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7979R. de Contratos Públicos – RCP | Belo Horizonte, ano 7, n. 13, p. 79-97, mar./ago. 2018
Contratação pública e compliance: 
uma proposta para a efetividade 
dos programas de integridade em 
contratações públicas
Clóvis Alberto Bertolini de Pinho
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Mestrando em 
Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP). Advogado em Curitiba. 
E-mail: <clovis.pinho@vgplaw.com.br>.
Resumo: O artigo analisa a possibilidade de exigência de mecanismos de integridade (compliance) no 
âmbito de procedimentos de contratação pública no Brasil. Para isso, o escrito faz uma análise sobre a 
manifestação destes mecanismos no âmbito de licitações e contratos públicos, de modo a verificar os 
motivos pelos quais se poderia exigir tais estruturas dos contratados da Administração Pública. Além 
disso, os dados relativos ao Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP), da Controladoria-Geral da 
União (CGU), são verificados para se permitir a investigação do perfil societário geral das empresas punidas 
pela Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). O estudo comprova que o retrato das punições aplicadas 
pela Lei Anticorrupção é de pequenas e médias empresas, o que demonstra a dificuldade da exigência de 
mecanismos de compliance de contratados da Administração Pública. Ainda, o artigo analisa a Lei Distrital 
nº 6.112/2018 e a Lei Estadual nº 7.552/2017, do Estado do Rio de Janeiro, que passaram a exigir dos 
seus contratados mecanismos de compliance para contratar com o Poder Público. Por fim, o texto faz 
algumas sugestões para o aprimoramento da exigência de mecanismos de compliance e integridade para 
os procedimentos e contratações públicas no Brasil.
Palavras-chave: Corrupção. Contratação pública. Administração Pública. Compliance. Cadastro Nacional de 
Empresas Punidas (CNEP).
Sumário: 1 Introdução – 2 Corrupção e Administração Pública – 2.1 Contratação pública e corrupção – 3 A 
Lei Anticorrupção brasileira e os programas de integridade – 3.1 Dados sobre as empresas já sancionadas 
a título de descumprimento da Lei nº 12.846/2013 – 3.2 Análise dos resultados – 4 Exigência de 
programas de compliance como requisito de contratação – 4.1 Leis do Distrito Federal e do Rio de Janeiro 
– 4.2 Constitucionalidade da exigência – 5 Sugestões de melhoria – 5.1 Inclusão da previsão na Lei Geral 
de Licitações – 5.2 Transformação dos programas de compliance em mera formalidade – 5.3 Aumento 
dos custos dos contratados – 5.4 Análise real da exigência: obrigatoriedade a depender do caso a caso, 
conforme o edital de licitação – 6 Conclusões – Referências
1 Introdução
O tema do compliance tomou muita relevância desde o ano de 2013, com a edi-
ção da então denominada Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). A referida norma 
estabeleceu pesadas sanções administrativas para as pessoas jurídicas que estejam 
envolvidas em atos prejudiciais à Administração Pública, especialmente no que tange 
a licitações e contratos. Ao mesmo passo, a Lei Anticorrupção estabelece que seria 
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CLÓVIS ALBERTO BERTOLINI DE PINHO
possível atenuá-las em virtude do funcionamento de programas de integridade (cf. art. 
7º, parágrafo único, da Lei nº 12.846/2013).
Com os desdobramentos da Operação Lava-Jato, que desvendou uma série 
de crimes complexos, envolvendo o sistema de contratação e licitação da Petróleo 
Brasileiro S.A. (Petrobras), a exigência de boas práticas passou a ser avaliada pelo 
próprio mercado de contratação pública como de suma importância para as compras 
que a Administração Pública venha realizar. 
Deste modo, o presente artigo traz algumas contribuições para o tema da 
inserção dos programas de compliance no sistema de contratação pública brasileiro. 
Em um primeiro momento, o artigo fará algumas considerações sobre o tema da 
corrupção no âmbito da Administração Pública e seus impactos no âmbito do mer-
cado da contratação pública em geral. Para, em um segundo momento, debruçar-se 
sobre algumas considerações práticas na aplicação da Lei Anticorrupção, em quase 5 
(cinco) anos de vigência, às empresas que possuem contratos com a Administração 
Pública.
O levantamento busca delimitar um perfil geral das empresas que já foram 
sancionadas a título de cumprimento da Lei Anticorrupção, compreendendo, assim, 
a forma empresarial das pessoas jurídicas mais atingidas. O breve exame estatístico 
possui importância para se entender a quem tem se dirigido as disposições anticor-
rupção, já que a maioria das empresas sancionadas possuía e executava contratos 
públicos. 
Em um terceiro momento, o artigo trará algumas considerações sobre a exi-
gência de programas de compliance no âmbito de procedimentos licitatórios e da 
execução de contratos públicos, como já ocorre nos Estados do Distrito Federal e do 
Rio de Janeiro, bem como sua efetividade e constitucionalidade. 
Por fim, o artigo faz algumas sugestões de melhoria na exigência de programas 
de compliance, no âmbito dos procedimentos licitatórios e na execução de contratos 
públicos, trazendo maior efetividade a eles.
2 Corrupção e Administração Pública
Para se compreender melhor o tema da corrupção no âmbito da Administração 
Pública, é preciso fazer alguns esclarecimentos sobre a relação entre a corrupção e 
o Poder Público, para que se possa aprofundar a análise de sua relevância no âmbito 
das contratações públicas. 
