Transformações do Direito Administrativo - BAPTISTA, Patricia

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Transformações do Direito Administrativo
Capítulo III – A Processualização 
da Atividade Administrativa
Sumário: 1. A inevitável questão terminológica: processo ou procedimen-
to administrativo? 2. Do ato ao processo; 2.1. O ato administrativo em crise; 
2.2. O processo administrativo e a relação jurídica como categorias centrais do 
direito administrativo; 3. O papel e a estrutura do processo administrativo no 
direito administrativo moderno; 3.1. Legitimação, eficiência e garantia como 
funções do novo processo administrativo; 3.2. A nova estrutura do processo 
administrativo: informalismo e flexibilidade; 4. A processualização da ativida-
de administrativa no Brasil e as leis do processo administrativo.
1. A inevitável questão terminológica: processo ou 
procedimento administrativo?
Processo ou procedimento administrativo? Não há consenso quanto à es-
colha do termo mais adequado. O grau da divergência é tal que a Lei federal n.º 
9.784, de 29 de janeiro de 1999, e a Lei paulista n.º 10.177, de 30 de dezembro de 
1998, caminharam cada qual para um dos lados da contenda. Enquanto o diplo-
ma federal estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal (art. 1º), a lei paulista regula os atos e procedimentos 
administrativos da Administração centralizada e descentralizada do Estado (art. 1º). 
A dissensão legal, na verdade, é mero reflexo da doutrinária. Na doutrina 
brasileira, Carlos Ari Sundfeld465 e Lúcia Valle Figueiredo466, por exemplo, 
preferem a expressão procedimento administrativo. Assim, no entender dos re-
465 A Importância do Procedimento Administrativo. Revista de Direito Público, vol. 84, 1987, p. 72-3.
466 A autora não chega a repudiar, por inteiro, a aplicação do termo processo administrativo. Reserva-o, no 
entanto, apenas para os casos em que haja controvérsia ou acusados em geral, adotando o entendimento 
do italiano Massimo S. Giannini. Curso de Direito Administrativo. Ob. cit., p. 377-80. Orientação 
semelhante era manifestada por Hely Lopes MEIRELLES. Para esse autor, a expressão processo deveria 
ser empregada apenas às seqüências de atos ordenados à solução de controvérsias. Admitia, assim, a 
existência de procedimentos administrativos — conjunto de atos preordenados a um fim — que não 
constituíam processos, “como, por exemplo, os de licitações e concursos”. De qualquer forma, atentando 
para a prática administrativa do país que chama de processo mesmo o mais banal expediente, optou por 
utilizar, de forma genérica, essa última expressão. Direito Administrativo Brasileiro. Ob. cit., p. 578-9.
156
Patrícia Baptista
nomados administrativistas paulistas, distingue-se o fenômeno administrativo 
do jurisdicional, afastando-se as possibilidades de confusão entre ambos. Celso 
Antonio Bandeira de Mello, embora também siga adotando a locução proce-
dimento administrativo — “por já estar enraizada entre nós” —, reputa “lar-
gamente preferível” a nomenclatura processo administrativo, visto ser a mais 
correta467. Cretella Jr.468, Odete Medauar469, Maria Sylvia di Pietro470 e Diogo 
de Figueiredo471, a seu turno, empregam o termo processo administrativo. Para 
esses autores, os processos administrativos não diferem, na essência, das demais 
espécies de processos, judiciais e legislativos. Todos, ao contrário, integram um 
gênero comum, o processo, objeto da teoria geral do processo.
No direito comparado, a polêmica também existe, embora menos inten-
sa472. Nota-se, no direito europeu, uma nítida preferência pela expressão proce-
dimento administrativo473. Tal ocorre, no entanto, muito mais para acentuar a 
distinção entre os processos da atividade interna da Administração e os pro-
cessos contenciosos da jurisdição administrativa474. Assim, os administrativis-
tas italianos, espanhóis e portugueses, de um modo geral, reservam o termo 
467 Curso de Direito Administrativo. Ob. cit., p. 279.
468 Prática do Processo Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p.19-27.
469 A processualidade no Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 41. Nesta obra, 
a autora apresenta um profundo estudo sobre o tema, listando e detalhando os critérios usuais para 
distinguir os termos processo e procedimento. São esses, resumidamente, os critérios apontados: a) 
o da amplitude: o processo é o todo; o procedimento, as partes desse todo; b) o da complexidade: o 
procedimento é uma operação simples de manifestação da vontade; o processo, a soma dessas diversas 
operações; c) o do interesse: o procedimento se destina à satisfação do interesse da Administração 
Pública, já o processo, a satisfazer o interesse dos destinatários do ato; d) o do concreto e do abstrato: 
o processo é a soma de atos que se realizam em cada caso; o procedimento, o esquema formal do 
processo; e) o critério da lide: no processo haveria lide, no procedimento não; e) o da controvérsia: os 
processos administrativos são apenas aqueles que encerram uma controvérsia; os procedimentos, o 
rito desses processos; f) o teleológico e formal: o processo é essencialmente teleológico, tem a finalidade 
de assegurar o exercício do poder; o procedimento, a mera coordenação formal de atos; g) do ato e 
da função: o procedimento vincula-se ao ato; o processo, ao exercício da função; e h) o que aponta o 
procedimento como gênero e o processo como espécie. Ob. cit., p. 30-40.
470 Direito Administrativo. Ob. cit., p. 396.
471 Curso de Direito Administrativo. Ob. cit., p. 441-3.
472 Cf., nesse sentido, Sabino CASSESE. Las Bases del Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 252-6; e David 
DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 24-8. 
473 Idem, ibidem. 
474 Cf. Odete MEDAUAR. A processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 29-30.157
Transformações do Direito Administrativo
processo para os processos contenciosos de natureza jurisdicional, chamando 
de procedimento administrativo o meio de concretização e desenvolvimento da 
atuação administrativa475.
Em que pese a autoridade dos seus defensores, não convencem, todavia, 
os argumentos empregados para enquadrar o fenômeno da atuação adminis-
trativa sequencial em uma categoria autônoma, o procedimento, excluindo-o 
do conceito de processo476. A imparcialidade do órgão decisório ou a existência 
da controvérsia, por exemplo, não podem ser consideradas notas essenciais do 
processo, para dessa categoria afastar-se o processo administrativo. Tanto assim 
475 Na França, como assinala, David DUARTE, emprega-se indistintamente, para os processos 
administrativos e judiciais, o termo procedure, o que se justificaria pelo prestígio da jurisdição 
administrativa naquele país. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 24-5, nota 
20. Já no direito anglo-saxão, a distinção se estabelece entre os termos procedure e process. A lei 
americana de processo administrativo, por exemplo, chama-se Federal Administrative Procedure Act. 
No direito inglês, Denis GALLIGAN adota a seguinte distinção: “Como procedimentos entendo as 
etapas a serem percorridas, os meios empregados para tomar uma decisão, submetidos a um curso de 
ação, ou para tratar de um matéria de uma forma determinada. Como processo quero significar um meio 
legal específico ou ato administrativo que geralmente envolve uma decisão, mas não necessariamente. 
(...) O termo processo também emprego para incluir procedimentos de regulamentação (rule-making) 
e elaboração de políticas (policy-making), assim como a procedimentos direcionados principalmente 
para a formação do consenso entre as partes. Aos processos pode ser atribuído um sentido mais amplo 
ou mais restrito.” Due Process and Fair Procedures. Ob. cit., p. 8-9. 
476 Carlos Ari SUNDFELD lista três argumentos que o levaram a preferir o termo procedimento no 
lugar de processo: a) nem todas as características dos processos judiciais estão presentes nos processos 
administrativos; logo, o uso da mesma expressão para ambos pode provocar confusão, possibilitando 
que sejam apontadas nos processos administrativos características que neles nem sempre estão 
presentes; b) o termo processo pode dar a falsa impressão de que à Administração é permitido julgar 
definitivamente determinadas questões, deixando-se alguns atos à salvaguarda da apreciação judicial; 
c) o termo processo dá ensejo à confusão entre as atividades jurisdicional e administrativa do Poder 
Judiciário (o autor, para justificar a sua preocupação, narra o caso de um processo administrativo de 
um Tribunal de cuja decisão se interpôs recurso extraordinário para o STF, o qual, por espantoso 
que possa parecer, foi negado na origem por falta de prequestionamento!!). Cf. A Importância do 
Procedimento Administrativo. Cit., p. 73. Ordem semelhante de considerações é apresentada por 
Sabino CASSESE. Para o administrativista italiano, os procedimentos administrativos não podem 
ser enquadrados no mesmo gênero dos processos judiciais porque o procedimento apresenta uma 
“estrutura mais variada e complexa” que o processo. Segundo sustenta, as fases dos procedimentos 
administrativos são menos tipificadas ou claras que as dos processos judiciais. Além disso, não haveria 
partes em sentido próprio nos procedimentos administrativos, pois a própria Administração tutela, 
nos procedimentos, os interesses públicos que lhe cabe realizar. Por outro lado, a Administração, 
ao contrário dos juízes, não está submetida ao princípio da demanda, de modo que os processos 
administrativos podem ser iniciados pelos particulares ou de ofício, e ao procedimento podem ser 
carreados elementos por qualquer dos interessados, inclusive pela Administração. Las Bases del 
Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 254-6.
