Imposto Pessoal Autárquico

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UUNNIIVVEERRSSIIDDAADDEE EEDDUUAARRDDOO MMOONNDDLLAANNEE 
FFaaccuullddaaddee ddee LLeettrraass ee CCiiêênncciiaass SSoocciiaaiiss 
DDeeppaarrttaammeennttoo ddee CCiiêênncciiaa PPoollííttiiccaa ee AAddmmiinniissttrraaççããoo PPúúbblliiccaa 
 
 
 
 
 
 
 
 
DDEESSCCEENNTTRRAALLIIZZAAÇÇÃÃOO EE FFIINNAANNÇÇAASS AAUUTTÁÁRRQQUUIICCAASS:: AANNÁÁLLIISSEE DDAA EEFFIICCÁÁCCIIAA DDOO 
SSIISSTTEEMMAA TTRRIIBBUUTTÁÁRRIIOO AAUUTTÁÁRRQQUUIICCOO CCOOMMOO FFOONNTTEE DDEE FFIINNAANNCCIIAAMMEENNTTOO DDOO 
OORRÇÇAAMMEENNTTOO AAUUTTÁÁRRQQUUIICCOO –– OO CCAASSOO DDOO MMUUNNIICCÍÍPPIIOO DDEE MMAAPPUUTTOO ((22000066 -- 22000088)) 
 
 
 
 
 
 
 
LLiicceenncciiaannddoo:: AAmmâânnddiioo VVaassccoo GGuuiimmaarrããeess 
SSuuppeerrvviissoorr:: AAnnttóónniioo BBiillaa 
MMaappuuttoo 
22001100 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DDEESSCCEENNTTRRAALLIIZZAAÇÇÃÃOO EE FFIINNAANNÇÇAASS AAUUTTÁÁRRQQUUIICCAASS:: AANNÁÁLLIISSEE DDAA EEFFIICCÁÁCCIIAA DDOO 
SSIISSTTEEMMAA TTRRIIBBUUTTÁÁRRIIOO AAUUTTÁÁRRQQUUIICCOO CCOOMMOO FFOONNTTEE DDEE FFIINNAANNCCIIAAMMEENNTTOO DDOO 
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Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 3 
 
 
Amândio Vasco Guimarães 
 
 
 
 
 
 
 
 
DESCENTRALIZAÇÃO E FINANÇAS AUTÁRQUICAS: ANÁLISE DA EFICÁCIA DO 
SISTEMA TRIBUTÁRIO AUTÁRQUICO COMO FONTE DE FINANCIAMENTO DO 
ORÇAMENTO AUTÁRQUICO – O CASO DO MUNICÍPIO DE MAPUTO (2006 - 2008) 
 
 
 
Dissertação apresentada à Universidade 
Eduardo Mondlane como requisito parcial para 
obtenção do grau de licenciatura em 
Administração Pública. 
Supervisor: António Bila 
 
 
 
 
 
 
 
 
Maputo 
2010 
 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 4 
 
 
 
 
FFOOLLHHAA DDEE AAPPRROOVVAAÇÇÃÃOO 
Dissertação de autoria de Amândio Vasco Guimarães, intitulada 
“Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema 
Tributário Autárquico como Fonte de Financiamento do Orçamento 
Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008)”, requisito parcial 
para obtenção do grau de licenciado em Administração Pública pela 
Universidade Eduardo Mondlane, defendida e aprovada pelo júri composto 
por: 
 
 
 Supervisor Presidente Oponente 
 António Bila Zefanias Matsimbe Eduardo Nguenha 
 
Data: 16 de Abril de 2010 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 5 
 
 
 
 
DDEECCLLAARRAAÇÇÃÃOO DDEE HHOONNRRAA 
Eu, Amândio Vasco Guimarães declaro em minha honra que este Trabalho de Fim de Curso nunca 
foi apresentado na sua essência para a obtenção de qualquer grau e que ele constitui o resultado da 
minha investigação pessoal, estando indicadas no texto e nas referências bibliográficas as fontes 
utilizadas. 
 Maputo, Fevereiro de 2010 
 Amândio Vasco Guimarães 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 6 
 
 
DDEEDDIICCAATTÓÓRRIIAA 
Dedico este trabalho e todos os benefícios que provenham do meu esforço a minha família e, in 
memorian, ao meu irmão André Vasco Guimarães (1973 - 2008) por todo carinho, ensinamento e 
paciência que teve na minha educação, a minha prima Natércia de Borja Manuel (1972 - 2006) e a 
minha avó Isabel António (1929 - 2009) pelo carinho dado. Obrigado e Descansem em paz. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 7 
 
AAGGRRAADDEECCIIMMEENNTTOOSS 
Em primeiro lugar gostaria de agradecer ao meu supervisor, o Dr. António Bila por ter aceitado este 
desafio, o meu mais sincero obrigado. Agradecer o Dr. Eduardo Nguenha e o Dr. Omar Saide pelos 
contributos dados para a elaboração deste trabalho, foram decisivos para a escolha e 
desenvolvimento do tema. O agradecimento é extensivo aos docentes da Faculdade de Letras e 
Ciências Sociais em especial aos afectos ao Departamento de Ciência Politica e Administração 
Pública pelos valiosos ensinamentos dados durante a formação académica. 
Agradecer aos funcionários do Conselho Municipal de Maputo, mais concretamente os funcionários 
da secretária, da Repartição de Contas, do Departamento de Receitas e o director municipal de 
finanças pela disponibilidade em ceder o material e em conceder entrevistas sem nenhuma reserva. 
Gostaria de mostrar a minha mais sincera gratidão aos meus colegas que durante quatro anos foram 
como irmãos, ao Leopoldo Romão Faustino Gune e especialmente a Cátia Emília Samucidine pelos 
momentos que passamos juntos, pelas acesas discussões na preparação das aulas, dos testes e 
realização dos trabalhos em grupo que sempre acabavam com sorrisos e abraços e acima de tudo 
com bons resultados, muito obrigado esta dissertação é vossa. 
Agradecer aos meus amigos que incansavelmente estiveram ao meu lado nos momentos bons e nos 
momentos maus. Embora não tenha seus nomes nesta simples folha, estão gravados na memória 
como co-participes desta realização académica. 
Um agradecimento muito especial a família Culhe pelo carinho e amizade, em especial a avó Maria 
e ao vovô Jeremias, muito obrigado. 
Por último, agradecer as pessoas mais importantes na minha vida, a minha mãe Rosalina Vasco 
“minha heroína”, a minha “segunda mãe” Rita Culhe Guimarães obrigado por tudo, aos meus irmãos 
Tomás Guimarães e Alson Culhe, a minha sobrinha que é a luz que nos ilumina,Cynthia Inês 
Manuel (Nyeleti) e minha prima Vânia Gisela Viola e todos aqueles que não foram mencionados que 
directa ou indirectamente estiveram presentes na minha vida contribuindo com um suporte moral 
para que a formação chega-se ao fim sem sobressaltos. 
 
 
 
 
 
 
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Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
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Talvez não tenhamos conseguido fazer o melhor, 
mas lutamos para que o melhor fosse feito. 
Não somos o que deveríamos ser, 
não somos o que iremos ser, 
 mas Graças a Deus, não somos o que éramos. 
 
