Finanças Públicas

Prévia do material em texto

2015
Finanças Públicas
Profª Carla Moser
Copyright © UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Profª Carla Moser
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
336
M899f Moser, Carla 
 Finanças públicas/ Carla Moser. Indaial : UNIASSELVI, 2015.
 
 236 p. : il.
 
 ISBN 978-85-7830-925-1
 
 1. Finanças públicas. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
III
aPresentação
Acadêmico(a), seja bem-vindo(a) à disciplina de Finanças Públicas. 
Vamos conhecer – um pouco – o direito que regula a captação e a aplicação 
de recursos financeiros nas entidades do setor público, eis que o controle das 
receitas e das despesas públicas é uma obrigação legal e moral dos gestores 
públicos e demais pessoas que trabalham na administração pública. Neste 
caderno, você, acadêmico(a), encontrará informações para reconhecer os 
aspectos teóricos que envolvem o cotidiano dos ingressos e saídas dos recursos 
públicos pelos cofres dos órgãos estatais e as regras que devem ser seguidas 
para a realização de uma gestão responsável.
Na Unidade 1 iniciamos nossos estudos com a abordagem sobre a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, mais conhecida como LRF. Esta é uma importante lei 
que veio regulamentar os dispositivos gerais sobre finanças públicas da nossa 
Constituição Federal - CRFB/88. Você terá condições de conhecer a origem, os 
objetivos, a abrangência, os princípios e a relação da LRF com a Constituição 
Federal e a Lei nº 4.320/64, que determina normas gerais para o direito 
financeiro, principalmente elaboração, controle do orçamento e de balanços 
públicos. Continuamos a Unidade 1 com as sanções ou punições relacionadas 
às transgressões de dispositivos da LRF e as regras aplicadas ao planejamento 
orçamentário. Findamos esta unidade com o estudo da transparência, controle 
e fiscalização da gestão financeira dos órgãos públicos.
As questões que envolvem o orçamento público e suas características 
são objeto da Unidade 2, com destaque aos instrumentos de planejamento 
orçamentário (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual), aos principais tipos de orçamento e ao ciclo orçamentário.
Caberá à Unidade 3 apresentar as receitas e despesas públicas sob 
o aspecto orçamentário. A classificação, a codificação e as etapas tanto das 
receitas como das despesas públicas serão temas abordados nesta unidade.
Lembre-se, este caderno é apenas um dos meios de você alcançar o 
conhecimento. O mais importante é você aguçar seu instinto de pesquisa 
para complementar sua formação. Outra fonte para atingir seu objetivo; “o 
conhecimento” é através da leitura de jornais, revistas e livros.
Bons estudos, será um prazer estar com você!
Profª Carla Moser
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto 
para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
NOTA
V
VI
VII
sumário
UNIDADE 1 – A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF ............................................... 1
TÓPICO 1 – A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF ................................................ 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 3
2 A LRF E AS FINANÇAS PÚBLICAS .............................................................................................. 3
2.1 ORIGEM DA LRF ..................................................................................................................... 4
2.2 OBJETIVOS E ABRANGÊNCIA ......................................................................................... 6
2.3 PRINCÍPIOS ............................................................................................................................... 8
2.4 A LRF E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL .......................................................................... 9
2.5 A LRF E A LEI FEDERAL Nº 4.320/64 ................................................................................ 12
3 INFRAÇÕES À LRF E PENALIDADES PARA O GESTOR PÚBLICO .................................. 13
3.1 PENALIDADES PESSOAIS ................................................................................................. 14
3.2 PENALIDADES INSTITUCIONAIS ................................................................................ 15
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 19
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 20
TÓPICO 2 – A LRF E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO ................................................ 21
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 21
2 PLANEJAMENTO NA LRF ............................................................................................................. 21
2.1 PLANO PLURIANUAL ......................................................................................................... 22
2.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ..................................................................... 23
2.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL ......................................................................................... 25
3 REGRAS PARA AS RECEITAS PÚBLICAS ................................................................................. 26
3.1 PREVISÃO E ARRECADAÇÃO DA RECEITA ............................................................. 27
3.2 METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO ................................................................. 29
3.3 RENÚNCIA DE RECEITA .................................................................................................... 29
4 REGRAS PARA AS DESPESAS PÚBLICAS E O ENDIVIDAMENTO .................................. 30
4.1 CRIAÇÃO, APERFEIÇOAMENTO E EXPANSÃO DA AÇÃO 
GOVERNAMENTAL ............................................................................................................... 30
4.2 DESPESAS DE PESSOAL E SEGURIDADE SOCIAL ................................................ 31
4.3 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS ..............................................................................34
4.4 A DÍVIDA PÚBLICA ............................................................................................................... 35
4.5 RESTOS A PAGAR ................................................................................................................... 37
4.6 A GESTÃO DAS DISPONIBILIDADES E O PATRIMÔNIO PÚBLICO ............... 39
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 41
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 42
TÓPICO 3 – TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE NA LRF........................... 45
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 45
2 TRANSPARÊNCIA DA GESTÃO DOS RECURSOS FISCAIS ............................................... 45
3 RELATÓRIOS DA LRF ..................................................................................................................... 48
3.1 RELATÓRIOS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA..................................................... 49
3.2 RELATÓRIOS DE GESTÃO FISCAL ................................................................................. 53
4 A PRESTAÇÃO DE CONTAS ......................................................................................................... 57
5 A FISCALIZAÇÃO E O CONTROLE DA GESTÃO FISCAL ................................................... 60
VIII
5.1 A FISCALIZAÇÃO SEGUNDO A LRF ............................................................................. 60
5.2 O CONTROLE DA GESTÃO ................................................................................................ 62
5.2.1 Controle Interno ................................................................................................................... 63
5.2.2 Controle Externo .................................................................................................................. 65
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 69
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 74
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 76
UNIDADE 2 – O ORÇAMENTO PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS ............................ 77
TÓPICO 1 – ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................................................................ 79
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 79
2 CONCEITO E FINALIDADE DO ORÇAMENTO PÚBLICO .................................................. 79
3 BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA ................................................................................................. 81
4 ESPÉCIES DE ORÇAMENTO ......................................................................................................... 83
4.1 ORÇAMENTO TRADICIONAL ......................................................................................... 84
4.2 ORÇAMENTO ATRAVÉS DE PROGRAMAS OU ORÇAMENTO-
 PROGRAMA .............................................................................................................................. 85
4.3 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO ................................................................................... 87
4.4 ORÇAMENTO DE BASE ZERO .......................................................................................... 87
4.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ....................................................................................... 88
5 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ................................................................................................ 89
5.1 UNIDADE OU TOTALIDADE ............................................................................................ 90
5.2 UNIVERSALIDADE ............................................................................................................... 91
5.3 ANUALIDADE OU PERIODICIDADE ........................................................................... 92
5.4 EXCLUSIVIDADE ................................................................................................................... 92
5.5 ORÇAMENTO BRUTO ........................................................................................................... 93
5.6 LEGALIDADE ........................................................................................................................... 94
5.7 PUBLICIDADE ......................................................................................................................... 94
5.8 TRANSPARÊNCIA .................................................................................................................. 95
5.9 NÃO VINCULAÇÃO ............................................................................................................... 95
5.10 EQUILÍBRIO ............................................................................................................................ 96
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 97
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 98
TÓPICO 2 – PLANO PLURIANUAL – PPA .................................................................................... 99
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 99
2 CONCEITO E OBJETIVOS DO PPA ............................................................................................. 99
3 A ESTRUTURA DO PPA .................................................................................................................. 101
3.1 DIRETRIZES DE GOVERNO ............................................................................................... 102
3.2 PROGRAMAS ............................................................................................................................ 103
3.3 OBJETIVOS ................................................................................................................................. 105
3.4 AÇÕES ........................................................................................................................................... 106
3.5 METAS .......................................................................................................................................... 107
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 108
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 109