Conforme esclarece Lucas Rocha Furtado, a corrupção é tida por boa parte da 
doutrina como um fenômeno tão próximo da Administração Pública que se chega a 
descrevê-la como um conceito inexoravelmente ligado à estrutura do Estado.1
1 FURTADO, 2015, p. 55. Deve-se observar que a corrupção também pode ser concebida no âmbito privado. 
A respeito do tema, Olaf Meyer chega a defender que os mecanismos privados poderiam ser muito mais 
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Porém, por quais motivos (aparentemente) a corrupção estaria mais próxima da 
Administração Pública do que de uma empresa privada? A grande dificuldade de cen-
tralização dos mecanismos de controle da Administração Pública poderia ser descrita 
como um dos principais motivos pelos quais a corrupção estaria mais propensa a 
ocorrer nesse âmbito, que se fragmenta em diversas entidades e órgãos específicos.2
Por esse motivo, Edward Banfield chega a considerar a corrupção como um 
elemento integrante e identificador da própria organização da Administração Pública, 
sobretudo pela extensão e difusão do controle do Poder Público, o que permite a 
sua ampliação e oportunidades para que a corrupção possa se manifestar de uma 
maneira mais evidente.3 “Quaisquer que sejam suas causas, toda a extensão da 
autoridade governamental tem criado novas oportunidades e incentivos para a corrup-
ção. Em longo prazo, isso tem ajudado a corrupção a parecer mais normal, tolerável 
e ainda louvável”.4
Por sua vez, Susan Rose-Ackerman e Bonnie J. Palifka observam que os Estados 
controlam a distribuição de valores importantes, mediante a imposição de custos e 
benefícios para a obtenção destes recursos escassos. Portanto, os indivíduos esta-
riam dispostos a promover pagamentos por fora para a obtenção destes recursos 
escassos ou a preços menores.5
Com a fragmentação do poder, por meio da divisão entre as mais diversas 
autoridades, os laços para a ocorrência de atos de corrupção podem ser reforçados 
por meio de arranjos informais, como a utilização de expedientes implícitos de ofere-
cimento de empregos na Administração Pública a apoiadores, apadrinhados políticos 
ou parentes.6
Há que se considerar, ainda, que o cidadão, diferentemente de um acionista 
ou sócio de uma sociedade empresarial, não poderá se dissociar tão facilmente de 
uma entidade pública corrupta. Para isso, o cidadão terá que mudarde sua loca-
lidade, o que favorece a falta de interesse em promover esforços na redução da 
corrupção ou na proteção da “coisa pública”. Ademais, os benefícios em combater 
a corrupção, em tese, irão beneficiar tanto os aproveitadores (free-riders), como os 
eficientes do que o Direito Penal, a partir da utilização de meios de aplicação privada dos interesses públicos 
no combate à corrupção. (private enforcement of public interests), cf. MEYER, 2012, p. 68-69. Nesse mesmo 
sentido, cf. ROSE-ACKERMAN; PALIFKA, 2016, p. 121.
2 Muito embora Edward Banfield realize suas teorizações no âmbito da Administração Pública norte-americana, 
entende-se que a organização administrativa apresentada pelo autor poderia ser válida para compreender 
o modelo federal brasileiro. O autor considera que existem entidades independentes do Chefe do Poder 
Executivo, reforçando a ideia da fragmentação do controle da Administração Pública (BANFIELD, 1975, p. 
598-599).
3 BANFIELD, 1975, p. 596. 
4 Tradução livre de: “Whatever their causes, every extension of government authority has created new 
opportunities and incentives for corruption. Over the long run this has helped to make it appear normal, 
tolerable, and even laudable” (BANFIELD, 1975, p. 603-604).
5 ROSE-ACKERMAN; PALIFKA, 2016, p. 51.
6 BANFIELD, 1975, p. 598-599.
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demais indivíduos, havendo um verdadeiro desestímulo dos cidadãos em promover o 
combate à corrupção.7
Em outras palavras, mesmo que a corrupção não seja um desígnio exclusivo da 
Administração Pública, a organização administrativa do Poder Público é muito mais 
profusa e dispersa. Isso faz com que a estrutura pública possua um controle muito 
mais complexo e difícil, o que poderia ser considerado até mesmo como um elemento 
facilitador para a ocorrência da corrupção. 
Como o Poder Público é o principal mecanismo de distribuição de recursos exis-
tentes, seja pela sua necessidade de satisfação dos mais diversos interesses, como 
os direitos fundamentais, seja pela grande quantidade de dinheiro envolvido na sua 
atividade, os mais diversos grupos estão dispostos a corromper autoridades para a 
obtenção da distribuição desses recursos.8
No entanto, a estruturação e a distribuição de recursos públicos também pode 
ser organizada para atender interesses de grupos de influência antagônicos.9 E, 
nesse sentido, o procedimento de contratação pública possui especial relevância 
quando se verifica a manifestação da corrupção no âmbito da Administração Pública.
2.1 Contratação pública e corrupção
O procedimento de contratação pública é apontado como uma das principais 
formas de propagação e ocorrência do estímulo da corrupção. Não se pode refutar 
imediatamente a concepção geralmente apontada na sociedade de que os negócios 
com o Poder Público envolvem em grande medida acertos com corrupção.
Como a Administração Pública é obrigada a celebrar contratos para que possa 
manter suas atividades,10 o procedimento de contratação pública possui muita 
relevância para que a corrupção se manifeste nesse âmbito. Isso porque tanto o con-
tratado como o agente público podem vislumbrar oportunidades para o ganho privado, 
com a concessão e utilização dos benefícios.11
7 BANFIELD, p. 598-599.
8 Conforme observa Marçal Justen Filho, a função administrativa, ou seja, o plexo de poderes à disposição 
da Administração Pública, deve servir à satisfação dos direitos fundamentais: “A função administrativa é o 
conjunto de poderes jurídicos destinados a promover a satisfação de interesses essenciais, relacionados 
com a promoção de direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e permanente, 
exercitados sob o regime jurídico infralegal e que se exteriorizam em decisões destituídas de natureza 
jurisdicionais” (JUSTEN FILHO, 2013, p. 121).
