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MATERIAL DIDÁTICO POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE, EDUCAÇÃO E HABITAÇÃO U N I V E R S I DA D E CANDIDO MENDES CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010 Impressão e Editoração 0800 283 8380 www.ucamprominas.com.br Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas SUMÁRIO UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 3 UNIDADE 2 - OS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS ....................................... 7 UNIDADE 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SAÚDE ....................................................................................... 27 UNIDADE - 4 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EDUCAÇÃO ................................................................................ 48 UNIDADE 5 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA HABITAÇÃO ............................................................................... 52 UNIDADE 6 - A POLÍTICA SOCIAL DO SÉCULO XXI – A TRANSFERÊNCIA DE RENDA .................................... 59 REFERÊNCIAS ............................................................................................................................................ 62 3 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO Destinado aos profissionais graduados em Serviço Social, Educação, Psicologia, Enfermagem e demais áreas afins, o curso de especialização tem como objetivo, proporcionar novos conhecimentos que envolvem práticas de gestão, elaboração e viabilidade de projetos voltados para a área social (saúde, educação e habitação), qualificar para o magistério superior, levando o profissional a uma formação humanística através da disciplina tópicos especiais em trabalho e educação, sendo críticos e reflexivos em sua prática, além de receber subsídios para elaboração de trabalhos científicos. O profissional que deseja atuar no serviço social deve lembrar que é chamado a intervir nos segmentos urbanos, rurais, industriais e religiosos da sociedade, através de uma ação planejada, buscando o bem-estar das pessoas, ensinando-as a agir com inteligência e bom senso frente à realidade da vida. Sua atuação é ampla e passa pela vida familiar, trabalho, educação, saúde, lazer, Organizações Não Governamentais (ONGs), promoção e previdência privada. Segundo FAPSS (2009), o profissional do Serviço Social estuda a realidade social dos usuários para propor medidas e benefícios que venham ao encontro de suas necessidades. Cabe ao profissional de Serviço Social informar aos cidadãos sobre os programas sociais disponíveis e democratizar o acesso a esses programas. Quanto aos Assistentes Sociais, estes trabalham em instituições públicas e particulares, visando a melhoria das condições de vida dos usuários, através de programas implementados. Evidentemente que uma das razões de ser da profissão reside na necessidade de ajudar a combater o grave problema social existente em vários países do mundo, inclusive no Brasil onde a questão social é séria, complexa, antiga e desafiadora não só para quem governa o país como para todas as classes sociais, uma vez que a desigualdade tende a distanciar as pessoas, torná-las por um lado egoístas e por outro, revoltadas, o que cria uma bola de 4 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas neve, um círculo vicioso que precisa ser analisado e tratado com igual seriedade e atenção. Seria muita utopia querer acabar radicalmente com as desigualdades sociais em países em desenvolvimento como o Brasil, visto que nem em países economicamente estáveis e ricos, ou em países onde o sistema econômico- político-social é diferente do capitalismo ou adeptos de doutrinas como neoliberalismo atual (a grosso modo), podem ser considerados países onde prevalece a igualdade social. Sensibilidade por parte da população em relação aos problemas causados pela desigualdade existe, vontade de mudar, com certeza, não falta, inspiração também não, entretanto é preciso reorganizar desde questões orçamentárias (elaborar pensando numa justa distribuição de renda) até mobilização social. Enfim, o caminho que leva a igualdade e dignidade entre as pessoas é longo! Para colaborar com os conhecimentos necessários para se tornar especialista em Serviço Social, esta apostila apresenta um pouco da história das políticas sociais adotadas pelo Brasil, tomando como ponto de partida a chegada da industrialização no país, por volta dos anos 30, além de levar o leitor a refletir criticamente (sem fazer apologia ou sair em defesa a teorias ou doutrinas políticas) sobre as políticas voltadas para saúde, educação e habitação, não esquecendo que segurança pública, lazer, seguridade também são extremamente importantes para o desenvolvimento saudável de um país. Assim, identificar os antecedentes históricos das políticas sociais, compreender as políticas brasileiras específicas para as áreas de educação, saúde e habitação e refletir sobre a política social do século XXI – a transferência de renda – através dos programas sociais são os objetivos principais desta apostila. No contexto atual em que a educação é vista como chave para o desenvolvimento, voltada para a competência, produção de trabalho e riqueza, o papel do Estado tem sido o de racionalizar o sistema educacional para otimizar os 5 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas resultados, como veremos no capítulo sobre o rumo que tomaram as políticas públicas voltadas para educação. Em relação a saúde, é muito pertinente promover uma retrospectiva histórica para percebermos que os avanços foram consideráveis, mas ainda há muito a se construir. A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios em relação à promoção da saúde no Brasil, vem sendo construída ao longo de décadas e perpassa por conceitos relacionados aos programas, ações, projetos, agentes comunitários de saúde, dentre outros, os quais formam uma imensa rede interligada e ao mesmo tempo descentralizada. Para falarmos das políticas públicas de habitação, nosso ponto de partida será o período de 1889 a 1930, denominado de República Velha, onde tanto a história como a literatura nos mostram que as iniciativas do governo para produzir habitação ou regular o mercado era praticamente nulo, mas há que se constatar o problema do déficit habitacional persistente nos tempos atuais. De acordo com Santos (1999) e Morais (2000), a habitação é um bem com algumas características que indicam a necessidade de uma forte intervenção do Estado. É um bem de primeira necessidade, que depende do dispêndio de valores monetários expressivos. A Pesquisa Nacional de Amostragem Domiciliar PNAD (2001) mostra que no Brasil, 4% da população morava em favelas, na mais absolutainformalidade e amplamente desprovida de infraestrutura urbana com acesso restrito a serviços públicos de saúde, educação e transporte. Enfim, como diz Silva (2009), a implementação de Políticas Públicas quer uma disseminação do conhecimento com a garantia de acesso das pessoas aos recursos tecnológicos, garantia de motivação para a participação e demanda não só o investimento adequado, mas também a existência de pessoal habilitado a lidar com tais ferramentas para que tais ações possam ser concebidas realmente como públicas. Política pública refere-se, portanto, à ação dos governantes que detêm a autoridade e o poder para dirigir a coletividade organizada, bem como às ações da coletividade em apoio ou contrárias às autoridades governamentais. 