TÓPICO 3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO ................................................. 111
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 111
2 CONCEITO E FINALIDADE .......................................................................................................... 112
3 COMPETÊNCIAS DA LDO............................................................................................................. 114
4 RISCOS FISCAIS, PRIORIDADES E METAS FISCAIS............................................................ 116
IX
4.1 ANEXO DE RISCOS FISCAIS ............................................................................................. 117
4.2 ANEXODE PRIORIDADES E METAS ............................................................................ 118
4.3 ANEXO DE METAS FISCAIS .............................................................................................. 118
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 123
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 124
TÓPICO 4 – LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA..................................................................... 125
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 125
2 CONCEITO E CARACTERÍSTICAS DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL .......................... 125
2.1 NORMAS LEGAIS APLICÁVEIS ....................................................................................... 127
2.2 TIPOS DE ORÇAMENTO QUE COMPÕEM A LEI ORÇAMENTÁRIA 
 ANUAL ......................................................................................................................................... 128
2.2.1 Orçamento Fiscal ................................................................................................................. 129
2.2.2 Orçamento de investimentos ............................................................................................. 130
2.2.3 Orçamento da seguridade social ....................................................................................... 131
3 CRÉDITOS DO ORÇAMENTO ..................................................................................................... 132
3.1 CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS ......................................................................................... 132
3.2 CRÉDITOS ADICIONAIS ..................................................................................................... 133
3.2.1 Créditos Suplementares ...................................................................................................... 134
3.2.2 Créditos Especiais ................................................................................................................ 135
3.2.3 Créditos Extraordinários .................................................................................................... 136
3.2.4 Fontes dos Créditos Adicionais ......................................................................................... 136
4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E SUAS ETAPAS .............................................................................. 138
4.1 ELABORAÇÃO .......................................................................................................................... 139
4.2 ESTUDO E APROVAÇÃO ..................................................................................................... 140
4.3 EXECUÇÃO ................................................................................................................................ 142
4.4 AVALIAÇÃO E CONTROLE ................................................................................................ 142
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 144
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 147
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 148
UNIDADE 3 – AS RECEITAS E AS DESPESAS PÚBLICAS SOB O ENFOQUE 
ORÇAMENTÁRIO .................................................................................................... 149
TÓPICO 1 – RECEITAS PÚBLICAS .................................................................................................. 151
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 151
2 RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS E EXTRAORÇAMENTÁRIAS ............................................. 151
2.1 RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS .......................................................................................... 153
2.2 RECEITAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS .......................................................................... 154
3 ETAPAS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA.................................................................................. 157
3.1 PLANEJAMENTO DO ORÇAMENTO ............................................................................ 158
3.1.1 Previsão ................................................................................................................................. 159
3.2 EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO ......................................................................................... 159
3.2.1 Lançamento .......................................................................................................................... 160
3.2.2 Arrecadação .......................................................................................................................... 161
3.2.3 Recolhimento ........................................................................................................................ 161
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 163
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 164
TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS RECEITAS PÚBLICAS ................ 167
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 167
2 CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS ......................................................................... 168
X
3 CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PELA NATUREZA DAS RECEITAS ....................... 169
3.1 CATEGORIA ECONÔMICA DAS RECEITAS .............................................................. 170
3.2 ORIGEM DAS RECEITAS ..................................................................................................... 172
3.3 ESPÉCIE DAS RECEITAS ..................................................................................................... 173
3.4 RUBRICA DAS RECEITAS ................................................................................................... 173
3.5 ALÍNEA DAS RECEITAS ...................................................................................................... 174
3.6 SUBALÍNEA DAS RECEITAS ............................................................................................. 174
4 FONTES OU DESTINAÇÃO DE RECURSOS ............................................................................ 175
5 CLASSIFICAÇÃO PARA APURAÇÃO DO RESULTADO PRIMÁRIO ................................ 176
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 179
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 180
TÓPICO 3 – DESPESAS PÚBLICAS ................................................................................................. 183
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 183
2 DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS E EXTRAORÇAMENTÁRIAS ............................................ 183
2.1 DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS ......................................................................................... 185
2.2 DESPESAS EXTRAORÇAMENTÁRIAS .......................................................................... 186
3 ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA .................................................................................187
3.1 FIXAÇÃO DA DESPESA ........................................................................................................ 188
3.2 DESCENTRALIZAÇÕES DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS .............................. 189
3.3 PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ........................................... 190
3.4 PROCESSO DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ........................................................ 191
3.5 EMPENHO .................................................................................................................................. 192
3.5.1 Empenho estimativo ............................................................................................................ 194
3.5.2 Empenho global ................................................................................................................... 194
3.5.3 Empenho ordinário ............................................................................................................. 195
3.6 LIQUIDAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA ......................................................................... 195
3.7 PAGAMENTO ........................................................................................................................... 196
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 199
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 200
TÓPICO 4 – CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA DAS DESPESAS PÚBLICAS................ 201
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 201
2 CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA................................................................................................... 201
2.1 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL ........................................................................................ 203
2.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL ....................................................................................... 204
2.2.1 Função ................................................................................................................................... 208
2.2.2 Subfunção ............................................................................................................................. 208
2.3 CLASSIFICAÇÃO POR ESTRUTURA PROGRAMÁTICA....................................... 209
2.3.1 Programa ............................................................................................................................... 210
2.3.2 Ação ....................................................................................................................................... 210
2.4 CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA ............................................................................... 212
2.4.1 Categoria econômica ........................................................................................................... 213
2.4.2 Grupo de natureza da despesa .......................................................................................... 214
2.4.3 Modalidade de aplicação .................................................................................................... 215
2.4.4 Elemento de despesa ........................................................................................................... 217
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 222
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 226
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 227
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 229
1
UNIDADE 1
A LEI DE RESPONSABILIDADE 
FISCAL - LRF
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você estará apto(a) a:
• conhecer a origem, abrangência, objetivos e princípios da LRF; 
 compreender o papel da LRF na gestão das finanças públicas;
• identificar as penalidades aplicadas ao gestor que desrespeitar a LRF;
• conhecer e distinguir os instrumentos de planejamento orçamentário re-
gulamentados pela LRF;
• identificar pontos relevantes do controle das contas públicas para atingir o 
equilíbrio fiscal;
• reconhecer a importância da transparência das contas públicas para forta-
lecer o controle fiscal;
• entender e distinguir os tipos de controles, tais como: controle interno e 
controle externo.
Esta unidade está dividida em três tópicos. Ao final de cada um deles 
você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos 
desenvolvidos.
