Improbidade Administrativa

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TRF-4
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO
Pós-edital
DIREITO ADMINISTRATIVO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Livro Eletrônico
PRESIDENTE: Gabriel Granjeiro
VICE-PRESIDENTE: Rodrigo Teles Calado
COORDENADORA PEDAGÓGICA: Élica Lopes
ASSISTENTES PEDAGÓGICAS: Francineide Fontana, Jéssica Souza, Kamilla Fernandes, Larissa Carvalho e Yasmin Magno
SUPERVISORA DE PRODUÇÃO: Emanuelle Alves Melo
ASSISTENTES DE PRODUÇÃO: Giulia Batelli, Juliane Fenícia de Castro, Laís Rodrigues e Thaylinne Gomes Lima
REVISOR(A): Mayra Barboza
DIAGRAMADOR: Charles Maia da Silva
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DIOGO SURDI
Diogo Surdi é formado em Administração Pública 
e é professor de Direito Administrativo em 
concursos públicos, tendo sido aprovado para 
vários cargos, dentre os quais se destacam: 
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil 
(2014), Analista Judiciário do TRT-SC (2013), 
Analista Tributário da Receita Federal do Brasil 
(2012) e Técnico Judiciário dos seguintes 
órgãos: TRT-SC, TRT-RS, TRE-SC, TRE-RS, TRT-
MS e MPU.
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Improbidade Administrativa
Prof. Diogo Surdi
Improbidade Administrativa .........................................................................5
1. Conceito de Improbidade e Disposições Constitucionais ...............................6
2. Sujeitos da Ação de Improbidade ..............................................................7
2.1. Sujeitos Ativos .....................................................................................8
2.2. Sujeitos Passivos ...............................................................................15
3. Atos de Improbidade Administrativa ........................................................16
3.1. Atos que Importam Enriquecimento Ilícito .............................................17
3.2. Atos que Causam Prejuízo ao Erário ......................................................18
3.3. Atos que Atentam contra os Princípios da Administração Pública ...............22
3.4. Atos Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício 
Financeiro ou Tributário .............................................................................23
4. Características dos Atos de Improbidade Administrativa .............................23
5. Indisponibilidade dos Bens .....................................................................26
6. Penas Aplicáveis ...................................................................................28
7. Declaração de Bens ...............................................................................31
8. Procedimento Administrativo e Judicial ....................................................32
9. Competência ........................................................................................39
10. Prescrição ..........................................................................................41
Resumo ...................................................................................................46
Questões de Concurso ...............................................................................51
Gabarito ..................................................................................................73
Gabarito Comentado .................................................................................74
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Improbidade Administrativa
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Olá, tudo bem? Espero que sim!
Na aula de hoje, estudaremos um assunto em que boa parte de sua base jurí-
dica está prevista em um dispositivo legal.
Trata-se da improbidade administrativa, cujas principais disposições estão 
expressas na Lei n. 8.429/1992.
Grande abraço e boa aula!
Diogo
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1. Conceito de Improbidade e Disposições Constitucionais 
Para compreendermos as disposições concernentes à Lei da Improbidade Admi-
nistrativa, devemos, em um primeiro momento, entender a origem da prática dos 
atos de improbidade.
Assim, devemos fazer menção ao princípio da moralidade, que, em sentido 
amplo, comporta os subprincípios da probidade, decoro e boa-fé. Como é sabi-
do, a moralidade é um princípio constitucionalmente estabelecido, de forma a ser 
observado pelos órgãos e entidades de todos os entes federativos, independente-
mente de estarmos no âmbito do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário.
Não respeitar a moralidade ou qualquer um de seus subprincípios acarreta a 
anulação do ato administrativo praticado.
Nesse sentido, para conferir maior segurança ao respeito do subprincípio da 
probidade, é que a Constituição Federal estabeleceu, no art. 37, § 4º, as seguintes 
consequências para a prática dos atos de improbidade: 
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a 
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na 
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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Tal artigo, no entanto, trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, ca-
recendo, quando da promulgação da Constituição Federal, de regulamentação para 
a produção de efeitos jurídicos. 
Dessa forma, foi com a edição, em 1992, da Lei n. 8.429/1992, conhecida como 
Lei da Improbidade Administrativa, que o legislador infraconstitucional estabe-
leceu as regras e procedimentos a serem observados quando da prática de atos de 
improbidade.
É importante salientar que a Lei n.8.429/1992 é uma lei nacional, sendo, por 
isso mesmo, de observância obrigatória por parte da administração direta e 
indiretade todos os entes federativos (União, estados, Distrito Federal e 
municípios).
Todas as regras que veremos, a partir de agora, são oriundas do mencionado 
diploma legal.
2. Sujeitos da Ação de Improbidade
Analisar os sujeitos ativo e passivo da Lei de Improbidade Administrativa é com-
preender quais partes figuram no polo ativo e passivo da relação jurídica instaurada 
com o cometimento da improbidade.
Ao passo que os sujeitos ativos são aqueles que podem cometer atos de im-
probidade administrativa e figurar no polo passivo da respectiva ação, os sujeitos 
passivos são as pessoas jurídicas vítimas dos atos ímprobos, figurando, quando da 
instauração da ação de improbidade, no polo ativo.
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2.1. Sujeitos Ativos
Os sujeitos ativos, como já mencionado, são as pessoas que podem cometer 
atos que sejam configurados como improbidade administrativa. 
Do art. 2º da Lei n. 8.429/1992, extraímos a relação de pessoas com vínculo 
com o poder público que podem se tornar sujeito passivo da ação de improbidade. 
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação 
ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função 
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Trata-se de um conceito extremamente amplo de agente público, de forma que 
mesmo aqueles que exerçam suas atribuições em caráter transitório ou ainda que 
sem remuneração são considerados, para efeitos legais, como possíveis sujeitos 
ativos.
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Exemplo: Jaime foi escolhido para ser jurado em um Tribunal do Júri, oportunidade 
em que desempenhará uma função pública de caráter transitório e sem remuneração.