158
Patrícia Baptista
que existem processos judiciais sem lide ou controvérsia — os processos de ju-
risdição voluntária, por exemplo —, como não há propriamente imparcialidade 
nos processos legislativos. Da mesma forma, o maior ou menor grau de forma-
lismo na sua estruturação e, ainda, a materialização de funções estatais diversas 
não parecem determinantes para a qualificação dos processos administrativos e 
judiciais em gêneros diversos477. Enfim, o fato de o processo administrativo não 
apresentar total semelhança com o judicial não impede que ambos remetam a 
um gênero comum designado de processo, que representa uma sequência de atos 
preordenada a um fim e configura um meio legítimo de exercício do poder478. 
É, portanto, nesse sentido amplo, para qualificar todo o conjunto de atos 
sistematizados da Administração Pública na direção uma decisão final, cons-
tituindo-se em um instrumento para o desenvolvimento e concretização da 
atividade administrativa, que o termo processo administrativo será empregado 
neste trabalho. Influiu ainda para essa opção a escolha efetuada pelo legislador 
federal quando da aprovação da recente Lei n.º 9.784/99. A chancela do legisla-
dor em projeto elaborado por comissão que contou com a participação de vários 
dentre os principais administrativistas do país, na qual se terminou por eleger 
a expressão processo administrativo, somente pode ter como efeito o acatamento 
do uso da expressão pelos estudiosos e operadores do direito administrativo em 
geral479. Aliás, nessa mesma direção já se encaminhara o legislador constituinte 
477 Em sentido oposto, v. David DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., 
p. 28: “Teológica e formalmente distintos, procedimento e processo são duas realidades diferenciadas, 
constituindo o procedimento administrativo a forma de acção típica da função administrativa e o 
processo a forma da jurisdição.”
478 Cf., em direção contrária, Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 
367. Segundo o autor, “não é o processo, mas o procedimento que constitui o género comum a todas as 
funções estatais — o qual, de resto, não apresenta características uniformes, mas varia de função para 
função, consoante a respectiva natureza. Existem, assim, não um, mas três procedimentos distintos: 
o legislativo, o administrativo e o judicial (que se chama processo).” A tal ordem de considerações, 
todavia, podem ser opostos alguns argumentos: a escolha do termo processo ou do termo procedimento 
para definir um gênero comum para a atividade seqüencial das funções estatais é arbitrária. Tanto como 
é arbitrária a associação do termo processo ao exercício da função jurisdicional e às suas características 
próprias. Além do mais, essa posição não se sustenta diante do uso comum que consagra o termo 
processo tanto para o exercício da função jurisdicional judicial como da legislativa. 
479 Tomaram parte nos trabalhos da comissão Odete Medauar (relatora), Maria Sylvia Zanella di Pietro, 
Diogo de Figueiredo, José Carlos Barbosa Moreira, J..J. Calmon de Passos, Inocêncio Mártires Coelho, 
Almiro do Couto e Silva, Adilson de A. Dallari, Paulo Modesto, Carmem Lúcia Antunes Rocha, 
além de Caio Tácito, que a presidiu. A relação dos membros da Comissão, o relatório de conclusão 
159
Transformações do Direito Administrativo
em diversos dispositivos do vigente texto constitucional, nos quais se refere a 
processo administrativo (cf. arts. 5º, LV e LXXII, 37, XI e 41, § 1º)480. 
Para evitar confusões, no entanto, é preciso desassociar a ideia de processo 
administrativo de suas subespécies mais frequentes: os processos disciplinares e 
os sancionadores. Como processo administrativo, para os fins deste trabalho, não 
serão considerados apenas os processos em que há acusados ou dos quais poderá 
resultar a aplicação de sanções a sujeitos determinados, mas, ao contrário, quais-
quer processos queenvolvam a tomada de decisões pela Administração. 
Cumpre, por último, lembrar que, para o efeito da aplicação de determi-
nados princípios constitucionais, como os da ampla defesa e do contraditório, 
é irrelevante a designação que se dê, processo ou procedimento administrativo. 
Não é o apelido, mas a essência, que determinará o reconhecimento das garan-
tias constitucionais. Como observa Carlos Ari Sundfeld, nem mesmo a Cons-
tituição, a despeito de empregar o termo processo, impede esta conclusão, uma 
vez que o próprio texto constitucional não “esclarece concretamente quando é 
que se está diante de um processo administrativo”481. 
2. Do ato ao processo
2.1. O ato administrativo em crise
O edifício teórico do direito administrativo construiu-se sobre a categoria 
do ato administrativo. Desde o final do século XIX, a dogmática dessa disci-
plina elegeu o ato administrativo como centro de seus cuidados e a ele buscou 
reconduzir todo o fenômeno administrativo482. Na ótica de seus principais te-
dos trabalhos e a exposição de motivos do projeto encontram-se publicados no vol. 205 da Revista de 
Direito Administrativo, 1996, p. 349-50.
480 Cf. Odete MEDAUAR. A processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 42. 
481 Carlos Ari SUNDELD, Processo e Procedimento Administrativo no Brasil. In: Carlos Ari 
SUNDFELD; Guillermo Andrés MUÑOZ (Coord.). As Leis de Processo Administrativo: Lei Federal n.º 
9.784/99 e Lei Paulista n. º 10.177. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 19, nota 5.
482 “O conceito de acto administrativo é, assim, uma típica 'construção de juristas', o produto mais 
refinado da elaboração teórica juspublicística, a verdadeira 'quintessência do Direito Administrativo'. 
Ele enferma, por isso, da 'doença infantil' de todos os domínios científicos, e conseqüentemente 
também da Ciência do Direito Administrativo, de procurar encontrar uma noção central, um 
160
Patrícia Baptista
óricos, Otto Mayer e Maurice Hauriou, o ato administrativo era o meio de 
exercício do poder administrativo483.
Duas razões, em princípio, podem ser apontadas para justificar o desenvol-
vimento do ato administrativo como eixo central do direito administrativo. Em 
primeiro lugar, deve-se destacar a forte influência privatista. Não é novidade, de 
fato, que as disciplinas de direito público, no início de sua construção teórica, 
serviram-se de conceitos tradicionais do direito privado para representar os seus 
fenômenos484. E, como se sabe, para o direito privado não interessa o processo de 
formação da vontade, apenas a sua expressão final, no ato ou no contrato485. Daí 
a doutrina em direito administrativo ter se voltado, de início, unicamente para o 
estudo do momento decisório final da Administração, o ato administrativo, e não 
para o percurso de formação dessa decisão, o processo administrativo486. Dessa 
fase vem a afirmação tradicional de que a atividade administrativa é livre em seu 
itinerário e regrada em seu resultado (justamente o ato administrativo)487.
Por outro lado, influiu igualmente na ascensão do ato administrativo a sua re-
levância para o controle jurisdicional da Administração Pública488. É que a atenção 
do juiz administrativo, de ordinário, voltava-se para o objeto da impugnação que 
lhe era apresentada, isto é, para a resolução final da Administração materializada 
em um ato489. Assim, sendo o direito administrativo, ele próprio, o resultado de 
construções originalmente jurisprudenciais, não surpreende que esta disciplina se 
tenha ocupado de desenvolver o arcabouço teórico do ato administrativo, visto que 
constituía o centro das atenções dos juízes administrativos.
conceito-chave, que resumisse e condensasse em si todas as especificidades desse domínio do saber 
— qual 'abracadabra' da doutrina administrativa.” Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto 
Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 63.
483 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p.66.
484 Cf. Maria João ESTORNINHO. A Fuga para o Direito Privado. Ob. cit., 1996, p. 334-5: “o Direito 
Administrativo nasceu, sem dúvida, numa situação de dependência em relação do Direito Civil (...)”. 
Ainda acerca do tema, veja-se François BURDEAU. Histoire du Droit Administratif. Ob. cit., p. 122.
485 Sabino CASSESE. Las Bases del Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 250.
486 Maria João ESTORNINHO. Requiem pelo Contrato Administrativo. Coimbra: Almedina, 1990, p. 66.
487 Carlos Ari SUNDFELD. A Importância do Procedimento Administrativo. Cit., p. 70.
488 Odete MEDAUAR. A processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 14.
489 Sabino CASSESE. Las Bases del Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 250.
161
Transformações do Direito Administrativo
O ato administrativo, no contexto do Estado liberal em que surgiu, represen-
tava o momento de exteriorização da vontade de uma Administração Pública au-
toritária e unilateral490. Era, então, a forma normal, quase exclusiva, de atuação da 
Administração, quando havia uma escassa interação desta última com os cidadãos. 
O ato administrativo expressava uma tensão latente: ao mesmo tempo, represen-
tava o veículo de manifestação da autoridade da Administração e — ao ensejar o 
controle pelo Judiciário — de garantia da liberdade dos administrados491.