TÓPICO 1 – A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
TÓPICO 2 – A LRF E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
TÓPICO 3 – TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE NA LRF
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
1 INTRODUÇÃO
A trajetória da administração pública no Brasil obedeceu a uma série 
de desordens, desvios, crises e irresponsabilidades no que diz respeito à gestão 
dos gastos públicos. Em um ambiente de dívidas e baixa nos investimentos das 
diversas políticas públicas, surgiu a necessidade de criar regras para gerir o 
controle de gastos e determinar a responsabilidade por parte de quem utiliza o 
dinheiro público.
A previsão legal, que rege normas de finanças públicas, determinada na 
Constituição Federal de 1988, necessitava de regulamentação. Foi apenas em 
2000 que a consolidação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ocorreu, com o 
propósito de regulamentar, normatizar e estabelecer uma utilização responsável 
e coerente do dinheiro público. Esse novo código de conduta passa a ser, então, 
uma diretriz para a eficiência na prestação de serviços pelos administradores 
públicos.
Neste tópico vamos compreender o papel da LRF na gestão das finanças 
públicas. Para atingirmos nosso objetivo é necessário conhecermos os motivos 
que deram origem à Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como, identificar a 
abrangência (quem deve respeitar a nova legislação), seus objetivos e princípios. 
Para a conclusão do Tópico 1, vamos iniciar os estudos do princípio da 
responsabilização, do qual é necessário identificar as penalidades aplicadas aos 
gestores e às instituições que desrespeitarem as normas da LRF.
2 A LRF E AS FINANÇAS PÚBLICAS
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio estabelecer normas relacionadas 
às finanças públicas com o intuito de impor responsabilidade na gestão fiscal 
e preencher a lacuna existente entre a Constituição Federal e a Lei nº 4.320/64 
(CRUZ et al., 2012).
A finalidade desta lei em relação às finanças públicas pode ser percebida 
já em seu Art. 1º, observe: “Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de 
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo 
no Capítulo II do Título VI da Constituição”.
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
4
A LRF veio responsabilizar os gestores que não forem responsáveis com 
as finanças públicas. Para o pesquisador Gattringer (2006), os administradores 
públicos necessitam ter atenção às receitas públicas decorrentes da arrecadação 
dos tributos, à utilização de bens e à remuneração de serviços públicos, caso 
contrário poderão acarretar em responsabilidade pessoal ao agente causador de 
prejuízos aos cofres públicos.
O enfrentamento de todos esses pontos relevantes para gerir e controlar 
um Estado necessita de condições harmônicas, meios e esforços que ajudem a 
calcular os riscos, atingir metas e obter resultados positivos. “A novidade da Lei 
de ResponsabilidadeFiscal reside no fato de responsabilizar especificamente 
a parte da gestão financeira, a partir de um acompanhamento sistemático do 
desempenho mensal, trimestral, anual e plurianual” (CRUZ et al., 2012, p. 2).
Na visão do TCE/SC (2002, p. 10), a LRF vem introduzir regras de equilíbrio 
financeiro nas finanças públicas, bem como responsabilizar os governantes que 
desrespeitam, sem motivos, a regra de gastar apenas o que se dispõe:
Se fosse possível resumir a lei em apenas uma frase, poderíamos fazê-
lo afirmando que o poder público somente pode assumir obrigações 
até o limite de que já dispõe (pay as you go), em outras palavras: os 
responsáveis pela observância das normas da Lei de Responsabilidade 
Fiscal devem manter o equilíbrio nas contas públicas. (grifo nosso)
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio introduzir a gestão gerencial e 
responsável nas administrações públicas. Para atingir sua finalidade, determina 
regras de planejamento, transparência, controle e responsabilização direcionadas 
à gestão dos recursos financeiros, disponibilidades, endividamento, entre outros.
2.1 ORIGEM DA LRF
A gestão pública mundial segue um processo que visa substituir a 
administração burocrática e ultrapassada pela gerencial com foco na prestação 
de serviços públicos eficientes e com maior abrangência (TCE/SC, 2002).
Apesar da Lei de Responsabilidade Fiscal ser inovadora, em termos de 
prática concreta, diante do cenário de oscilações das finanças públicas no Brasil, 
suas raízes provêm de inspirações em outros países, tomando como ponto de 
partida a experiência internacional. (TCE/SC, 2002).
Dentre os vários modelos já utilizados de regras para implantar a gestão 
fiscal responsável, segundo os autores Nascimento e Debus (2002, p. 6), foram 
escolhidos, como exemplos para a nossa LRF, os seguintes modelos:
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
5
2.1 ORIGEM DA LRF
Os modelos que foram tomados como referencial para a elaboração da 
Lei de Responsabilidade Fiscal são: 
• o Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é 
Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de 
gestão pública em diversos países; 
• a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994; 
• a Comunidade Econômica Europeia, a partir do Tratado de 
Maastricht; e, 
• os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos 
do governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado 
ao princípio de “accountability”. (grifo nosso)
O Fiscal Transparency do Fundo Monetário Internacional (FMI) é um 
modelo que vários países utilizaram e obtiveram iniciativas bem-sucedidas, no 
sentido de evitar o surgimento de grandes déficits públicos e, como consequência, 
a elevação dos níveis da dívida. Este modelo tem como objetivo evidenciar 
informações orçamentárias de modo fácil e compreensivo pelo controle social. Os 
artigos 54 e 55, da LRF, são exemplos da utilização deste princípio do FMI na lei 
brasileira (TOLEDO JR; ROSSI, 2005). 
O modelo da Nova Zelândia tomado como inspiração para o caso 
brasileiro, de acordo com Soares (2012), difere dos outros modelos, pois não 
prevê metas fiscais; admite afastamentos temporários; considera perigosa a perda 
de credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela manipulação de 
informação para ajustá-la às metas fixadas, entre outros. Já para Toledo Jr. e Rossi 
(2005), a política fiscal da Nova Zelândia tem os objetivos de reduzir a dívida 
pública a níveis prudentes e manter certo nível de reservas patrimoniais para 
enfrentar fatores imprevisíveis, que são os chamados riscos fiscais.
 
O Tratado de Maastricht, assinado na cidade holandesa de mesmo nome, 
na visão de Nascimento e Debus (2002), representou um marco na União Europeia, 
o novo bloco que se formara no continente. O tratado estabeleceu várias metas 
para facilitar a circulação das pessoas, produtos e serviços, com a finalidade de 
estabilizar a política do continente. Sobre o Tratado de Maastricht, ressaltam 
Toledo Jr. e Rossi (2005, p. 9) que: “[...] Vêm daí nossas metas de resultado, 
avençadas na lei de diretrizes orçamentárias [...]”. 
Ainda neste cenário internacional, sobre o Budget Enforcement Act, Toledo 
Jr. e Rossi (2005, p. 10) mostram a importância do movimento para a inspiração 
da LRF:
Tal plano contempla apenas o Governo Federal [...] esse programa 
americano inspirou o hoje obrigatório instituto da limitação de despesa 
(empenho), prescrito no art. 9 da Lei Complementar n. 101, de 2000. 