Caso Jaime pratique alguma das condutas elencadas como atos de improbidade 
administrativa, deverá, nos termos legais, ser responsabilizado com base nas dis-
posições da n. Lei 8.429/1992.
O conceito de sujeito ativo, entretanto, não compreende apenas as pessoas 
que tenham algum tipo de vínculo com o poder público, abrangendo também as 
pessoas que, ainda que não sejam titulares de cargo, emprego ou função pública, 
induzam ou concorram para a prática de improbidade administrativa.
Nesse sentido é a previsão da Lei n. 8.429/1992, conforme disposição do seu art. 3º:
As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo 
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se be-
neficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Assim, chegamos à constatação de que duas são as classes de pessoas que 
podem figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa: os que 
mantenham algum vínculo com o poder público, ainda que transitório ou sem remu-
neração, e os particulares que induzam ou concorram para a prática de improbidade.
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No entanto, temos que fazer uma importante distinção no que se refere às duas 
classes de pessoas que podem figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade:
• para que o agente público venha a figurar como sujeito ativo, basta que 
tenha agido com dolo (intencionalmente) ou com culpa (por negligência, im-
perícia ou imprudência);
• para que o particular (que tenha induzido ou concorrido para a improbidade) 
figurar como sujeito ativo, faz-se necessário, obrigatoriamente, que tenha 
agido com dolo, ou seja, que tenha havido a intenção do particular em coo-
perar para a improbidade.
Trata-se de uma regra que faz todo o sentido, uma vez que a participação do 
particular, ainda que tenha sido de extrema importância para a caracterização da 
irregularidade, jamais seria capaz, por si só, de gerar a improbidade administrati-
va. Para a configuração do ilícito, faz-se necessária a existência de um elo com o 
serviço público, condição que é preenchida pelo respectivo agente público.
Nesse sentido, já decidiu o STJ, no REsp n. 1155992, de seguinte teor:
1. Os arts. 1º e 3º da Lei 8.429/92 são expressos ao prever a responsabiliza-
ção de todos, agentes públicos ou não, que induzam ou concorram para a prá-
tica do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta 
ou indireta.
2. Não figurando no polo passivo qualquer agente público, não há como o par-
ticular figurar sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa.
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Questão 1 (FCC/TJ/TRT-2ª/TRT-2ª/ADMINISTRATIVA/”SEM ESPECIALIDADE”/2018) 
Considere as seguintes hipóteses:
I – José Carlos, não sendo agente público, induziu seu primo Douglas, servidor 
público federal, à prática de ato de improbidade administrativa.
II – Horácio, não sendo agente público, concorreu para a prática de ato de im-
probidade administrativa praticado pela sua amiga Tábata, servidora pública 
federal ainda não estável.
III – Isabel, não sendo agente público, se beneficiou indiretamente pela prática 
de ato de improbidade administrativa praticado pela sua vizinha, Sofia, que 
exercia cargo em comissão na empresa pública “X”.
Nesses casos, as disposições da Lei n. 8.429/1992 serão aplicáveis, no que 
couber, a
a) José Carlos, Douglas, Horácio, Tábata, Isabel e Sofia.
b) Douglas, Tábata e Sofia, apenas.
c) José Carlos, Douglas, Horácio, Tábata e Sofia, apenas.
d) Douglas, Horácio e Tábata, apenas.
e) Douglas e Sofia, apenas.
Letra a.
Conforme previsão do art. 3º da Lei n. 8.429/1992, as disposições da mencionada 
norma não são aplicadas, apenas, aos agentes públicos, mas, sim, também aos 
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particulares que tenham induzido (item I), concorrido (item II) ou se beneficiado 
(item III) para a prática de improbidade administrativa. 
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não 
sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele 
se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Logo, todas as pessoas mencionadas pelos itens da questão estão sujeitas às 
disposições da Lei n. 8.429/1992.Durante muito tempo, a doutrina se dividia acerca da possibilidade de as 
pessoas jurídicas figurarem como sujeito ativo dos atos de improbidade admi-
nistrativa. Tal controvérsia foi sanada no julgamento do REsp n. 970.393, de 
autoria do STJ, que decidiu que as pessoas jurídicas, tal como ocorre com os 
agentes públicos, podem perfeitamente concorrer para a prática dos atos de 
improbidade.
Exemplo: considerando que as pessoas jurídicas podem ser beneficiadas e conde-
nadas por atos ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata, podem figurar 
no polo passivo de uma demanda de improbidade, ainda que desacompanhadas de 
seus sócios.
Durante muito tempo, o entendimento consolidado pelas bancas organizadoras 
era de que as disposições da Lei de Improbidade Administrativa não se aplicavam 
aos agentes políticos que estivessem sujeitos às disposições da Lei n. 1.079/1950 
(Lei dos Crimes de Responsabilidade). 
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Tal entendimento podia ser verificado, por exemplo, no âmbito da Reclamação 
n. 2138-DF, de autoria do STF:
Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade 
na Lei n. 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II. Distinção entre os 
regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro 
distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públi-
cos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade 
político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado 
pela Lei n. 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei n. 
1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 
37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submeti-
dos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do 
disposto no art. 102, I, c, da Constituição. II.
No mencionado julgado, o STF afirma a impossibilidade de os agentes públicos 
serem responsabilizados por dois regimes distintos. No caso em tela, afirmou-se 
que os ministros de Estado não responderiam pela prática de improbidade adminis-
trativa, com base nas disposições da Lei n. 8.429/1992, uma vez que já se encon-
travam regidos pelas normas da Lei n. 1.079/1950. 
Com a decisão, o STF diferenciou os atos de improbidade administrativa das 
condutas que acarretam crime de responsabilidade, de forma que os agentes que 
se encontram regidos pelas disposições deste último regime (crime de responsabi-
lidade) não podem respondem por improbidade administrativa.
Contudo, em decisão histórica, proferida no final de 2015, o STF, em decisão 
unânime, inverteu a posição que até então defendia, assegurando que os agentes 
políticos estão sujeitos a uma “dupla normatividade em matéria de improbidade, 
com objetivos distintos” (Pet n. 3.923/SP). 