9 ROSE-ACKERMAN, 1999, p. 365.
10 Thiago Lima Breus defende a existência de um verdadeiro governo por meio de contratos. A atividade 
administrativa, nos dias de hoje, consiste na celebração dos mais diversos contratos para a manutenção 
das suas atividades. Nas palavras do autor: “O objetivo do ato de contratar consiste em atender fins públicos 
perseguidos no exercício de uma determinada função administrativa. Deste modo, as peculiaridades e as 
necessidades relacionadas à persecução de tais fins e ao exercício da função estatal são determinantes das 
características do contrato que se tenha em vista” (BREUS, 2015, p. 88).
11 ROSE-ACKERMAN; PALIFKA, 2016, p. 99.
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Em primeiro lugar, o volume de recursos que o Estado deve administrar é gigan-
tesco, o que favorece a existência de grupos de pressão para a manifestação da 
corrupção.12 Em segundo lugar, a Administração Pública brasileira está obrigada por 
força constitucional a realizar o procedimento de licitação pública,13 que nada mais 
é do que o procedimento administrativo que busca a aquisição de determinado bem 
ou serviço pelo menor custo, ou a concessão de um determinado serviço público à 
iniciativa privada.14
No âmbito brasileiro, a estrutura geral da contratação pública é exposta na Lei 
nº 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações – LGL), que é exaustiva em ritos e procedi-
mentos específicos para a aquisição de bens e serviços por parte da Administração 
Pública. Ou seja, quando da edição da Lei Geral de Licitações, ano de 1993, acre-
ditava-se que a utilização de uma estrutura ritualística seria capaz de minimizar os 
desvios de conduta.
Entretanto, a prática administrativa demonstrou-se completamente oposta. 
Conforme observa André Rosilho, a tendência adotada pela Lei nº 8.666/1993 é 
a criação de um “gestor boca da lei”, em que se pudesse limitar, cada vez mais, o 
poder discricionário do agente público, de forma a sucumbir qualquer oportunidade 
para a ocorrência da corrupção.
Flávio Amaral Garcia observa que a Lei nº 8.666/1993 foi editada em um perí-
odo de maior preocupação com os meios do que os fins da contratação pública. 
Garcia observa que sua edição foi um reflexo direto dos casos de corrupção, mas que 
na prática tornou o gestor público engessado.15
Em que pese a existência de outros procedimentos licitatórios, como os existen-
tes na Lei de Concessão de Serviços Públicos (Lei nº 8.987/1995), a Lei de Parcerias 
Público-Privadas (PPP), o Regime Diferenciado de Contrações (RDC) e o mais recente 
da Lei de Empresas Estatais (Lei nº 13.303/2016),16 o procedimento formalista ado-
tado pelos procedimentos licitatórios ainda permanece. 
12 A mero título de exemplo, o orçamento da União Federal, no ano de 2018, somente para a realização de 
despesas fiscais e previdenciárias é R$3.506.421.082.632,00 (três trilhões, quinhentos e seis bilhões, 
quatrocentos e vinte e um milhões, oitenta e dois mil, seiscentos e trinta e dois reais), conforme o art. 3º, da 
Lei Orçamentária Anual (Lei nº 13.587/2018), o que demonstra o grande volume de recursos administrados 
pelo Poder Público. 
13 “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade 
e eficiência e, também, ao seguinte: […] XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, 
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de 
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.
14 Na definição de Marçal Justen Filho: “A licitação é um procedimento administrativodisciplina por lei e por 
um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos visando a seleção da proposta de contratação 
mais vantajosa e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, com a observância do princípio da 
isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência específica” (JUSTEN FILHO, 2013, p. 494).
15 GARCIA, 2016, p. 54.
16 Sobre o tema, já tivemos oportunidade de escrever: “Os dispositivos do regime de contratação e licitação 
da Lei nº 13.303/2016 congregam soluções que se devem ao regime concorrencial adotado por algumas 
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Não se está a afirmar que a inexistência de ritos e procedimentos diminuirá a 
manifestação da corrupção no âmbito da contratação pública. No entanto, a existên-
cia de ritos extremamente burocráticos fez com que a corrupção se manifestasse, 
justamente, nas exigências restritivas que viessem a ser impostas, de modo a facili-
tar ou direcionar a licitação para um determinado concorrente.
Como forma, justamente, de combater a manifestação da corrupção no 
âmbito dos procedimentos licitatórios e na execução dos contratos públicos, a Lei 
Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) veio a preencher diversas lacunas existentes no 
ordenamento jurídico, como se verificará a seguir.
3 A Lei Anticorrupção brasileira e os programas de integridade
A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) buscou disciplinar muitos pontos que 
eram considerados lacunosos no âmbito da punição das pessoas jurídicas brasilei-
ras, caso viessem a causar qualquer tipo de prejuízo ao Poder Público. A edição da 
Lei nº 12.846/2013 foi considerada como um importante marco no ordenamento 
jurídico brasileiro, pois inseriu hipóteses de responsabilização da pessoa jurídica que 
causasse prejuízos à Administração Pública, independentemente da comprovação de 
dolo ou culpa.