A substituição do Estado liberal pelo Estado-providência, entretanto, fez 
com que desaparecessem as condições político-jurídicas que haviam levado o 
ato administrativo ao centro da dogmática do direito administrativo492. Com 
efeito, o novo modelo prestador trouxe para a Administração inúmeras novas 
funções que não poderiam ser materializadas através do esquema clássico do 
ato administrativo, tais como as de planejamento e regulação. Da mesma forma, 
as relações entre a Administração e os indivíduos não mais se reduziam a rela-
ções de poder — concretizadas no ato administrativo —, passando a configurar 
também relações de colaboração e participação.
Diante de um tal quadro de mudanças, a construção teórica do ato adminis-
trativo não permaneceu inerte. Com o tempo, deixou de ser somente uma forma 
de exercício da autoridade, agressiva ao cidadão, para operar também como um 
“instrumento de satisfação de interesses individuais”493. Surgiu, assim, a figura do 
ato administrativo favorável. Tamanha inovação, contudo, não foi suficiente para 
impedir que a Administração tivesse de buscar outras formas de materialização 
do exercício de suas novas funções. Contratualização, tecnização, o recurso à via 
do consenso e a formas de direito privado são apenas alguns dos meios de que a 
Administração passou a se utilizar de modo corrente ao longo do século XX494. 
490 Cf., nesse sentido, a concepção clássica aqui exprimida por Prosper WEIL: “Enquanto que a vida jurídica 
privada se serve geralmente da via contratual, a actividade administrativa utiliza essencialmente a 
decisão unilateral, que constitui um dos aspectos mais originais do direito administrativo”. O Direito 
Administrativo. Ob. cit., p. 59.
491 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 66 e ss.
492 Idem, ibidem, p.71.
493 Idem, ibidem, p.100.
494 Cf., nesse sentido, Maria João ESTORNINHO. Requiem pelo Contrato Administrativo. Ob. cit., p. 64.
162
Patrícia Baptista
Assim, como percebeu Otto Bachof, existem inúmeras relações jurídicas 
da Administração Pública que se desenvolvem, modificam ou terminam intei-
ramente ao largo do ato administrativo495. O ato administrativo perdeu, com 
isso, sua condição de senhor absoluto na expressão da atividade administrativa, 
representando, nos dias atuais, mais uma dentre as várias exteriorizações jurídi-
cas possíveis daquela atividade496.
A par disso, a doutrina e a jurisprudência deram-se conta das diferenças 
entre os direitos público e privado no que diz respeito à formação da vontade 
exprimida no atoadministrativo. Irrelevante para o direito privado, a investiga-
ção do processo decisório apresenta-se de peculiar importância para o controle 
da Administração Pública. Mesmo porque, no mais das vezes, esse processo 
decisório encontra-se minuciosamente regulado497. 
Nas últimas duas décadas do século XX, a crise do ato administrativo so-
mente se agravou. A substituição do Estado-providência pelo Estado neoliberal 
ou pós-social levou ao incremento das atividades de caráter geral da Adminis-
tração, de direção e planificação. A definição da função administrativa “já não 
se esgota na contraposição entre ‘agressão’ e ‘prestação’”498. Ao contrário, hoje 
as decisões administrativas genéricas, de cunho regulador e planificador, sobre-
tudo no campo do direito administrativo econômico, têm aptidão para atingir 
uma amplitude muito maior de sujeitos. Nesse contexto, surgiram fortes deman-
das por participação, apontando para a necessidade de revalorização do cidadão 
como sujeito de direito administrativo. Diante dessa nova realidade, assim, vem 
se tornando inevitável a diversificação ainda maior dos instrumentos utilizados 
para a consecução da função administrativa.
Parece claro, pois, que o ato administrativo não tem mais condições de per-
manecer isolado como conceito central da dogmática do direito administrativo, o 
que, de um modo geral, já foi percebido pelas doutrinas alemã e italiana499.
495 Die Dogmatik des Verwaltugnsrechts von den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung. In: 
Veroeffentlichungen der Vereinigung der Deustchen Staatsrechtslehrer, n.º 30, Berlim: Walter Gruyter, 1972, 
p. 193 e ss. Apud Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 119.
496 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p.109.
497 Sabino CASSESE. Las Bases del Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 250-1.
498 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 129.
499 Cf. Vasco Pereira da Silva. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit, p. 111 e ss. Na verdade, 
não há unanimidade doutrinária acerca da necessidade de substituição do ato administrativo 
163
Transformações do Direito Administrativo
2.2. O processo administrativo e a relação jurídica 
como categorias centrais do direito administrativo
É, portanto, nesse quadro de transformações na dogmática do direito 
administrativo que o processo administrativo e a relação jurídica despontam 
como candidatos à sucessão do ato administrativo no papel de objeto central do 
estudo dessa disciplina jurídica. 
As opiniões, todavia, estão divididas. Enquanto a maior parte da doutrina ita-
liana elegeu o processo administrativo, expressiva doutrina alemã apontou a relação 
jurídica administrativa como o novo centro da dogmática administrativa500.
 Capitaneados pela construção inicial de Otto Bachof, inúmeros administra-
tivistas alemães, da década de 1980 em diante, procuraram centralizar o estudo 
da atividade administrativa na análise da relação jurídica501. Esse enfoque, niti-
damente mais amplo de que aquele centrado no ato administrativo, “permite ex-
plicar os vínculos jurídicos existentes entre a Administração e os administrados, 
como centro do direito administrativo. Aquele administrativista português enumera três posições 
distintas acerca do tema. A primeira, não obstante afirme a necessidade de reforma da dogmática 
administrativa, continua atribuindo ao ato administrativo um lugar de primazia, considerando-o 
como o meio mais importante de atuação da Administração. Adotam essa posição, de acordo com o 
autor, Jean Rivero e os alemães H. Maurer, H. Bull e W. Schenke. Essa orientação, diz, também parece 
ser a vigente em Portugal e na Espanha, haja vista o contínuo destaque dado ao ato administrativo 
nos trabalhos doutrinários dos principais autores desses países (e. g. Diogo Freitas do Amaral, Rogério 
Soares, García de Enterría-Ramón Fernandez, dentre outros). A segunda posição, expressada por 
Ernst Forsthoff, sustenta a necessidade de se estabelecer uma dualidade de regimes: manutenção 
do ato administrativo para a Administração agressiva e a construção de um regime inteiramente 
novo para a Administração prestadora. A terceira posição, majoritária nas doutrinas alemã e italiana, 
sustenta que “as alterações introduzidas pela realidade do Estado social são de tal maneira grandes 
que é absolutamente necessário proceder à renovação (ou refundação) da dogmática jurídico-
admininstrativa, descobrindo um novo conceito central para o Direito Administrativo (...)”.
500 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 66. E, ainda, Maria João 
ESTORNINHO. Requiem pelo Contrato Administrativo. Ob. cit., p. 65. 
501 Nesse quadro, Vasco Pereira da SILVA aponta: H. Erichsen, J. Martens, P. Häberle, W. Henke, H. 
Bauer, N. Achterberg, Fleiner-Gerster e M. Sudhof. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., 
p. 150. Também afirmando a centralidade da nova dogmática administrativa na relação jurídica, sob 
influência da doutrina alemã, especialmente de W. Henke, o espanhol L. Parejo ALFONSO: “Las 
relaciones jurídicas, que deben pasar a ser la figura central (al igual que sucede ya en el Derecho 
privado). Todas las relaciones reales relevantes son relaciones jurídicas trabadas entre personas físicas 
y jurídicas (públicas y privadas), en el curso de las cuales se trata de saber lo que es de Derecho o 
contrario al Derecho.” Eficacia y Administracion. Ob. cit., p. 147.
164
Patrícia Baptista
anteriores ou posteriores à prática do acto administrativo, assim como aqueles 
que se estabelecem quando a Administração utiliza formas de actuação distintas 
(...)”502. Como relação jurídica, nessa acepção, compreendem-se quaisquer liga-
ções entre pelo menos dois sujeitos jurídicos através do direito administrativo 503. 
Em favor da relação jurídica argumenta-se, ainda, com a mudança de pa-
radigma que ela representa nas relações entre a Administração e os adminis-
trados. Sob o aspecto material — e não apenas técnico-formal —, a relação 
jurídica reforça a posição dos administrados como titulares de direitos perante 
a Administração, diminuindo o vezo autoritário do direito administrativo. Se o 
ato administrativo era a manifestação típica de uma relação de poder, na qual o 
administrado assumia o papel de súdito, quando não de mero objeto da atuação 
administrativa, a relação jurídica, ao contrário, pronuncia o reconhecimento 
de uma “posição inicial de igualdade do cidadão perante a Administração”. A 
relação jurídica, assim, “corresponde ao modo mais correcto de conceber o re-
lacionamento entre a Administração e os particulares num Estado de Direito”, 
encontrando sua justificativa na Constituição504. 
A doutrina italiana, a seu turno, pretendeu responder à crise do ato ad-
ministrativo com a revalorização e o redimensionamento do processo adminis-
trativo. Para os administrativistas italianos, à frente Mario Nigro, o processo 
administrativo pode ser considerado o elemento comum nas diversas formas de 
502 “Além disso, o instituto da relação jurídica não faz desaparecer, antes integra o acto administrativo 
num novo esquema explicativo, concebendo-o como um dos factos susceptíveis de criar, modificar 
ou extinguir as mesmas relações jurídicas (ao lado dos contratos, de comportamentos materiais, etc.). 