Professor, isso significa que todos os agentes políticos estão sujeitos à dupla 
responsabilização (por crime de responsabilidade e com base nas regras de impro-
bidade administrativa)?
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Quase todos! De acordo com o STF, em decisão proferida no AC n. 3585 AgR/
RS, todos os agentes políticos, com exceção do presidente da República, estão su-
jeitos à dupla responsabilização. 
A exceção ao presidente da República ocorre na medida em que tal agente pos-
sui um regramento para as ações de improbidade administrativa previsto na pró-
pria Constituição Federal, que possui a seguinte redação:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que aten-
tem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
V – a probidade na administração;
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da 
Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal 
Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de res-
ponsabilidade.
Para fins de prova, levaremos os seguintes entendimentos:
• todos os agentes administrativos estão sujeitos às disposições da Lei n. 
8.429/1992 no que se refere aos atos de improbidade administrativa;
• os agentes políticos, de acordo com entendimento recente do STF, estão su-
jeitos a uma dupla responsabilização, tanto por crime de responsabilidade 
quanto por atos de improbidade administrativa;
• o presidente da República, em caráter de exceção, não está sujeito a essa 
dupla responsabilização, mas, sim, apenas ao regramento estabelecido na 
Constituição Federal.
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2.2. Sujeitos Passivos
Os sujeitos passivos, de maneira contrária, são as pessoas jurídicas que são 
lesadas pela prática de improbidade administrativa, passando a figurar, quando da 
respectiva ação, no polo ativo da demanda.
De acordo com a Lei n. 8.429/1992, são as seguintes as pessoas que podem 
figurar em tal situação (extração do art. 1º):
• administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios, de território;
• empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação 
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patri-
mônio ou da receita anual;
• entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de 
órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja 
concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anu-
al, limitando-se, nesses casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito 
sobre a contribuição dos cofres públicos.
Tais entidades, conforme mencionado, são as que são lesadas com a prática de 
atos de improbidade administrativa, vindo a figurar, no âmbito da relação proces-
sual instaurada com a ação de improbidade, no polo ativo da demanda. 
É importante salientar, nesse sentido, que o Ministério Público, ainda que não 
seja uma das entidades relacionadas expressamente pela Lei n. 8.429/1992, pode 
figurar, tal como as demais pessoas jurídicas, no polo ativo da ação. 
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O fundamento para tal atuação é a defesa, por parte do Ministério Público, dos in-
teresses públicos indisponíveis, conforme previsão no art. 127 da Constituição Federal:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional 
do Estado,incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos 
interesses sociais e individuais indisponíveis.
3. Atos de Improbidade Administrativa
A Lei n. 8.429/1992 apresenta, a depender da conduta do agente público ou de ter-
ceiros relacionados, quatro espécies de atos de improbidade administrativa: atos que 
importam em enriquecimento ilícito, atos que causam prejuízo ao erário, atos 
que atentam contra os princípios da administração pública e atos que violam 
a legislação do ISS no que se refere aos benefícios financeiros ou tributários. 
A depender da configuração em cada uma das espécies, diversas sanções de 
natureza administrativa, cível e política são aplicadas aos responsáveis. 
Frisa-se que o conhecimento das ações de improbidade administrativa elenca-
das exemplificativamente pela Lei n. 8.429/1992 é um dos temas mais exigidos 
em provas de concursos públicos, sendo bastante comum as bancas apresentarem 
uma conduta ímproba e exigirem do(a) candidato(a) qual a classificação com base 
na norma legal.
Assim, antes de conhecermos as condutas previstas no texto da Lei n. 8.429/1992, 
precisamos conhecer um método que possibilita a rápida resolução deste tipo de 
questão sem a eventual necessidade de você memorizar todas as condutas 
previstas em lei:
• Enriquecimento ilícito: o agente público é quem recebe vantagem indevida;
• Prejuízo ao erário: um terceiro (que não o agente público) recebe a vanta-
gem ou alguma norma prevista em lei ou regulamento não é observada;
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• Violação aos princípios: situações que não geram, por si só, vantagem in-
devida ao agente público ou a terceiros;
• Violação da legislação do ISS: situações relacionadas com benefícios fi-
nanceiros ou tributários. 
Exemplo: caso um agente público utilize bens da administração pública para a rea-
lização de atividades particulares, estamos diante de uma conduta que representa 
uma vantagem direta ao servidor, uma vez que é ele que será beneficiado com a 
utilização dos bens. Logo, trata-se de enriquecimento público.
Caso o agente público apenas permita que os bens da repartição sejam utilizados, 
em atividades particulares, por terceiros, nota-se que não é o servidor quem está 
recebendo diretamente a vantagem, mas, sim, um terceiro alheio ao serviço públi-
co. Nesse caso, estamos diante de um ato que causa prejuízo ao erário.
Caso o agente público, notificado pela administração, não preste suas contas no 
prazo legal, estaremos diante de uma conduta que não causa, por si só, vantagem 
ao servidor ou a terceiros. Por exclusão, estamos diante de um ato que atenta 
contra os princípios da administração pública.
3.1. Atos que Importam Enriquecimento Ilícito
Estabelece o art. 9º da Lei n. 8.429/1992 uma série de condutas que resultam 
na mais grave das espécies de improbidade administrativa:
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito 
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, 
mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta 
lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra 
vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratifica-
ção ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou 
amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
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II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, per-
muta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades 
referidas no art. 1º por preço superior ao valor de mercado; 
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, per-
muta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço 
inferior ao valor de mercado; 
IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou ma-
terial de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empre-
gados ou terceiros contratados por essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a 
exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, 
de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer 
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro ser-
viço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou 
bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou fun-
ção pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do 
patrimônio ou à renda do agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessora-
mento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou 
amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante 
a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba 
pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para 
omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores 
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei.
3.2. Atos que Causam Prejuízo ao Erário
As condutas que são configuradas como prejuízo ao erário estão previstas, de 
forma exemplificativa, no art. 10 da Lei n. 8.429/1992. 