Martin Luther King 
 
 
 
 
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Amândio Vasco Guimarães 9 
 
LLIISSTTAA DDEE SSIIGGLLAASS EE AABBRREEVVIIAATTUURRAASS 
AM Assembleia Municipal 
APIE Administração do Parque Imobiliário do Estado 
ATM Autoridade Tributária de Moçambique 
CECM Conselho Executivo da Cidade de Maputo 
CM Conselho Municipal 
CMM Conselho Municipal de Maputo 
CRM Constituição da República de Moçambique (em vigor) 
DNDA Direcção Nacional para o Desenvolvimento Autárquico 
DSMF Direcção de Serviço Municipal de Finanças 
EDM Electricidade de Moçambique 
EGRSP Estratégia Global da Reforma do Sector Público 
FCA Fundo de Compensação Autárquica 
FIIL Fundo de Investimento de Iniciativa Local 
FMI Fundo Monetário Internacional 
FRELIMO Frente de Libertação de Moçambique 
IBW Instituições de Bretton Woods 
INE Instituto Nacional de Estatística 
IPA Imposto Pessoal Autárquico 
IPRA Imposto Predial Autárquico 
IRT Imposto sobre rendimento de Trabalho 
MAE Ministério de Administração Estatal 
MDP Ministério da Planificação e Desenvolvimento 
MF Ministério das Finanças 
NGP Nova Gestão Pública 
OLE Órgãos Locais do Estado 
PARPA Plano de Acção para Redução da Pobreza Absoluta 
PDM Programa de Desenvolvimento Municipal 
PRE Programa de Reabilitação Económica 
TA Tribunal Administrativo 
TAE Taxa de Actividade Económica 
UTRESP Unidade Técnica da Reforma do Sector Público 
WB Banco Mundial 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 10 
 
RREESSUUMMOO 
No estudo da descentralização, as finanças autárquicas adquire relevância devido ao aumento da 
complexidade de funcionamento das organizações administrativas descentralizadas e a ampliação 
das formas de financiamento das autarquias locais. Esta dissertação analisa a eficácia do Sistema 
Tributário Autárquico no financiamento do orçamento das autarquias locais, considerando-o uma das 
principais formas de compatibilização dos interesses antagónicos entre o governo central que 
procura exercer um maior controlo sobre as unidades subnacionais e os governos municipais que 
buscam maior autonomia de modo a reduzir a influência do Estado e agências internacionais de 
cooperação na gestão dos interesses locais. O sistema tributário deve constituir a principal fonte de 
receita das autarquias locais em contraposição as transferências orçamentais, pois, os governos locais 
devem ter autonomia de decisão relativa ao volume de oferta de bens e serviços públicos a serem 
prestados ao cidadão. 
No entanto, limitações do sistema tributário tais como: i) a falta de base de dados sobre os potenciais 
contribuintes; ii) a ambiguidade da legislação; iii) os deficientes mecanismos de cobrança e 
fiscalização das impostos a serem cobrados; e iv) a transferência de responsabilidade do governo 
central para as governos locais sem o correspondente aumento da base tributária; condicionam a 
captação de receitas próprias e, consequentemente, o fortalecimento do Sistema Tributário 
Autárquico, tendo como contrapartida a dependência financeira dos governos municipais em relação 
as transferências orçamentais realizadas pelo Estado e parceiros de cooperação. 
Palavras-chave: descentralização, finanças autárquicas, fontes de financiamento, Sistema Tributário 
Autárquico e transferências orçamentais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 11 
 
SUMÁRIO 
11.. IINNTTRROODDUUÇÇÃÃOO ................................................................................................................................................................................................................................................................ 1122 
1.1. Estrutura do trabalho................................................................................................................. 14 
1.2. Delimitação do tema ................................................................................................................. 15 
1.3. Problemática ............................................................................................................................. 15 
1.4. Pergunta de partida ................................................................................................................... 17 
1.5. Hipóteses .................................................................................................................................. 17 
1.6. Objectivos da pesquisa.............................................................................................................. 17 
1.7. Relevância da pesquisa ............................................................................................................. 18 
22.. MMEETTOODDOOLLOOGGIIAA ............................................................................................................................. 20 
2.1. Tipo de pesquisa ........................................................................................................................ 20 
2.2. Método de abordagem ................................................................................................................ 20 
2.3. Métodos de procedimento .......................................................................................................... 21 
2.4. Técnicas de recolha de dados ..................................................................................................... 21 
2.5. Tratamento de dados .................................................................................................................. 22 
2.6. Amostra da pesquisa .................................................................................................................. 23 
33.. EENNQQUUAADDRRAAMMEENNTTOO TTEEÓÓRRIICCOO EE CCOONNCCEEPPTTUUAALL .......................................................................25 
3.1. Quadro teórico ........................................................................................................................... 25 
3.2. Quadro Conceptual .................................................................................................................... 27 
44.. AAPPRREESSEENNTTAAÇÇÃÃOO EE DDIISSCCUUSSSSÃÃOO DDOOSS DDAADDOOSS DDAA PPEESSQQUUIISSAA ................................................. 31 
4.1. Organização interna do Município de Maputo ............................................................................ 31 
4.2. Fontes de financiamento do orçamento autárquico ..................................................................... 33 
4.2.1. O Sistema Tributário Autárquico ............................................................................................. 34 
4.2.2. As transferências orçamentais ................................................................................................. 39 
4.3. As limitações do Sistema Tributário Autárquico no CMM.......................................................... 42 
4.4. O impacto das transferências orçamentais no esforço tributário .................................................. 47 
4.5. Análise das despesas do CMM ................................................................................................... 50 
CCOONNCCLLUUSSÃÃOO ...................................................................................................................................... 53 
RREEFFEERRÊÊNNCCIIAASS BBIIBBLLIIOOGGRRÁÁFFIICCAASS ................................................................................................... 57 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 12 
 
1. INTRODUÇÃO 
O processo de descentralização em Moçambique que levou a criação das autarquias locais, 
pertence a história recente da Administração Pública moçambicana e enquadra-se no 
conjunto de reformas económicas e administrativas iniciadas em 1986 com o abandono do 
modelo do Estado unitário e centralizado, e a adopção da economia de mercado, tendo o 
auge em 1997 com a aprovação do Pacote Autárquico onde se criam as primeiras 33 
autarquias no país, com objectivo principal de aproximar o Estado do cidadão e tornar a 
administração do Estado mais flexível na resolução dos problemas a nível local. 
As autarquias são tidas como um meio de promoção do desenvolvimento local, necessitando 
de recursos financeiros que devem ser gerados na sua maioria pela própria autarquia. Porém, 
limitadas oportunidades do Sistema Tributário Autárquico contribuem para o baixo nível de 
arrecadação de receitas próprias1 por parte dos órgãos autárquicos, acabando por depender 
em grande medida de transferências provenientes do Estado e terceiros. 
É importante salientar que “a descentralização só será efectiva se as autarquias locais forem 
verdadeiramente mestres das suas finanças. No inverso, a descentralização é puramente 
aparente quando as colectividades não tiverem “liberdades financeiras” reais mesmo que 
tenham competências jurídicas vastas” (Cistac, 2001:24). François Labie (1995)2 apud 
Cistac (loc. cit) afirma que “a autonomia das finanças locais é a verdadeira medida da 
descentralização”. 
Neste contexto, a Lei das Finanças e Património da Autárquico, doravante Lei das Finanças 
Autárquicas, a Lei 11/97, de 31 de Maio estabelece o regime jurídico-legal das finanças e 
património da autarquia, onde esta deve ser capaz de autosustentar-se através de um sistema 
de impostos e taxas autárquicas, o qual se designou Sistema Tributário Autárquico. 
Ademais, de acordo com a Lei das Finanças Autárquicas, as autarquias dispõem da 
liberdade relativa na matéria de criação de taxas e tarifas resultantes da prestação de 
serviços. As taxas e tarifas referidas são resultantes do pagamento de serviços prestados 
pelas autarquias, não tendo por isso o carácter de imposto. 
 