(...) A doutrina da relação jurídica permite ainda explicar os fenómenos de participação (de privados, 
ou mesmo de outras autoridades públicas) no procedimento, uma vez que a relação de procedimento 
constitui uma das modalidades de relação jurídica. Desta forma, a própria noção de procedimento é 
enquadrada e teoricamente assimilada pela doutrina da relação jurídica, surgindo o procedimento 
como um instrumento de regulação das relações jurídicas (...).” Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do 
ActoAdministrativo Perdido. Ob.cit., p. 161.
503 Cf. as definições de H. Bauer e H. Erichsen reproduzidas por Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do 
Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 159-60.
504 Cf. Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 162 e 186-7. L. Parejo 
Alfonso apenas opõe a essa concepção “el prejuicio dogmático de que el sujeto público que actùa lo 
hace como titular de un órgano que actualiza objetivamente una voluntad estatal (...) de suerte que 
esta se corrompe si al ciudadano se le reconoce la condición plena de sujeto frente al Estado en el 
contexto de una singular relación jurídica.” Eficacia y Administracion. Ob. cit., p. 159. 
165
Transformações do Direito Administrativo
atuação administrativa505. Por meios unilaterais, como os atos administrativos, 
por pela via do consentimento, por contratos ou acordos, a vontade da Admi-
nistração sempre se forma e se expressa através de um processo506. O processo 
administrativo, do ponto de vista da dogmática jurídico-administrativa, apre-
senta duas vantagens: a de permitir a recondução das diversas manifestações da 
atividade administrativa a um elemento comum e, ainda, a de ensejar a análise 
da atuação da Administração e de suas relações com os particulares como um 
fenômeno dinâmico e não meramente estático507.
É preciso destacar, no entanto, que o processo administrativo elevado ao 
centro da dogmática administrativa pelo direito administrativo italiano está 
longe da concepção tradicional dessa figura jurídica. De fato, o processo admi-
nistrativo moderno não se encaixa mais nos moldes em que foi concebido pela 
doutrina clássica, como uma sequência de atos menores, meramente prepara-
tórios de uma decisão final, a ser expressada no ato administrativo508. Trata-se, 
ao invés, de uma forma de institucionalização da participação administrativa, 
funcionando como um centro de manifestação de interesses e de recolha de 
informações509. Além do mais, o processo é igualmente valorizado “como um 
505 Adotam esse ponto de vista, segundo Vasco Pereira da SILVA, além de Mario Nigro, Giorgio Pastori, 
Giuseppe Pericu, Giovanni Pugliese, Francesco Trimarchi, Mario Chti, Enzo Cardi e Sabino Cassese. Em 
Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 307. No mesmo sentido, cf. Enrico DALFINO. Basi Per il 
Diritto Soggetivo di Partecipazione nel Procedimento Amministrativo. Cit., p. 126. E, ainda, reconhecendo 
no processo administrativo um caráter comum da atividade administrativa contemporânea, v. David 
DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 37, nota 66: “É nesse contexto de 
enorme dispersão e diversidade de meios e instrumentos jurídicos conformadores que a categoria jurídica 
do procedimento administrativo vem assumir uma posição central — princípio da procedimentalização da 
actividade administrativa — pela necessidade de compatibilização dessas múltiplas alternativas, unificadas 
assim pelo procedimento administrativo, como forma de ordenação unitária.”
506 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 121 e 301 e ss.
507 Idem, ibidem, p. 303.
508 Cf., por exemplo, Marco BOMBARDELLI. Decisioni e Pubblica Amministrazioni. Ob. cit., p. 275: “Não 
é mais possível, pois, pensar no processo decisório da Administração como se tratasse de uma série 
predeterminada de atos, dos quais a decisão possa advir como resultado de um ‘cálculo’ feito por um 
único agente, através de uma série de operações dedutivas, passíveis de serem reproduzidas toda vez que 
seja necessário o atendimento de um determinado interesse público, segundo uma lógica seqüencial.”
509 Veja-se Marco BOMBARDELLI. Decisioni e Pubblica Amministrazioni. Ob. cit., p. 266-7 “(...) adquire 
interesse o fato de que a configuração jurídica do procedimento administrativo esteja evoluindo 
cada vez mais no sentido de sua representação como um lugar para a comparação e a ponderação 
de interesses, como campo de representações, como âmbito destinado à realização da coligação 
organizativa entre os múltiplos centros de interesse coincidentes nas questões de interesse geral, 
166
Patrícia Baptista
expediente organizativo destinado à tomada das melhores decisões administra-
tivas”, resultante da cooperação dos cidadãos510. 
Também no direito administrativo alemão assistiu-se a um movimento 
de valorização do processo administrativo. Não obstante centralizarem a nova 
dogmática administrativa na figura da relação jurídica, os publicistas alemães 
não desconsideram o papel do processo administrativo. Tomando por base o 
direito constitucional, importante vertente doutrinária naquele país apontou 
a importância do processo administrativo como instrumento de concretização 
e de garantia dos direitos fundamentais — e, em especial, dos direitos de par-
ticipação511. Para Peter Häberle, por exemplo, o processo administrativo é um 
veículo de realização dos direitos fundamentais. Häberle, de fato, acentua a di-
mensão participativa (processual) dos direitos fundamentais, como manifesta-
ção do status activus processualis512. Helmut Goerlich, por sua vez, privilegiando 
o aspecto subjetivo da relação entre o processo e os direitos fundamentais, sus-
tentou que esses direitos devem ser entendidos como garantias de procedimento, 
o que, inclusive, já foi reconhecido pela jurisprudência constitucional alemã513. 
O processo administrativo, nesse sentido, “constitui uma garantia de protecção 
do titular do direito fundamental”514. Uma das maiores qualidades dessa pers-
pectiva alemã sobre o processo administrativo está na possibilidade de extensão 
como sede idônea para evidenciar-se (...) a complexa combinação de fatos dos quais, a partir da fase 
instrutória, tem origem a decisão administrativa. Torna-se importante, sobretudo, que o procedimento 
ora se configure como uma ‘área de atividade e de relacionamento, de onde são disciplinadas as 
modalidades de participação dos órgãos e dos cidadãos para a solução de um problema concreto’”.
510 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 306.
511 Idem, ibidem. Ob. cit., p. 329-336.
512 Como destaca Häberle, “por intermédio do procedimento fortalece-se o aspecto jurídico-material dos 
direitos fundamentais no Estado-prestador”. Grundrechte im Leistungsstaat. In: Veroeffentlichungen 
der Vereinigung der Deustchen Staatsrechtslehrer, n.º 30, Berlim: Walter Gruyter, 1972, p. 43 e ss. Apud 
Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p.332.
513 Grundrechte als Verfahrensgarantien. 1. ed., Nomos, 1981. Apud Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do 
Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p.334.
514 “O que significa que o titular de um direito fundamental goza, em virtude disso, do direito a que qualquer 
decisão administrativa que lhe diga respeito e que, portanto, esteja em condições de afectar o seu domínio 
privado constitucionalmente protegido, seja tomada na seqüência de um procedimento administrativo, de 
modo a permitir ao privado defender-se preventivamente de qualquer agressão por parte da Administração.” 
Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p.334. 
167
Transformações do Direito Administrativo
da proteção jurídica dos direitos fundamentais a áreas de onde era excluída, 
como, por exemplo, ao exercício do poder discricionário.
Sintetizando as modernas doutrinas italiana e alemã antes enunciadas, 
podem ser apontadas duas razões que justificam a nova dimensão do processo 
administrativo na dogmática administrativa. A primeira, de ordem objetiva, 
que compreende a posição do direito administrativo italiano, sublinha as van-
tagens organizatórias e de maior eficiência no exercício das funções administra-
tivas proporcionadas pelo destaque do processo administrativo como categoria 
central do direitoadministrativo515. A outra, de natureza subjetiva, que é a po-
sição alemã, desenvolvida a partir de Häberle e Goerlich, aponta o relevo do 
processo administrativo como instrumento de realização e, ao mesmo tempo, 
de garantia dos direitos fundamentais516. 
Numa e noutra perspectiva, todavia, revela-se indiscutível a importância 
do processo administrativo para o direito administrativo contemporâneo como 
o meio mais adequado de expressão da vontade administrativa517. Neste sentido, 
por exemplo, é enfática a conclusão de Vasco Pereira da Silva: 
“Quer seja entendido de acordo com uma perspectiva objectivista, quer sub-
jectivista, o procedimento administrativo assume uma relevância cada vez 
maior na Administração moderna. Dir-se-ia que ‘a maior importância do 
direito do procedimento e as exigências de participação e de intervenção dos 
cidadãos nos processos administrativos de tomada de decisão adquirem (...) 
uma função de contrapeso e de reacção perante as mais amplas margens de 
liberdade de que goza a Administração na execução e aplicação da lei’ (Pa-
rEJo alfoNSo). Daí que a doutrina defenda a necessidade de ‘mudança de 
paradigma’: do direito material para o direito do procedimento’(GoErlich), 
alterando a tradicional lógica da dogmática jurídico-adminstrativa.”518
515 Cf., a propósito, Sabino CASSESE. Las Bases del Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 251-2: “(...) el 
procedimiento tiene una función organizativa, pero en sentido dinámico. Completa el esquema 
organizativo, ya que éste no puede indicar, de una vez por todas, el puesto de cada oficio en el curso 
de una actividad. Sin embargo, ello se puede hacer en la definición del procedimiento.”