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Tais atos de improbidade administrativa possuem a peculiaridade de poder re-
sultar tanto de condutas omissivas quanto comissivas do agente público. Da mes-
ma forma, podem dar ensejo à lesão ao erário atos dolosos (com intenção) ou 
culposos (em que houve a imperícia, a negligência ou a imprudência do 
agente estatal).
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer 
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º 
desta lei, e notadamente:
I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporaçãoao patrimônio parti-
cular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, 
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 
1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à 
espécie;
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de 
fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qual-
quer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades 
legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patri-
mônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de 
serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço 
superior ao de mercado;
VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares 
ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades 
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração 
de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente; 
IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regula-
mento;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz 
respeito à conservação do patrimônio público;
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de 
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
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XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipa-
mentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer 
das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidor públi-
co, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de servi-
ços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; 
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação 
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. 
XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio par-
ticular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transfe-
ridos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, 
sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade 
privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais 
ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a ob-
servância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XIX – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de con-
tas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas; 
XX – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma 
para a sua aplicação irregular. 
XXI – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma 
para a sua aplicação irregular. 
Questão 2 (FCC/TJ/TRT-6ª/ADMINISTRATIVA/”SEM ESPECIALIDADE”/2018) Su-
perintendente de Autarquia estadual X concedeu à empresa de turismo Y licença 
para que realizasse transporte fretado de passageiros, dispensando-a, no mesmo 
ato, em razão de relação de amizade próxima com o seu diretor, do pagamento da 
taxa exigida para o exercício do poder de polícia em questão. Ao assim proceder, o 
referido agente público 
a) praticou ato de improbidade administrativa, que, no entanto, não é punível, em ra-
zão da sua natureza, com perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. 
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b) não praticou ato de improbidade, pois a licença é ato administrativo vinculado, 
razão por que, preenchidos os requisitos para concessão, não poderia negá-la. 
c) praticou ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, punível, 
inclusive, com perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. 
d) não praticou ato de improbidade, pois a Lei n. 8.429/1992 tem seu campo de 
incidência restrito aos servidores públicos da Administração pública direta. 
e) praticou ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, punível, 
exclusivamente, com a perda da função pública e suspensão dos direitos políticos. 
Letra c.
No caso, estamos diante de uma situação de improbidade administrativa que causa 
prejuízo ao erário, conforme previsão da Lei n. 8.429/1992: 
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer 
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, 
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º 
desta lei, e notadamente:
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz 
respeito à conservação do patrimônio público;
E quais será que são as consequências para a prática desse ato? 
Em caso de improbidade por prejuízo ao erário, haverá, além da perda da função 
pública, as seguintes sanções: 
• suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos;
• pagamento de multa de até duas vezes o valor do dano;
• proibição de contratar ou receber benefícios do poder público por cinco anos.
Claramente se observa, dessa forma, que a alternativa correta é a letra “c”. 
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3.3. Atos que Atentam contra os Princípios da Administração 
Pública
Por fim, há os atos de improbidade administrativa que atentam contra os 
princípios da administração pública. Em tais situações, ainda que não tenha 
ocorrido a vantagem do agente público ou de terceiros, certos princípios ou deveres 
do poder público deixaram de ser observados. 
Relaciono, a seguir, tais condutas, com a menção ao princípio ou dever que dei-
xou de ser observadopelo agente público:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, 
na regra de competência; (legalidade)
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (poder-dever de 
agir)
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que 
deva permanecer em segredo; (publicidade)
IV – negar publicidade aos atos oficiais; (publicidade)
V – frustrar a licitude de concurso público; (impessoalidade)
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; (probidade)
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva 
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mer-
cadoria, bem ou serviço; (publicidade)
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas 
de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (legalidade)
IX – deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legisla-
ção. (legalidade)
X – transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área 
de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, 
nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. 
(legalidade)
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3.4. Atos Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de 
Benefício Financeiro ou Tributário
A Lei Complementar n. 157/2016 instituiu uma nova modalidade de atos de im-
probidade administrativa.
De acordo com a Lei n. 8.429/1992, enquadra-se em tal modalidade qualquer 
ação ou omissão destinada a conceder, aplicar ou manter benefício financei-
ro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Com-
plementar n. 116, de 31 de julho de 2003 (que é a norma relacionada com o ISS).
4. Características dos Atos de Improbidade Administrativa
Como se percebe, as quatro grandes espécies de atos de improbidade adminis-
trativa estão hierarquizadas de acordo com a lesão sofrida pelo patrimônio público. 
Dessa forma, sempre que um ato cause enriquecimento ilícito, ainda que possa 
recair em outra hipótese de ilícito (prejuízo ao erário ou desobediência aos princí-
pios da administração), será configurado como pertencente ao primeiro caso.
Nesse sentido, inclusive, já decidiu o STJ, conforme se observa do julgamento 
do Recurso Especial n. 1.075.882, de seguinte teor:
1. A Lei de Improbidade Administrativa visa a tutela do patrimônio público e da 
moralidade, impondo aos agentes públicos e aos particulares padrão de com-
portamento probo, ou seja, honesto, íntegro, reto.
2. A Lei 8.429/92 estabelece três modalidades de improbidade administrativa, 
previstas nos arts. 9º, 10 e 11, a saber, respectivamente: enriquecimento ilí-
cito, lesão ao erário e violação aos princípios norteadores da Administração 
Pública.
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3. A conduta prevista no art. 9º da LIA (enriquecimento ilícito) abrange, por sua 
amplitude, as demais formas de improbidade estabelecidas nos artigos subsequen-
tes. Desta maneira, a violação aos princípios pode ser entendida, em comparação 
ao direito penal, como “soldado de reserva”, sendo, aplicada, subsidiariamente, 
isto é, quando a conduta ímproba não se subsome nas demais formas previstas.
Outro ponto importante se refere à necessidade da existência de dolo ou culpa 
para a caracterização de cada uma das hipóteses elencadas nas quatro espécies de 
atos de improbidade.