1 Para a presente pesquisa o termo “receitas próprias” é usado como sinónimo de receitas tributárias. 
2 LABIE, François. Finances Locales. Paris: Dalloz, 1995. 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 13 
 
A pesquisa tem enfoque no Sistema Tributário Autárquico pelo facto de ser o garante da 
materialização do processo de descentralização. O sistema tributário deve ser a maior fonte 
de receita autárquica, pois, grande parte dos gastos à realizar pelas autarquias deve depender 
de receitas que elas podem obter. A análise do orçamento autárquico permiti identificar as 
fontes de financiamento do orçamento autárquico e perceber-se o contributo das receitas 
tributárias na actividade financeira do Conselho Municipal de Maputo (CMM). 
Um aspecto relevante para análise das finanças autárquicas, no geral, e do sistema tributário, 
em particular, prende-se com o peso que estas têm para concretização do processo de 
descentralização em Moçambique. A atribuição de competências às autarquias sem a 
correspondente atribuição de recursos financeiros seria, na visão de Weimer (2002), como 
um cozinheiro que recebe uma nova cozinha bem equipada, mas no entanto sem recursos 
para arranjar ingredientes necessários para preparação da comida. 
A escolha o Município de Maputo baseou-se no critério de acessibilidade e foi motivada 
pelo facto de ser o maior do país em termos de infra-estruturas e actividade económica, o 
que permite entender o fenómeno na sua plenitude permitindo tirar conclusões mais amplas 
e susceptíveis de serem generalizadas a outras autarquias dadas as características comuns 
entre elas. Outro motivo pertinente é perceber o comportamento das instituições autárquicas 
face aos desafios e as limitações que lhe são propostos no âmbito descentralização 
democrática. 
Quanto a metodologia, a pesquisa privilegiou o método descritivo (pesquisa descritiva) e foi 
feita uma triangulação entre o método qualitativo e o método quantitativo para melhor 
analisar o tema em análise. Para a recolha de dados, a pesquisa privilegiou a pesquisa 
documental, sempre auxiliadas pela pesquisa bibliográfica e por entrevistas semi-
estruturadas como forma de aprofundar o tema. A respeito do método de abordagem, optou-
se pelo método indutivo. 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 14 
 
1.1. Estrutura do trabalho 
Sendo a descentralização e as finanças autárquicas a principal temática, estrutura da 
dissertação será apresentada a seguir. 
No primeiro capítulo é apresentado a introdução, onde se aborda o panorama geral da 
pesquisa, seguida da estrutura do trabalho, delimitação do tema, para posteriormente 
apresentar-se o problema da pesquisa, a questão de partida, as hipóteses, os objectivos da 
pesquisa e por fim a relevância da pesquisa. 
O segundo capítulo é constituído pela metodologia adoptada na pesquisa.Neste capítulo 
procurou-se descrever os métodos e técnicas de elaboração de um trabalho científico usados 
na pesquisa, onde se destaca o tipo de pesquisa, o método de abordagem, os métodos de 
procedimento, as técnicas de recolha de dados, o tratamento de dados e por último a amostra 
de pesquisa. 
O terceiro capítulo é dedicado ao quadro teórico e conceptual. Neste capítulo serão descritas 
as abordagens teóricas que serviram de base de reflexão na elaboração na pesquisa, 
nomeadamente a abordagem da Nova Gestão Pública (NGP) e a abordagem funcionalista ou 
procedimentalista. No último momento se definirá os conceitos básicos usados, para uma 
melhor compreensão da pesquisa. 
O quarto capítulo é reservado a apresentação dos dados da pesquisa, e será feita a análise, 
interpretação e discussão dos mesmos, de modo a se alcançar os objectivos pré-definidos. 
Por último, temos a conclusão consta as ilações que se puderam tirar com a pesquisa, as 
referências bibliográficas utilizadas na elaboração do mesmo e por fim apresentar-se-á os 
apêndices e anexos contendo informações adicionais e complementares fundamentais para a 
compreensão da pesquisa. 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 15 
 
1.2. Delimitação do tema 
Após a apresentação do tema da pesquisa é preciso afunilá-lo, circunscrevê-lo. É neste contexto 
que se faz a delimitação do tema, que se assenta em dois critérios fundamentais segundo Gil 
(2002): i) o critério espacial; e ii) o critério temporal. O primeiro critério, o espacial, surge do 
facto de “na pesquisa social eminentemente empírica, é preciso delimitar o locus da observação, 
ou seja o local onde o fenômeno (sic) em estudo ocorre” (Gil, 2002:162). O parâmetro 
espacial escolhido implicará no resultado dos dados obtidos e nas conclusões da pesquisa. 
Segundo Gil (2002), o critério temporal consiste ao período em que o fenómeno a ser 
estudado será circunscrito. Pode-se definir a realização da pesquisa situando o objecto no 
tempo presente, ou recuar no tempo, procurando evidenciar a série histórica de um 
determinado fenómeno. 
Com base nos critérios acima mencionados, foi delimitada a pesquisa em termos temporais, 
a 2006 - 2008 por corresponder ao período exactamente anterior a elaboração da pesquisa, o 
que contribui para trazer uma visão mais actualizada sobre o estágio em que se encontra o 
processo de descentralização e a capacitação financeira das autarquias locais. A escolha do 
período torna-se interessante pelos seguintes motivos: i) entra em vigor a nova família do 
Metical; ii) o CMM passou a beneficiar-se das transferências orçamentais do Banco 
Mundial (WB) no âmbito do Programa de Desenvolvimento Municipal (PDM) 
PROMAPUTO; e iii) regista a primeira reforma fiscal autárquica em Moçambique com a 
aprovação da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro e revogação da Lei 11/97, de 31 de Maio, onde se 
redefine os padrões do exercício de autonomia financeira e competências fiscais das 
autarquias locais. Quanto ao horizonte espacial e de forma a dar maior dinamismo, 
celeridade e tornar exequível, a pesquisa cingiu-se ao Município de Maputo mais 
concretamente ao CMM. 
1.3. Problemática 
A Constituição da República de Moçambique (CRM) e a Lei das Finanças Autárquicas 
estabelecem que as autarquias locais devem possuir recursos financeiros, como forma de 
realizarem as actividades que lhe são atribuídas no âmbito do processo da descentralização, 
provenientes da cobrança de impostos e taxas resultantes da prestação de serviços e das 
licenças concedidas, das transferências orçamentais do Estado e seus parceiros de 
cooperação e da possibilidade de contracção de empréstimos previsto na lei, modo a 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 16 
 
colmatar as dificuldades financeiras enfrentadas pelos então conselhos executivos e 
recentemente pelos conselhos municipais. 
As dificuldades financeiras no Município de Maputo, remontam a época em que era gerido 
pelo conselho executivo. Segundo a II Folha Informativa dos Municípios publicada pelo 
MAE (2002), o Conselho Executivo da Cidade de Maputo (CECM) no período 1995 - 1997 
obteve receitas totais que cobriram as despesas em apenas 57% em 1995 e 60% em 2006 e 
2007. O CECM funcionava num quadro institucional deficiente, onde as receitas eram 
insuficientes para a realização das suas actividades correntes e de investimento. Neste 
período, as transferências intergovernamentais constituíam a principal fonte de receita. De 
1995 a 1997 as transferências do Estado, através do Fundo de Compensação Autárquica 
(FCA), correspondiam a quase 87% das receitas totais. As receitas próprias contribuíam 
com pouco mais de 20%. 
A aprovação da Lei das Finanças Autárquicas significou o desenhar de um sistema 
tributário, que se pressupunha, capaz de reduzir a dependência financeira e potenciar as 
autarquias no exercício de suas atribuições sem ter que recorrer as transferências 
orçamentais intergovernamentais para o seu sustento. A intenção de descentralizar “funciona 
como uma resposta directa à ineficiência dos governos centrais em prover em quantidade e 
qualidade, bens e serviços públicos que apresentam maior conformidade com os padrões de 
renda e preferências dos cidadãos” (Chalfun, 2004:8). 
As finanças são uma componente fundamental da descentralização. Para que as 
administrações locais e as organizações privadas possam exercer de maneira eficaz 
as funções administrativas descentralizadas, devem dispor de rendimentos de um 
nível adequado […] do mesmo modo que elas devem ter o poder de decisão relativo 
às despesas (Pereira, 2008:4). 
Porém, estas intenções programáticas e estratégicas estão condicionadas por um quadro 
dominado pela escassez e rigidez de recursos ao nível nacional e por um sistema orçamental 
e fiscal concentrados e centralizado (Métier, 2004:7). 
Segundo Nguenha (2009b), as dificuldades que as autarquias enfrentam na arrecadação de 
receitas próprias deve-se, entre outros factores, a falta de capacidade local de planificação, 
mobilização e de gestão dos recursos financeiros. 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 17 
 