516 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 144.
517 Veja-se, nesse sentido, o pensamento de Denis GALLIGAN: “De forma semelhante, o modo 
procedimentalista aparenta haver assegurado um lugar em algumas áreas da moderna administração, 
e, segundo alguns, deveria assumir lugar ainda maior.” Due Process and Fair Procedures. Ob.cit., p. 30.
518 Em Busca do Acto Administrativo Perdido. Ob. cit., p. 144. Cabe destacar, de qualquer forma, que o 
desenvolvimento do estudo doutrinário acerca do processo administrativo não se encontra no mesmo 
estágio em outros países. Na França, por exemplo, a forte influência do contencioso administrativo 
168
Patrícia Baptista
Mesmo para a doutrina que põe a relação jurídica no centro da nova dog-
mática administrativa, o momento processual não é irrelevante. Relação jurídi-
ca e processo administrativo não são categorias essencialmente divergentes519. 
Ao contrário, a expressão da relação jurídica como figura central do direito ad-
ministrativo apenas enfatiza o lado subjetivo das relações que se travam através 
de um veículo objetivo, que é o processo administrativo considerado em sentido 
amplo. Ao lado da relação jurídica substantiva existe, na maioria das vezes, uma 
relação jurídica processual520. E, desse modo, o processo representa o meio onde 
se desenvolvem as relações jurídicas. A relação jurídica ao ângulo subjetivo e o 
processo administrativo como instrumento dessa relação jurídica dividem, portanto, 
o papel de novos eixos do direito administrativo.
3. O papel e a estrutura do processo administrativo no 
direito administrativo moderno
Por conta da dimensão contemporânea do processo administrativo, de-
senvolveu-se um movimento de processualização da atividade administrativa521, 
em curso desde o final da segunda guerra mundial. São indicadores desse movi-
mento os diversos diplomas legais que, mundo afora, foram editados para dispor 
fez com que, por muito tempo, fosse subestimado o seu papel. Como observa Jean RIVERO, “somente 
há alguns anos é que a doutrina fez um esforço de sistematização, especialmente na perspectiva duma 
melhor protecção dos administrados, mais defendidos com garantias anteriores à decisão do que pelos 
recursos exercitados a posteriori.” Direito Administrativo. Ob. cit., p. 111-2. Na Espanha e em Portugal, há 
ainda, como de certo modo no Brasil, uma majoritária perspectiva formalista do processo administrativo. 
519 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do Acto Administrativo Perdido .Ob.cit., p. 121-2 e 433-42.
520 Idem, ibidem, p. 435
521 O termo processualização é aqui empregado com o fim de representar a crescente transferência da 
dinâmica da atividade administrativa para o meio processual. Não se trata apenas de reconhecer que o 
fenômeno processual — a processualidade — também abarca a atuação da Administração Pública, mas 
igualmente que a, cada dia, pelas razões apontadas no texto, a atividade administrativa é exercida, mais 
e mais, através de meios processuais. É nessa acepção, por exemplo, que o termo procedimentalização 
é utilizado por David DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit..; e 
por J. A. de SANTAMARIA PASTOR. Principios de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol II, p. 57. 
Processualização, como assinala Odete MEDAUAR, também indica a tendência de aproximação do 
processo administrativo às estruturas do processo judicial, sobretudo no que diz respeito às garantias 
dos administrados. Nesse sentido, processualização seria equivalente a jurisdicionalização da atividade 
administrativa. Cf. A processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 74. É, porém, essencialmente 
no primeiro sentido que o termo é empregado no presente trabalho.
169
Transformações do Direito Administrativo
sobre as regras gerais dos processos administrativos, assim como o destaque 
dado ao tema pela doutrina do direito administrativo.
3.1. Legitimação, eficiência e garantia como funções 
do novo processo administrativo 
A ascensão do processo administrativo à condição de principal veículo de 
desenvolvimento da atividade administrativa pretende atingir certos objetivos. Não 
é novidade, de fato, que a atuação da Administração pública é deficitária em ter-
mos de legitimação, de eficiência e de garantia. Na origem desses déficits podem ser 
listados alguns fatores, tais como a diminuição da precisão técnica dos comandos 
legais, o aumento da intervenção administrativa na vida social e a imperfeição do 
controle judicial522. O processo administrativo assume, assim, a relevante missão de 
atuar como um instrumento compensatório dessas deficiências da Administração. 
O processo administrativo, em primeiro lugar, qualifica-se como um meio apto 
a legitimar a atuação da Administração Pública. Como destaca Niklas Luhmann, 
na medida em que a complexidade da vida em sociedade aumenta, as formas mais 
antigas de consenso e de confirmação popular das decisões precisam ser ultrapassa-
das. Desse modo, “a legitimação pelo procedimento e pela igualdade das probabili-
dades de obter decisões satisfatórias substitui os antigos fundamentos jusnaturalistas 
ou os métodos variáveis de estabelecimento de consenso”523.
A legitimação pelo processo decorre em grande parte da abertura que ele 
propicia para a participação524. O processo, por si só, não gera legitimação. A le-
522 David Duarte. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 95.
523 Niklas LUHMANN. Legitimação pelo Procedimento. Brasília, DF: UNB, 1980, p. 31-2. E, prossegue o autor, 
“os procedimentos encontram como que um reconhecimento generalizado, que é independente do valor 
do mérito de satisfazer a decisão isolada, e este reconhecimento arrasta consigo a aceitação e consideração 
de decisões obrigatórias.” Comentando a teoria de LUHMANN no prefácio da tradução brasileira da obra 
daquele autor, Técio Sampaio FERRAZ JR. destaca que, para o sociólogo alemão, “a função legitimadora 
do procedimento não está em se produzir consenso entre as partes, mas em tornar inevitáveis e prováveis 
decepções em decepções difusas: apesar de descontentes, as partes aceitam as decisões (...) sendo a função 
de umadecisão absorver ou reduzir insegurança, basta que se contorne a incerteza de qual decisão ocorrerá 
pela certeza de que uma decisão ocorrerá, para legitimá-la.” Ob. cit., p. 4-5.
524 Cf., nesse sentido, Tomás-Ramón Fernández: “sin una associación efectiva de los ciudadanos al proceso 
de adopción de decisiones capaz de despertar su confianza y de asegurar su adhesión no es posible hoy 
suplir el déficit de legitimación que resulta de la dificultad de predeterminar normativamente el modo 
170
Patrícia Baptista
gitimação, na verdade, é resultado do maior envolvimento das partes na tomada 
de decisão. Como observa Luhmann, “a legitimação pelo procedimento não é 
como que a justificação pelo direito processual; trata-se, antes, da transforma-
ção estrutural da expectativa, através do processo efetivo de comunicação, que 
decorre em conformidade com os regulamentos jurídicos”525. 
Outra vantagem dos processos administrativos, que contribui para a sua 
função legitimadora, é a de permitir a maior racionalização da atividade ad-
ministrativa. Para o controle da discricionariedade administrativa não basta, 
segundo Luhmann, o estabelecimento de princípios e condições mínimas de 
atuação. É preciso racionalizar o método de decisão, por meio do processo526. 
Ao ver do sociólogo alemão, em uma sociedade em que as diversas funções 
estatais estivessem adequadamente diferenciadas e a administração burocrática 
fosse equipada com meios financeiros e materiais necessários, a maior raciona-
lidade e eficácia das decisões proporcionadas pela forma processual bastariam 
para conferir legitimação à atividade administrativa. Nessas condições, não se 
deveria sobrecarregar a administração com a necessidade de obter o consenso 
para as suas decisões através de formas comunicativas e de participação527.
en que la Administración ha de cumprir las tareas de regulación, configuración y control social que 
reclama el concepto mismo de Estado social del Derecho. (...) El procedimiento administrativo tiende 
así a convertirse, tanto por razones de legitimidad, como por razones de eficacia, en una institución 
central del Derecho Público de nuestros dias”. Curso de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol. II, p. 437.
525 Legitimação pelo Procedimento. Ob. cit., p. 35. J. HABERMAS também reconhece a função de 
legitimação da liberdade comunicativa quando exercida por meio de processos discursivos de consulta e 
decisão. Cf. Direito e Democracia entre Facticidade e Validade. Ob. cit., vol. I, p. 164. A estreita relação 
entre processo e participação também é destacada por David DUARTE. O autor, inclusive, acusa o 
discurso relativo ao processo administrativo de estar se apropriando “das mais-valias específicas do 
fenômeno participatório”. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit, p. 160. 