De acordo com a doutrina majoritária, as condutas que resultam em enrique-
cimento ilícito ou em desrespeito aos princípios da administração pública 
necessitam, para a sua configuração, da presença de dolo (intenção) do agente 
público para a sua configuração. Dessa forma, a simples conduta culposa do agente 
não enseja a configuração de improbidade administrativa nas espécies enriqueci-
mento ilícito e lesão aos princípios da administração pública.
Nos casos de prejuízo ao erário, por sua vez, a improbidade estará confi-
gurada tanto nas hipóteses de dolo quanto nas condutas praticadas com 
simples culpa do agente público. Tal entendimento está consubstanciado no 
julgamento do Recurso Especial n. 1.364.529, da lavra do STJ:
Para que seja configurado o ato de improbidade de que trata a Lei 8.429/99, “é neces-
sária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos 
previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10”.
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Sobre os atos de improbidade administrativa que causam enriquecimento ilícito 
ou lesão ao erário, merecem destaque, ainda, alguns artigos da Lei n. 8.429/1992:
Art. 5º Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, 
do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.
Art. 6º No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro benefi-
ciário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.
Tais artigos possuem o claro objetivo de evitar que uma possível omissão legis-
lativa seja alegada, pela parte que está respondendo pela prática de improbidade 
administrativa, como forma de evitar o ressarcimento ao poder público ou a perda 
dos bens acrescidos ao patrimônio quando da prática dos atos em questão. 
Ainda como forma de evitar que não haja o correto ressarcimento dos danos cau-
sados ao poder público, o art. 8º da mesma norma estabelece que “o sucessor da-
quele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente 
está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança”.
Tal regra encontra fundamento na obrigação do Estado em preservar o bem-es-
tar coletivo, garantindo que o interesse público seja preservado ante as práticas 
que tentam usufruir indevidamente dos direitos indisponíveis da sociedade.
Uma das principais finalidades do Estado é a garantia do bem-estar da popula-
ção existente em seu território. 
Como é a população, basicamente, quem financia, por meio do pagamento de 
tributos, as atividades do Estado, quando ocorre uma prática de improbidade ad-
ministrativa que causa prejuízo ao erário, é o próprio patrimônio coletivo que está 
sendo dilapidado.
Assim, cabe ao Estado, por meio da exigência de ressarcimento aos cofres pú-
blicos, a manutenção do patrimônio daqueles que financiam as suas atividades, 
qual seja, o povo.
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Assim, se algum agente público adquirir, ao longo de sua carreira no serviço 
público, bens que são comprovadamente desproporcionais ao valor da sua remu-
neração, estaremos diante da prática de improbidade administrativa causadora de 
enriquecimento ilícito. 
Nessa situação, caso tal agente faleça, ocorrerá a transferência do patrimônio, 
oportunidade em que os sucessores receberão a herança do agente ímprobo. 
E como boa parte dos bens transferidos foram adquiridos com base no ato de 
improbidade, uma vez que o poder público tome conhecimento da prática, pode-
rá exigir dos herdeiros a responsabilização, com base nas disposições da Lei n. 
8.429/1992, até o limite dos valores que foram transferidos. 
5. Indisponibilidade dos Bens
Como mencionado, o art. 37, § 4º, da Constituição Federal, estabelece uma sé-
rie de consequências para os atos de improbidade administrativa, dentre as quais 
se inclui a possibilidade da decretação da indisponibilidade dos bens.
Em sintonia com a disposição constitucional, a Lei n. 8.429/1992 estabelece, 
no art. 7º, que a indisponibilidade dos bens será declarada sempre que o ato de 
improbidade administrativa ficar caracterizado como enriquecimento ilícito ou lesão 
ao patrimônio público.
Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriqueci-
mento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar 
ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegu-
rem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do 
enriquecimento ilícito.
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A indisponibilidade dos bens não se trata de uma espécie de sanção, mas, sim, 
de medida cautelar que tem por finalidade assegurar que o indiciado não dilapide 
o seu patrimônio antes que o poder público conclua o respectivo processo admi-
nistrativo.
De acordo com a doutrina majoritária, dois são os requisitos que devem estar 
presentes para que seja possível a determinação da indisponibilidade dos bens no 
curso da ação de improbidade administrativa, sendo eles o fumus boni juris e o 
periculum in mora.
O fumus boni juris consiste na probabilidade de os fatos imputados ao agente 
público serem verossímeis. Isso não significa que o ato ímprobo deve estar cabal-
mente provado, uma vez que tal pressuposto é averiguado por ocasião da senten-
ça. O que deve existir é uma grande possibilidade, no curso do processo adminis-
trativo, da ocorrência do ato de improbidade administrativa.
O periculum in mora (também conhecido como perigo de dano iminente e 
irreparável) por sua vez, refere-se à possibilidade daquele que está indiciado dila-
pidar o seu patrimônio, impossibilitando a devolução dos valores devidos aos cofres 
públicos.
Uma vez estando presentes essas duas características, a autoridade adminis-
trativa representa ao Ministério Público, que, analisando os fatos, requer ao juiz 
responsável pela ação a decretação da indisponibilidade dos bens.
Ressalta-se que a possibilidade de decretação da indisponibilidade dos bens é 
privativa do Poder Judiciário, não havendo que se falar na possibilidade de o Minis-
tério Público atuar desta forma. 
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Exemplo: Álvaro foi indiciado pelo cometimento de ato de improbidade adminis-
trativa que configura enriquecimento ilícito. 
Nesse caso, a autoridade que está conduzindo o inquérito, verificando que é muito 
provável que tenha ocorrido a improbidade (fumus boni juris), bem como que 
Álvaro está em vias de dilapidar os seus bens (periculum in mora), representa ao 
Ministério Público, que, após analisar os fatos, requer ao Poder Judiciário a decre-
tação da indisponibilidade.
6. Penas Aplicáveis
Para cada uma das condutas que dão ensejo às quatro diferentes espécies de 
improbidade administrativa, a Lei n. 8.429/1992 apresenta uma série de sanções 
de natureza administrativa, civil e política. 