Conforme esclarece Sebastião Botto de Barros Tojal, a Lei Anticorrupção “traz 
ao ordenamento jurídico a responsabilização – objetiva – da pessoa jurídica. As nor-
mas anteriores que tratavam do assunto – penais e cíveis – tinham como sujeito 
passivo precipuamente as pessoas naturais”.17 A Lei nº 12.846/2013 originou-se de 
uma proposição legal remetida pela Presidência da República, cuja formulação ficou 
a cargo da Controladoria-Geral da União.18
Egon Bockmann Moreira e Andreia Bagatin elucidam que os objetivos da Lei 
Anticorrupção são claros, buscando a supressão das lacunas existentes no sistema 
jurídico brasileiro, principalmente a “ausência sentida no sistema brasileiro de res-
ponsabilidade civil-administrativa: muito embora as pessoas físicas respondessem 
por seus atos, as jurídicas eram quase imunes a isso”,19 pelo simples motivo de que 
as pessoas jurídicas não poderiam ser autoras de um crime.20 
empresas estatais. Não seria razoável que sociedades de economia mista, como a Petrobras, o Banco do 
Brasil, entre outras, que possuem papel relevante na economia brasileira, tivessem que realizar licitações 
para suas atividades mais ordinárias e inerentes aos seus objetos sociais” (PINHO, 2017, p. 37). Sobre 
a efetividade dos mecanismos de contratação pública da Lei de Empresas Estatais para a contenção da 
corrupção, cf. PINHO; RIBEIRO, 2018, p. 261-267.
17 TOJAL, 2014, p. 281.
18 A respeito da tramitação da Lei Anticorrupção no Poder Legislativo, cf. RIBEIRO, 2017, p. 22-23.
19 MOREIRA; BAGATIN, 2014, p. 57.
20 A única possibilidade admissível a respeito da responsabilidade penal da pessoa jurídica estaria no preceito 
do art. 225, §3º da Constituição Federal, que admitiria como plenamente possível a responsabilidade penal da 
pessoa jurídica, adstrita e tão somente aos crimes lesivos ao meio-ambiente: “Art. 225. Todos têm direito ao 
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, 
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras 
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Por qual motivo a Lei nº 12.846/2013 ficou conhecida, seja na doutrina ou nos 
meios de comunicação, como uma legislação supostamente anticorrupção? O art. 
5º, I, da Lei nº 12.846/2013, prevê que é ato de corrupção “prometer, oferecer ou 
dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, ou a terceira pes-
soa a ele relacionada”. A disposição aproxima-se da concepção penal de corrupção, 
exposta no art. 333 do Código Penal brasileiro.21
Compreende-se que a Lei Anticorrupção busca realizar uma “administrativação” 
das condutas consideradas como ilícitas penalmente às pessoas físicas, sobretudo 
quanto aos crimes em sede de licitações e contratos administrativos, pois quase 
todos os atos considerados como ilícitos no art. 5º da Lei Anticorrupção correspon-
dem a uma sanção penal na Lei nº 8.666/1993. A partir de uma análise atenta dos 
principais atos lesivos contra a Administração Pública previstos na Lei Anticorrupção, 
percebe-se a ampla quantidade de infrações administrativas que envolve o tema de 
licitações e contratos.22
No entanto, o centro da Lei Anticorrupção parece estar na existência de uma 
responsabilidade objetiva, independentemente de comprovação de dolo ou culpa da 
pessoa jurídica, que pode chegar à imposição de, basicamente, duas sanções admi-
nistrativas: (i) a multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) 
do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo 
administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, 
quando for possível sua estimação; e, (ii) a publicação extraordinária da decisão 
condenatória.
Ao mesmo passo que a Lei Anticorrupção coloca um pesado regime de respon-
sabilização, denota-se que o seu art. 7º, parágrafo único, prescreve que as pessoas 
jurídicas que possuíssem programas de integridade poderiam ter um abatimento da 
sanção.23 Os mecanismos de avaliação de funcionamento desses programas estão 
no art. 42, do Decreto Presidencial nº 8.420/2015.24
gerações. […] §3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, 
pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar 
os danos causados”.
21 “Corrupção ativa: Art. 333. Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo 
a praticar, omitir ou retardar ato de ofício: Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. Parágrafo 
único – A pena é aumentada de um terço, se, em razão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou 
omite ato de ofício, ou o pratica infringindo dever funcional”.
22 A partir do inc. IV, do art. 5º, da Lei nº 12.846/2013, são descritas sete infrações administrativas no que tange 
a licitações e contratos, especialmente frustrar ou fraudar procedimento licitatório, fraudar licitação pública ou 
contrato dela decorrente ou obter vantagem ou benefício indevido.
23 “Art. 7º Serão levados em consideração na aplicação das sanções: […] VIII - a existência de mecanismos e 
procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva 
de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica. Parágrafo único. Os parâmetros de avaliação de 
mecanismos e procedimentos previstos no inciso VIII do caput serão estabelecidos em regulamento do Poder 
Executivo federal”.
24 O art. 42, do Decreto Presidencial nº 8.420/2015 coloca diversos requisitos para a avaliação de um programa 
de integridade, especialmente: a) o comprometimento da alta direção da pessoa jurídica com os objetivos 
do programa; b) padrões de conduta da pessoa jurídica; c) política de ética a fornecedores; d) treinamentos 
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Até por conta da origem do termo, que está no inglês to comply (estar em 
conformidade), visa à existência de mecanismos internos para atenuação de riscos, 
mediante prevenção, identificação e atuação mais efetiva. Longe de significar o mero 
cumprimento da legislação por parte de uma empresa, deve-se compreender por com-
pliance “as medidas pelas quais as empresas pretendem assegurar-se que as regras 
vigentes para elas e para seus funcionários sejam cumpridas, que as infrações se 
descubram e eventualmente sejam punidas”.25
Ana Frazão defende que a existência de programas de integridade ou com-
pliance poderia funcionar como uma excelente ferramenta para se delimitar o pesado 
regime de responsabilização objetivo: “A eventual existência de um bom programa de 
compliance, o fato de a pessoa jurídica ter feito todo o possível para evitar o ilícito 
e inexistência de um defeito de organização não afastam a responsabilidade desta, 
podendo, na melhor das hipóteses, atenuá-la”.26
Logo, compreende-se que a existência de programas de integridade ou com-
pliance possui muita importância para o cumprimento e funcionamento da Lei 
Anticorrupção, na exata medida em que boa parte das infrações administrativas 
previstas na referida norma tem direta relação com a postura empresarial perante 
procedimento licitatórios e a execução contratual.