6 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Salientamos que esta apostila é uma compilação de tópicos que acreditamos serem importantes para o conhecimento dos profissionais que estão se especializando em Serviços Sociais, mas ressaltamos que a literatura é vasta, portanto, sugerimos que busquem sanar lacunas e aprofundamento através das referências bibliográficas disponibilizadas no final e, por fim, vale lembrar que o ser humano é complexo, os caminhos percorridos assim como as ideias e pontos de vistas podem ser diferentes e divergentes, o que não invalida o objetivo final que é ver a igualdade e a dignidade prevalecendo no nosso meio. 7 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas UNIDADE 2 - OS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS A apresentação dos antecedentes históricos das políticas públicas sociais requer um mínimo de conhecimento sobre Política Pública, portanto, de acordo com Wilson (2000 apud Costa, 2003), podemos definir simplesmente como um conjunto específico de ações governamentais que irão produzir determinados efeitos. Essas ações abrangem o significado ou a interpretação de um determinado problema percebido por vários agentes. Dessa forma, são formuladas propostas para alterar a situação inicial a partir de consequências antecipadas daquelas ações. Ela também pode ser entendida como um conjunto de ações conduzidas por um ator, ou um conjunto de atores, referentes a um determinado problema que, nos modernos Estados democráticos, busca legitimidade. Para Silva (1999), essas ações são racionalmente formuladas visando alcançar determinados resultados por meio de sua implementação, na forma de projetos, de programas ou políticas. Essas atividades são intervenções que se caracterizam, segundo Contandriopoulos et al. (1997, p. 31), por um “conjunto dos meios (físicos, humanos, financeiros, simbólicos) organizados em um contexto específico, em um dado momento, para produzir bens ou serviços com o objetivo de modificar uma situação problemática”. Conforme esse autor, as intervenções têm cinco componentes: contexto preciso de um dado momento; objetivos; recursos; serviços, bens ou atividades e efeitos. O ciclo até chegar a uma política pública, a grosso modo, poderia ser: a) identificar o problema; b) formular a política; c) implementar ações e d) avaliar. a) - A identificação do problema ou formação da política é a constituição de agendas, a conformação do campo de interesses e a explicitação das alternativas (Silva, 1999). Essa etapa envolve todo o saber, a experiência acumulada pelas instituições e pelos grupos de interesse e também de um determinado diagnóstico. Esse é um dos aspectos problemáticos, pois os diagnósticos podem 8 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas estar apoiados em informações insuficientes ou inadequadas, o que comprometeria o processo como um todo. A qualidade do diagnóstico é, pois, essencial para se identificar problemas realmente pertinentes. Além de informações inadequadas, os diagnósticos podem incorporar pontos de vistas políticos que comprometam ou que conduzam a identificação de falsos problemas (COSTA, 2003); b) - A partir da identificação do problema que se pretende resolver, são construídas alternativas de políticas para solucioná-lo ou mitigá-lo e, dentre essas, tomada a decisão sobre qual é a mais adequada. Para Dunn (1981 apud Costa, 2003), a formulação envolve o desenvolvimento e a síntese dessas soluções alternativas, sendo uma atividade basicamente teórico-conceitual. As questões relativas à natureza do problema, como um correto entendimento do problema e a definição de objetivos adequados para resolvê-los são aspectos centrais nessa fase da política. Um grande perigo nessa fase passa por saber se está ou não, escolhendo a alternativa correta. A formulação é baseada em um diagnóstico prévio e em um sistema adequado de informações, quando são definidos as metas, os recursos e horizonte temporal da atividade de planejamento, definindo-se a estratégia da implementação. Neste momento, as propostas ganham forma e estatuto de política e se transformam em programa, quando são criadas as ‘condições iniciais’ que antecedem sua implementação. c) - A implementação é “um conjunto complexo de relações entre formuladores e implementadores e entre implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental” (Silva, 1999, p. 12). Ainda segundo esse autor, essa etapa “corresponde à execução de atividades que permitem que ações sejam implementadas, com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação das políticas”. Essa é uma atividade prática, onde a escolha de ações e a verificação de sua adequação, ao longo do tempo, são preocupações centrais (Dunn, 1981 apud Costa, 2003). É importante ressaltar que as perspectivas político-ideológicas e os interesses entre os diversos atores ou grupos de interesse envolvidos nesse processo, em geral, não são convergentes. Deste aspecto decorrem as alterações no curso da política, em 9 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas relação à sua formulação. Silva (1999, p. 12) identifica vários fatores que contribuem para a distância entre formulação e implementação: Recursos, prioridades e a influência relativa dos agentes encarregados da implementação frequentemente mudam; Os interesses e a influência dos grupos de interesse de um dado programa podem mudar entre o momento da formulação e o da implementação, mudando sua disposição em colaborar; Decisão dos próprios agentes implementadores. Os implementadores devem seguir a orientação da autoridade central, mas por vários fatores isso pode não ocorrer ( por desconhecimento dos objetivos, discordância das prioridades – burocráticas, clientelas, grupos de interesse – incapacidade fiscal e administrativa); Desconhecimento ou discordância do desenho do programa; Impossibilidade do implementador de desempenhar as funções que deveria; e Necessidade de adaptação do desenho por aspectos não previstos na formulação. Há, dessa forma, uma margem razoávelde decisão na implementação, o que aufere aos seus responsáveis uma enorme autonomia. Segundo Dunn (1981, p. 339 apud Costa, 2003), enquanto o monitoramento é um procedimento para produzir informações sobre as causas e consequências de políticas, a avaliação “é um procedimento analítico de política, usado para produzir informações sobre a performance ou desempenho de políticas na satisfação de necessidades, valores ou oportunidades, que constituem um problema”. Em um sentido mais específico, avaliação se refere à produção de informações sobre os valores ou méritos dos resultados de uma política. Para Contrandiopoulos et al. (1997), a partir dos objetivos de uma política é possível avaliar se ao ser implementado o programa: (a) produziu ou não os resultados e em que grau; e também (b) o modo pelo qual os resultados, esperados ou não, foram alcançados. A primeira avaliação diz respeito aos 10 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas resultados e a segunda ao processo ou à implementação. De acordo com Silva (1999), o primeiro tipo de avaliação é realizado a partir da pergunta: “em que medida os resultados esperados foram atingidos com sua implementação?” E a questão que interessa ao segundo tipo é: “como o programa funciona e quais os mecanismos que o fizeram atingir tais resultados?”. Breve retrospectiva histórica As políticas destinadas ao atendimento das necessidades básicas principalmente da população mais pobre, agrupadas sob o rótulo de políticas sociais, não chegaram a ocupar ao longo da história papel de destaque nos planos de governo e nas dotações orçamentárias, quadro também que se fez presente na década de 80. Quando o assunto é política pública social e após consultar vários autores como Faleiros (2008); Silva, Yasbek, Giovanni (2008); Bonduki (2004), podemos demarcar o seu início, na década de 1930, mas como é de praxe, faremos um breve resumo histórico da evolução das políticas sociais no Brasil, buscando facilitar o entendimento das enormes deficiências observadas no início dos anos 90. Os movimentos sociais que emergiram no contexto brasileiro do século XIX caracterizaram-se, essencialmente, pela inexistência de algum projeto político e social que lhes dotasse de unidade histórica quanto às estratégias de intervenção e à base social na qual se apoiavam. É certo, porém, que todos os principais movimentos sociais surgidos naquele século possuíam entre suas causas a contestação às condições sociais de vida que se degradavam e a reivindicação por mudanças que proporcionassem sua melhoria. Bandeiras políticas relativas a um projeto de independência nacional ou à conquista de áreas territoriais na fronteira brasileira tinham sua base social ampliada à medida que se encontravam associadas a reivindicações sociais da população da época. 