Demais disso, ao instituir o pay as you go (pague para prosseguir), 
o Budget Enforcement Act sugeriu-nos a compensação financeira de 
novas despesas obrigatórias de caráter continuado, quer mediante o 
aumento permanente das receitas, quer por meio do corte permanente 
de outras despesas (art. 17). (grifo nosso)
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
6
Para os estudiosos Monteiro e Pivatto (2014, p. 136), a concepção do 
surgimento da LRF vem através do seguinte contexto: 
Diante de um cenário nacional marcado pelo elevado nível de 
tributação e a pouca efetividade dos gastos públicos, notadamente em 
relação à baixa qualidade da educação, saúde e segurança pública, bem 
como a limitada capacidade de investimento em melhorias estruturais 
que possibilitem avanços mais significativos para a economia e para 
a sociedade, a LRF surgiu e ainda mantém o importante papel de 
disciplinar a gestão dos recursos públicos, atribuindo aos gestores 
obrigações e monitoramento permanente, objetivando a manutenção 
do equilíbrio entre receitas e despesas.
São diversas as influências internacionais para nosso modelo de Lei 
de Responsabilidade Fiscal. Assim, vemos as principais características desses 
movimentos ressurgirem, objetivando o controle adequado e a transparência às 
ações do governo.
2.2 OBJETIVOS E ABRANGÊNCIA
Sobre o objetivo da LRF, Machado Jr. e Reis (2011) afirmam que, pelo seu 
teor, a lei procura fazer com que o gestor público se conscientize da necessidade 
da adoção de uma gestão responsável com vistas ao equilíbrio das contas 
governamentais. Os autores defendem que, nesses termos, fica muito difícil 
aceitar um déficit sem uma justificativa plausível.
O principal objetivo da LRF é ressaltar o princípio da responsabilidade, 
do planejamento com um foco na execução gerencial das contas públicas. O autor 
Soares (2012) corrobora no mesmo sentido, quando comenta que esta lei surgiu 
num momento difícil da história das finanças públicas do país, quando se fez 
necessário limitar os gastos públicos e impor metas numéricas aos administradores 
públicos, em todas as esferas governamentais. 
Os gestores entenderam que a LRF conduz ao equilíbrio fiscal e, para 
evitar problemas com as sanções e a responsabilização, investirão em controle 
de receitas e despesas. É a explicação do professor Wisintainer (2006, p. 159): 
“[...] após a entrada em vigor da Lei Complementar nº 101/2000, de 4 de maio 
de 2000 [...] tornou-se obrigatória a busca incessante pelo equilíbrio das contas 
públicas, principalmente no que se refere à arrecadação de receita e desembolsos 
de despesas”. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É um código de conduta para 
os administradores públicos, que passaram a respeitar normas e limites para 
administrar as finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos 
da sociedade (TCE/SC, 2002).
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
7
2.2 OBJETIVOS E ABRANGÊNCIA
A Lei de Responsabilidade Fiscal abrange os três poderes da administração 
pública. 
Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal os Poderes Executivo, 
Legislativo, inclusive Tribunais de Contas e Judiciário, bem como 
o Ministério Público e os órgãos da administração direta,fundos, 
autarquias, fundações e empresas estatais dependentes (KHAIR, 2001, 
p. 13).
No Art. 1º, § 2º e § 3º, da LRF, encontramos delineada a abrangência deste 
código de conduta fiscal. Observe quem se obriga a seguir as normas vigentes:
Art. 1º [...]
§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3º Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão 
compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os 
Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações 
e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da 
União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de 
Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
É importante destacar, de acordo com Toledo Jr. e Rossi (2005), que a 
LRF é bastante abrangente e inclui a administração direta e indireta, excetua 
apenas as empresas estatais que não dependem da arrecadação governamental. 
A responsabilidade não fica restrita ao chefe do Poder Executivo (Presidente da 
República, governadores e prefeitos), vem responsabilizar os demais Poderes e 
suas estruturas governamentais.
IMPORTANT
E
Empresa estatal dependente é a empresa controlada que receba do ente 
controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou custeio 
em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de 
participação acionária. (TCE/SC 2002, p. 17).
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
8
2.3 PRINCÍPIOS
Os princípios são elementos que fundamentam o ordenamento jurídico, 
representam os valores a serem perseguidos. As regras trazidas pela lei devem 
estar em consonância com estes valores. No caso da LRF seu objetivo é o equilíbrio 
financeiro, fundamentando-se nos princípios de: planejamento, transparência, 
controle e responsabilidade (TCE/SC, 2002).
A LRF é toda construída nos princípios constitucionais expressos no Art. 
37, que representam os pilares para o funcionamento da administração pública: 
“Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].” (grifo 
nosso).
Entendemos que este código de conduta busca o equilíbrio fiscal e a 
responsabilidade na gestão pública através do planejamento, transparência e 
controle de gastos por parte das administrações públicas federais, estaduais e 
municipais, além de outros objetivos claramente identificados. 
A ideia principal da Lei Complementar 101/2000 – LRF está 
resumida neste artigo primeiro, o qual ressalta como princípio da 
responsabilidade fiscal a existência de planejamento, transparência, 
definição e cumprimento de limites e metas de receita e despesa, 
operações de crédito, bem como qualquer fator ou procedimento que 
possa comprometer o equilíbrio das contas públicas. (GOMES, 2006, 
p. 116/117).
Resumindo o § 1º, do Art. 1º da LRF, verificamos que através da 
responsabilização, do planejamento, da transparência e do controle procura-se 
prevenir, corrigir e alcançar o equilíbrio das contas públicas, no que tange:
• Ao cumprimento de metas e resultados entre receitas e despesas.
• A limites, visando ao equilíbrio das contas públicas.
• A condições para a renúncia de receitas.
• A condições para a geração de despesas com pessoal.
• A geração de despesas com a seguridade social e outras.
• A geração de despesas com as dívidas consolidada e mobiliária.
• As operações de crédito, inclusive por antecipação da receita.
• A concessão de garantias.
• A inscrição em restos a pagar.
A STN (2013, p. 17) esclarece quais atitudes um gestor público responsável 
deve ter: 
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
9
2.3 PRINCÍPIOS O administrador público que atua de acordo com o modelo de 
responsabilidade na gestão fiscal é aquele que se empenha na 
preservação do equilíbrio das contas públicas por meio da observação 
das normas e limites de gastos previstos em lei, e principalmente na 
prestação de contas sobre o quanto e como se gastam os recursos 
colocados à disposição da administração pela sociedade. (grifo nosso)
Observe, a partir da exposição dos autores acima, que os princípios 
nem sempre são expressos na legislação, muitas vezes estão descritos de forma 
subliminar, mas aparecem para nos nortear em relação aos objetivos e regras da 
lei. 
DICAS
As informações contidas neste caderno de estudos devem ser complementadas 
com pesquisas em jornais, livros, revistas, reportagens, entre outros meios de informação. 
Você, como contribuinte, deve se atualizar e saber o que está acontecendo com o seu 
dinheiro que vai para os cofres públicos.
2.4 A LRF E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Buscamos nos ensinamentos do doutrinador Alkmim (2009, p. 741) a 
interpretação do significado de finanças públicas, inserido no texto constitucional 
brasileiro:
As finanças públicas representam o conjunto de recursos públicos 
arrecadados pelo Estado, através da cobrança de tributos junto 
à sociedade, e a gestão de tais recursos pelo ente estatal, visando o 
custeio de sua atividade e a realização dos investimentos necessários 
ao desenvolvimento do país. O tema finanças públicas compreende 
várias matérias, como: o orçamento, a dívida pública interna e externa, 
as políticas cambiais, monetárias e fiscais, dentre outras. (grifo nosso)
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF passou a existir mediante a 
entrada em vigor da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Esta 
lei foi criada visando atender, de maneira especial, aos artigos 163 até 169 da 
Constituição Federal de 1988, que esclarecem a obrigatoriedade de criação de 
uma lei complementar para instituir normas de finanças públicas, bem como 
o estabelecimento de outras particularidades concernentes ao planejamento 
orçamentário.