3.1 Dados sobre as empresas já sancionadas a título de 
descumprimento da Lei nº 12.846/2013
Conforme prescreve o art. 22, da Lei Anticorrupção, o Cadastro Nacional de 
Empresas Punidas (CNEP) congrega as principais informações relativas à aplicação 
de sanções a pessoas jurídicas que fossem condenadas a título de cumprimento da 
Lei nº 12.846/2013, congregando dados de todas as esferas federativas (União, 
estados, municípios e o Distrito Federal).
A partir de dados recolhidos no próprio sistema, disponível no Portal da 
Transparência do Governo Federal, cujos dados estão congregados até a data de 
05.08.2018, foram retiradas as seguintes características, de modo a organizá-las 
graficamente da seguinte forma:
periódicos; e) análise de riscos; f) registros contábeis fiéis com a realidade da empresa; g) canais de denúncia; 
h) medidas disciplinares, entre outros.
25 VERÍSSIMO, 2017, p. 91.
26 FRAZãO, 2018, p. 40.
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FIGURA 1
Quantidade de sanções aplicadas
27
FIGURA 2
Estado de origem da empresa sancionada
28
FIGURA 3
Tipo empresarial do sancionado
29
27 Elaboração do autor. Dados extraídos até 05 de agosto de 2018. Disponível em: BRASIL. Controladoria-Geral 
da União. Detalhamento da Penalidade – Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP). Disponível em: 
<https://goo.gl/xjMxJq>. 
28 Elaboração do autor. Dados extraídos até 05 de agosto de 2018. Disponível em: BRASIL. Controladoria-Geral 
da União. Detalhamento da Penalidade – Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP).
29 Elaboração do autor. Dados extraídos até 05 de agosto de 2018. Disponível em: BRASIL. Controladoria-Geral 
da União. Detalhamento da Penalidade – Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP).
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FIGURA 4
Valor das multas aplicadas em reais (RS)
30
30 Elaboração do autor. Dados extraídos até 05 de agosto de 2018. Disponível em: BRASIL. Controladoria-Geral 
da União. Detalhamento da Penalidade – Cadastro Nacional de Empresas Punidas (CNEP).
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3.2 Análise dos resultados
A partir dos resultados obtidos a partir da análise de todas as sanções registra-
das no CNEP, até a data de 05 de agosto de 2018, percebe-se que, até o presente 
momento, foram aplicadas somente 33 (trinta e três) multas, com somente 4 (quatro) 
casos que ultrapassaram a quantia de um milhão de reais (cf. FIGURA 4).
Como se percebe da aplicação da Lei Anticorrupção, a lei tem sido pouco apli-
cada pelos órgãos da Administração Pública e suas sanções têm se dirigido, em sua 
maioria, às empresas de pequeno e médio porte, que teriam maiores dificuldades na 
implementação de um programa de integridade.
Isso se reforça pelo fato de que nenhuma empresa organizada sob a forma 
de sociedade anônima (normalmente associada aos investimentos de maior porte) 
foi condenada a título de cumprimento da Lei Anticorrupção. Ou seja, a partir dos 
dados recolhidos, compreende-se que existe uma tendência de que as empresas que 
teriam menores condições de implementar um programa de integridade, por conta 
de seus elevados custos, estariam mais propensas a sofrer uma condenação da Lei 
Anticorrupção. 
Os resultados apresentados possuem especial importância pelo simples fato 
de que, desde o ano de 2017, dois entes federativos brasileiros passaram a exigir 
programas de compliance como requisito fundamental para a celebração de contrato 
administrativo, o que se aprofundará a seguir.
4 Exigência de programas de compliance como requisito de 
contratação
Como mencionado brevemente, no âmbito da Administração Pública brasileira, 
dois entendes federativos começaram a exigir de seus contratados a existência de 
mecanismos de compliance como condição para a celebração de um contrato público.
De tal modo, analisam-se as especificidades da lei fluminense e distrital que 
disciplinam de maneira inovadora a relação entre contratos públicos e programas de 
compliance (ou integridade).
4.1 Leis do Distrito Federal e do Rio de Janeiro
Recentemente o estado do Rio de Janeiro e o Distrito Federal editaram leis que 
passaram a exigir programas de compliance para a celebração de contratos com a 
Administração Pública estadual.
Observa-se que a lei estadual fluminense e a distrital são muito similares, 
tanto em sua redação como em suas disposições, ao se estabelecer programas de 
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CLÓVIS ALBERTO BERTOLINI DE PINHO
compliance como um dos requisitos necessários para que contratado possa realizar 
a assinatura do contrato com a Administração Pública.
A partir dos preceitos da legislação fluminense (Lei Estadual nº 7.752/2017), 
para que os contratados possam assinar contratos administrativos com o Estado – 
nos casos acima de R$1,5 milhão para obras e serviços de engenharia ou R$650 mil, 
nos casos de compras e prestações de serviços por período superior a seis meses – 
será necessário que os particulares possuam programas de compliance.
Por sua vez, a Lei Distrital nº 6.112/2018 prescreve a obrigatoriedade da 
implantação ou existência de Programa de Integridade para todas as contratações 
administrativas – seja na forma de convênio, consórcio, concessão ou PPP – cujo 
valor seja igual ou superior aos da licitação na modalidade tomada de preço, esti-
mados entre R$80 mil e R$650 mil e com duração igual ou superior a 180 (cento e 
oitenta) dias.