11 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas A influência das transformações políticas no contexto internacional também se fazia sentir na motivação dos movimentos sociais do país, especialmente por intermédio de membros da elite agrária que retornavam da Europa, os ideais liberais da República Francesa chegavam ao Brasil e compunham o substrato de legitimação dos movimentos sociais emergentes. Gohn (1995) contabiliza para o período da primeira metade do século XIX, o número de quarenta e duas lutas sociais importantes que, entretanto, por aglutinarem em sua base social segmentos muito diversificados, não logravam constituir um projeto de transformação política e social, devido, especialmente, à dificuldade de superar as divergências entre interesses imediatos dos segmentos envolvidos. Mas, em todos eles, a sustentação do propósito de independência política e financeira do país em relação a Portugal e os ideais de liberdade e igualdade encontravam-se condicionados à incorporação de reivindicações concretas de melhoria das condições sociais de vida no Brasil. Dentre as principais lutas e movimentos sociais da época, três episódios merecem ser destacados pela abrangência de sua base social – composta por militantes oriundos das classes subalternas, trabalhadores e escravos, por estudantes, intelectuais e outros membros da burguesia em ascensão – e pela importância de suas repercussões no período que lhes sucedeu: a) O movimento da Cabanagem que, durante dez meses, entre os anos de 1835 e 1836, sucedeu no Pará, chegando a instituir um governo local próprio que Gohn nos descreve como o primeiro “governo popular de base índio-camponesa da história do Brasil no período imperial”; b) A Revolução Farroupilha, transcorrida no Rio Grande do Sul, que perdurou por dez anos, entre 1835 e 1845, denominada pelos que dela participaram “Guerra dos Farrapos”, remetia sua identificação à grande massa de homens livres pobres que constituíam sua base social e que vislumbravam na deposição do Governo Provisório o meio de superação de sua condição de vida marcada pela pobreza e miséria social; c) A Revolução Praieira, levante político organizado pelo “Partido da Praia” em Pernambuco, entre os anos de 1847 e 1849, que agregou elites intelectuais e 12 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas políticas e uma importante participação popular na oposição ao Governo Imperial, propondo já naquela época a realização da reforma agrária e o fim dos latifúndios rurais. Ao destacarmos esses três movimentos, segundo Rizotti (2001), deve-se ressaltar como as aspirações por melhorias na qualidade de vida surgiam associadas, em primeiro lugar, aos ideais de consolidação de regimes mais democráticos no país e de libertação do regime econômico de exploração colonial – a independência política e econômica de Portugal apresentando-se como modo de constituição de um governo próprio, que governasse para os brasileiros e em defesa dos interesses nacionais – e, em segundo lugar, às propostas de transformações de base na economia nacional com realização de reforma agrária e mudança da estrutura produtiva local. Essa dupla associação constitui demonstração irrefutável da identificação da base social dos movimentos analisados. Conforme Rizotti (2001), a exemplo do período que a antecedeu, a última metade do século XIX também foi palco da emergência de um grande número de lutas políticas e sociais no Brasil. De fato, nos últimos cinquenta anos do século XIX, registraram-se aproximadamente setenta movimentos sociais, das mais diversas origens, que possuíam como estratégias características um amplo leque de ações, abrangendo desde a associação para a prestação de socorro mútuo no âmbito corporativo ou étnico, até as reivindicações pelo fim da escravatura e pela proclamação da República. É certo que as exigências do contexto político nacional e internacional fizeram estas últimas lutas possuírem maior destaque na história nacional. Segundo Rizotti (2001), as análises nos levam igualmente a verificar a preocupação com as condições de vida das classes subalternas que encontravam-se presentes nesses movimentos de forma multifacetada, reivindicações de reformas econômicas,ora pela apresentação de reivindicações sociais da população, ora pela composição da base social de militantes que engrossavam suas fileiras. Nesse particular aspecto, Canudos constitui o exemplo maior da associação de várias dessas expressões: com o movimento de 13 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas contestação ao domínio dos latifundiários e de reivindicação da resolução da questão agrária aliava, também, preocupações com o socorro aos pobres e inválidos e com a superação das condições de miséria que caracterizavam a vida da massa pobre sertaneja, da fome em especial – e não era sem razão que o Conselheiro evocava, em suas pregações, as imagens de um mundo de fartura que deveria suceder o fim da luta. Esse período demarca o momento a partir do qual as reivindicações populares, expressas nos movimentos sociais, passaram a ser respondidas através de ações assistenciais que, a despeito de seu caráter pontual, introduziam na pauta política do país a questão da desigualdade social. Além disso, já se pode localizar, no período, o surgimento consistente de organizações da sociedade civil que se destinavam a prover serviços de atendimento às demandas sociais da população. Mas o princípio do século XX seria realmente o período durante o qual essas organizações proliferariam. Brasil o período de uma dupla transformação. De um lado, o fim do regime escravocrata enfraquecera o domínio político e econômico das antigas oligarquias rurais, promovendo o surgimento de uma nova classe de senhores, cujo principal interesse na cena política nacional foi adequadamente expresso na política do “café com leite”; mas a fragilidade política das novas oligarquias dominantes seria logo evidenciada pelas ações dos novos movimentos sociais que surgiam como desestabilizadores do establishment constituído. De outro, o crescimento das cidades modificava o perfil da população e acelerava o crescimento das carências urbanas no país. Para Rizotti (2001), a natureza dessa dupla transformação permite explicar adequadamente a origem e o desenvolvimento das novas lutas sociais que dominaram o cenário político do país naquele momento. Os movimentos sociais que surgiam caracterizavam-se por reunir, sob uma única bandeira, a reivindicação de ampliação dos direitos de cidadania no país e o objetivo de conquista do poder político no aparelho de Estado. É este também um período no qual as filosofias políticas revolucionárias, de inspiração socialista e anarquista, 14 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas ganham expressão através da organização de trabalhadores recrutados dentre as fileiras de imigrantes que haviam chegado ao país desde a década de 1910. De acordo com Gohn (1995), no ano de 1914, na cidade do Rio de Janeiro, saques a casas comerciais colocavam em evidência a luta contra a carestia levada a termo pelos movimentos populares da época. A expressão política desses movimentos tornou-se ainda mais evidente com sua unificação no Movimento Contra a Carestia de Vida, que alcançou repercussão em várias das cidades mais importantes do país e culminou com a realização, na capital da República, do comício contra a carestia que reuniu mais de dez mil pessoas. Em 1917, o movimento de trabalhadores organizados promoveu em São Paulo um conjunto de grandes manifestações, culminando com a deflagração de uma greve geral que reivindicava a redução da jornada de trabalho para oito horas e a regulamentação do trabalho feminino e infantil. Em 1925, eclodiu no Rio Grande do Sul a Coluna Prestes que encontraria ampla base social para crescer no interior do país e, nos dois anos seguintes, percorreria o Brasil organizando levantes populares contra a deterioração das condições sociais de vida e reivindicando a criação de direitos civis e políticos, tais como a instituição do voto secreto, a extensão do direito de voto às mulheres e o respeito à liberdade de imprensa. Não obstante o relativo sucesso dos movimentos populares surgidos naquele momento – cuja mais expressiva vitória parece ter sido a organização do movimento sindical nos principais centros do país, com o surgimento de comitês de fábrica que se mostraram eficazes na mobilização dos trabalhadores para reivindicação de melhorias salariais e de condições de trabalho – poucos avanços se fizeram sentir na organização dos serviços sociais demandados pela população. Como afirmamos anteriormente, o período foi marcado pela proliferação de organizações corporativas e de auxílio mútuo, fazendo os serviços criados dependerem quase que exclusivamente de gestões de cunho privado e filantrópico, cuja ação de maior relevância pode ser registrada nas iniciativas das Santas Casas no campo da saúde e da assistência. 