De 1988 até a aprovação da LRF existiam lacunas no que tange à 
regulamentação das normas de gestão financeira e patrimonial dos entes 
federativos, é o que orientam os pesquisadores Cruz et al. (2012, p. 3): 
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
10
A retaguarda constitucional mencionada para a Lei de 
Responsabilidade Fiscal é o Capítulo II do Título VI da Constituição 
Federal, de 5-10-1988, que trata das normas gerais de finanças públicas 
e dos orçamentos. Especificamente, os art. 163, 164, 165, 166, 167, 168 e 
169 são os que integram o referido título.
No art. 165 da Constituição Federal de 1988, há o § 9º, que remete 
para uma futura lei complementar a incumbência de: estabelecer 
normas de gestão financeira e patrimonial e da administração direta 
e indireta, bem como para instituição e funcionamento de fundos. 
Portanto, o assunto da cobertura legal para a normatização pretendida 
na Lei de Responsabilidade Fiscal é uma decorrência da aplicação do 
texto constitucional que somente agora passa a contar com essa lei 
complementar.
Complementam os autores Nascimento e Dubes (2002, p. 5) que a LRF 
substitui outras legislações que regulamentavam parte das finanças públicas, a 
exemplo da chamada Lei Camata II:
A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina 
o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e 
inativo da União a partir de Lei Complementar. Neste sentido, ela 
revoga a Lei Complementar nº 96, de 31 de maio de 1999, a chamada 
Lei Camata II (artigo 75 da LRF).
Em seguida, apresentamos um quadro com o resumo das matérias contidas 
no Art. 163 ao Art. 169, da Constituição Federal, para que você, acadêmico(a), 
possa entender adimensão dos conteúdos que compreendem as finanças públicas. 
QUADRO 1 – RESUMO DAS MATÉRIAS DE FINANÇAS PÚBLICAS CONTIDAS NO ART. 163 AO 
ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
ARTIGOS MATÉRIAS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Artigo 163
Finanças públicas, dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, 
fundações e demais entidades controladas pelo poder público, concessão de 
garantias pelas entidades públicas, emissão e resgate de títulos da dívida 
pública, fiscalização financeira da administração pública direta e indireta, 
operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compatibilização das funções 
das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características 
e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 
Artigo 164
A competência da União para emitir moeda através do Banco Central. 
Vedações ao Banco Central na concessão de empréstimos ao Tesouro 
Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira. 
A comercialização, através do Banco Central, sobre títulos de emissão do 
Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa 
de juros. Destino das disponibilidades de caixa da União que deverão ser 
depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das empresas 
por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os 
casos previstos em lei.
Artigo 165
Instrumentos de planejamento orçamentário: Plano Plurianual, Lei de 
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
11
Artigo 166
O processo de tramitação e aprovação, incluindo prazos do Plano Plurianual, 
Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
Artigo 167
Vedações para o processo orçamentário, como: 
• o início de programas ou projetos não incluídos na LOA; 
• a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam 
os créditos orçamentários ou adicionais; 
• a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas 
de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou 
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por 
maioria absoluta; 
• a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com 
exceções; 
• a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para 
manutenção e desenvolvimento do ensino, para realização de atividades 
da administração tributária; 
• a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, 
a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; 
• a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem 
prévia autorização legislativa; 
• a concessão ou utilização de créditos ilimitados, a utilização, sem 
autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, 
fundações e fundos, a instituição de fundos de qualquer natureza, sem 
prévia autorização legislativa; 
• a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, 
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e 
suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, 
inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 
• a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais para a 
realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime 
geral de previdência social.
Artigo 168
Prazos para repasses financeiros e orçamentários destinados aos órgãos 
dos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria 
Pública.
Artigo 169
Limites das despesas com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios.
FONTE: A autora
O universo que a Lei de Responsabilidade Fiscal regulamenta para impor 
a gestão responsável e o equilíbrio nas contas públicas é bastante amplo. Esta Lei 
Complementar procura dar o norte, nos seus 75 artigos, aos entes federativos 
brasileiros. 
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
12
2.5 A LRF E A LEI FEDERAL Nº 4.320/64
A aplicabilidade da LRF teve início no ano 2000, contudo, a busca pelo 
equilíbrio financeiro na administração pública já existe há mais tempo. Antes 
mesmo da criação da Constituição Federal de 1988, já se falava em controle de 
orçamentos regulamentados por meio da Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964 
(Lei nº 4.320/64).
No Art. 1º, da Lei Federal 4.320, aprovada em 17 de março de 1964, 
encontramos expresso seu objetivo, que é: “Art. 1º Esta lei estatui normas gerais 
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal [...]”. (grifo nosso)
Nascimento e Dubes (2002, p. 5) orientam que a LRF não revoga a Lei nº 
4.320/64, que determina normas gerais de direito financeiro por mais de 40 anos, 
mesmo antes da atual Constituição Federal: 
A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as 
finanças públicas no país há quase 40 anos. Embora a Constituição 
Federal tenha determinado a edição de uma nova lei complementar em 
substituição à Lei 4.320, não é possível prever até quando o Congresso 
Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já existente.
A respeito da relação entre a LRF e a Lei nº 4.320/64, Machado Jr. e Reis 
(2011, p. 1) ensinam que:
A Lei 4.320, [...], conjugou duas técnicas utilizadas em dois sistemas de 
informações para o controle: o orçamento e a contabilidade.
O orçamento, entretanto, evoluiu para aliar-se ao planejamento, 
surgindo o orçamento-programa como especialização, devendo, 
na prática, operar como ele entre os sistemas de planejamento e 
de finanças. Com isso torna-se possível a operacionalização dos 
planos, porque monetariza, isto é, coloca-os em função dos recursos 
financeiros disponíveis, permitindo que o planejador tenha os pés no 
chão, em face das disponibilidades dos recursos financeiros. Está é, 
sem dúvidas, a ideia central da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Continuando com as orientações de Machado Jr. e Reis (2011), a LRF 
abrange mais conteúdos que a Lei nº 4.320/64, porque vai além da regulamentação 
do orçamento público, criando regras de endividamento, índices de despesas e 
introduzindo a transparência para as finanças públicas. 
As duas leis versam sobre finanças públicas, a mais antiga de forma 
geral e a mais recente com temas específicos, porém, caso haja conflito entre 
elas, prevalecerá o prescrito na mais recente. São orientações dos pesquisadores 
Nascimento e Debus (2002, p. 12):
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
13
2.5 A LRF E A LEI FEDERAL Nº 4.320/64 [...] a Lei Complementar n° 101, de 2000 - LRF, não revoga a Lei nº 
4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº 
4.320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos 
orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas 
voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu 
à Lei nº 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum 
dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a 
vontade da lei mais recente. (grifo nosso)
Os estudiosos Cruz et al. (2012) afirmam que a novidade da LRF, em 
relação às outras normas financeiras, é a introdução da responsabilização do 
gestor e o efetivo acompanhamento do desempenho financeiro do ente federativo 
através de demonstrativos mensais, trimestrais, anuais e plurianuais.