Além dos novos contratos a serem celebrados, a Lei Distrital nº 6.112/2018 
também se aplica aos contratos em vigor, com prazo de duração superior a 12 (doze) 
meses e aos contratos celebrados com ou sem dispensa de licitação, desde que 
atendidos os requisitos de valor estabelecidos no art. 1º da Lei Distrital.
Tanto na lei distrital e como na fluminense os programas de compliance a 
serem implantados devem prever mecanismos e procedimentos de integridade, audi-
toria, controle e incentivo a denúncias de irregularidades, de acordo com a própria 
legislação federal e regulamentações no tema (cf. art. 7º, parágrafo único, da Lei nº 
12.846/2013, art. 42, do Decreto Presidencial nº 8.420/2015 e PortariaCGU nº 
909/2015).
Destaca-se que, mesmo que as leis mencionadas não venham a estabelecer 
programas de compliance como um requisito de habilitação ou de participação na 
licitação, na fase de assinatura contratual, a exigência acaba por privilegiar, inega-
velmente, as empresas que já venham a possuir tais mecanismos de integridade, 
normalmente grandes empresas, em prejuízo ao preceito de competividade nos pro-
cedimentos de contratação pública.
Discussão similar ocorreu na exigência de certificação da ISO 9001 como con-
dição de habilitação em licitações. O Tribunal de Contas da União entendeu que tal 
exigência seria indevida, por violar a competividade do certame.31
A implementação de programas de compliance (até mesmo pela novidade do 
tema envolvendo a Administração Pública) exige recursos e profissionais capacitados, 
31 “Afastar os participantes não certificados reduz a possibilidade de alcance da melhor proposta para a 
Administração, sem que haja justificativa razoável para tanto. Por outro lado, não há óbice para a utilização 
do aludido certificado para atribuir pontuação à licitante, o que permite reconhecer seu diferencial em 
relação a outras que não comprovaram a adequação de seu sistema de produção aos critérios de qualidade 
estabelecidos nas normas pertinentes” (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão n.º 1085/2011- 
Plenário, TC-007.924/2007-0, Rel. Min. José Múcio, j. em 27.04.2011).
R. de Contratos Públicos – RCP | Belo Horizonte, ano 7, n. 13, p. 79-97, mar./ago. 2018 91
CONTRATAÇÃO PÚBLICA E COMPLIANCE: UMA PROPOSTA PARA A EFETIVIDADE DOS PROGRAMAS DE INTEGRIDADE...
o que poderá restringir o número de empresas que tenham efetivas condições de 
celebrar contratos administrativo.
Compreende-se que a exigência de programas de compliance deve ser vista 
sempre com bons olhos, sobretudo por exigir uma postura ativa dos entes privados 
perante a Administração Pública. Em momento algum se está a defender a irrele-
vância de tais programas; porém, a mera exigência, sem a definição ou obrigação 
da existência de programas de compliance efetivos, também não contribui com os 
propósitos de combate à corrupção.32
4.2 Constitucionalidade da exigência
Em que pese os inegáveis avanços na postura proativa tomada por ambos os 
entes federativos, compreende-se que ainda existem alguns pontos obscuros na exi-
gência de programas de compliance para a assinatura de contratos administrativos, 
especialmente do ponto de vista constitucional e do direito contratual público, que 
merecem maior debate e reflexão.
O principal ponto que merece destaque é que a imposição para a assinatura do 
contrato administrativo, por parte de ente federativo estadual e distrital, poderia ser 
considerada como inconstitucional. Isso porque pode se aventar violação expressa 
à competência privativa da União para dispor sobre normas gerais de licitações e 
contratos (art. 22, XXVII, da Constituição Federal).33 Inegavelmente, lei estadual criou 
uma condição especial para a assinatura de contrato administrativo, o que, em nosso 
modo de ver, acaba por criar restrição que somente poderia se veicular por meio 
de norma-geral, de competência privativa da União, conforme já definiu o Supremo 
Tribunal Federal, em caso de lei do Distrito Federal que impunha restrição à contra-
tação de empresas que realizassem discriminação na mão de obra, que ensejou em 
reconhecimento de inconstitucionalidade.34
32 Nesse mesmo sentido se inclina Carla Veríssimo, que compreende que a mera exigência de programas de 
compliance sem o compromisso de efetividade não contribui com os objetivos de combate à corrupção, 
devendo o Estado regular somente suas estruturas mínimas de funcionamento: “Para que um programa [de] 
compliance possa contribuir para a conformidade com as leis e repercutir favoravelmente na responsabilização 
da pessoa jurídica e das pessoas físicas, ele deve ser efetivo. Numa ótica de autorregulação regulada, não 
cabe determinação minudente por parte do Estado sobre como devem ser esses programas. Isso além de não 
ser possível, não seria igualmente recomendável. Apenas estruturas fundamentais devem ser indicadas na 
legislação” (VERÍSSIMO, 2017, p. 272-273).
33 “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: […] XXVII - normas gerais de licitação e contratação, 
em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e 
sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, §1º, III”.
34 “O dispositivo atacado estabelece um critério a ser observado de modo geral nos contratos administrativos 
do Governo do Distrito Federal, vale dizer, que não especifica tampouco destaca tema capaz de retirar-
lhe a abstração, a generalidade e impessoalidade: também nãos e trata de norma especial, atinente 
a particularidades da orientação local – mas, sim, de normal geral de incapacitação para licitar” (BRASIL. 
Supremo Tribunal Federal. ADI 3.670, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 2-4-2007, P, DJ de 18-5-2007).