15 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Da parte do Estado, as iniciativas desenvolvidas restringiram-se ao surgimento de novos elementos na legislação que regulava o trabalho assalariado e na edição do Código de Menores que passou a regular pelo viés da repressão institucional as ações destinadas à infância no país. A esse respeito, Oliveira (1989, p. 109) assinala, apropriadamente, como a ausência do Estado no provimento de políticas sociais nessa época decorreu da inexistência de organização política suficientemente expressiva dos segmentos específicos que a demandavam: a política social relativa à prestação de serviços que se refere às demandas gerais da população (saúde, educação, saneamento, entre outras), como não tinha grupos específicos que a demandasse, foi delegada a segundo plano na agenda social do governo, haja vista o reconhecimento social de grupos profissionais. De acordo com Rizotti (2001), apenas na década de 1930 o país seria palco de importantes transformações no papel desempenhado pelo Estado para a proposição de alterações no campo de direitos sociais no Brasil. O regime surgido da Revolução, ao contrapor-se em suas táticas de domínio às oligarquias regionais tradicionalmente instaladas no poder, requeria a constituição, pela primeira vez levada a termo no Brasil, de um projeto político nacional que estendesse a ação do poder central a todas as regiões do país. Naturalmente, a ação do governo central teria de afirmar-se por meio de artifícios múltiplos que fossem capazes de evidenciar o novo papel desempenhado pela União, ao mesmo tempo em que ofuscava a proeminência dos governos regionais. Para tanto, o novo regime utilizou-se do expediente de encerrar o regime político enquanto, concomitantemente, buscava difundir sua presença por meio de políticas públicas diretamente operadas pelos órgãos centrais do poder. A questão social seria trazida, gradativamente, para o centro da ação política do Estado. A forma de operar tal mudança estaria estreitamente associada aos novos mecanismos de organização do poder instaurados pela Revolução vitoriosa. Para garantir a eficácia do ordenamento político central no nível local, o mecanismo das interventorias, sendo de nomeação imediata do Presidente da 16 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail:ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas República e consistindo num permanente rodízio de governantes regionais, monitorado pelo poder central, mostrou-se de imediato apropriado para os propósitos do governo getulista. Impedidos que estavam de ganhar a expressão política anteriormente possuída pelos coronéis e governadores do interior do país, os interventores possuíam seu prestígio e sua importância política diretamente vinculados ao sucesso alcançado na implementação das novas ações governamentais das quais estavam incumbidos. Por sua vez, as atribuições próprias das interventorias proporcionavam-lhes realizar um governo centralizador que poderia, rapidamente e com grande eficácia, executar as novas formas de intervenção do Estado na vida política e social do país. Na esfera nacional, o principal problema do novo governo residia na necessidade de legitimar-se rapidamente em todas as regiões do país, a fim de impedir o ressurgimento das oligarquias regionais não-aliadas. A ação governamental que perseguiu tal propósito apontará para o desenvolvimento de grandes planos nacionais que vão responder de diversas formas às demandas sociais da classe trabalhadora do país. Desse modo, de um lado, o Estado proporcionaria o desenvolvimento econômico, aliando-se ao processo de industrialização; de outro, produziria um amplo processo de respostas ao agravamento das condições de vida com a realização de ações de intervenção direta nas condições de reprodução da força de trabalho no país. Neste momento, as bases da política social brasileira seriam construídas de acordo com a marcha da modernização com a qual o país se encontraria, a partir de então, comprometido. Em síntese, podemos afirmar que a busca da legitimidade política e a necessidade de constituição de um projeto político nacional eram naquele momento os principais elementos a impulsionar a ação governamental na área das demandas sociais. As inovações produzidas nas áreas da Educação e da Cultura, com a instituição da obrigatoriedade do ensino fundamental e a participação governamental na produção e disseminação de bens culturais de caráter nacionalista, constituem exemplos da nova disposição do Estado em 17 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas interferir nas respostas às carências sociais historicamente consolidadas no país. Na outra ponta, a iniciativa de implementação de uma legislação trabalhista de abrangência nacional modificava o conjunto de relações de trabalho no Brasil, embora sua eficácia estivesse ainda limitada ao conjunto dos trabalhadores urbanos. De acordo com Rizotti (2001), o enfrentamento à questão social havia se tornado, definitivamente, uma bandeira e uma necessidade do regime pós- revolucionário na década de 1930: o caminho ao poder galgado pela nova elite emergente requeria, ainda que de modo centralizador e seletivo, a ação social do Estado para proporcionar a qualificação da força de trabalho e o desenvolvimento econômico correspondentes ao processo de industrialização que se instaurava no país. As políticas sociais iniciadas a partir da década de 1930 destinaram-se então a permitir alcançar, concomitantemente, os objetivos de regulação dos conflitos surgidos do novo processo de desenvolvimento econômico e social do país e de legitimação política do Governo. Para compreendermos como isso se tornou possível, faz-se mister relacionarmos os novos serviços sociais realizados pelo poder público às emergentes necessidades de reprodução e qualificação da força de trabalho nacional. Com efeito, a política de substituição de importações iniciada pelo governo getulista sustentava-se na introdução no país de um padrão tecnológico exterior à dinâmica econômica nacional que, se de um lado proporcionava a modernização das formas tradicionais de produção e a rápida criação de um eficiente parque industrial, de outro encontrava à sua disposição fartos contingentes de força de trabalho, cuja qualificação não correspondia à requerida e cujo volume era demasiadamente superior ao demandado pelas indústrias que surgiam. Conforme Rizotti (2001), como resultado dessa inadequação inicial, a integração da força de trabalho ao setor produtivo ocorreria de forma parcial, e sua maior consequência consistiria na cisão do mercado de trabalho urbano, resultando, de um lado, em uma elite operária integrada ao moderno parque produtivo e, de outro, em amplo conjunto de trabalhadores, cujo precário vínculo 18 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas empregatício tornava impraticável à efetiva integração econômica e social. Ao mesmo tempo, as características políticas do regime influíam negativamente na possibilidade de organização política dessa nova classe social urbana, chegando a ocorrer apenas nos maiores centros urbanos do país a organização da atividade sindical eficaz e da luta política operária por melhores condições de vida e de trabalho. A descrição apresentada acima por Rizotti (2001) explica porque as políticas sociais nascidas no período não surgiriam determinadas diretamente pelas demandas populares expressas nos movimentos sociais da época, mas encontrariam sua origem na iniciativa estratégica do Estado. Respondendo à necessidade seletiva de garantia apenas parcial das condições básicas de reprodução da força de trabalho no país, o Estado desempenhava o papel de guardião dos interesses da nova elite industrial e, ao mesmo tempo, interferia nas possibilidades de organização política reivindicatória, sempre presente devido à intensificação das relações de trabalho assalariado. Foi da ação centralizadora do Estado que surgiram as iniciativas de intervenção social consolidadas desde então, tal qual a ordem social competitiva que se instaurava, as políticas sociais que lhes davam parte da sustentação necessária convergiam para a integração apenas parcial da força de trabalho nacional. Ao lado da resposta privativista, a questão social no Brasil produzia, a partir de então, a ação estatal seletiva como forma de manipulação