Já paraNascimento e Debus (2002), a LRF alterou os conceitos de dívida 
fundada, empresa estatal dependente, operações de crédito, alterou o tratamento 
dos restos a pagar e atribuiu à contabilidade pública funções novas no controle 
orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial.
Os autores Toledo Jr. e Rossi (2005) lembram que tramita no Congresso 
Nacional projeto de lei complementar para a alteração e substituição da Lei 
nº 4.320/64. Os mesmos estudiosos afirmam que o objetivo é criar normas 
que enfocarão os aspectos mais corriqueiros (do dia a dia) da execução dos 
instrumentos de planejamento orçamentário PPA, LDO e LOA. 
IMPORTANT
E
Acadêmico(a), você sabe onde e quem pode denunciar infrações à LRF?
Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar 
ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o 
descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
FONTE: Art. 73-A, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm> 
3 INFRAÇÕES À LRF E PENALIDADES PARA O GESTOR 
PÚBLICO
Toda a legislação punitiva que se relacione aos crimes de responsabilidade 
na gestão fiscal pode ser utilizada na defesa do direito a uma conduta adequada. 
Entenda que é possível utilizar a legislação anterior à LRF, como o Código Penal, 
crimes de responsabilidade de membros dos poderes da União e dos estados, crimes 
de responsabilidade dos prefeitos e vereadores, lei de improbidade administrativa, 
entre outras. Encontramos no Art. 73, da LRF, a possibilidade de punir as infrações 
cometidas contra dispositivos do nosso código de conduta fiscal:
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
14
3.1 PENALIDADES PESSOAIS
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão 
punidas segundo o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 
(Código Penal); a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei nº 
201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992; e 
demais normas da legislação pertinente.
Também é permitida a utilização da legislação posterior à edição da LRF, 
como a Lei de Crimes Fiscais – LCF, Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, que 
veio criminalizar as condutas fiscais indevidas dos gestores e altera o Decreto-Lei 
nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal; a Lei nº 1.079, de 10 de abril 
de 1950, e o Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967.
A legislação punitiva relacionada aos crimes de responsabilidade na gestão 
fiscal pode ser aplicada tanto aos gestores (penalidades pessoais) e, também, aos 
entes federativos (penalidades institucionais).
Para os gestores que infringirem dispositivos da LRF, segundo Aguiar 
(2004), existem sanções pessoais na área penal e administrativa que poderão ser 
aplicadas após o devido processo legal.
“Paralelamente às sanções institucionais, descritas no próprio texto da 
LRF, o descumprimento da LRF poderá representar para o administrador público 
a aplicação de penalidades penais e administrativas [...]” (NASCIMENTO; 
DEBUS, 2002, p. 102).
Corrobora com os mesmos ensinamentos o autor Soares (2012, p. 72) 
sobre as penalidades pessoais dos gestores públicos: “[...] as penalidades 
pessoais são impostas apenas ao gestor público que descumprir as regras da Lei 
de Responsabilidade Fiscal, sem penalizar o órgão que representa. A penalidade 
pessoal é dividida entre sanções de ordem administrativa e de ordem penal”.
Para o pesquisador Khair (2001), existem 11 situações de desrespeito à 
LRF que podem ser classificadas como transgressões fiscais, e 64 situações que 
podem ser consideradas punições penais, entre ações e omissões. Isto porque, 
deixar de divulgar o Relatório de Gestão Fiscal, por exemplo, constitui infração 
administrativa, a ser processada e julgada pelos Tribunais de Contas. 
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
15
3.1 PENALIDADES PESSOAIS
DICAS
Para saber mais sobre infrações à LRF e penalidades para o gestor público, 
sugerimos a leitura complementar do livro: Crimes de responsabilidade fiscal.
FONTE: PAZZAGLINI FILHO, Marino. Crimes de responsabilidade fiscal. São Paulo: Atlas, 
2006.
3.2 PENALIDADES INSTITUCIONAIS
As penalidades institucionais são compreendidas como vedações, 
restrições, impedimentos, proibições e punições aplicadas aos órgãos públicos 
que representam os Poderes e os entes federativos. 
As punições institucionais são aquelas sanções dirigidas aos poderes 
constituídos aos entes da Federação, ou aos órgãos sujeitos ao 
cumprimento da LRF.
No texto da Lei de Responsabilidade Fiscal estas sanções estão contidas 
em vários dispositivos da lei e aparecem sob a forma das palavras: 
‘vedações’ (art. 11), ‘restrições’ (art.23 § 4°), ‘impedimentos’ (art. 31 § 
2°) e ‘proibições’ (art. 31 §1°).
Perceba que o legislador não se preocupou com a utilização da mesma 
palavra para estabelecer a ‘punição’ ao agente político, o que não 
significa que o agente público não esteja sujeito ao cumprimento das 
penalidades estabelecidas na LRF. (grifo nosso). (SOARES, 2012, p. 57).
Apresentam exemplos das sanções institucionais aplicadas para as 
infrações à LRF os doutrinadores Nascimento e Debus (2002, p. 100): 
As sanções institucionais correspondem à interrupção de 
transferências voluntárias (e a sua contratação) realizadas pelo 
Governo Federal, ao impedimento de contratação de operações de 
crédito e à impossibilidade para a obtenção de garantias da União 
para a contratação de operações de crédito externo. (grifo nosso)
Para facilitar a compreensão do tema relacionamos, no quadro a 
seguir, alguns exemplos de transgressões à Lei de Responsabilidade Fiscal, e 
também apresentamos as correspondentes sanções penais, tanto pessoais como 
institucionais.
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
16
QUADRO 2 – ALGUNS EXEMPLOS DE TRANSGRESSÕES À LRF E SUAS SANÇÕES PENAIS
Infração Sanção/Penalidade
Deixar de apresentar e publicar o 
Relatório de Gestão Fiscal, no prazo e 
com o detalhamento previsto na lei (LRF, 
artigos 54 e 55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, 
inciso I).
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 
10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º).
Proibição de receber transferências voluntárias 
e contratar operações de crédito, exceto as 
destinadas ao refinanciamento do principal 
atualizado da dívida mobiliária (LRF, art. 51, 
§ 2º).
Ultrapassar o limite de Despesa Total com 
Pessoal em cada período de apuração 
(LRF, art. 19 e 20).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Expedir ato que provoque aumento da 
Despesa com Pessoal em desacordo com 
a lei (LRF, art. 21).
Nulidade do ato (LRF, art. 21).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 
10.028/2000, art. 2º).
Expedir ato que provoque aumento da 
Despesa com Pessoal nos cento e oitenta 
dias anteriores ao final do mandato do 
titular do respectivo Poder ou órgão 
(LRF, art. 21).
Nulidade do ato (LRF, art. 21, § único).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 
10.028/2000, art. 2º).
Deixar de adotar as medidas previstas 
na LRF, quando a Despesa Total com 
Pessoal do respectivo Poder ou órgão 
exceder a 95% do limite (LRF, art. 22).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 
10.028/2000, art. 2º).
Proibições previstas em lei (LRF, art. 22, § 
único).