526 Legitimação pelo Procedimento. Ob. cit., p.167.
527 Idem, ibidem, p. 169-70. A teoria de LUHMANN, como assinala Norberto BOBBIO, desloca o 
fundamento da legitimidade dos valores para os procedimentos. Segundo BOBBIO, para o sociólogo 
alemão, “nas sociedades complexas que concluíram o processo de positivação do direito, a legitimidade 
é o efeito não da referência a valores mas da aplicação de certos procedimentos (Legitimität durch 
Verfahren), instituídos para produzir decisões vinculatórias (...). Onde os próprios sujeitos participam 
do procedimento, embora dentro dos limites das regras estabelecidas, a legitimidade configura-se 
como uma prestação do próprio sistema.” Nessa perspectiva, a teoria ora em questão contrapõe-se, de 
um certo modo, à jurisprudência dos princípios de que se tratou no capítulo III da Primeira Parte. Cf. 
Estado, Governo e Sociedade: Por uma Teoria Geral da Política. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999, p. 93.
171
Transformações do Direito Administrativo
Na ausência das circunstâncias ideais prescritas por Luhmann, todavia, é 
preciso reconhecer que, além do elevado nível de racionalidade, também o en-
volvimento das partes e o consenso proporcionado representam vantagens dos 
processos administrativos e justificam, do ponto de vista sociológico, a sua ado-
ção como meio preferencial de desenvolvimento da atividade administrativa528.
Não há, de qualquer forma, que se descuidar do papel do processo adminis-
trativo como meio de processamento das informações e de preparação da decisão 
final pela Administração. O processo administrativo, considerado assim de forma 
objetiva, deve funcionar como ponto de encontro dos interesses, públicos e priva-
dos, suscetíveis de reconhecimento e de tutela pela Administração. E, na medida 
em que viabilize a pronta composição desses interesses, contribuirá para diminuir 
os conflitos529 e aumentar a eficiência da função administrativa530. Nas palavras 
do italiano Sabino Cassese, “as administrações públicas seriam um campo de ba-
talha se não existisse uma ordenação procedimental de sua atividade”531. 
528 Veja-se, a propósito, Denis GALLIGAN. Due Process and Fair Procedures. Ob. cit., p. 47: “O principal 
valor do procedimentalismo é a resolução de questões com uma estrutura procedimental especial, onde 
o envolvimento das partes, o elevado grau de racionalidade e o elemento de consenso são reunidos 
em um todo convincente. O grande benefício para a sociedade é a resolução de questões difíceis sem 
recurso a parâmetros formulados antecipadamente e o fato de que a solução alcançada tem uma grande 
força legitimadora. Para o indivíduo, o benefício é um resultado que se aceita como o mais racional. A 
pessoa vê tal resultado como racional porque este assimila adequadamente os seus interesses dentro 
de uma concepção convincente do bem comum, sendo ao mesmo tempo parcialmente o produto do 
seu envolvimento pessoal. Uma forma mais perfeita de processo é difícil de imaginar.” 
529 David DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 103-4: “o 
procedimento administrativo funciona como um centro de apaziguamento de conflitos e consegue 
ser, ao mesmo tempo, uma garantia de dois objectivos essenciais que assistem ao fenómeno 
participatório: protecção de interesses particulares e colaboração exterior na tarefa de realização do 
interesse público. Abertura procedimental, apaziguamento dos conflitos e filtragem da relevância 
dos elementos introduzidos aparecem, assim, como um trítono demonstrativo das contradições e da 
permanente transformação formal e substancial que o procedimento administrativo encerra.”
530 Cf. Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol. II, p. 433.
531 Las Bases del Derecho Administrativo. Ob. cit., p. 252. Em sentido semelhante, Marco BOMBARDELLI. 
Decisioni e Pubblica Amministrazioni. Ob. cit., p. 234. Para Sabino CASSESE, ainda, o processo 
administrativo deve servir “para poner límites a la actividad administrativa, definiendo el sitio de 
cada oficio y los efectos de sus actos, con el fim de poder comprobar la actividad administrativa”. 
Ob. cit., p. 252. Em suma, objetivamente, a processualização da atividade administrativa permite um 
controle mais amplo da Administração Pública. 
172
Patrícia Baptista
À Administração Pública não basta, entretanto, ser eficaz; é preciso, a par dis-
so, assegurar o respeito à dignidade da pessoa humana e aos direitos fundamentais. 
Sobressai, em tal contexto, a função garantística dos processos administrativos. Os 
processos devem contribuir para o aumento da proteção dos cidadãos perante a Ad-
ministração532. E, como ressalta Tomás-Ramón Fernández, citando Adolf Merkl, “a 
mais eficaz das garantias é realizada pela colaboração no procedimento adminis-
trativo daquelas pessoas cujos direitos e obrigações vão restar por ele afetados”533.
Legitimação, eficiência e garantia são os principais objetivos dos processos ad-
ministrativos no Estado Democrático de Direito. Todavia, não se esgotam aí as suas 
finalidades.Além dessas, a doutrina costuma ainda acentuar o papel que os pro-
cessos administrativos exercem como meio de controle da Administração Pública, 
sobretudo no que refere ao exercício do poder discricionário, que resta substancial-
mente limitado quando conformado à via processual participativa534. 
Em suma, o processo administrativo é um dos instrumentos jurídicos 
mais adaptados ao modelo da Administração Pública contemporânea, capaz 
de exercer uma grande variedade de papéis. Laureando as vantagens da proces-
sualização da atividade administrativa, confira-se a lição do administrativista 
espanhol Juan Alfonso de Santamaria Pastor: 
“El procedimiento constituye una técnica capital al servicio del Estado de De-
recho: pocos instrumentos son tan eficazes en orden a garantizar la libertad 
532 Cf. Guy BRAIBANT e Céline WIERNER. Processus et Procédure de Décision. In: Mélanges 
Strassinopoulos. Ob. cit., p. 480: “A célebre fórmula de Ihering segundo a qual ‘o procedimento é o 
irmão gêmeo da liberdade’ também se aplica à ação administrativa: um grande número de regras de 
procedimento, como as que regulam o direito de defesa ou o direito de recurso, visam a assegurar 
garantias as administrados ao mesmo tempo que aperfeiçoar o funcionamento da administração.”
533 Curso de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol. II, p. 433.
534 Odete MEDAUAR enumera dez objetivos para os processos administrativos: aumentar a garantia, 
aperfeiçoar o conteúdo das decisões, dar maior eficácia a estas, legitimar o poder, propiciar o correto 
desempenho da função administrativa, permitir justiça na Administração, aproximar a Administração 
e os cidadãos, sistematizar as atuações administrativas, facilitar o controle da Administração e, por 
fim, funcionar como ponto de encontro de princípios e regras comuns da atividade administrativa. A 
processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 61-9. No mesmo sentido, ainda, veja-se a relação de 
exigências a serem satisfeitas pelos processos administrativos que foi apresentada por Guy BRAIBANT 
e Céline WIERNER: “informação suficiente em todos os estágios da gestão dos negócios públicos, 
execução coerente das decisões, controle, eficácia, mas não a ponto de gerar impotência, ação rápida 
mas refletida, proteção e associação dos interessados, essas são as exigências a que devem responder o 
processo e que a ciência administrativa, na formulação das leis que o regem, tornou possível sistematizar.” 
Processus et Procédure de Décision. In: Mélanges Strassinopoulos. Ob. cit., p. 479.
173
Transformações do Direito Administrativo
de los ciudadanos y el respeto a la legalidad por parte de la Administración 
en sus relaciones con terceros: la actuación con sometimiento a formas po-
see un indiscutible efecto racionalizador y pacificador de los conflictos, y que 
disuade en gran medida las tendencias al arbitrismo y a la arbitrariedad de 
los gobernantes. El procedimiento, en segundo lugar, se ha mostrado como 
el mejor cauce, al servicio del Estado democrático, para canalizar la participaci-
ón ciudadana en el desempeño de las funciones y tareas administrativas.”535
3.2. A nova estrutura do processo administrativo: 
informalismo e flexibilidade 
Um processo administrativo com tal amplitude de objetivos a atender não 
pode continuar identificado com as construções formalistas de início articu-
ladas pela doutrina administrativista. O processo administrativo que se quer 
como instrumento principal para o desenvolvimento da atividade administrati-
va não se equipara a um mero trâmite formal.
No começo de seu desenvolvimento doutrinário, o processo administra-
tivo foi concebido como um instrumento de caráter formalista. O conceito de 
processo administrativo nasceu do reconhecimento jurisprudencial do vício de 
forma, da irregularité de procédure, como defeito do ato administrativo capaz de 
levar à anulação deste536. Tratava-se, então, somente de um meio de organiza-
ção das etapas que deveriam preparar a edição de determinado ato final. 
A inteira dependência do processo administrativo em relação ao ato admi-
nistrativo, no entanto, acabou sendo abandonada em período posterior537. Ainda 
assim, durante algum tempo, o processo administrativo prosseguiu equiparado a 
um ato complexo ou, mais adiante, caracterizado como um complexo de atos538. 
535 Principios de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol. II, p. 58-9.
536 David DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 48-50.
537 Sobre as diversas fases de evolução da categoria do processo administrativo, cf. Odete MEDAUAR. A 
processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 55-61. E, igualmente, David DUARTE, passsando 
pelas concepções formalistas e substancialistas do processo administrativo, Procedimentalização, 
Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 85-93.
538 Apontando as diferenças entre os conceitos de ato complexo, ato coletivo e processo administrativo, 
cf. Egon Bockmann MOREIRA. Processo Administrativo: Princípios Constitucionais e a Lei n.º 9.784/99. 