Tais sanções estão hierarquizadas de acordo com a gravidade da conduta, de 
forma que as ações que ensejam enriquecimento ilícito possuem como conse-
quência as sanções mais graves, as que ensejam lesão ao patrimônio público 
possuem sanções intermediárias e as que atentam contra os princípios da ad-
ministração pública, por sua vez, possuem as sanções de menor gravidade.
As sanções de natureza civil são aquelas que implicam obrigação de pagar 
ou devolver algo ao poder público. De acordo com as normas da Lei n. 8.429/1992, 
são as seguintes:
• ressarcimento ao erário;
• perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
• multa.
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As sanções de natureza política são aquelas que implicam restrições aos 
direitos políticos, sendo, nos termos do dispositivo legal, uma só: suspensão dos 
direitos políticos.
Por fim, as sanções administrativas são aquelas que implicam impossibilida-
de de ser mantido vínculo com a administração pública, sendo elas:
• perda da função pública;
• proibição de contratar com o poder público;
• proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios por parte do poder 
público.
Tais sanções, independentemente da natureza (administrativa, civil e política), 
são graduadas, conforme já mencionado, de acordo com a gravidade da conduta 
praticada pelo agente público ou por terceiro, conforme se extrai do art. 12 da Lei 
n. 8.429/1992:
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação 
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, 
que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do 
fato [...].
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Ato de improbidade
Sanção 
política
Sanção cível Sanção administrativa
Enriquecimento ilícito
Suspensão 
dos direitos 
políticos de 8 
a 10 anos.
Pagamento de multa 
de até três vezes o 
valor do acréscimo.
Proibição de contratar 
ou receber benefícios do 
poder público por 10 anos.
Dano causado ao 
erário
Suspensão 
dos direitos 
políticos de 5 
a 8 anos.Pagamento de multa 
de até duas vezes o 
valor do dano.
Proibição de contratar 
ou receber benefícios do 
poder público por cinco 
anos.
Não obediência aos 
princípios
Suspensão 
dos direitos 
políticos de 3 
a 5 anos.
Pagamento de multa 
civil de até 100 vezes 
o valor da remunera-
ção do agente.
Proibição de contratar 
ou receber benefícios do 
poder público por três 
anos.
Violação relacionada 
com benefício 
financeiro ou 
tributário contrário às 
disposições do ISS
Suspensão 
dos direitos 
políticos de 5 
a 8 anos.
Pagamento de multa 
civil de até três vezes 
o valor do benefício 
financeiro ou tributá-
rio concedido.
No que se refere à perda da função pública e à suspensão dos direitos políticos, 
tais sanções só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
A aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/1992 independe, conforme 
previsão do art. 21, dos seguintes fatores:
• da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à 
pena de ressarcimento; 
• da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou 
pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Exemplo: a circunstância das contas de determinado agente público ou do órgão 
onde este desempenha suas atribuições terem sido aprovadas pelos tribunais ou 
conselhos de contas não impede que, diante de provas, seja o respectivo agente 
responsabilizado pela prática de improbidade. 
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Isso ocorre porque os tribunais e conselhos, em determinadas situações, não con-
seguem detectar que houve a prática de improbidade.
Da mesma forma, ainda que não haja dano ao patrimônio público, poderá o agente 
público ou terceira pessoa ser responsabilizado pela prática de improbidade, situação 
que ocorre, por exemplo, com a violação dos princípios da administração pública.
A única ressalva, nessa última situação, fica por conta da pena de ressarcimento, 
ou seja, para que o agente seja obrigado a ressarcir o erário, deverá obrigatoria-
mente ser comprovado que houve dano ao poder público. 
7. Declaração de Bens
Dois são os momentos distintos, de acordo com a Lei de Improbidade, em que 
o agente público deve demonstrar a sua declaração de bens: na posse e no exer-
cício da função pública.
Assim, ao ser empossado, o agora servidor deve apresentar a declaração de 
todos os bens que constituem o seu patrimônio, incluindo imóveis, móveis, semo-
ventes, dinheiros, títulos, ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patri-
moniais, localizado no país ou no exterior. Quando for o caso, a declaração deverá 
abranger os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de 
outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos 
apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
Posteriormente, a cada ano, o agente público deve demonstrar a mesma decla-
ração, até que ocorra a sua saída do respectivo cargo, mandato, emprego ou função.
A ideia de tal medida é propiciar que a autoridade administrativa verifique a 
evolução patrimonial do agente público, uma vez que esta, quando incompatível 
com a soma das remunerações do servidor, é um dos principais indícios de impro-
bidade administrativa.
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Como forma de simplificar a comprovação dos valores, o agente público poderá 
entregar, anualmente, cópia de sua declaração do Imposto de Renda à repartição 
pública.
Caso o agente não cumpra com a obrigação de apresentar os bens que com-
põem o seu patrimônio, ou então apresente declaração falsa, haverá, nos termos 
do § 3º do art. 13 da Lei n. 8.429/1992, a demissão a bem do serviço público, sem 
prejuízo das demais sanções previstas em lei.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de 
outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, 
dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
8. Procedimento Administrativo e Judicial
A Lei n. 8.429/1992 também estabelece regras processuais a serem observadas 
no âmbito do procedimento administrativo e do processo judicial destinado a veri-
ficar a ocorrência de improbidade administrativa.
Qualquer pessoa é parte competente para representar à autoridade adminis-
trativa solicitando a instauração das investigações necessárias para a apuração da 
improbidade administrativa.
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Caso, no entanto, alguém representar contra agente público ou terceiro, e já 
souber, de antemão, que tais pessoas são inocentes, incorrerá em crime, deven-
do responder com a pena de detenção, de 6 a 10 meses, e multa. Além disso, 
será obrigado a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais e à 
imagem.
A representação deverá ser formulada por escrito ou reduzida a termo, possuin-
do, ainda, a qualificação e demais dados do denunciante.
Atendidos todos os pressupostos legais, a autoridade competente tem a obri-
gação de instaurar o competente procedimento administrativo disciplinar, que será 
regido pelo estatuto de cada categoria funcional. No âmbito da União, as regras a 
serem observadas estão previstas na Lei n. 8.112/1990.