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CLÓVIS ALBERTO BERTOLINI DE PINHO
De igual modo, destaca-se que as leis comentadas estabelecem critérios 
aplicáveis a todos aqueles que desejam celebrar contratos com suas respectivas 
administrações, violando, ainda que em tese, o art. 22, XXVII, da Constituição Federal, 
por infringir a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de 
licitações e contratação.
5 Sugestões de melhoria
A partir do que se demonstrou a seguir, as atuais leis do Distrito Federal e do 
Rio de Janeiro que versam sobre a exigência de programas de compliance possuem 
diversos pontos falhos. Como forma de trazer maiores subsídios à pertinência da 
relação entre compliance e contratação pública, algumas sugestões de melhoria são 
trazidas a seguir.
5.1 Inclusão da previsão na Lei Geral de Licitações
O primeiro passo para a incrementação da exigência de programas de com-
pliance para a assinatura de um determinado contrato administrativo é que a Lei 
Geral de Licitações passe a contemplar tal exigência, sob pena de inconstitucionali-
dade, por violação expressa ao art. 22, XXVII, da Constituição Federal, o que impede 
que os demais entes federativos possam fazê-lo.
5.2 Transformação dos programas de compliance em mera 
formalidade
Em segundo lugar, ao se estabelecer mecanismos de compliance dos licitantes 
como obrigatórios, como um requisito para a assinatura contratual, há inegável risco 
de esses mecanismos se tornarem mera exigência formal ou burocrática para a assi-
natura do contrato.
Como visto, programas de compliance devem ser antes o desígnio da efetividade 
do que o da obrigatoriedade. Ao invés de se exigir do contratado a mera existência do 
programa, muito mais prudente seria que houvesse a definição de mecanismos ado-
tados pelo próprio mercado como parte da avaliação dos programas de compliance.
5.3 Aumento dos custos dos contratados
Mesmo que haja um enorme esforço para que as micro e pequenas empresas 
também venham a adotar práticas de integridade, compreende-se que ainda é muito 
custosa a implementação de um programa de compliance no Brasil. Como demons-
trado a partir das sanções já aplicadas a título da Lei Anticorrupção, o perfil das 
R. de Contratos Públicos – RCP | Belo Horizonte, ano 7, n. 13, p. 79-97, mar./ago. 2018 93
CONTRATAÇÃO PÚBLICA E COMPLIANCE: UMA PROPOSTA PARA A EFETIVIDADE DOS PROGRAMAS DE INTEGRIDADE...
empresas sancionadas é de pequeno ou médio porte, o que, em tese, prejudicaria e 
restringiria o mercado de contratação pública àquelas empresas que tivessem condi-
ções econômicas de implementar programas de compliance.
Entende-se que a imposição da obrigatoriedade de implantação de programas 
de compliance para os contratos já vigentes, especialmente nocaso do Distrito 
Federal,35 poderá ter reflexos diretos no próprio equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato. Ao se exigir a existência de programas de integridade, o contratado terá que 
dispender recursos para atender uma exigência criada pela Administração Pública, 
equiparando-se, ao que tudo indica, a um fato do príncipe.36
Além disso, entende-se que, caso comprovado pelo contratado que os custos 
para a implementação de um programa de compliance, por estrita observância à 
exigência criada pela Administração Pública, esta deverá recompor os custos realiza-
dos pelo particular para o atendimento das requisições do Poder Público, de modo a 
reequilibrar as condições da proposta (art. 37, XXI, da Constituição Federal).37
5.4 Análise real da exigência: obrigatoriedade a depender do 
caso a caso, conforme o edital de licitação
Entende-se que seria muito mais adequada a utilização dos programas de com-
pliance como um critério para a pontuação das propostas, quando da utilização do 
tipo de licitação “melhor técnica” ou “técnica e preço” (art. 46, §1º, I, da Lei nº 
8.666/1993), e não como uma condicionante à assinatura contratual.
Assim sendo, incumbe à Administração Pública a análise da real necessidade 
de programas de compliance a depender da complexidade do objeto que está sendo 
licitado. Evidentemente, um contrato de concessão de serviços públicos, como uma 
rodovia, iria necessitar que a concessionária contratada seguisse boas práticas de 
integridade, por conta do número de investimentos necessários e a ampla duração 
desses contratos.
O Substitutivo IV ao PL nº 6.814/2017, que visa alterar a atual Lei nº 
8.666/1993, prescreve que o edital de licitação poderá prever a obrigatoriedade de 
implantação de mecanismos de compliance por parte do contratado da Administração 
35 Assim dispôs a Lei Distrital nº 6.112/2018: “Art. 2º Aplica-se o disposto nesta Lei: […] II – aos contratos em 
vigor com prazo de duração superior a 12 meses”.
36 Na lição de José Cretella Júnior: “a teoria jurídica que procura explicar em que se fundamenta a responsabilidade 
pecuniária da Administração quando, em virtude de medidas por esta tomadas e que oneram sobremaneira a 
execução do contrato por parte do particular, está o Estado obrigado a indenizar, recebe o nome de teoria do 
fato do príncipe” (CRETELLA JÚNIOR, 1964, p. 30).
37 Destaca-se que isso restou expressamente ressalvado na norma fluminense, em grave violação ao equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato: “Art. 5º - A implantação do Programa de Integridade no âmbito da pessoa 
jurídica dar-se-á no prazo de 180 (cento e oitenta) dias corridos, a partir da data de celebração do contrato. […] 
§2º Para efetiva implantação do Programa de Integridade, os custos/despesas resultantes correrão à conta da 
empresa contratada, não cabendo ao órgão contratante o seu ressarcimento”.