Ob. cit., p. 54-7.
174
Patrícia Baptista
Modernamente, a concepção de processo administrativo abandonou um tal 
esquema formalista. O processo administrativo, hoje, é apresentado como uma 
realidade autônoma e dinâmica539, que deve ser capaz de conformar toda a ati-
vidade decisória da Administração Pública540. A processualização da atividade 
administrativa, portanto, não pode ser confundida com a sua formalização541.
O processo administrativo na atualidade, muito mais do que um iter, é 
visto como o “espaço” preferencial para o desenrolar das relações jurídicas ad-
ministrativas542. Essa feição aponta para a necessidade de criar-se uma “estru-
tura aberta, flexível e pluridimensional”543, afastando-se dos modelos que, à 
semelhança dos processos judiciais, adotam uma rígida estruturação normativa 
das etapas do procedimento544.
Na construção dos processos administrativos é preciso atentar, ainda, para 
a questão dos seus custos. Tal ordem de discussão, embora corriqueira no que diz 
respeito aos processos judiciais, não é comumente considerada no que se refere 
aos processos administrativos. Para cumprir o papel de garante dos direitos fun-
damentais, não basta, de fato, que o processo administrativo seja previsto, é indis-
pensável que seja adequadamente estruturado. Muitas vezes, porém, a proteção 
ideal dos direitos esbarra no problema da insuficiência de recursos, quer em ter-
mos financeiros, quer em termos materiais, humanos e temporais. Construir pro-
539 Cf. Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol. II, p. 439: “El 
procedimiento no se resume, pues, en un acto de naturaleza compleja — la resolución —, en el 
que vendrían a fundirse, perdiendo su propria identidad, todos los anteriores a él, ni tampouco 
consiste en un mero agregado de actos heterogéneos por su origen y por su contenido, carentes de 
toda relación estructural entre sí. Si trata, más bien, de una cadena, cuyos distintos es 
labones aparecen articulados a través de un común, sin mesma de su individualidad propia, en orden 
a un fin único a cuya consecución coadyuván.”
540 Cf. Carlos Ari SUNDFELD, Processo e Procedimento Administrativo no Brasil. Cit., p. 19 e 25. Na 
feliz síntese do autor: na Administração Pública, decidir é fazer processos. 
541 O excessivo formalismo, na verdade, é apontado por J. A. de SANTAMARIA PASTOR como uma 
das disfunções da crescente processualização da atividade administrativa verificada a partir da segunda 
metade do século XX. Como observa o administrativista espanhol, “el excesivo formalismo, cada vez 
más apegado al modelo del proceso judicial, impide adoptar las medidas más adecuadas a los objetivos 
que en cada caso han de perseguirse”. Principios de Derecho Administrativo. Ob. cit., vol. II, p. 57-8.
542 Vasco Pereira da SILVA. Em Busca do ActoAdministrativo Perdido. Ob.cit., p. 189.
543 David DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 93.
544 O modelo de estruturação aberto e flexível é adotado, por exemplo, no Federal Administrative Procedure Act 
norte-americano de 1946, na lei italiana n.º 241/90 e, agora, no Brasil, na Lei federal n.º 9.784/99. Cf., a 
propósito, David DUARTE. Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 64-9 e 82-4.
175
Transformações do Direito Administrativo
cessos administrativos, assim, não é uma tarefa fácil. Encontrar a melhor fórmula 
possível — isto é, aquela que maximize a proteção concedida diante dos recursos 
disponíveis — envolve, muitas vezes, a necessidade de uma ponderação entre 
valores (economicidade e eficiência vs. garantias), que não pode ser menospreza-
da545. De qualquer forma, e aí vai a advertência de Denis Galligan, todo esforço 
da sociedade deve ser empregado para se planejar o melhor processo possível, uma 
vez que qualquer violação de direitos em razão da carência de recursos, mesmo 
que inevitável, representaria ainda assim “um injustificável dano moral”546. 
4. A processualização da atividade administrativa no 
Brasil e as leis do processo administrativo
A despeito de tudo o que se expôs até aqui — e da inequívoca valoriza-
ção do processo administrativo nas últimas décadas —, o ato administrativo 
continua ostentando uma posição central no estudo do direito administrativo 
no Brasil. A análise do fenômeno administrativo, no mais das vezes, continua 
sendo realizada, pela doutrina e pela jurisprudência, a partir dos elementos do 
ato administrativo: competência, forma, finalidade, motivo e objeto. 
Fiel ao esquema clássico da dogmática administrativa, a doutrina pátria 
sempre relegou o processo administrativo a um papel menor. Mesmo depois 
de superado um período inicial de quase menosprezo547, o estudo do processo 
545 Cf. Denis GALLIGAN. Due Process and Fair Procedures. Ob. cit., p. 123: “A criação de procedimentos pode 
parecer uma tarefa prática e direta: (...) No entanto, os procedimentos não apenas não são tarefas práticas, 
como também suscitam questões de princípio. Requerem recursos onde recursos são limitados, e envolvem 
competição entre fins e valores concorrentes (...). A forma exata assumida pelos procedimentos e o balanço 
entre os valores conflitantes devem ser resolvidos no contexto dos processos de cada área (...).”
546 Due Process and Fair Procedures. Ob. cit., p. 116: “Se uma sociedade dirigir os seus melhores esforços 
para essa obrigação de desenvolver procedimentos adequados, qualquer inadequação procedimental 
poderá ser escusada como inevitável. Mas escusar não é justificar, por isso qualquer violação de 
direitos resultante de inadequação ainda assim será um dano moral injustificável.”
547 Veja-se, nesse sentido, a análise de Carlos Ari SUNDFELD demonstrando que os administrativistas 
brasileiros, dentre os quais Ruy Cirne Lima, Seabra Fagundes e Hely Lopes Meirelles, em regra, não 
dispensavam maior atenção à figura do processo administrativo. Quando muito a ela faziam menção 
como elemento formal necessário à formação do ato administrativo. Veja-se Processo e Procedimento 
Administrativo no Brasil. Cit., p. 20-1. Odete MEDAUAR, entretanto, destaca que, já nos anos trinta, 
Themístocles Brandão Cavalcanti identificava os processos administrativos como manifestações do 
fenômeno processual geral. A processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 21.
176
Patrícia Baptista
administrativo pelos doutrinadores brasileiros até os anos oitenta do século XX 
permaneceu muito mais voltado para algumas espécies específicas, notadamen-
te, para os processos gravosos, como os disciplinares e os sancionadores. Falta-
va, assim, ao direito administrativo nacional, dar conta da amplitude do fenô-
meno processual como meio de desenvolvimento de toda a atividade decisória 
da Administração Pública. Tal quadro, todavia, começou a se alterar a partir do 
início da década de 1990, pela influência da doutrina alienígena e, sobretudo, 
por impulso do novo texto constitucional548. 
Por influência da Constituição de 1988, houve uma significativa expansão 
do espaço atribuído ao processo administrativo no direito administrativo nacio-
nal. Reconheceu-se, sobretudo, o seu papel garantístico, em função da aplica-
ção dos princípios da ampla defesa e do contraditório (art. 5º, LV). Mesmo esta 
função de garantia, no entanto, ficou muito tempo restrita aos casos de defesa 
individual de direitos subjetivos, sentido para o qual convergiu a substancial 
jurisprudência que se formou sobre o tema desde então. Atualmente, porém, 
já se reconhece a existência de uma ampla processualidade administrativa no 
direito administrativo brasileiro, que aposta nas potencialidades de legitimação 
e de eficiência destes instrumentos549. 
No início dos anos 90 do século XX, era digna de nota a ausência de leis 
gerais de processo administrativo nas administrações públicas brasileiras. Na con-
tramão de grande parte dos países europeus550, latino-americanos551 e, inclusive, 
548 Cf. Odete MEDAUAR. A processualidade no Direito Administrativo. Ob. cit., p. 74: “Ao abrigar 
dispositivos sobre processo administrativo, a Constituição de 1988 filia-se à tendência contemporânea 
de processualização da atividade administrativa.” 
549 Na defesa da ampla processualidade administrativa, citem-se os trabalhos prospectivos de Carlos Ari 
SUNDFELD, com o artigo A Importância do Procedimento Administrativo, antes referido, e de Odete 
MEDAUAR, como, no caso, com o citado A processualidade no Direito Administrativo. A preocupação 
da ilustre professora paulista refletiu-se, ainda, em sua obra geral, O Direito Administrativo Moderno, 
onde dedicou extenso capítulo ao tema.
550 Analisando as diversas leis de procedimento administrativo europeias, veja-se David DUARTE. 
Procedimentalização, Participação e Fundamentação. Ob. cit., p. 60 e ss.
551 A Lei Federal de Procedimentos Administrativos Argentina, por exemplo, é de 1972. Cf., a 
propósito, Guillermo Andrés MUÑOZ. O Processo Administrativo na Argentina. In: As Leis de 
Processo Administrativo. Lei Federal n.º 9.784/99 e Lei Paulista n. º 10.177. Ob. cit., p 37 e ss. Também 
possuem diplomas gerais de processo administrativo a Venezuela (Lei Orgânica de Procedimentos 
Administrativos de 1982), a Colômbia (disposições inseridas no Código do Contencioso 
Administrativo de 1984) e o Uruguai (Decreto n.º 500/991 de 1991).