Nesse ponto, merece destaque o fato da Lei n. 8.429/1992 ser uma norma de 
natureza cível, viabilizando a aplicação de sanções de natureza extrapenal, ou seja, 
aquelas que não estão tipificadas como crime. Tal característica não inviabiliza a 
aplicação de sanções de natureza penal ante a prática de improbidade administra-
tiva. Para que isso ocorra, as condutas previstas na norma em estudo devem estar 
tipificadas, também, como crime. 
Da mesma forma, a aplicação de qualquer uma das sanções previstas na lei de 
improbidade administrativa é competência privativa do Poder Judiciário, conforme 
se observa da decisão do STF no âmbito do RMS n. 24699/DF, de seguinte teor:
Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 
não incumbe à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada 
a prática de atos de improbidade no âmbito administrativo, caberia represen-
tação ao Ministério Público para ajuizamento da competente ação, não a apli-
cação da pena de demissão.
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Assim, ainda que a autoridade administrativa seja competente para a apuração 
das eventuais faltas funcionais cometidas pelos servidores públicos, quando a con-
duta emquestão ficar caracterizada como improbidade, não poderá a autoridade 
administrativa aplicar a penalidade, devendo formular representação junto ao Mi-
nistério Público, que representará ao Poder Judiciário para o ajuizamento da ação e 
o ajuizamento da ação e consequente aplicação da penalidade.
Exemplo: Elias, servidor público federal, praticou infração disciplinar que restou 
configurada como violação dos deveres previstos no estatuto dos servidores e como 
improbidade administrativa. 
Nessa situação, a autoridade administrativa competente deve instaurar processo 
administrativo disciplinar para a investigação da situação. Tendo sido verificada a 
ocorrência das duas infrações, a autoridade deve proceder da seguinte forma:
– no que se refere à infração prevista no estatuto dos servidores, deve aplicar a 
penalidade de acordo com as disposições da mencionada norma, sem necessidade 
de acionar o Poder Judiciário;
– com relação à infração de improbidade administrativa, a autoridade não poderá 
aplicar a penalidade prevista no estatuto, devendo acionar, por meio do Ministério 
Público, o Poder Judiciário, que será competente para aplicar a penalidade prevista 
na Lei n. 8.429/1992.
Em todas as ações destinadas à apuração da prática de improbidade administra-
tiva, obrigatoriamente deverá haver a participação do Ministério Público, conforme 
estabelecido no art. 17, § 4º, da Lei n. 8.429/1992:
O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, 
como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
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O Ministério Público tem um papel extremamente importante nas ações de impro-
bidade. Tanto o é que o art. 15 da norma em análise determina que a autoridade com-
petente dê conhecimento ao órgão e aos tribunais ou conselhos de contas da existên-
cia do procedimento administrativo destinado a apurar as condutas de improbidade.
Da mesma forma, quando houver indícios fundados de responsabilidade, a co-
missão que estiver instruindo o processo comunicará ao Ministério Público sobre tal 
fato, de forma que sejam sequestrados os bens suficientes para garantir o provável 
valor do dano. 
Vejamos o teor de tais disposições, de acordo com o texto da Lei n. 8.429/1992:
Art. 16 Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao 
Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a 
decretação do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicita-
mente ou causado dano ao patrimônio público. 
§ 2º Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, 
contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos ter-
mos da lei e dos tratados internacionais. 
Nessas situações, conforme já mencionado, estamos diante de medidas de ca-
ráter cautelar, se forma a impedir que o patrimônio do indiciado seja dilapidado 
(vendido ou transferido a outras pessoas) e que o poder público, como consequên-
cia, deixe de ser ressarcido pelos prejuízos devidos.
Importante julgado do STJ (REsp n. 1.771.440) afirma que a indisponibilidade 
em questão poderá se dar em valor superior ao da respectiva ação de improbidade, 
bem como sobre bens adquiridos antes da prática do ato improbo.
É pacífica no Superior Tribunal de Justiça a orientação de que a medida cons-
tritiva deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade admi-
nistrativa, de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual 
prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível 
multa civil como sanção autônoma.
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A indisponibilidade acautelatória prevista na Lei de Improbidade Adminis-
trativa tem como finalidade a reparação integral dos danos que porven-
tura tenham sido causados ao erário; trata-se de medida preparatória da 
responsabilidade patrimonial, representando, em essência, a afetação de 
todos os bens necessários ao ressarcimento, podendo, por tal razão, atin-
gir quaisquer bens ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de 
improbidade. 
Temos que cuidar, no entanto, para não confundirmos tais situações com a im-
possibilidade (já pacífica no âmbito do STJ) de responsabilização por atos cometi-
dos anteriormente à vigência da Lei n. 8.429/1992 (que ocorreu em 03/06/1992), 
e, por consequência, da própria Constituição Federal de 1988.
Nesse sentido, há a importante decisão do REsp n. 1129121, de 2013:
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS 
POSTERIORES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBI-
LIDADE. 
1. A Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativamente 
para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição 
da Constituição Federal de 1988. 
2. A observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gra-
vosa, esteio da segurança jurídica e das garantias do cidadão, não impede a 
reparação do dano ao erário, tendo em vista que, de há muito, o princípio da 
responsabilidade subjetiva se acha incrustado em nosso sistema jurídico. 3. 
Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a condenação do Parquet ao 
pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação civil pública está 
condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não ocorreu no caso. 
4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar a condenação do 
recorrente em honorários advocatícios.
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Exemplo: se estivermos diante de uma conduta prevista na Lei n. 8.429/1992 
como improbidade administrativa, mas que foi praticada, por exemplo, no mês de 
dezembro de 1991, não poderá haver a responsabilização por tal prática, uma vez 
que a Lei n. 8.429/1992 apenas entrou em vigor em meados de 1992.
Assim, ainda que a Constituição Federal de 1988 já estivesse em vigor, não há que 
se falar em responsabilização com base em uma norma legal que apenas foi publi-
cada posteriormente à prática de improbidade administrativa.