econômica e controle político das massas de trabalhadores urbanos. De acordo com Kugelmas e Almeida (1987), a Constituição Federal de 1934, primeira constituição do país a possuir um capítulo referente à ordem econômica e social, foi também pioneira na definição de responsabilidades sociais do Estado. Entre as novas iniciativas governamentais no campo das políticas sociais foi instituída a assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante. Seu texto final incluiu ainda temas como o salário mínimo, a jornada de trabalho de oito horas, o repouso semanal remunerado, o direito a férias anuais, a indenização em caso de demissão sem justa causa, a aposentadoria por idade, 19 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas invalidez ou acidente de trabalho, a concessão de pensão aos dependentes por morte do trabalhador, além de outras medidas de caráter preventivoque, sob responsabilidade da União, dos Estados e dos municípios, formavam o sistema de seguridade social do trabalhador na época. No campo específico da assistência social foram criados serviços de amparo aos desvalidos, serviços de socorro às famílias de prole numerosa, serviços de proteção à maternidade e à infância, além de ter sido regulamentado o trabalho infantil. Se, por um lado, a introdução dessas obrigações do poder público no novo sistema legal indicava um salto de qualidade nos serviços sociais existentes, expressando novas determinações políticas e ideológicas na relação entre o Estado e a sociedade civil, por outro, as formulações da política social introduzidas pelo modelo adotado na esfera governamental, além de manifestamente assistencialistas, eram correntemente utilizadas como instrumentos de controle e repressão das reivindicações por melhores condições de vida promovidas por segmentos organizados da classe trabalhadora. A própria preocupação com o tema da ordem econômica e social na Constituição de 1934 decorreu, primariamente, das mudanças que se faziam sentir nas relações econômicas e sociais e que se originavam do desenvolvimento industrial recente. A esse respeito, Lonzar assim se refere: O crescimento e a organização da força de trabalho industrial, aliado às péssimas condições de trabalho, desencadeavam o que se passou a chamar embate entre capital e trabalho. O crescimento e a organização da burocracia estatal, além de uma certa autonomia do Estado em relação à sociedade, traziam à luz um segundo embate, entre a iniciativa privada e a estatização, correlatamente vai surgindo uma terceira questão com a expansão do capital através da propriedade da terra. A disputa aqui envolverá o capital privado, o trabalho e o Estado (1987, p. 45). Com a instalação do Estado Novo, no ano de 1937, um novo período pode ser demarcado para aquele modelo inicial de organização das políticas sociais no país. Revogada a Constituição de 1934, a nova Carta Constitucional apresentava grandes retrocessos no que tange às liberdades políticas e aos direitos sociais 20 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas dos cidadãos. Somando-se a isso, o novo panorama político do país, após a instauração da ditadura varguista, tornava extremamente difícil a sustentação desses direitos pela via da mobilização popular. Embora não tenham sucumbido por completo, as manifestações populares que reivindicavam melhores condições de vida foram reprimidas com força cada vez maior, a ponto de terem suas consequências neutralizadas pelo aparelho de Estado. Conjuntamente, a edição de uma nova legislação trabalhista interferiu na estrutura de organização do movimento sindical, atrelando-o ao Estado e reforçando o corporativismo no interior das categorias de trabalhadores. Como alternativa legítima para manifestação das demandas populares, restaram as ligas de bairros, que na época desenvolveram suas atividades ativamente nas lutas por infraestrutura urbana, reivindicação dotada de grande apelo popular no contexto de urbanização acelerada que se desenvolvia, sobretudo, nos entornos dos grandes centros urbanos. Entre os retrocessos que podemos registrar na Constituição de 1937 encontram-se a limitação do direito à educação universal, a ampliação do controle estatal sobre a organização sindical trabalhista e a redefinição das competências dos governos regionais e locais nas ações de política social, resultando em grande centralização de ações e chegando ao ponto de restar aos municípios tão somente a administração de cemitérios. Nesse contexto legal e político, as ações das políticas sociais desenvolvidas terão caráter apenas incipiente, servindo prioritariamente como método de controle dos movimentos sociais emergentes e de reafirmação da legislação social corporativa, incorporando de forma parcial e controlada as reivindicações populares, através de procedimentos clientelistas na relação entre o Estado e os setores organizados da sociedade civil. É nesses termos, enquanto mediadora da relação entre capital e trabalho, que se desenvolveram as iniciativas governamentais da época, com destaque da criação da Legião Brasileira de Assistência, em 1938, e do Departamento Nacional da Criança, vinculado ao Ministério da Saúde. No âmbito das ações privadas, a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do 21 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Serviço Social da indústria (SESI), respectivamente em 1942 e 1946, acentuaria o caráter conservador das ações sociais da época. De acordo com Rizotti (2001), a análise do caso particular da política de assistência social apenas reafirma a conclusão que apresentamos no parágrafo anterior. A década de 1940 foi o período no qual o Estado, ao lado dos tradicionais programas de atenção a crianças carentes e aos idosos, iniciou novas linhas de atuação na área, tais como os programas de enfrentamento à pobreza realizados na época. Entretanto, os novos programas apresentavam-se fortemente condicionados por uma concepção assistencialista, o que resultava em ações pontuais, fragmentadas e de alta seletividade, com alijamento significativo de parcelas da população que não possuíam acesso aos serviços demandados por suas carências, originadas da nova situação de desenvolvimento do país. Esse era o limite do primeiro marco das políticas sociais no Brasil. Mas não podemos nos esquecer que foi durante o período populista que, finalmente, a extensão de direitos sociais no país encontrou-se definitivamente selada pela marca corporativa, em virtude de sua associação às modificações na legislação trabalhista vigente, quase sempre impulsionadas pela pressão política daquelas camadas e categorias mais bem organizadas e plenamente integradas à ordem social competitiva. De acordo com Mestriner (1992), é significativo o sentido da criação de novos serviços e de reestruturação da gestão dos serviços sociais existentes na época. Isso porque o modelo de cooptação instaurado pelas políticas populistas de Estado encontrar-se-ia alinhado a iniciativas de privatização daqueles serviços de alguma maneira rentáveis, tais como os serviços médicos, previdenciários e de produção de habitações e, no período, ganharia força o modelo de prestação de serviços sociais sob gestão do empresariado – como atesta a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem da Indústria (SENAI), com o objetivo de adequação da força de trabalho às demandas emergentes das empresas. Isso também porque àqueles serviços cujas características eram impróprias à gestão privada – os serviços assistenciais, em particular – foi dada nova formulação, que sinalizava um reforço aos modelos de gestão científica, com a criação de serviços próprios, 22 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas tais como creches, hospitais e lactários vinculados à Legião Brasileira de Assistência (LBA) e a criação da Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor (FEBEM), encarregada da difusão de serviços de atendimento social a crianças em situações de risco,a partir da perspectiva da educação e da prevenção. A preocupação com a reformulação dos serviços de políticas sociais estender-se-ia ainda ao campo da Previdência Social, resultando na promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social, em 1960, que estabeleceu a uniformização dos benefícios previdenciários. Segundo Fagnani (1989), dessa reestruturação parcial, desenvolveu-se um modelo de financiamento das políticas sociais que expressava contundentemente