Deixar de adotar as medidas previstas 
na lei, quando a Despesa Total com 
Pessoal ultrapassar o limite máximo do 
respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 23).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 
10.028/2000, art. 2º).
Manter gastos com inativos e pensionistas 
acima do limite definido em lei (LRF, 
artigos 18 a 20, art. 24 § 2º, art. 59, § 1º, 
inciso IV).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Não cumprir limite de DespesaTotal 
com Pessoal em até dois anos, caso o 
Poder ou órgão tenha estado acima desse 
limite em 1999 (LRF, art. 70).
Proibição de receber transferências voluntárias, 
contratar operações de crédito e de obter 
garantias (LRF, art. 23, § 3º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Deixar de reduzir o montante da Dívida 
Consolidada que exceda o respectivo 
limite, no prazo previsto em lei (LRF, 
art. 31, §1º).
Detenção de três meses a três anos, perda do 
cargo e inabilitação para a função por cinco 
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
Proibição de realizar operação de crédito, 
enquanto perdurar o excesso. Obrigatoriedade 
de obtenção de resultado primário, com 
limitação de empenho (LRF, art. 31, § 1º).
Exceder o refinanciamento do principal 
da dívida mobiliária do exercício anterior 
(LRF, art. 29, § 4º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
TÓPICO 1 | A GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A LRF
17
Não obter o resultado primário necessário 
para recondução da dívida aos limites 
(LRF, art. 31, §1º, inciso II).
Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 
10.028/2000, art. 5º, inciso III e § 1º).
Ultrapassar o prazo para o retorno da 
Dívida Mobiliária e das Operações de 
Crédito aos limites (LRF, art. 31, §§ 2º 
e 3º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Proibição de receber transferências voluntárias.
Conceder Garantia em desacordo com a 
lei (LRF, art. 40).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Conceder Garantia sem o oferecimento 
de Contragarantia determinada pela lei 
(LRF, art. 40, § 1º).
Detenção de três meses a um ano (Lei nº 
10.028/2000, art. 2º).
Conceder Garantia acima dos limites 
fixados pelo Senado Federal (LRF, art. 
40 § 5º).
Nulidade do ato (LRF, art. 40 § 5º). Cassação 
do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso 
VII).
As entidades da administração indireta, 
inclusive suas empresas controladas e 
subsidiárias concederem Garantia, ainda 
que com recursos de fundos (LRF, art. 
40, § 6º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Não ressarcir pagamento de dívida 
honrada pela União ou Estados, em 
decorrência de Garantia prestada em 
Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 9º).
Condic ionamento de t ransferênc ias 
constitucionais para o ressarcimento. Não 
ressarcir pagamento de dívida honrada pela 
União ou Estados (LRF, art. 40, § 9º).
Não liquidar a dívida total que tiver sido 
honrada pela União ou por Estado, em 
decorrência de Garantia prestada em 
Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 10º).
Suspensão de acesso a novos financiamentos 
(LRF, art. 40, § 10º).
Contratar Operação de Crédito por 
Antecipação de Receita Orçamentária, 
em desacordo com a lei (LRF, art. 38).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Realizar Operação de Crédito fora dos 
limites estabelecidos pelo Senado Federal 
(LRF, art. 32, § 1º, inciso III).
Detenção de três meses a três anos, perda do 
cargo e inabilitação para a função por cinco 
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
Realizar Operação de Crédito com 
outro ente da Federação, ainda que sob 
a forma de novação, refinanciamento 
ou postergação de dívida contraída 
anteriormente (LRF, art. 35).
Detenção de três meses a três anos, perda do 
cargo e inabilitação para a função por cinco 
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
N ã o l i q u i d a r i n t e g r a l m e n t e a s 
Operações de Crédito por Antecipação 
de Receita Orçamentária, inclusive os 
respectivos juros e demais encargos, até 
o encerramento do exercício financeiro, 
especificamente até o dia 10 de dezembro 
de cada ano.
Detenção de três meses a três anos, perda do 
cargo e inabilitação para a função por cinco 
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
18
Receita de Operações de Crédito em 
montante superior ao das despesas de 
capital, no projeto da lei orçamentária 
(LRF, art. 12, § 2º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Aplicar Disponibilidade de Caixa em 
desacordo com a lei.
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Não depositar, em conta separada das 
demais disponibilidades de cada ente, as 
Disponibilidades de Caixa dos regimes 
de previdência social e não aplicá-las nas 
condições de mercado, com observância 
dos limites e condições de proteção e 
prudência financeira (LRF, art. 43, § 1º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Aplicar Disponibilidade de Caixa 
dos regimes de previdência social em 
títulos estaduais ou municipais, ações e 
outros papéis de empresas controladas 
e conceder empréstimos aos segurados 
e ao poder público (LRF, art. 43, § 2º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que 
não tenha sido previamente empenhada 
ou que exceda o limite estabelecido na 
lei (LRF, art. 42 e art. 55, inciso III, alínea 
“b”).
Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº 
10.028/2000, art. 2º, inciso XVI).
Não cumprir, até 2002, o limite de 
Despesa com Serviços de Terceiros do 
exercício em referência que não poderá 
ser superior, em percentual da Receita 
Corrente Líquida, a despesa verificada 
no exercício de 1999 (LRF, art. 72).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 
4º, inciso VII).
FONTE: Adaptado de Nascimento e Debus (2002, p. 103-104)
19
Neste tópico você viu que:
• A finalidade da LRF é estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal e o equilíbrio fiscal, com amparo no Capítulo 
II do Título VI da Constituição.
• O nosso modelo de Lei foi inspirado na experiência internacional, em especial 
ao modelo apresentado pelo Fundo Monetário Internacional, ao modelo da 
Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, ao modelo da Comunidade 
Econômica Europeia, através do Tratado de Maastricht e, também, ao modelo 
dos Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo 
central levaram à edição do Budget Enforcement Act.
• A LRF busca uma gestão financeira responsável, com equilíbrio fiscal, através 
dos princípios do planejamento, transparência, controle e responsabilização.
• Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima 
para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do 
Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na LRF.
• As sanções ou punições em relação às infrações cometidas contra a LRF podem 
ser institucionais e pessoais.
RESUMO DO TÓPICO 1
20
Prezado(a) acadêmico(a), para que possamos avaliar a compreensão dos 
conceitos aos quais tivemos acesso até o momento, os convido a responder aos 
questionamentos a seguir.
1 Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal nos 180 dias 
anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão 
poderá causar a nulidade do ato. 
Assinale a alternativa CORRETA que corresponde ao conceito descrito. 
( ) Verdadeiro.
( ) Falso.
2 A Lei de Responsabilidade Fiscal veio estabelecer normas relacionadas às 
finanças públicas com o intuito de impor responsabilidade na gestão fiscal e 
preencher a lacuna existente entre a Constituição Federal e a Lei nº 4.320/64. 
Assinale a alternativa CORRETA que corresponde à data em que a LRF entrou 
em vigor:
a) ( ) Dia 05/05/2000.
b) ( ) Dia 04/05/2000.
c) ( ) Dia 01/01/2001.
d) ( ) Dia 01/05/2001.
3 Os princípios servem como bases-mestras para a interpretação das leis. 
Assinale as alternativas CORRETAS que identificam princípios relacionados à 
LRF:
a) ( ) Transparência.
b) ( ) Impunidade.
c) ( )Controle.
d) ( ) Planejamento.