Outra forma de medida cautelar é o afastamento do servidor, com remuneração, 
quando tal providência se fizer necessária para a melhor instrução processual. Em 
tais situações, ainda que o servidor seja afastado com remuneração, o que é levado 
em conta é a necessidade da apuração de uma possível prática de improbidade, 
dano que envolveria a coletividade como um todo. 
Afastando o servidor do desempenho das suas atribuições, pode a comissão 
processante desempenhar suas atividades com maior imparcialidade e eficiência. 
A possibilidade da adoção dessa medida está prevista no parágrafo único do art. 
20 da Lei n. 8.429/1992, de seguinte teor:
A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento 
do agentepúblico do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remune-
ração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.
A ação destinada a apurar a prática de improbidade administrativa será proces-
sada de acordo com o rito ordinário, podendo ser proposta, pelo Ministério Público 
ou pelas pessoas jurídicas interessadas, no prazo de 30 dias da efetivação da 
medida cautelar. 
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Salienta-se que é expressamente vedada a transação, acordo ou conciliação 
em ações de improbidade administrativa. Tal fundamento, em consonância 
com o princípio da indisponibilidade do interesse público, é plenamente justificável 
ante a relevância do patrimônio público. Nesse sentido, merece destaque a lição da 
professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
A norma se justifica pela relevância do patrimônio público, seja econômico, seja moral, 
protegido pela ação de improbidade. Trata-se de aplicação do princípio da indisponibili-
dade do interesse público.
As demais regras processuais, no âmbito da ação de improbidade administrati-
va, podem ser resumidas da seguinte forma:
• estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a noti-
ficação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser 
instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias;
• recebida a manifestação, o juiz, no prazo de 30 dias, em decisão fundamen-
tada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, 
da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita;
• recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação;
• da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento;
• em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de impro-
bidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito;
• aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos 
pela lei o disposto no art. 221, caput e § 1º, do Código de Processo Penal;
• a sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar 
a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão 
dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
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9. Competência
A competência para o julgamento das ações de improbidade administrativa é 
tema que não está pacificado na doutrina. 
O motivo das inúmeras controvérsias dos tribunais superiores está na possibili-
dade ou não de aplicação do foro por prerrogativa de função no âmbito das ações 
em questão.
Basicamente, o foro por prerrogativa de função (ou foro privilegiado) trata-se 
de uma prerrogativa concedida a certas autoridades detentoras de poder, tais como 
os parlamentares, os magistrados e os chefes do poder Executivo. 
Essas autoridades possuem o direito (prerrogativa) de serem processadas e 
julgadas, no âmbito das ações de natureza penal, por tribunais e juízes especiali-
zados, escapando, assim, do julgamento da Justiça comum.
Inicialmente, o entendimento do STF sempre foi no sentido de que o foro por 
prerrogativa de função tratava-se de prerrogativa que apenas poderia ser 
exercida no âmbito das ações de natureza penal, dentre as quais não se inclui 
a ação de improbidade administrativa, de natureza civil. 
Da mesma forma, o entendimento do tribunal em questão era no sentido de 
que tal prerrogativa apenas poderia ser exercida enquanto o seu titular estivesse 
no exercício no mandato, não se estendendo, por conseguinte, após a quebra de 
tal vínculo com o Estado.
De acordo com tais entendimentos, e considerando que a ação de improbida-
de administrativa é de natureza cível, a competência para processar e julgar 
sempre foi atribuída ao juiz comum de primeiro grau.
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Com a entrada em vigor da Lei n. 10.628, em 2002, diversos artigos do Código 
de Processo Penal foram alterados, de forma que passou a existir, em nosso orde-
namento, a possibilidade de o foro por prerrogativa de função ser estendido para 
as ações de improbidade administrativa.
Não demorou para a questão chegar no STF, que, por meio da ADIN n. 2.797, 
manifestou seu entendimento de que não era possível ao legislador ordinário impor 
um entendimento contrário ao até então esposado pelo Tribunal Superior.
A grande controvérsia surgiu, no entanto, quando o mesmo tribunal decidiu, no 
julgamento da Questão de Ordem n. 3.211/DF, que caberia a ele próprio (STF) o jul-
gamento das ações de improbidade administrativa contra seus próprios membros:
1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ação de improbidade contra seus 
membros.
2. Arquivamento da ação quanto ao Ministro da Suprema Corte e remessa dos autos ao 
Juízo de 1º grau de jurisdição no tocante aos demais.
Não obstante a decisão do STF, o entendimento que deve ser levado para as provas 
de concursos é o de que é competente para o processamento e julgamento das 
ações de improbidade administrativa o juiz ordinário comum de primeiro grau.
Caso a banca exija o conhecimento do posicionamento do STF, vindo a exigir a li-
teralidade da ementa expressa na Questão de Ordem n. 3.211, deve-se entender 
que, de acordo com a Suprema Corte, cabe ao STF julgar seus membros nas 
ações de improbidade.
Da mesma forma, deve-se seguir o entendimento anterior do STF no que se refere 
a não possibilidade da aplicação do foro por prerrogativa de função no âmbito de 
ações de natureza cível ou após o término do exercício do mandato ou cargo.
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Tais entendimentos podem ser sedimentados da seguinte forma:
• as ações de improbidade administrativa possuem natureza cível, devendo ser 
processadas e julgadas pelos juízes de primeiro grau;
• o STF possui entendimento de que cabe a ele processar e julgar, nas ações de 
improbidade administrativa, seus próprios ministros;
• o foro por prerrogativa de função não é aplicado nas ações de natureza civil, 
mas sim apenas nas de natureza penal;
• o foro por prerrogativa de função não é aplicado após o término do cargo ou 
do mandato do agente público.
10. Prescrição
Tal como ocorre com as demais penalidades aplicáveis no âmbito do Direito Ad-
ministrativo, as sanções previstas como consequência pela prática de improbidade 
administrativa apenas podem ser propostas até um determinado período, após o 
qual ocorrerá a prescrição