177
Transformações do Direito Administrativo
dos Estados Unidos, os legisladores pátrios apenas se haviam ocupado de regular 
processos administrativos específicos, como os tributários e os disciplinares, dei-
xando de lado a regulação geral de toda a atividade processual da Administração. 
No caso, a inércia do legislador indicava apenas a falta de consciência generaliza-
da do papel do processo administrativo para as atividades administrativas.
A mudança em tal quadro operou-se, contudo, no final daquela década, 
com a promulgação de dois importantes diplomas gerais de processo adminis-
trativo no país, a Lei do Processo Administrativo Federal, Lei n.º 9.784/99, e a 
Lei n.º 10.177/98 do Estado de São Paulo552.
Especialmente no que se refere à Lei federal553, seu exame revela a in-
fluência das regulações europeias (notadamente da lei italiana de 1990 e da 
espanhola de 1992)554, assim como a incorporação das modernas concepções 
doutrinárias acerca do tema. De pronto, registram-se no art. 1º, como objetivos 
da lei, a proteção dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos fins da 
Administração. Evidencia-se a intenção clara do legislador no sentido de que o 
processo administrativo, no âmbito da Administração Pública federal, atenda 
aos objetivos de garantia e eficiência que se encontram na base da valorização 
dessa figurano direito administrativo555. 
Já o papel de legitimação será cumprido através da efetivação das diversas 
formas de participação previstas na lei. O legislador federal, de fato, preocupou-
-se especialmente em assegurar, da forma mais ampla possível, a participação dos 
552 Consta, ainda, a edição da Lei Complementar n.º 33, de 26 de dezembro de 1996, de Sergipe, 
instituindo o Código de Organização e de Procedimento da Administração Pública daquele Estado. 
Cf. Vera Scarpinella BUENO. As Leis de Procedimento Administrativo: uma leitura operacional do 
princípio constitucional da eficiência. In: As Leis de Processo Administrativo. Lei Federal n.º 9.784/99 e 
Lei Paulista n. º 10.177. Ob. cit., p. 342, nota 1.
553 Diante dos objetivos do presente trabalho, limito-me aqui a comentar alguns dos aspectos da lei 
federal em consonância com as linhas evolutivas acima descritas. Para um aprofundamento do tema 
e, também, para o estudo da lei paulista, remete-se o leitor às justificativas do seu projeto, publicadas 
na Revista de Direito Público, vol. 99, p. 188-93 e, ainda, a obra coletiva recentemente editada As Leis 
de Processo Administrativo. Lei Federal n.º 9.784/99 e Lei Paulista n. º 10.177. Cit.. 
554 Acerca dos modelos de regulação de processo administrativo (divididos em três grupos: os modelos 
austríaco, espanhol e norte-americano), cf. David DUARTE. Procedimentalização, Participação e 
Fundamentação. Ob. cit., p. 55 e 84.
555 Sobre as relações entre as novas leis de processo administrativo e o princípio da eficiência, v. Vera 
Scarpinella BUENO. As Leis de Procedimento Administrativo: uma leitura operacional do princípio 
constitucional da eficiência. Cit., p. 342 e ss.
178
Patrícia Baptista
administrados nos processos decisórios da administração. Na lei encontram-se 
regulados os procedimentos de consulta (art. 31) e audiência pública (art. 32), 
além de serem expressamente admitidos outros meios de participação, individual 
e coletiva, não legalmente tipificados (art. 33). Note-se que a realização de audi-
ências e consultas não se apresenta como direito dos administrados, mas na con-
dição de mera faculdade da Administração. Entretanto, uma vez comparecendo 
o administrado à consulta — mesmo que isso, por si, não seja bastante para lhe 
atribuir a condição de interessado —, a lei lhe confere o direito de obter resposta 
fundamentada da Administração (art. 31, § 2º). Realizada a consulta ou a audi-
ência ou, ainda, sendo adotadas outras formas de participação, a Administração 
terá o dever de apresentar os resultados que delas advierem (art. 34). 
Um dos destaques da lei é a amplitude do rol de direitos assegurados aos 
administrados e, particularmente, àqueles por ela qualificados como interessados 
(art. 3º). Dentre tais direitos, sobressai o de ciência da tramitação de processos 
em que se tenha a condição de interessado (inciso II) e de formular alegações 
e apresentar documentos antes da decisão (inciso III). Tais regras, todavia, não 
representariam nenhuma grande novidade caso sua aplicação não devesse ser 
conjugada com o art. 9º da lei em comento; é nesta disposição, de fato, que se 
define quem são os interessados com direito subjetivo de intervir nos processos 
administrativos. Interessados, pois, para os termos da lei, além dos titulares de 
direitos e interesses individuais (inciso I), são todos aqueles que têm direitos ou 
interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada (inciso II). Além disso, 
foram qualificadas como interessadas as organizações e associações representativas, 
no tocante a direitos ou interesses coletivos (inciso III) e, ainda, as pessoas ou as as-
sociações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos (inciso IV).
A ampla definição dos interessados com direito de ciência e de intervenção 
nos processos decisórios da Administração tem a virtude de garantir o envolvimen-
to da maior quantidade de interesses possível. De acordo com a lei não há, nesse 
ponto, apenas uma faculdade, mas a obrigação, por parte da Administração, de 
aceitar a intervenção de todos os interessados que possam ser atingidos pela decisão, 
devendo proceder à ponderação dos respectivos interesses. O modelo de processo 
administrativo desenhando pela Lei n.º 9.784/99 inova, assim, pelo caráter multila-
teral que é a grande marca das relações jurídicas no Estado contemporâneo. 
179
Transformações do Direito Administrativo
Há de ressaltar que a Lei n.º 9.784/98 não contém, ao invés do que se 
poderia supor, uma regulação extensa e minuciosa da estrutura dos processos 
administrativos da Administração Federal556. Seu objetivo explícito é estabele-
cer apenas umas poucas formas gerais, mas que sejam aplicáveis a qualquer ati-
vidade decisória da Administração, sem, no entanto, engessar o administrador 
público557. Assim, por exemplo, o art. 2º, IX, aponta como critério a ser obser-
vado pelos processos alcançados pela lei a adoção de formas simples, suficientes 
para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos do admi-
nistrado. Também o art. 22 é expresso em afirmar que os atos do processo admi-
nistrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a 
exigir. Em suma, nas palavras de Caio Tácito, presidente da comissão de juristas 
constituída para elaborar o projeto de que resultou a lei, o que se quis foi adotar 
“o modelo de uma lei sóbria que, atendendo à essencialidade na regulação dos 
pontos fundamentais do procedimento administrativo, não inviabilize a flexibi-
lidade necessária à área criativa do poder discricionário em medida compatível 
com a garantia de direitos e liberdades fundamentais”558.
Por fim, merece nota a promulgação, também no âmbito do Estado do 
Rio de Janeiro, de norma específica para regulamentação do processo admi-
nistrativo fluminense. Trata-se da lei estadual nº 5.427, de 01 de abril de 2009, 
publicada após a 1ª Edição desta obra.
556 Distanciou-se, assim, nesse sentido do modelo espanhol de regulação, associando-se ao que desenvolve 
a mais moderna doutrina sobre o tema. Na verdade, o maior risco da processualização da atividade 
administrativa é justamente o de provocar a sua formalização excessiva, de modo a tornar lenta e 
pesada a Administração.
557 Veja-se, inclusive, que a lei sequer conceitua, para fins de sua aplicação, o que seja processo 
administrativo. A intenção clara do legislador é, pois, conformar à lei toda e qualquer atividade que 
envolva a tomada de decisões pela Administração e que, potencialmente, possa atingir interesses 
dos administrados, independente da existência de lides ou de controvérsias. Cf. a propósito, Carlos 
Ari SUNDFELD. Processo e Procedimento Administrativo no Brasil. Cit., p. 25 e 28. Veja-se, 
ainda, o comentário de Guillermo Andrès MUÑOZ acerca da lei federal argentina de procedimento 
administrativo, aplicável, em tudo e por tudo, à nova lei brasileira: “a lei não desenhou um 
procedimento geral a ser observado rigorosamente em cada caso, mas fixou as pautas nas quais a 
atividade administrativa deve se adaptar conforme as circunstâncias. Não se trata, pois, ‘de estabelecer 
um procedimento geral senão uma regulação geral do procedimento’ (González Navarro).” O Processo 
Administrativo na Argentina. Cit., p. 41.
558 Cf. a Exposição de Motivos elaborada pela referida comissão, publicada, juntamente com o então 
projeto de lei, na Revista de Direito Administrativo, vol. 205, p. 349-57.
219
Epílogo
Transformações do Direito Administrativo: 
15 Anos Depois reflexões críticas e desafios 
para os próximos quinze anos 
SUMÁRIO: 1. Direito administrativo, por quê? 2. Transformações do 
direito administrativo: 15 anos depois; 2.1. A constitucionalização do direi-
to administrativo: virtudes e patologias; 2.2. Participação e consensualidade 
no direito administrativo: uma visão crítica;