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CLÓVIS ALBERTO BERTOLINI DE PINHO
Pública. A proposta tem a seguinte redação: “nas contratações de obras, serviços e 
fornecimentos de grande vulto, o edital poderá prever a obrigatoriedade de implan-
tação de programa de integridade pelo licitante vencedor, no prazo de 180 (cento e 
oitenta) dias contados da celebração do contrato, conforme orientações dos órgãos 
de controle” (art. 24, §4º).38
Nesse sentido, acredita-se que a previsão da proposta legislativa de alteração 
da Lei nº 8.666/1993 segue exatamente o que se compreende como uma boa exi-
gência para os mecanismos de compliance em procedimentos de contratação pública. 
Ao invés de se exigir automaticamente a existência do programa de compliance como 
requisito para a assinatura do contrato, seria mais benéfico à Administração Pública 
a avaliação caso a caso da real necessidade da exigência de adoção de práticas de 
compliance por parte do contratado.
6 Conclusões
Ante todo o exposto, as seguintes conclusões podem ser apresentadas:
a) Os procedimentos de licitação e de execução de contratos públicos possuem 
muita importância para o tema da corrupção, pois é no âmbito destes 
procedimentos que muitos atos de corrupção são gestados e perpetrados, 
em prejuízo à Administração Pública;
b) A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) buscou preencher uma lacuna 
legislativa no que tange à punição de pessoas jurídicas no caso de prejuízos 
à Administração Pública, com a imposição de uma responsabilidade objetiva, 
independentemente da comprovação de dolo ou culpa;
c) Ao mesmo passo que a Lei Anticorrupção estabeleceu um forte regime de 
responsabilização, o seu art. 7º, parágrafo único, prevê que mecanismos 
de integridade ou compliance poderiam ser levados em consideração na 
aplicação de sanções administrativas;
d) A partir da análise dos dados da aplicação da Lei Anticorrupção, percebe-
se que o perfil das empresas sancionadas é de pequeno e médio porte, o 
que revela uma certa tendência de que a Lei nº 12.846/2013 destinou-se 
às empresas que teriam maior dificuldade para implementar programas de 
compliance, ante os altos custos envolvidos;
e) Desde 2017, o Estado do Rio de Janeiro e do Distrito Federal começaram 
a exigir que seus contratados tivessem mecanismos de integridade e 
compliance para que pudessem assinar contratos públicos;
f) Muito embora a exigência seja louvável, compreende-se que a mera imposição 
da existência de programa de compliance para a assinatura de um contrato 
38 PETIAN, 2018.
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CONTRATAÇÃO PÚBLICA E COMPLIANCE: UMA PROPOSTA PARA A EFETIVIDADE DOS PROGRAMAS DE INTEGRIDADE...
público é medida de constitucionalidade duvidosa. Ademais, percebe-se 
que a imposição de mera obrigatoriedade poderá prejudicar as pequenas e 
médias empresas, que teriam maiores dificuldades para assinar contratos 
públicos;
g) Como forma de conferir maior efetividade à exigência de programas de 
compliance no âmbito das contratações públicas, foram sugeridas as 
seguintes medidas: 
1. A inclusão da medida na Lei Geral de Licitações, de modo a permitir que 
os demais entes federativos possam exigir programas de compliance sem 
recair em inconstitucionalidade; 
2. Ao invés de se exigir a obrigatoriedade dos programas de compliance, 
sugeriu-se que a efetividade do funcionamento dos programas de 
compliance fosse avaliada, e não apenas a sua existência formal; 
3. A imposição de programas de compliance pode ensejar custos 
desnecessários ao contratado, o que poderá levar a Administração Pública 
e recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato; e,
4. A avaliação da Administração Pública da real necessidade para o objeto 
contratual de um programa de compliance, cabendo ao gestor público a 
definição de quando efetivamente seria possível a existência de programas 
de compliance.
h) A partir do panorama de aplicação da Lei Anticorrupção, entende-se que a sua 
aplicação efetiva não se deu às empresas de maior porte, o que demonstra 
certa incongruência na obrigatoriedade de mecanismos de compliance para 
a assinatura de um contrato público. Como se comprovou, as empresas de 
pequeno e médio porte teriam dificuldade em atender tal exigência, o que 
restringiria a competividade do mercado de contratações públicas.
Public Procurement and Compliance: A Proposal for the Effectiveness of Integrity Programs in Public 
Procurement
Abstract: The article analyzes the possibility of enforcing compliance mechanisms in the scope of public 
procurement procedures in Brazil. For this purpose, the paper analyzes the manifestation of these 
mechanisms in the context of public procurement, in order to verify the reasons why such structures 
could be required of public administration contractors. In addition, data related to the Brazilian National 
Register of Punished Companies (CNEP) of the Brazilian Office of the Comptroller General of the Union 
(CGU) is verifiedin order to allow investigation of the general corporate profile of companies punished by the 
Brazilian Anti-Corruption Law (Law n. 12.846/2013). The study proves that the portrayal of the punishments 
applied by the Brazilian Anti-Corruption Law is of small and medium companies, which demonstrates 
the difficulty of implementation by the requirement of mechanisms of compliance in order to contract 
with Public Administration. In addition, the article analyzes District Law n. 6122/2018 and State Law n. 
7.552/2017, of the State of Rio de Janeiro. Finally, the text makes some suggestions for the improvement 
of the requirement of compliance and integrity mechanisms for procedures and contracting with Public 
Administration in Brazil.
R. de Contratos Públicos – RCP | Belo Horizonte, ano 7, n. 13, p. 79-97, mar./ago. 201896
CLÓVIS ALBERTO BERTOLINI DE PINHO
Keywords: Corruption. Public procurement. Public administration. Compliance. Brazilian National Register 
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