No mesmo diapasão, Canhanga (2009) apresenta alguns factores que contribuem para a 
fraca capacidade que as autarquias têm em gerar receitas próprias, sendo elas: i) a 
fragilidade no quadro institucional; ii) o descompasso entre o aumento de competências do 
governo central para os governos municipais e o aparente alargamento da base tributária; e 
iii) a ausência de uma coordenação, harmonização entre as politicas de desenvolvimento 
local com os demais instrumentos de acção governativa do país. 
Assim, a ínfima geração de receitas próprias por parte dos municípios, associado à baixa 
tributação sobre o património público e serviços e a incapacidade de impor taxas, tem como 
resultado a extremadependência dos governos municipais em relação as transferências 
orçamentais do Estado e de terceiros (Veloso, 2008). 
1.4. Pergunta de partida 
Tendo em conta o problema levantado, coloca-se a seguinte pergunta de partida que será o 
fio condutor da pesquisa: 
Até que ponto a descentralização contribuiu para redução da dependência financeira do 
CMM em relação as transferências orçamentais de 2006 a 2008? 
1.5. Hipóteses 
A partir da pergunta de partida, a pesquisa avança as seguintes hipóteses: 
Hipótese 1: O processo de descentralização criou um conjunto de condições objectivas para 
o fortalecimento do Sistema Tributário Autárquico do CMM, de modo a constituir a 
principal fonte de receitas. 
Hipótese 2: Apesar do processo de descentralização ter como objectivo tornar o sistema 
tributário a maior fonte de receitas das autarquias, verifica-se que as limitações do sistema 
tributário tornam o CMM dependente das transferências orçamentais. 
1.6. Objectivos da pesquisa 
Partindo do pressuposto que o Sistema Tributário Autárquico deve ser a principal fonte de 
financiamento do orçamento das autarquias locais, a pesquisa tem como objectivo geral 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 18 
 
identificar o grau de contribuição das receitas tributárias no financiamento do orçamento das 
receitas do CMM no período 2006 - 2008. 
Para o alcance do objectivo geral, avança-se os seguintes objectivos específicos: 
 Analisar os suportes básicos das finanças autárquicas, com particular realce as 
principais fontes de financiamento do orçamento do CMM de 2006 a 2008; 
 Identificar a importância das receitas tributárias no financiamento do orçamento e 
perceber o grau de dependência financeira do CMM em relação as transferências 
orçamentais do Estado e dos parceiros de cooperação; e 
 Identificar as principais limitações do sistema tributário no financiamento do 
orçamento autárquico. 
1.7. Relevância da pesquisa 
As reformas administrativas introduzidas no país, tinham como objectivo aproximar o 
Estado do cidadão, a quem se devia prover bens e prestar serviços de qualidade, bem como 
o tornar um elemento participativo nos processos de tomada de decisão e na gestão da 
autarquia. 
Neste contexto, a par de aspectos administrativos e patrimoniais, a descentralização 
privilegiou o fortalecimento do sistema tributário de forma a garantir que os órgãos 
autárquicos executem com eficiência e eficácia as tarefas que lhe foram atribuídas por lei, 
sem recorrer as transferências orçamentais. Com a aprovação da Lei das Finanças 
Autárquicas, Lei 11/97, de 31 de Maio que veio a ser revogada pela Lei 1/2008, de 16 de 
Janeiro, se introduz o sistema fiscal das autarquias locais onde estes passam a contar com 
um sistema de impostos e taxas que se pressupõem ser a principal fonte de receita da 
autarquia. Ademais, a legislação abre espaço para que as autarquias possam se beneficiar 
das transferências orçamentais do Estado e dos parceiros de cooperação e podendo recorrer 
a empréstimos para equilibrar o orçamento. 
Contudo, a ideia de se ter no sistema tributário a maior fonte de receita de modo a dotar as 
autarquias de autonomia na gestão dos interesses locais, está condicionada por um conjunto 
de constrangimentos, o que dificulta a provisão de bens e prestação de serviços aos 
munícipes e reduz a autonomia da autarquia na gestão dos interesses locais. 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 19 
 
Para a Administração Pública a pesquisa é relevante na medida que as reformas 
administrativas introduzidas no país, terem como condição sine qua non que as autarquias 
locais tenham, efectivamente, recursos financeiros próprios, não só para diminuir a sua 
dependência face ao Estado, mas também porque os torna mais flexíveis na provisão de bens 
e prestação de serviços. Deste modo, a pesquisa procura identificar os desafios que a 
descentralização traz, suas implicações e limitações e a importância do sistema tributário 
para a melhoria da Administração Pública no país. Sem recursos financeiros próprios, o 
processo de descentralização é meramente aparente. 
Em termos de produção de conhecimento, a pesquisa é relevante, uma vez que partiu-se de 
um referencial teórico para discutir aspectos ligados à descentralização e a consequente 
devolução de poderes do governo central para as autarquias locais em torno de um problema 
específico, e procurou-se articular os aspectos teóricos e práticos através da combinação de 
instrumentos de observação, colecta e tratamento de dados, bem como pela análise e 
interpretação dos mesmos, elementos necessários para elaboração de uma pesquisa 
científica. Deste modo a pesquisa vem contribuir para a percepção da gestão financeira das 
autarquias locais partindo da análise de um caso particular, o CMM, tendo em conta que a 
autonomia financeira é um elemento incontornável para efectivação da descentralização. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 20 
 
22.. MMEETTOODDOOLLOOGGIIAA 
2.1. Tipo de pesquisa 
Quanto ao tipo, a pesquisa é descritiva. Segundo Lakatos & Marconi (1999) a pesquisa 
descritiva tem como principal objectivo a descrição das características de determinadas 
instituições, populações ou fenómenos, por meio da observação, análise e descrições 
objectivas. Usou-se a pesquisa descritiva porque esta procura expor e analisar o sistema 
tributário do CMM como forma de compreender o fenómeno. O processo descritivo serviu 
de base para descrever e explicar o funcionamento e as deficiências do sistema tributário do 
CMM. 
2.2. Método de abordagem 
Para a elaboração da presente pesquisa, privilegiou-se o método de abordagem indutivo que 
melhor se adequa a elaboração da pesquisa. 
Segundo Gil (1999), o método indutivo parte do particular e coloca a generalização como 
um produto posterior do trabalho de colecta de dados particulares. A generalização não deve 
ser buscada aprioristicamente, mas constatada a partir da observação de casos concretos 
suficientemente confirmados dessa realidade. 
Lakatos & Marconi (1999) afirmam que o método indutivo é usado quando um estudo 
cinge-se a um objecto de investigação que seja homogéneo em diferentes fenómenos, sem 
considerar as circunstâncias acidentais. A abordagem indutiva mostra-se importante e 
fundamental porque simplifica o estudo a partir de uma indução incompleta de casos 
estudados podendo se concluir uma certa verosimilhança com outros não estudados. 
No caso em análise, partiu-se de pesquisas a realidades particulares e foi feita a inferência 
(indução) dos resultados dos mesmos ao CMM considerando-se como um caso 
verosimilhante, sem considerar as suas características peculiares. Segundo Lakatos & 
Marconi (2007:110), no método indutivo a “aproximação dos fenómenoscaminha 
geralmente para planos cada vez mais abrangentes, indo das constatações mais particulares 
às leis e teorias (conexão ascendente)”. 
 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 21 
 