as contradições do regime populista. De um lado, os serviços para os quais foi possível criar fontes de financiamento que contavam com a contribuição de empregados e empregadores (o exemplo mais importante aqui é política previdenciária, à qual encontravam-se agregados os serviços de assistência médica, habitação e saneamento básico); de outro, políticas inteiras dependentes exclusivamente do orçamento fiscal, tais como a saúde pública, a educação, a suplementação alimentar e o transporte de massas. Não podemos nos esquecer em momento algum que o Banco Mundial, em negociações com o governo brasileiro, foi o principal organismo internacional a interferir sobre o padrão das políticas sociais no país. Como consequência mais importante dessa interferência, perderam força as ações de regulação no campo do trabalho e sobrevieram medidas de atenção às necessidades sociais ligadas ao saneamento básico e à educação. Tais medidas foram impostas, sobretudo, pelo modelo de desenvolvimento econômico adotado em toda a América Latina, e no Brasil em particular, que tornava indispensável a constituição de políticas globais para o atendimento à questão social que se apresentava. De acordo com Rizotti (2001), a combinação desse modelo de financiamento com os mecanismos de cooptação do Estado populista – que procurava antecipar-se às demandas sociais dos movimentos organizados, esvaziando-lhes os conteúdos de reivindicação e produzindo respostas seletivas às demandas apresentadas – redundou no enfraquecimento dos direitos sociais 23 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas da população, sendo os benefícios e serviços das políticas públicas configurados como privilégios de setores particulares da sociedade civil, oriundos de uma negociação política regulada e injusta. Isso se tornou ainda mais evidente com a interferência de organismos internacionais que condicionavam o apoio financeiro externo ao Brasil ao cumprimento de reformas sociais pelo governo federal. No princípio da década de 1960, o contexto político brasileiro prenunciava uma era de grandes transformações sociais. Nos mais diversos campos da vida nacional eclodiam movimentos sociais de amplitude abrangente. Das ligas camponesas, no meio rural nordestino, ao movimento pelas reformas de base no centro-sul desenvolvido, as reivindicações populares do período produziam permanente mobilização no interior da sociedade, dotando de grande expressão as bandeiras de lutas sociais das classes subalternas, entretanto, os setores conservadores da sociedade também se mobilizaram e o resultado foi a derrubada do governo seguido pela instauração do regime ditatorial, sustentado e regido pelas forças armadas. Chegamos, então, ao fim dos governos populistas. O Governo Federal centralizou os serviços e recursos das políticas sociais no país, impondo um esvaziamento das ações e responsabilidades dos governos regionais e locais, com a ausência de Estados e municípios na execução dessas políticas públicas. A questão social era incorporada ao regime autocrático como ação estratégica de manutenção da estabilidade política e social no país. Desse modo, segundo Rizotti (2001), foi levada a termo uma significativa reformulação dos mecanismos de gestão e de controle das políticas sociais que, por força do contexto político daquele momento, redundaria de imediato na exclusão da participação popular em qualquer forma de controle sobre as políticas desenvolvidas. Movimentos sociais, sindicatos e partidos políticos encontravam- se alijados do processo de discussão e avaliação das políticas, reforçando-se ainda mais o caráter tecnocrático de sua gestão. Conforme Rizotti (2001), no final da década de 1970, o modelo de desenvolvimento instaurado pelo regime militar daria seus primeiros sinais de esgotamento. O fim do “milagre econômico brasileiro” já podia ser sentido nos últimos anos da década e, no período de 1977 a 1982, agravaram-se as 24 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas condições gerais de vida da população, fazendo ressurgir, agora com força renovada, os movimentos sociais de reivindicação. Conforme Rizotti (2001), em 1979, aconteceu em São Paulo e em Belo Horizonte o movimento das favelas. Nessas mesmas cidades, no período subsequente, somaram-se a este os movimentos de luta por creche. O transporte coletivo também foi motivo para manifestações em muitas cidades brasileiras e obteve grande repercussão até mesmo entre os setores patronais, pois desempenhava função estratégica na determinação das possibilidades de recrutamento da força de trabalho pelas empresas. Em 1982, o Movimento Contra a Carestia ganharia expressão nacional, reunindo sob suas bandeiras amplas reivindicações populares e promovendo mobilização em todo o território nacional. Para o mesmo autor, citado anteriormente, os anos 80 seriam identificados como a “década perdida”, especialmente pelo período recessivo que o país conheceu entre 1981 e 1983. Nesse contexto de grave crise econômica, a atividade industrial no país caiu em quatro por cento, ocasionando um crescimento acelerado do desemprego e acentuada defasagem no valor real dos salários pagos para a força de trabalho. Ambas as circunstâncias agravavam ainda mais as já comprometidas condições de vida, porque resultavam, numa ponta, na generalização da pobreza e, noutra, na geração de uma importante crise fiscal que tornava ainda mais precária a manutenção das políticas sociais conduzidas pelo Estado. Conforme Rizotti (2001), pressionado por um desempenho econômico aquém do esperado, e pela perspectiva de degradação do quadro econômico futuro que a conjuntura internacional prenunciava, o governo federal recuou na sua política de investimentos sociais e em infraestrutura, passando a adotar um programa de controle rígido do orçamento público. Para o mesmo autor, os efeitos dessa nova condição financeira seriam rapidamente sentidos no campo das políticas sociais. O sistema educacional passou a ter seu orçamento limitado a percentual fixo da arrecadação auferida, e perdeu rapidamente sua capacidade de investimento, abandonando as metas de médio e longo prazo anteriormente traçadas para o setor. O sistema 25 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas previdenciário, diante da perspectiva de restrição financeira, redimensionou suas alíquotas de arrecadação e limitou os benefícios pagos, buscando obter por meio dessas medidas o equilíbrio orçamentário perdido com a insuficiência de recursos do tesouro nacional para sua manutenção. O caráter seletivo das políticas sociais foi ainda mais acentuado pelo novoconjunto de normas administrativas, que passaram então a regular o acesso aos direitos sociais previstos na legislação. Chegamos a Nova República! O contexto político e econômico da primeira metade dos anos 80 recolocou a questão social na agenda pública da sociedade brasileira. O esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado em forte desempenho das exportações primárias que se fizera sentir desde os fins da década anterior e que se acelerou naqueles anos, aprofundou ainda mais a crise econômica e social vivenciada. Politicamente, a emergência de novos e mais intensos movimentos sociais tornara o problema da “dívida social” parte obrigatória do debate em torno da transição para a democracia. O resgate da “dívida social” passou a consistir, a partir de então, em bandeira política legitimadora da instauração de uma nova ordem democrática. Cardoso (1994 apud Rizotti, 2001) apresenta-nos uma análise dos movimentos sociais na fase da transição para a democracia no Brasil, interpretando-os de acordo com o papel que desempenharam na constituição das novas políticas públicas do período. De acordo com a autora, duas grandes fases identificam os movimentos sociais da época. A primeira, que remonta ao último ciclo do período militar, caracterizou-se por uma “emergência heróica dos movimentos” que cumpriam o papel de combater frontalmente as políticas desenvolvidas pelo aparelho governamental. A segunda, tipicamente localizada nos processos de ascensão das oposições ao poder (tanto na esfera estadual, quanto na esfera federal), caracterizou-se por uma progressiva institucionalização desses movimentos, que passaram a interagir diretamente com as agências governamentais encarregadas do planejamento e gestão das políticas públicas. Embora o resultado mais importante da conjunção das aspirações por liberdade política e igualdade social que se esperava com o processo de abertura 26 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas democrática fosse a formação de um novo paradigma para as políticas sociais no Brasil, ainda se observa que as políticas sociais ficam caracterizadas mais pela manutenção e garantia do controle social do que uma busca efetiva e plena do desenvolvimento social. 