Contratos Administrativos

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Descreva o entendimento jurisprudencial sobre a Responsabilidade do 
Estado quanto à execução dos Contratos Administrativos 
 
 
A Administração Pública tem o poder-dever de fiscalizar e acompanhar a 
execução dos contratos. Sendo assim, a Administração tem o dever de 
designar um agente público (ou mais, ao depender da complexidade do objeto) 
para acompanhar e fiscalizar a execução dos contratos. É o que estabelece a 
Lei nº 8.666/1993. (BRASIL, 1993). 
A fiscalização e o acompanhamento da execução dos contratos representam 
uma garantia à Administração Pública de que os bens e serviços serão 
executados na quantidade e qualidade contratados. 
Nota-se que a atividade de fiscalização e acompanhamento dos contratos é 
privativa do ente estatal, realizada por meio de um representante formalmente 
designado, não podendo ser terceirizada. Entretanto, a Administração Pública 
tem a discricionariedade para contratar terceiros para apoiar os agentes 
designados para exercer a atividade de fiscalização e acompanhamento, sendo 
esse o entendimento ratificado pelo TCU: 
O art. 67 da Lei nº 8.666/1993 exige a designação, pela Administração, de 
representante para acompanhar e fiscalizar a execução, facultando-se a 
contratação de empresa supervisora para assisti-lo. Assim, (...) o contrato de 
supervisão tem natureza eminentemente assistencial ou subsidiária, no sentido 
de que a responsabilidade última pela fiscalização da execução não se altera 
com sua presença, permanecendo com a Administração Pública. (TCU, 2006). 
O art. 67 da Lei nº 8.666/1993 faculta, mas não obriga o Dnit a contratar 
empresa especializada para a supervisão das obras (...). Assim, a contratante 
pode valer-se da fiscalização realizada por engenheiro residente da própria 
autarquia federal. Embora a fiscalização direta das obras rodoviárias pelo corpo 
técnico do próprio Dnit seja, na prática, inviável, dada a carência de pessoal e a 
grande extensão da malha rodoviária, não se pode sancionar o gestor público 
por essa escolha, sobretudo porque a lei e o contrato não exigem a contratação 
dos serviços de supervisão das obras. 
Por outro lado, o Dnit incorre em elevado risco de ocorrem inadequações na 
execução das obras de construção rodoviária, exatamente pelas deficiências 
estruturais vivenciadas pela autarquia para realizar, a contento, a fiscalização 
direto dos seus empreendimentos. Aliás, foi justamente por conta desse quadro 
e da presença de indícios de irregularidade na execução dos contratos em 
análise, que o Relator, com a aquiescência do Tribunal, condicionou a 
retomada das obras de construção rodoviária, dentre outros fatores, a prévia 
contratação de empresa supervisora. (TCU, 2009). 
No mesmo sentido sobre a contratação de terceiros, Filho (2015) defende que 
“faculta-se que a Administração contrate terceiros para acompanhamento da 
atividade de fiscalização. Supõem-se casos em que a especialidade ou a 
complexidade da prestação superam os limites da atuação dos agentes 
administrativos”. 
Conclui-se então que, nos casos de situações e objetos complexos que 
necessitem de auxílio externo, fica a critério da administração a contratação de 
terceiros para assistência na atividade de fiscalização. Tal amparo de terceiros 
tem como objetivo o mesmo da atividade base de fiscalização: garantir que os 
bens e serviços contratados pela Administração Pública sejam entregues na 
quantidade e qualidade estabelecida. 
Deve-se nomear formalmente um fiscal para verificar a correta execução de um 
contrato. Não fica a critério ou conveniência do gestor em nomear ou não este 
fiscal. 
A propósito, vale registrar que a prerrogativa conferida à Administração de 
fiscalizar a implementação da avença deve ser interpretada também como uma 
obrigação. Por isso, fala-se em um poder-dever, porquanto, em deferência ao 
princípio do interesse público, não pode a Administração esperar o término do 
contrato para verificar se o objeto fora de fato concluído conforme o 
programado, uma vez que, no momento do seu recebimento, muitos vícios 
podem já se encontrar encobertos. (TCU, 2009). 
Os contratos devem ser executados com o devido acompanhamento e 
fiscalização a cargo de um Representante da Administração especialmente 
designado para esse fim, conforme exigido pelo artigo 67 da Lei nº 8.666/93. 
(TCU, 2009) 
Barros (2009, p. 304) ensina que “a fiscalização exercida pela Administração 
não é exercício discricionário. O representante da Administração deverá anotar 
todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato”. Conforme tal 
entendimento, deve-se constatar se a execução está sendo cumprida de forma 
fiel tal qual foi formalizado e, caso não esteja, deve o fiscal deste contrato 
determinar o que for necessário para a regularização deste, conforme § 1º do 
art. 67 da Lei 8.666/93 (BRASIL, 1993). No mesmo sentido, Filho sustenta que: 
Compete à Administração designar um agente seu para acompanhar 
diretamente a atividade do outro contratante. O dispositivo deve ser 
interpretado no sentido de que a fiscalização pela Administração não é mera 
faculdade assegurada a ela. Trata-se de um dever, a ser exercitado para 
melhor realizar os interesses fundamentais. Parte-se do pressuposto, inclusive, 
de que a fiscalização induz o contratado a executar de modo mais perfeito os 
deveres a ele impostos. (FILHO, 2012, p. 934). 
A atividade de fiscalização é da mais alta relevância dentre a execução de 
contratos administrativos. Obras e serviços não fiscalizados ou fiscalizados de 
modo deficitário representam um enorme espaço para prejuízo. 