2.3. Métodos de procedimento 
Porque a pesquisa privilegiou a técnica de triangulação entre o método qualitativo e o 
método quantitativo, optou-se por dois métodos de procedimento o método monográfico ou 
estudo de caso e o método estatístico respectivamente. 
Lakatos & Marconi (2007:92) afirmam que “o método monográfico consiste no estudo de 
determinados indivíduos, profissões, condições, instituições, grupos ou comunidades com a 
finalidade de obter generalizações”. A pesquisa examinou o tema escolhido, analisando uma 
instituição (o CMM), observando todos os factores que o influenciaram o objecto de estudo 
e analisando-o em todos aspectos. 
Quanto ao método quantitativo, que corresponde a informação numérica recolhida da 
análise dos documentos contabilísticos optou-se pelo método estatístico, que “significa 
redução de fenómenos sociológicos, políticos, económicos, etc. à termos quantitativos e a 
manipulação estatística, que permite comprovar as relações dos fenómenos entre si” 
(Lakatos & Marconi, 2007:93). O uso da descrição quantitativa numa pesquisa tem a 
vantagem de comprovar de forma eficaz as hipóteses e prevenir da inferência e da 
subjectividade do pesquisador. 
2.4. Técnicas de recolha de dados 
Quanto as técnicas de recolha de dados a pesquisa privilegiou dois métodos de acordo com a 
classificação de Lakatos & Marconi (1999): a documentação directa (entrevista semi-
estruturadas) que corresponde ao levantamento de dados no próprio local onde os 
fenómenos ocorrem e a documentação indirecta que se encontra dividida em pesquisa 
documental (fontes primárias) e a pesquisa bibliográfica (fontes secundárias). 
Segundo Gil (2002) a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já 
elaborado, constituído por livros e artigos científicos. Assim, assume-se a pesquisa como 
sendo bibliográfica porque partimos da consulta de livros, relatórios, artigos electrónicos, 
jornais e legislação com o intuito de aprofundar o conhecimento referente ao tema estudado, 
acompanhando-o em todas etapas de elaboração do trabalho. 
De acordo com Lakatos & Marconi (1999) a pesquisa documental tem como principal 
enfoque a análise de documentos institucionais de acesso restrito que ainda não sofreram a 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 22 
 
análise analítica por nenhum autor. Neste caso foram analisados documentos contabilísticos 
do CMM, nomeadamente as “Contas de Gerência” e os “Relatórios de Execução 
Orçamental” do período em análise gentilmente cedidos pelos funcionários da Repartição de 
Contas da Direcção de Serviço Municipal de Finanças (DSMF) do CMM. 
Por si tratar de um tema sensível da Administração Pública o que pode inibir os 
entrevistados, foram feitas entrevistas semi-estruturadas. Optou-se pela entrevista semi-
estruturada pelo facto de ela estabelecer maior confiança entre o entrevistador e o 
entrevistado, tornando possível aprofundar as questões pertinentes, contando para isso com 
um roteiro simples para guiar a entrevista. Seguindo a classificação de Ander-Egg (1978)3 
apud Lakatos & Marconi (2007:279), a entrevista será semi-estruturada focalizada que 
ocorre “quando há um roteiro de tópicos relativos ao problema a ser estudado e o 
entrevistador tem a liberdade de fazer as perguntas que quiser, sobre as razões, motivos, 
esclarecimentos”. Realçar que as entrevistas ocorreram em dois momentos: i) no primeiro 
momento realizaram-se entrevistas exploratórias com vista a delimitar a abrangência do 
tema; e ii) no segundo momento serviram de alicerce para recolha de dados e para a 
compreensão dos mesmos. 
2.5. Tratamento de dados 
Após a colecta de dados, passa-se para a fase de tratamento dos mesmos. O tratamento dos 
dados levantados será feito usando métodos quantitativos e qualitativos. 
Quanto aos dados quantitativos colhidos das análises aos relatórios orçamentais do CMM, 
foi feita uma análise estatística com base na estatística descritiva e vai ter a média e o 
percentual como medidas de tendência central para se perceber os níveis de arrecadação das 
receitas tributárias. Segundo Quivy & Campenhoudt (2003:224), a análise estatística de 
dados “é adequado, […], a todas as investigações orientadas para o estudo das correlações 
entre fenómenos susceptíveis de serem exprimidos por variáveis quantitativas”. 
Os dados qualitativos obtidos das entrevistas foram posteriormente sujeitas a análise de 
conteúdo. Para Quivy & Campenhoudt (2003) a análise de conteúdo visa confrontar os 
dados colhidos durante as entrevistas e os dados estatísticos como forma de os distanciar em 
 
3 ANDER-EGG, Ezequiel. Introducción a las técnicas de investigación social: para trabajadores sociales. 7ª 
ed. Buenos Aires: Humanitas, 1978. 
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Amândio Vasco Guimarães 23 
 
relação as interpretações espontâneas e carregadas de sentimentos afectivos por parte do 
investigador e dos entrevistados. 
Deste modo, a fase de tratamento de dados foi realizada em seis etapas: i) elaboração do 
guião de entrevistas; ii) realização das entrevistas; iii) transcrição das entrevistas; iv) leitura 
do material transcrito; v) confronto das entrevistas realizadas, objectivando-se a verificação 
de possíveis similaridades e contradições nos discursos dos entrevistados; e vi) confronto 
dos resultados obtidos das entrevistas com os dados quantitativos colhidos na pesquisa 
documental e com a literatura relativa ao tema. 
2.6. Amostra da pesquisa 
Quanto a definição da amostra, não se enfrentou dificuldades na delimitação da quantidade 
de casos e amostra a ser estudada pelo facto de ter-se se analisado os fenómenos na sua 
totalidade. Foram analisados 6 documentos orçamentais, nomeadamente os “Relatórios de 
Execução Orçamental” dos três anos em análise, e o igual número de “Contas de Gerência” 
os quais permitiram analisar o desempenho do sistema tributário no financiamento do 
orçamento do CMM. 
As entrevistas foram realizadas aos funcionários da DSMF do CMM e a especialista ligado 
a gestão financeira municipal, definidas com base no método de amostragem não 
probabilística, através da amostragem intencional ou por conveniência. Segundo Gil (2002), 
esta técnica consiste em usar um determinado critério e escolher intencionalmente um grupo 
de elementos que irão compor a amostra. Os elementos dos grupos da população devem 
apresentar uma característica típica. Este método de amostragem consiste em seleccionar os 
indivíduos que dominam a matéria em estudo. Assim, a amostra da pesquisa foi constituída 
por 7 elementos, número considerado pequeno4,que tem domínio da matéria em análise. 
Dos 7 entrevistados, 6 são funcionários afectos a DSMF do CMM que melhor puderam 
explicar os processos internos inerentes a cobrança dos impostos tributários e 1 é docente 
universitário e funcionário do Município de Pemba, ligado a descentralização fiscal e 
finanças autárquicas. As entrevistas serviram de base para fundamentar as análises da 
relação entre as variáveis do fenómeno estudado, condicionando um reduzido erro do 
 
4 Segundo Gil (2002), para o estudo de caso a definição de amostra de estudo não é de pertinência 
circunstancial ou por outra, a amostra não é relevante para o estudo de caso. Nestes casos a amostra não é 
constituída por parte representativa da população. 
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Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 24 
 
método de abordagem usado na pesquisa, o indutivo (vide a lista dos entrevistados no 
apêndice B). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Amândio Vasco Guimarães 25 
 
33.. EENNQQUUAADDRRAAMMEENNTTOO TTEEÓÓRRIICCOO EE CCOONNCCEEPPTTUUAALL 
3.1. Quadro teórico 
Da revisão bibliográfica efectuada, pode-se concluir que a descentralização e as finanças 
autárquicas podem ser analisadas através de duas abordagens teóricas: a NGP e a 
funcionalista ou procedimentalista. 
A abordagem da NGP surge como uma força contrária a organização tradicional do sector 
público, onde “havia uma tendência de os administradores públicos se identificarem com os 
provedores de serviços, ao invés de se identificarem com os cidadãos para quem o serviço 
será prestado” (Awortwi, 2007:37). Segundo Ferlie et al (1999:26), a NGP “representou 
uma tentativa de tornar o setor (sic) público mais parecido com a iniciativa privada, guiado 
por noções rudimentares de eficiência”. 
A ideia central da NGP consiste “em voltar as organizações públicas para os seus clientes, 
tornando-as preocupados com a acessibilidade e a qualidade dos serviços prestados e com a 
satisfação das necessidades do seu público” (Caulliraux & Yamashita, 2004:30). 
A NGP dá principal enfoque aos resultados e não aos processos, e existe uma forte 
orientação para a prestação de serviços, colocando os cidadãos como clientes, não como 
consumidores, e eleitores podendo penalizar os gestores públicos pelos maus serviços 
públicos prestados. É neste contexto que Awortwi (2007) afirma que na NGP os gestores 
públicos são solicitados para definir objectivos e metas claras na prestação de serviços 
podendo ser monitorados e os produtos mensuráveis. 
Segundo Ferlie et al (1999), a maior preocupação dos gestores públicos deve estar voltada 
para o controle financeiro. O “valor do dinheiro” é muito importante, é necessário gasta-lo 
bem, buscar ganhos de eficiência, obter mais resultados com menos recursos. 
Consequentemente, deve-se fortalecer a função financeira, inclusive com o uso de 
sofisticados sistemas de custos de informação. A prática de auditoria deve se tornar 
rotineira. 
Por sua vez, a abordagem funcionalista dá ênfase a análise da capacidade de articulação 
das instituições descentralizadas e do seu relacionamento com a sociedade. O principal 
argumento da abordagem funcionalista é o pressuposto que a 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 26 
 