27 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas UNIDADE 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SAÚDE Para os profissionais que não tiveram uma formação específica na área de saúde ou ainda não atuam diretamente nessa área, pode ser difícil entender os caminhos percorridos pela saúde até os dias atuais, portanto, acreditamos ser importante fornecer subsídios teóricos para a construção de uma base sólida, conceituando políticas e discorrendo um pouco sobre os programas de saúde na esfera pública. Apresentaremos a divisão “político-administrativa” do sistema de saúde pública no Brasil, seus níveis de assistência e a descentralização; analisando as perspectivas da política de saúde brasileira e ainda definindo as várias políticas de saúde implantadas pelo governo federal voltadas para o idoso, a mulher, a criança e o adolescente, o índio, o negro, o trabalhador, o portador de deficiência física, dentre outras que são importantes para o Serviço Social. Vamos tomar como ponto de partida para analisar as políticas públicas direcionadas para saúde, meados dos anos 50 do século XX quando os indicadores de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando se iniciou o processo de implementação. Assim, ao longo desses sessenta anos, dentre outros elementos, encontramos que a esperança de vida média do brasileiro aumentou consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil diminuiu quase quatro vezes, o que, de acordo com Médici (2007), nos mostra mudanças consideráveis em termos de promoção de saúde, entretanto, há que se ressaltar que infelizmente essas constatações não querem dizer que todos participam ou se beneficiam dela. Segundo o Ministério da Saúde (Brasil, 2001), as linhas de atuação devem proporcionar à população condições e requisitos necessários para melhorar e exercer controle sobre sua saúde, envolvendo a paz, a educação, a moradia, o alimento, a renda, um ecossistema estável, justiça social e equidade. No entanto, como apontam Teixeira, Paim e VilasBôas (1998), o movimento de promoção da saúde no país é indissociável do processo de reorientação das políticas de saúde na década de 90 e de seus múltiplos 28 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas desdobramentos institucionais e políticos. As Normas Operacionais Básicas (NOBs), a partir de 1991, estruturaram e aprofundaram o processo de descentralização do SUS e reorientaram o modelo assistencial, favorecendo a ampliação do acesso aos serviços de saúde, a participação da população e a melhoria do fluxo de recursos financeiros destinados à saúde entre a união, estado e municípios. A implementação do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), do Programa de Saúde da Família (PSF) e a criação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) foram, igualmente, iniciativas que pavimentaram a trajetória da promoção da saúde. Neste sentido, pode-se dizer que a Política de Promoção da Saúde agregou aos princípios norteadores do Sistema Único de Saúde (SUS), propostas que reconhecem a necessidade de transformar o perfil de intervenção e que aprofundam a análise da interdependência entre problemas sociais e de saúde. Nesse sentido, as políticas de saúde pública assumem um papel de extrema importância, enquanto estratégias governamentais, capazes de criar condições sanitárias favoráveis, visando preservar a saúde dos membros de uma sociedade, principalmente para os segmentos sociais menos favorecidos economicamente. Segundo Lucchese (2004), nesse processo foram ainda intensamente valorizados o potencial individual e comunitário para participar das escolhas e decisões públicas sobre a política de saúde. A municipalização da Saúde no Brasil, nosso ponto de chegada, é fruto de um longo processo, surgindo na década de 1950, pautada pelas concepções do chamado "sanitarismo desenvolvimentista". Segundo Fadul (1978) “a idéia fundamental era criar uma rede flexível, que a nível municipal se adequasse à realidade do município e que fosse se tornando mais complexa à medida que o próprio município se desenvolvesse [...]”, mas, segundo Heimann et al (2008), somente na década de 70 surgiram, em algumas cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP) e Niterói (RJ), experiências de formulação de políticas locais de saúde e de organização de redes municipais baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela Conferência de Alma Ata/OMS e da medicina comunitária. 29 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal forma de prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento clínico individual, com privilégioda atenção hospitalar e especializada, estando ausente qualquer medida de saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de doenças, que por sua vez, eram executadas em serviços de saúde pública, organizados em estrutura governamental diversa e com aporte financeiro extremamente reduzido. Os serviços de saúde pública de responsabilidade do Ministério da Saúde e das Secretarias Estaduais de Saúde, cuidavam basicamente das doenças infecciosas de caráter endêmico e epidêmico, com alguma ênfase na educação em saúde. A assistência médica nesses serviços era completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo oferecida com o objetivo de controlar a incidência/prevalência das doenças infecciosas, em detrimento da demanda espontânea por assistência médica individual. Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de 70 e o endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade da década, o modelo previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise financeira, que foi o primeiro passo para a descentralização. Até a década de 1980, o sistema de saúde era centralizador e em 1987, inicia-se a criação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS) - primeiro movimento na direção da descentralização e hierarquização. Na Constituição Federal de 1988 foram estabelecidos os princípios de universalização do direito à saúde e ao atendimento médico gratuito como deveres do Estado. Rede regionalizada e hierarquizada. Criação do Fundo de Seguridade Social. Em 1990, foi criado o Conselho Nacional de Saúde e instituída a Lei 8.080 que dispõe sobre a criação do Serviço Único de Saúde (SUS) e estabelece o conjunto de ações que devem ser seguidas por instituições públicas, federais, estaduais e municipais, bem como a Conferência e o Conselho de Saúde regulamentaram a participação da comunidade na gestão do SUS através da Lei n. 8142. De acordo com Brasil (2002), a nossa Constituição Federal (1988) estabeleceu em seu artigo 196 que a saúde é “direito de todos e dever do Estado, 30 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação”, o que vem ampliar o conceito de saúde firmado na Declaração Universal dos Direitos Humanos. Essa ampliação é um resultado de vários fatores determinantes e condicionantes como alimentação, moradia, saneamento básico, meio ambiente, trabalho, renda, educação, transporte, lazer, acesso a bens e serviços essenciais. Por isso, as gestões municipais do SUS – em articulação com as demais esferas de governo – devem desenvolver ações conjuntas com outros setores governamentais, como meio ambiente, educação, urbanismo, entre outros, que possam contribuir, direta ou indiretamente, para a promoção de melhores condições de vida e da saúde para a população. Embora já tenhamos discorrido sobre conceitos e definições para as Políticas Públicas, é importante frisar que são as decisões de um governo em diversas áreas que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. São os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos que tais ações ou a ausência destas provocam na sociedade. Para Lucchese (2004), Políticas Públicas são: o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público. Sendo diretrizes tomadas que visam a resolução de problemas ligados à sociedade como um todo, englobando saúde, educação, segurança e tudo mais que se refere ao bem-estar do povo. Ao contrário de uma decisão política, uma política pública envolve muito mais que uma vontade ou uma decisão, propriamente dita. Ela requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Portanto, é necessário que sejam expressas, manifestas e se traduzam em recursos no Orçamento. Só a intenção não é suficiente, é preciso vinculá-las aos recursos. 