Sendo assim, conclui-se que a nomeação de um fiscal competente se faz 
imprescindível para a execução dos contratos na Administração Pública, a fim 
de garantir que sejam relatados todos os acontecimentos e situações ocorridas 
na entrega do que foi acordado entre o ente público e o particular, além de 
assegurar a qualidade do produto e/ou serviço. Fica também facultado no 
âmbito da fiscalização a contratação de terceiros para assessorar e auxiliar o 
fiscal de contrato, se necessário. 
O fiscal de contrato, assim como qualquer agente público, deve ser leal 
à Administração e cumprir suas funções com probidade e eficiência, 
executando suas atribuições sem envolvimento pessoal e limitando-se sempre 
a buscar a resolução administrativa das questões apresentadas, evitando 
exageros de conduta e abuso de autoridade. Portanto, o mesmo tem extrema 
importância para garantir que, por exemplo, a obra ou o serviço foram 
realizados com qualidade e de acordo com a boa técnica. 
A atividade de fiscalização da execução de contratos administrativos é 
da mais alta relevância e obras ou serviços não fiscalizados ou fiscalizados de 
modo deficiente podem apresentar um enorme espaço para prejuízo. Logo, o 
não cumprimento dos deveres por um fiscal de contrato e sua atuação de 
forma lesiva pode resultar em responsabilização nas esferas civil, criminal ou 
administrativa. 
Cabe também a responsabilização diante do respectivo Tribunal de 
Contas, o qual pode imputar o débito ao responsável, aplicar multa e ainda 
inabilitar o agente para o exercício de cargo ou função de confiança. Tais 
penalidades estão previstas na Lei nº 8.443/1992, em seus artigos 19, 57, 58 e 
60 (BRASIL, 1992). 
O Tribunal de Contas da União com frequência condena agentes que 
atuam de forma dolosa, atestando a realização de serviços não executados, 
hipótese em que são responsabilizados pelo prejuízo causado ao erário, 
solidariamente com a empresa contratada. 
Ainda que sem intenção de causar dano ao erário, se o fiscal atua de 
forma negligente na fiscalização, o mesmo também pode ser responsabilizadopelo prejuízo para o qual concorreu com sua conduta indevida, como, por 
exemplo, a substituição de materiais definidos no contrato por outros de 
qualidade inferior. 
O artigo 67 da Lei nº 8.666/93 (BRASIL, 1993) estabelece que “a 
execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um 
representante da Administração especialmente designado, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes 
a essa atribuição”. 
Ainda na lei supracitada, fica expresso em seu artigo 82 que: 
Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os 
preceitos desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às 
sanções previstas nesta Lei e nos regulamentos próprios, sem prejuízo das 
responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar. (BRASIL, 1993). 
Sendo assim, uma atuação falha do fiscal de contratos pode causar 
danos ao erário, o que gera para si a responsabilização pela irregularidade ou 
negligência praticada. Nos termos do TCU: 
A negligência de fiscal da Administração na fiscalização de obra ou 
acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade, por eventuais 
danos que poderiam ter sido evitados, bem como às penas previstas nos 
artigos 57 e 58 da Lei nº 8.443/92. (TCU, 2006). 
Rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. {...}, fiscal do 
contrato nº 11/2003, aplicando-lhe a multa prevista no artigo 58, inciso II, da Lei 
nº 8.443/92, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por não exercer suas 
funções de fiscal de contrato segundo preceitua o artigo 67 e parágrafos da Lei 
nº 8.666/93. (TCU, 2011). 
Ao atestar notas fiscais concernentes a serviços comprovadamente não 
prestados, o agente administrativo {...} tornou-se responsável pelo dano sofrido 
pelo erário e, consequentemente, assumiu a obrigação de ressarci-lo. (TCU, 
2009). 
No âmbito do estado do Tocantins, a Lei nº 1.818/2007, em seu artigo 
152, prevê penalidades disciplinares aplicadas aos servidores pelo exercício 
irregular de atribuições a eles designadas, tais como: advertência; suspensão; 
demissão; cassação de aposentadoria ou disponibilidade; destituição de cargo 
em comissão e destituição de função comissionada. 
Ainda de acordo com a lei retromencionada, em seu artigo 141, a 
responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, 
que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros. 
Há jurisprudência do STF sobre o assunto: 
O Plenário do Supremo, por maioria, julgou procedente o pedido formulado 
pelo Governador do Distrito Federal, para declarar a constitucionalidade do 
artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, o qual estipula que a inadimplência do 
contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não 
transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento. 
Embora tenha entendido que a mera inadimplência do contratado não 
poderia transferir à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento 
dos encargos, o Supremo reconheceu que isso não significa que eventual 
omissão da Administração Pública, na obrigação de fiscalizar as obrigações do 
contratado, não venha a gerar essa responsabilidade. (STF, 2010). 
Há também jurisprudência do TST: 
IV – O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do 
empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador de serviços 
quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual 
e conste também do título executivo judicial. 
V – Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta 
respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso 
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 
8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das 
obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A 
aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações 
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. (TST, 2011). 
A responsabilização dos agentes públicos na fiscalização de contratos é 
imprescindível a fim de garantir que a execução do contrato seja devidamente 
supervisionada. As penalidades servem como estímulo para que os agentes 
públicos designados cumpram efetivamente este encargo, tenham consciência 
e pratiquem os atos de fiscal de contrato com a devida sensatez e dentro das 
normas.