Sociedade é formada por parte componentes, diferenciadas, inter-relacionadas e 
interdependentes satisfazendo cada uma das funções essenciais da vida social, […], 
o método funcionalista estuda a sociedade do ponto de vista de função de suas 
unidades, isto é, como um sistema organizado de atividades (sic) (Lakatos & 
Marconi, 1999:38). 
Abordagem funcionalista, segundo Lakatos & Marconi (1999), é aquela que vê a sociedade 
como um conjunto de instituições em interacção, com o objectivo principal de garantir o 
perfeito funcionamento do sistema social. Este método considera a sociedade como uma 
estrutura complexa de grupos ou indivíduos, reunidos numa trama acções e reacções sociais, 
como um sistema de instituições agindo e reagindo umas com as outras. Esta abordagem é 
na óptica de Manor (1998) a mais apropriada para analisar o funcionamento das instituições 
resultantes da descentralização em Moçambique. 
Do ponto de vista de Manor (1998) e Masalila (1996), para que a descentralização seja 
efectiva, este deve ser considerada como um elemento do sistema social em interacção 
permanente com outros agentes sociais. Para estes teóricos a descentralização por si só não 
garante o funcionamento eficaz das instituições, estas devem estar em constante interacção, 
uma com as outras. Com base na abordagem funcionalista, a descentralização condiciona o 
desenvolvimento e a eficácia na actuação das instituições locais. De referir que ela não é 
uma condição sine qua non para que as instituições sejam dotados de capacidade técnica, 
humana e financeira que condiciona o desenvolvimento local. 
Resumindo, o quadro teórico destaca duas abordagens de análise, a NGP e a funcionalista. 
Para a pesquisa, enaltece-se a importância das instituições locais na prestação de serviços 
públicos de qualidade ao cidadão, a quem se deve olhar como cliente e não como 
consumidor, através do aumento dos controles financeiros, com a maximização do valor do 
dinheiro e com ganhos de eficiência de modo que as demandas dos cidadãos sejam 
satisfeitas. Entretanto, o sucesso da descentralização amplia-se para um ambiente e dinâmica 
funcionalista onde as instituições são apreciadas com base na sua capacidade de articular-se 
com os diferentes actores para a definição de objectivos, desafios, metas e resultados que 
conduzem ao processo de desenvolvimento e asseguram o bem-estar colectivo. Para que 
Sistema Tributário Autárquico seja a principal fonte de receita dos municípios, os diversos 
actores sociais devem desempenhar a sua função não só em demandas, mas também no 
pagamento de impostos e taxas para que as demandas sejam satisfeitas. As premissas 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 27 
 
teóricas apresentadas no quadro teórico serão operacionalizadas e orientarão a reflexão da 
pesquisa. 
3.2. Quadro Conceptual 
Apresentado o quadro teórico, é importante definir os conceitos básicos e fundamentais para 
a compreensão da pesquisa. 
Em primeiro lugar apresentar-se-á o conceito de descentralização que “é frequentemente 
concebida como a transferência da autoridade dos governos centrais para os governos locais,tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia” 
(Rodden, 2004:10). Na mesma linha de pensamento, Chone (2005) define etimologicamente 
a descentralização como sendo a transferência de poder, autoridade e recursos do centro de 
uma organização para outros níveis inferiores da mesma. Segundo Rodden (op. cit.), “os 
esforços para definir e medir a descentralização concentram-se primordialmente na 
autoridade fiscal e, em menor grau, na autoridade política e da gestão de políticas”. 
O processo de descentralização assume várias formas, sendo a destacar três: a 
descentralização democrática ou devolução de poderes, a descentralização administrava ou 
desconcentração e a descentralização fiscal. Segundo Lucas Chomera5 “o nosso país tem 
estado a implementar estas três formas de descentralização, tendo como fim único a 
melhoria da prestação de serviços ao cidadão”6. 
Para a presente pesquisa a descentralização democrática ou devolução de poderes é a mais 
adequado para explicar o fenómeno estudado, e é nesta forma que a pesquisa se refere 
quando fala de descentralização. 
Segundo Manor (1998:15), descentralização democrática ou devolução de poderes “é a 
transferência de recursos, poderes e de tarefas para as autoridades de escalões inferiores que 
são muito ou completamente independentes dos escalões superiores do governo e que são 
democráticas de certo modo e a um certo grau”. A devolução implica, na óptica Faria & 
Chichava (1999), uma transferência final de poderes de decisão e implementação da 
 
5 Ministro da Administração Estatal na Apresentação do Projecto de Lei de Criação de mais Autarquias Locais 
na VIII sessão da Assembleia da República. 
6 Fonte: http://jornalismomocambicano.blogspot.com/2008/04/apresentao-do-projecto-de-lei-de-criao.html. 
Acesso em: 18 Dez. 2008. 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
Amândio Vasco Guimarães 28 
 
administração central para órgãos eleitos. É com base neste processo que se constituíram as 
autarquias em Moçambique, dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, 
sendo a esta forma que a pesquisa se refere quando fala de descentralização. 
A descentralização administrativa ou desconcentração é tida como a forma mais fraca de 
descentralização e é utilizada com mais frequência em países com Estado unitário. A 
desconcentração corresponde “a transferência para o agente local do Estado, de um poder de 
decisão até aqui exercido pelo chefe supremo da hierarquia” (Cistac, 2001:27). Aqui a 
descentralização é vista como um processo de ordenamento interno do Estado. No mesmo 
diapasão Faria & Chichava (1999:5) afirmam que a desconcentração ocorre quando a 
“descentralização é feita sem implicar uma transferência definitiva da autoridade, poder de 
decisão e implementação, da administração central para outros agentes fora dos órgãos 
centrais”. 
Deste modo a desconcentração pode ser simplesmente entendida como a transferência de 
responsabilidades do governo central para funcionários que trabalham nas regiões, em 
províncias ou distritos, ou ela pode ser a criação de uma administração no terreno dotada de 
um poder forte, ou ainda uma entidade administrativa local sob a supervisão de ministérios. 
Por último encontra-se a descentralização fiscal que, segundo Sitoe & Hunguana (2004), 
corresponde a ideia de transferência de poderes fiscais do governo central para as 
autoridades locais a quem são confiados poderes de determinação do nível e qualidade de 
serviços a serem fornecidos, a maneira como estes devem ser fornecidos e as fontes de 
recursos para financiar estas actividades. 
Deste modo as finanças são uma componente fundamental da descentralização. Para que as 
administrações locais e as organizações privadas possam exercer de maneira eficaz as 
funções administrativas descentralizadas, devem dispor de rendimentos que provenham de 
fonte local, do mesmo modo que elas devem ter autonomia de decisão relativa as despesas. 
Associado a ideia de descentralização surge o conceito de autarquias locais. Bilhim 
(2004:15) define autarquias locais como “pessoas colectivas públicas7, dotadas de órgãos 
 