31 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Conforme Brasil (2002), em termos de saúde, é o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público. Consiste de um conjunto normativo, institucional e técnico que materializa a grande política de saúde desenhada para o país a partir da Constituição de 1988. Embora integrando o campo das ações sociais, orientadas para melhoria das condições de saúde da população e dos ambientes naturais, social e do trabalho, especificamente em relação a política pública para saúde, podemos dizer que ela organiza as funções públicas governamentais, através da promoção, proteção e recuperação da saúde dos cidadãos e da coletividade. De acordo com Lucchese (2004), as políticas públicas no Brasil se orientam pelos princípios da universalidade e equidade no acesso às ações e serviços e pelas diretrizes de descentralização da gestão, de integralidade do atendimento e de participação da comunidade, na organização de um sistema único de saúde no território nacional. Uma vez que elas se materializam através de ações concretas envolvendo sujeitos e atividades institucionais, em determinado contexto e condicionando resultados, elas precisam de acompanhamento e avaliação permanentes. Acontecem através dos programas, definido no glossário temático referente ao sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das Ações em Saúde, lançado pelo Ministério da Saúde em 2006, como: Instrumento de organização da ação governamental com vistas ao enfrentamento de um problema e à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores. Nota: articula um conjunto coerente de ações (orçamentárias e não-orçamentárias), necessárias e suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar as causas identificadas, como também aproveitar as oportunidades existentes. Resumidamente, são ações permanentes para atingir objetivos precisos. 32 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Segundo Piscitelli et al (2004), o programa representa o elo de ligação e integração entre o planejamento e o orçamento público (funções/ subfunções do planejamento x programas do orçamento). Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual (PPA), visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação denominada operações especiais: Atividade – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutençãoda ação de governo. Projeto – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam num período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Operação Especial – são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento da função “Encargos Especiais”. Porém, um grupo importante de ações com a natureza de operações especiais quando associadas a programas finalísticos podem apresentar produtos associados. De acordo com Piscitelli et al (2004), toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período no PPA. A ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade. São 3 (três) os tipos de programas previstos: Programas Finalísticos São programas que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. O indicador quantifica a situação que o 33 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo; Programas de Gestão de Políticas Públicas Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial; Programas de Serviços ao Estado Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. Uma vez que temos os conceitos relativos a políticas públicas e programas, quais são os objetivos primordiais das políticas públicas voltadas para a saúde? Polignano (2008) define muito bem os objetivos e as atribuições do SUS: Identificar e divulgar os fatores condicionantes e determinantes da saúde; Fornecer assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas; Executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica; Executar ações visando a saúde do trabalhador; Participar na formulação da política e na execução de ações de saneamento básico; Participar da formulação da política de recursos humanos para a saúde; Realizar atividades de vigilância nutricional e de orientação alimentar; Participar das ações direcionadas ao meio ambiente; 34 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Formular políticas referentes a medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção; Controlar e fiscalizar os serviços, produtos e substâncias de interesse para a saúde; Fiscalizar e inspecionar alimentos, água e bebidas para consumo humano; Participar no controle e fiscalização de produtos psicoativos, tóxicos e radioativos; Incrementar o desenvolvimento científico e tecnológico na área da saúde; Formular e executar a política de sangue e de seus derivados. Quanto às funções essenciais da saúde pública, Lucchese (2004) sintetiza da seguinte maneira: Prevenção e controle de doenças, elaborando estratégias de vacinação; Vigilância epidemiológica sobre grupos e fatores de riscos; Monitoramento de situação de saúde; Avaliação de eficácia/efetividade de serviços de saúde; Regulação e fiscalização estabelecendo padrões de qualidade; Planejamento; Pesquisa e desenvolvimento tecnológico; e por fim, Desenvolvimento de recursos humanos – capacitando epidemiologistas de campo. Para Barros, Piola e Vianna (1996), o objetivo é fazer cumprir os preceitos constitucionais que estão no artigo 196. Nas palavras do ministro da Saúde, José Gomes Temporão: “A melhoria dos serviços e o incremento de diferentes abordagens configuram, assim, prioridade do Ministério da Saúde, tornando disponíveis opções preventivas e 35 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas terapêuticas aos usuários do SUS. Esta Política Nacional busca, portanto, concretizar tal prioridade, imprimindo-lhe a necessária segurança, eficácia e qualidade na perspectiva da integralidade da atenção à saúde no Brasil” (BRASIL, 2006). Como começamos a falar no início deste capítulo, a política de descentralização do sistema de saúde no Brasil não aconteceu de uma só vez, nem de forma homogênea. Para o Ministério da Saúde (BRASIL, 2001), o fortalecimento da gestão descentralizada constitui estratégia fundamental para assegurar o acesso integral da população às medidas dirigidas à promoção, proteção e recuperação da saúde. Tal fortalecimento depende, todavia, da participação decisiva dos secretários de saúde e dos prefeitos, o que de fato já vem ocorrendo na grande maioria dos municípios e propiciando os avanços obtidos. De acordo com Ortiz (2007), a criação e a implementação de uma série de programas com a descentralização e a municipalização da saúde, permitiu a cada município, conhecedor de seus problemas, agir de acordo com as suas necessidades. Os resultados da descentralização também não foram homogêneos, sendo diversas as razões: dimensão continental do país, diferenças regionais e uma enorme quantidade de municípios existentes, mais de 5000, dos quais a maioria de pequeno porte. Dada essa extensão, houve dificuldades de muitos municípios para assumir o novo modelo, assim, para viabilizar o processo de descentralização, Ortiz explica que foram criadas três Normas Operacionais Básicas (NOB) no SUS durante a década de 90: NOB 91, NOB 93 e NOB 96, que procuraram estabelecer critérios gerais no modelo assistencial de saúde, incluindo seus aspectos organizacionais e financeiros. A Norma Operacional Básica 96 (NOB 96) dividiu as condições em: Gestão Plena do Sistema Municipal, que incorpora a gestão de média e alta complexidade e Gestão Plena de Atenção Básica, onde os municípios se responsabilizam pela gestão dos serviços básicos de saúde. Para garantir a operacionalização desses novos procedimentos, em 1998, foi criado o Piso de 36 Site: www.ucamprominas.com.br E-mail: ouvidoria@institutoprominas.com.br ou diretoria@institutoprominas.com.br Telefone: (0xx31) 3865-1400 Horários de Atendimento: manhã - 08:00 as 12:00 horas / tarde - 13:15 as 18:00 horas Atenção Básica (PAB), no qual os recursos passaram a ser diretamente proporcionais ao número de habitantes do município, o que possibilitou uma maior estabilidade
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