4 A Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta regras gerais de finanças 
públicas. Assinale as alternativas CORRETAS que identificam os entes 
federativos, órgãos e entidades que fazem parte da abrangência da LRF:
a) ( ) A União.
b) ( ) Os Estados.
c) ( ) Os Municípios.
d) ( ) Empresa estatal independente.
AUTOATIVIDADE
21
TÓPICO 2
A LRF E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Pelo voto, o cidadão brasileiro elege seus representantes para 
administrarem os entes públicos em suas diversas esferas: federal, estadual 
e municipal. Estes são remunerados, pela sociedade, para gerirem os recursos 
públicos e desenvolverem políticas públicas com serviços de qualidade.
Para haver continuidade nos serviços públicos, com eficiência, é 
fundamental que fornecedores e servidores públicos tenham certeza de que 
serão remunerados adequadamente e sem atrasos. Apresentar equilíbrio nas 
contas gera credibilidade, em qualquer área, inspira segurança para com seus 
contratantes, e como retorno pode-se desenvolver atividades sem contratempos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF foi instituída para estabelecer 
a gestão responsável e garantir o equilíbrio contínuo das contas públicas. O 
planejamento, juntamente com o controle, transparência e responsabilidade 
são considerados nesta lei como essenciais para a eficiência na gestão fiscal do 
governo.
Desde o ano de 2000 existe um código de conduta financeira para os entes 
públicos. Surge a necessidade de apresentarmos as regras introduzidas por este 
instrumento, para influenciar as ações planejadas na conquista do equilíbrio 
fiscal. Para tanto é indispensável discorrermos sobre os principais instrumentos 
de planejamento orçamentário, a compatibilidade entre eles, as principais 
mudanças em relação às receitas e as despesas públicas.
Este tópico traz, para você, informações que vão lhe permitir conhecer e 
distinguir os instrumentos de planejamento orçamentário regulamentados pela 
LRF.
2 PLANEJAMENTO NA LRF
Para que a administração pública possa desenvolver suas atividades 
desempenhando serviços à população são necessários diversos tipos de 
planejamento, como: planejamento territorial, assistencial, educacional, 
entre outros. O planejamento orçamentário é necessário para que os outros 
planejamentos se tornem realidade. (ANDRADE et al., 2008).
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
22
A Constituição Federal aprimorou o planejamento do setor público, o 
que era necessário. Veja os ensinamentos dos pesquisadores Nascimento e Debus 
(2002, p. 16): “A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração 
pública, teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os 
processos de planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos 
três instrumentos básicos para esse fim”.
No que diz respeito ao planejamento orçamentário, segundo Albuquerque 
(2008), a LRF regulamentou e tornou obrigatória a adoção de três instrumentos 
oficiais, que são: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e 
a Lei Orçamentária Anual - LOA.
A LRF aperfeiçoou a sistemática determinada pela Norma Constitucional, 
dando novas atribuições ao Orçamento e à LDO. Entenda a ordem de elaboração e 
aprovação dos instrumentos de planejamento, conforme a orientação dos autores 
Nascimento e Debus (2002, p. 16):
O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de 
médio prazo, coincidindo com a duração de um mandato do chefe 
do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminar os gastos de um 
exercício financeiro; e a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para 
servir de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.
De maneira geral, a LRF implica no planejamento e cumprimento de 
metas de receitas e despesas (reduzindo o grau de endividamento e o déficit 
público), observância dos limites de gastos, inclusive de pessoal, e obediência às 
demais condições estabelecidas, tais como as relacionadas à renúncia de receita e 
à obrigatoriedade de ações de planejamento orçamentário e governamental.
Seguindo as orientações dos doutrinadores Andrade et al. (2008), 
observamos que antes das alterações oriundas da nossa Constituição Federal e 
regulamentadas pela LRF, o planejamento orçamentário brasileiro era incipiente, 
necessitava de técnicas que pudessem auxiliar o equilíbrio fiscal. Agora, com 
a regulamentação apresentada pela LRF, os diversos entes governamentais 
começam a apresentar resultados de equilíbrio nas contas públicas.
2.1 PLANO PLURIANUAL
No projeto de lei complementar, que resultou na LRF, o Art. 3º, da Seção 
I, do Capítulo II, tratava especificamente da regulamentação do Plano Plurianual 
– PPA. Este artigo foi vetado e impossibilitou que a LRF regulamentasse o PPA. 
Vejamos o conteúdo que foi vetado pelo Poder Executivo, conforme a visão 
dos doutrinadores Cruz et al. (2012, p. 14) em relação a este instrumento de 
planejamento governamental:
TÓPICO 2 | A LRF E O PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO
23
2.1 PLANO PLURIANUAL
2.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Art. 3º (VETADO) O projeto de lei do plano plurianual de cada ente 
abrangerá os respectivos Poderes e será devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
§ 1º (VETADO) Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que 
serão estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de política 
fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, 
demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos 
da política econômica nacional e de desenvolvimento social.
§ 2º (VETADO) O projeto de que trata o caput será encaminhado ao 
Poder Legislativo até dia trinta de abril do primeiro ano do mandato 
do chefe do Poder Executivo. (grifos do autor)
Em se tratando das justificativas aos vetos do Poder Executivo, encontramos 
o seguinte resumo: prazo muito reduzido para a sua elaboração (já que a equipe 
de governo inicia seus trabalhos no ano de elaboração do PPA) e as metas fiscais 
da Lei de Diretrizes Orçamentárias podem substituir as previstas no anexo de 
política fiscal. (CRUZ et al., 2012).
É importante ressaltar que, apesar dos vetos ao Plano Plurianual, na LRF, 
este instrumento de planejamento orçamentário governamental continua em 
vigor seguindo as orientações descritas no texto constitucional, as quais serão 
tema de destaque na Unidade 2.
O principal objetivo da LDO é o de atuar como norteadora da Lei 
Orçamentária Anual - LOA, o orçamento do exercício subsequente. Conforme 
o autor Rezende (2005, p. 18): “A LDO estabelece um conjunto de instruções 
em termos de normas de forma e conteúdo com que a lei orçamentária de cada 
exercício deve ser apresentada [...]”.
Formulada anualmente, a LDO tem como alicerce o Plano Plurianual e 
busca identificar as prioridades de investimentos contidas neste instrumento. 
Apesar de ser uma ferramenta de planejamento, elaborada todos os anos, existe 
ainda uma série de contestações no que diz respeito ao prazo da LDO. Seu tempo 
não pode ser estimado em apenas um ano, pois sua vigência supera esse período. 
É o que explica o autor Carvalho (apud VIANA, 2009, p. 38):
Uma LDO foi sancionada e publicada em 30/06/2005. Esta norma 
orientará a elaboração da LOA cuja vigência será em 2006 e ainda 
estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo de todo 
o exercício financeiro de 2006. Assim, sua vigência não coincide com 
o exercício financeiro, e a aplicabilidade de suas regras extrapola um 
ano.
Segundo determina a Constituição Federal de 1988, no Artigo 166, § 4º, a 
elaboração e possíveis emendas da LDO deverão ser planejadas e executadas de 
modo a não conflitar com o que foi descrito no PPA.
UNIDADE 1 | A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF
24
Em maio de 2000, o Artigo 4º, Inciso