7 São pessoas colectivas públicas as pessoas colectivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a 
prossecução necessária dos interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres 
públicos (AMARAL, 1996:584). 
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representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses específicos dos cidadãos da 
sua área (parcela de território)”. Esta definição é consubstanciada pela Lei das Autarquias 
Locais e pela CRM, no nº 2 do artigo 1 e nº 2 do artigo 272 respectivamente. Em 
Moçambique, as autarquias locais são de dois tipos: municípios e povoações. Os municípios 
correspondem à circunscrição de cidades e vilas e as povoações da sede do posto 
administrativo. 
A base de criação das autarquias locais não é arbitrária e tem em conta aspectos tais como: i) 
factores geográficos, demográficos, económicos, sociais, culturais e administrativos; ii) 
interesses de ordem nacional ou local em causa; iii) razões histórico-culturais; e iv) 
avaliação da capacidade financeira para a prossecução das atribuições que lhe estiverem 
cometidas. Em Moçambique existem actualmente 43 autarquias, 33 criados em 1997 com a 
aprovação da Lei 10/97, de 31 de Maio e os restantes 10 criados recentemente através da Lei 
3/2008, de 2 de Maio. 
As autarquias locais são dotadas de autonomia administrativa, patrimonial e financeira. A 
autonomia financeira8 que consiste na “atribuição às autarquias locais de recursos que lhes 
permitem desempenhar um papel efectivo no seu desenvolvimento, capacitando-as para a 
prestação de serviços sob sua responsabilidade” (Cistac, 2001:171). A dimensão jurídica da 
autonomia financeira “consiste no reconhecimento de livre poder de decisão das autoridades 
locais tanto em matéria de receitas como em despesas ” (ibidem). Neste sentido, autonomia 
financeira é a possibilidade prática que o organismo descentralizado tem de procurar suas 
fontes de financiamento e escolher como utilizar os recursos. 
Não se deve confundir autonomia financeira com independência financeira. Os documentos 
orçamentais estão sujeitos a tutela legal do MAE através da Direcção Nacional para o 
Desenvolvimento Autárquico (DNDA), do Ministério das Finanças (MF) e do Ministério da 
Planificação e Desenvolvimento (MPD). Estes documentos devem ser enviados junto com o 
parecer do MAE ao Tribunal Administrativo (TA) para a aprovação final. Harding 
 
8 A autonomia financeira manifesta-se pelo poder que as autarquias tem de: a) elaborar, aprovar, alterar e 
executar planos de actividades e orçamento; b) elaborar e aprovar as contas de gerência; c) dispor de receitas 
próprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar receitas que por lei foram destinadas às Autarquias 
Locais; d) gerir o património autárquico; e e) recorrer a empréstimo nos termos dalegislação em vigor (Lei 
11/97, de 31 de Maio). 
Descentralização e Finanças Autárquicas: Análise da Eficácia do Sistema Tributário Autárquico como 
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(2002:13) afirma que “o governo central tem o poder de aprovar ou rejeitar estes 
documentos, mas não de os modificar”. 
A actividade financeira desempenhada pelas autarquias enquadram-se na categoria das 
finanças públicas. O Conselho de Ministros (2001) no Plano de Acção para Redução da 
Pobreza Absoluta (PARPA) afirma que o conceito de finanças públicas é entendida como o 
conjunto de actividades levadas a cabo por uma entidade pública visando prover bens e/ou 
serviços públicos. As finanças públicas preordenam-se à satisfação de necessidades 
colectivas. 
Com base na definição acima apresentada, pode-se definir finanças autárquicas como toda 
actividade que visa a captação e a aplicação racional de recursos financeiros por parte das 
autarquias locais, com vista a provisão de bens e prestação de serviços públicos sob sua 
responsabilidade. 
Embora não exista uma definição acabada de Sistema Tributário Autárquico, importa 
referir que este é constituído por um sistema de impostos e taxas que a autarquia deve cobrar 
resultantes dos serviços prestados ou por licenças concedidas. Um sistema tributário forte, 
deve constituir a principal fonte de receita das autarquias. As receitas derivadas do sistema 
tributário são também designadas por “receitas próprias” e correspondem a receita gerada 
pela própria autarquia. Chambule (2000) afirma que a riqueza produzida na área de uma 
autarquia deverá reverter primeiro para autarquia e só depois para o Estado. Um sistema 
tributário fortalecido permite que a autarquia possa desenvolver suas actividades sem que 
tenha que solicitar os fundos do governo e que este os libere quando melhor entender. 
Por sua fez, as transferências orçamentais correspondem a toda receita que a autarquia se 
beneficia que não são produzidas por si. Correspondem a todas receitas transferidas pelo 
Estado ou por agências de cooperação. As transferências orçamentais são de dois tipos: i) a 
transferência global, cujo valor alocado está sujeito a livre aplicação por parte dos órgãos 
municipais; e ii) a transferência específica, onde os fundos são destinados a actividades 
específicas elaboradas no quadro de contratos programa. 
 
 
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Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
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4.1. Organização interna do Município de Maputo 
A organização do Município de Maputo é garantida através do funcionamento de órgãos 
municipais. Segundo a Lei das Autarquias Locais (Lei 2/97, de 18 de Fevereiro) são órgãos 
do município: i) a Assembleia Municipal (AM); ii) o Conselho Municipal (CM); e iii) o 
Presidente do Conselho Municipal. 
A AM é o órgão representativo do Município de Maputo, dotado de poderes deliberativos. A 
sua sede localiza-se nos Paços do Município na Praça da Independência da cidade de 
Maputo. Este órgão é constituído por membros eleitos por sufrágio universal e exerce seus 
poderes em conformidade com a CRM, a legislação autárquica e o seu Regimento Interno. 
Não é possível falar sobre a composição da AM, porque durante o período da elaboração da 
pesquisa funcionou com dois mandatos. A AM do Município de Maputo possui 8 comissões 
de trabalho criadas sob proposta da Comissão Permanente nomeadamente: i) economia, 
turismo e zonas verdes; ii) abastecimento, transportes, mercados e feiras; iii) educação, 
cultura e festejos; iv) assuntos sociais e emprego; v) habitação, infra-estruturas, gestão do 
solo e ambiente; vi) saúde pública, salubridade e cemitérios; vii) parques, jardins e estética 
urbana; e viii) unidade administrativa, legalidade e segurança pública. 
Em conformidade com o regimento interno, a AM realiza cinco sessões ordinárias por ano, 
das quais a primeira e a última destinam-se respectivamente à aprovação do relatório de 
contas do ano anterior e à aprovação do plano de actividades e do orçamento do ano 
seguinte. A agenda das restantes sessões é fixada pela Mesa da Assembleia no fim de cada 
sessão. A AM realiza em principio 4 reuniões mensais, excepto em Janeiro e Julho, as quais 
não podem durar mais de dois períodos de 4 horas e só se pode reunir com a presença de 
pelo menos um terço dos membros em efectividade. Por conseguinte a AM pode reunir-se 
extraordinariamente com base em circunstâncias definidas pelo regimento interno. 
Segundo regimento interno do Município de Maputo a AM pode reunir-se 
extraordinariamente i) a pedido do Presidente da AM; ii) por deliberação da Mesa da 
Assembleia Municipal; iii) por requerimento de metade dos membros da AM em 
efectividade de funções; iv) por requerimento ao Presidente do Conselho Municipal a 
pedido do membro do Conselho de Ministros com poderes de sobre as autarquias locais; e v) 
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por requerimento de 5% dos cidadãos eleitores inscritos no recenseamento eleitoral do 
Município. 
O CM é um órgão executivo colegial do Município e exerce poderes em conformidade com 
a CRM, a lei e o seu Regimento. Este órgão é constituído pelo Presidente eleito pelos 
cidadãos eleitores residentes na cidade de Maputo, por sufrágio universal, igual directo e 
secreto, para um mandato de 5 anos, e 14 vereadores por ele designados entre pessoas da sua 
confiança política e pessoal. A sua sede situa-se nos Paços do Município, na Praça da 
Independência da Cidade de Maputo. Este órgão reúne-se ordinariamente uma vez por 
semana, às 5ª feiras, e extraordinariamente sempre que hajam assuntos relevantes de 
interesse municipal que justifiquem, e sobre os quais o conselho deve-se pronunciar (MAE, 
2002). 
As reuniões ordinárias consideram-se convocadas automaticamente salvo quando haja 
deliberação contrária do CMM ou decisão do Presidente que deve ser comunicada aos 
vereadores com pelo menos 24 horas de antecedência. As reuniões extraordinárias são 
convocadas pelo Presidente ou a pedido de um dos vereadores. 
Segundo a estrutura orgânica (ver organigrama no anexo 1), o CMM é constituído da 
seguinte maneira: i) Gabinete do Presidente; ii) Secretária Municipal; iii) Polícia Municipal; 
iv) Provedor do munícipe; v) Gabinete de Desenvolvimento Estratégico e Institucional; vi) 
Gabinete Jurídico; vii) Gabinete de Comunicação; viii) Gabinete de Relações Internacionais; 
e ix) 9 direcções de serviços municipais. 
Por último temos o Presidente do Conselho Municipal, órgão executivo singular do 
município, eleito por sufrágio universal, igual, directo, secreto e periódico dos cidadãos 
eleitores residentes e recenseados na área do município de Maputo. Compete ao Presidente 
do CMM, entre outras atribuições: i) dirigir a actividade corrente do município, coordenado, 
orientando e superintendendo a acção de todosos vereadores; ii) dirigir e coordenar o 
funcionamento do CM; e iii) exercer todos os poderes conferidos por lei ou por deliberação 
da AM. 
 
 
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Fonte de Financiamento do Orçamento Autárquico - o Caso do Município de Maputo (2006 – 2008) 
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4.2. Fontes de financiamento do orçamento autárquico 
Estudos ligados com as finanças autárquicas implicam, necessariamente, a análise das fontes 
de financiamento do orçamento autárquico9 do qual depende o nível de planificação e 
execução do orçamento das autarquias. De acordo com a legislação autárquica, o orçamento 
das autarquias locais conta com três principais fontes de financiamento, nomeadamente: i) o 
sistema tributário ou receitas próprias provenientes de impostos e taxas (de serviços 
prestados e de licenças concedidas); ii) as transferências orçamentais; e iii) os empréstimos. 
Partindo do pressuposto que as “autarquias locais devem ter a possibilidade de garantir as 
suas despesas com os seus próprios recursos sem ser obrigadas a solicitar do Estado 
subsídios para equilibrar os seus orçamentos” (Cistac, 2001:171) os dados colhidos no 
CMM ilustram que as transferências desempenham um papel imprescindível no 
financiamento do orçamento autárquico. A realidade do Município de Maputo mostra que 
seria impossível a autarquia viver somente das receitas próprias, pois não chegam a metade 
das receitas do período em análise. 
As receitas próprias ou tributárias encontram-se divídidas em receitas correntes10 (receitas 
fiscais, receitas não-fiscais e receitas consignadas) e as receitas de capital11. Por sua vez as 
transferências orçamentais abarcam as transferências realizadas pelo Estado, através do 
FCA, do Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) e comparticipações no 
PROMAPUTO, e pelas transferências do WB no âmbito do PROMAPUTO. O gráfico a 
seguir mostra o percentual das fontes de financiamento na contribuição do orçamento do 
CMM durantre o periodo e análise, tendo em conta que a receita total foi de 
1.286,81milhões de Meticais: 
 
 
 
 
9 Segundo Cistac (2001) o orçamento autárquico da conta da previsão anual das despesas a realizar pela 
autarquia, da sua aplicação previsível, e da origem dos recursos para cobrir, incorporando a autorização ao 
executivo para arrecadar receitas e realização das despesas. 
10 São receitas correntes as receitas derivadas de tributos, contribuições, ou receitas originárias da venda do 
patrimônio, receitas industriais, etc (Sant’anna, 2004). 
11 As receitas de capital são resultantes da alienação do património da autarquia, rendimento de serviços 
prestados pela autarquia, rendimento de bens móveis e imóveis e pelo rendimento de participações financeiras. 
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Gráfico 1: Distribuição percentual das receitas por fonte de financiamento do 
orçamento do CMM 2006 – 2008 
 
 Fonte: CMM, Conta Gerência do Exercicio Económico de 2006, 2007, 2008 (ver anexo 2) 
Da análise dos documentos orçamentais do período em análise, não se verifcou uma 
situação de pedido de empréstimos pelo CMM a instituições de crédito. Segundo director 
municipal de finanças12 “o facto de o CMM não ter recorrido a empréstimos para equilibrar 
o orçamento não se deve a falta de interesse público por parte do CMM em contrair 
empréstimos, mas devido a inexistência das situações que o justificassem”13. As duas fontes 
de financiamento do orçamento que o CMM dispôs durante o período em análise merecerão 
tratamento a seguir. 
4.2.1. O Sistema Tributário Autárquico 
Com a aprovação do Pacote Autárquico as autarquias locais desligaram-se, teoricamente, do 
governo central, levando-os a propalada autonomia patrimonial, administrativa e financeira. 
A partir deste momento receberam oficialmente a delegação de competência tributária para 
instituir, fiscalizar, arrecadar e administrar tributos da sua competência, em contraposição a 
uma dependência de transferências do Estado. 
O sistema tributário usado no período em análise pelo CMM subdividia-se “receitas fiscais” 
e “receitas não fiscais”. As receitas fiscais são compostas pelo sistema de impostos e taxas 
autárquicas compreende: o Imposto Pessoal Autárquico (IPA); o Imposto Predial 
Autárquico (IPRA); a Taxa da Actividade Económica (TAE); o Imposto Autárquico de 
 
12 Egidio Ernesto, em entrevista realizada a 20 de Junho de 2009. 
13 Segundo o nº 1, do Artigo 47 da Secção III, Capitulo III da Lei 11/97, de 31 de Maio o Conselho de 
Ministros pode tomar excepcionalmente providências orçamentais extraordinárias visando a concessão de 
auxílio financeiro às autarquias locais em caso de situações de calamidade pública e resolução de 
bloqueamentos graves, que afectem a prestação de serviços públicos indispensáveis. 
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Comércio e Indústria; e o Imposto sobre Rendimentos de Trabalho (IRT) – secção B. Fazem 
parte ainda das receitas fiscais os adicionais aos impostos do Estado que são transferidos 
para o município. 
O sistema de impostos e taxas acima descrito foi alterado pelo nº 1 do artigo 51 da Lei 
1/2008, de 16 de Janeiro14. Embora a Lei 11/97, de 31 de Maio tenha sido revogada com a 
aprovação da Lei 1/2008, de 16 de Janeiro, a presente pesquisa foi desenvolvida num 
período em que ela estava em vigor, uma vez que a nova lei entrou em vigor no exercício 
económico de 2009. 
As receitas não-fiscais são constituídas pelas “tarifas e taxas pela prestação de serviços”, 
pelas “taxas por licenças concedidas” e por “outras receitas não-fiscais” composta dentre 
outras pelos reembolsos, reposições, indemnizações, coimas e multas. 
As tarifas e taxas pela prestação de serviços resultam da prestação de serviços públicos que 
o CMM presta, tais como: recolha, depósito e tratamento de lixos; conservação e tratamento 
de esgotos; transportes urbanos colectivos de pessoas e mercadorias; manutenção de jardins 
e mercados; manutenção de vias. As taxas e tarifas acima referidas, são resultantes do 
pagamento de serviços fornecido pela autarquia local, não tendo por isso o carácter de 
imposto, e os preços são fixados pela AM e sempre que possível, na base de recuperação de 
custos. 
As taxas por licenças concedidas correspondem, dentre outras, as taxas que as autarquias 
cobram para concessão de licenças para a realização de actividades tais como: infra-
estruturas e equipamento simples; loteamento; de execução de obras particulares; de 
ocupação de via pública por motivos de obras e de utilização de edifícios; uso e 
aproveitamento de solo da autarquia; ocupação e aproveitamento de domínio público sob 
administração da autarquia e o aproveitamento dos bens de utilização pública; prestação de 
serviços ao público; ocupação e utilização de locais reservados