RESUMO CONCEITOS PES

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Curso de Especialização PLANEJAMENTO EM SAÚDE 
 
 
 
 
RESUMO DAS PRINCIPAIS FORMULAÇÕES 
CONCEITUAIS DO PES. 
(adaptação Rocha, 2006 ) 
 
PES –- ESQUEMAS EXPLICATIVOS 
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) formulado por Carlos Matus, 
segundo Rivera, (2003a) contribui para pensar, pragmaticamente, o planejamento como 
gerência descentralizada de problemas abordados criativa e interativamente. Para 
Matus, planejar significa pensar antes de atuar, com método, de maneira sistemática; é 
uma ferramenta para pensar e criar o futuro (HUERTAS,1994) e planifica quem 
governa, em um momento presente, através de um cálculo situacional de problemas e 
oportunidades, sendo inseparável da gestão e é necessariamente política. 
Dessa forma, o PES corrobora com a idéia que a formulação de políticas dá-
se em diversos níveis de governo e âmbitos de gestão e em diversos níveis de 
abrangência: geral, particular e singular (MATUS,1997b), havendo, assim, uma 
exigência de formulação de políticas que dêem conta dos problemas de saúde a cada 
nível de atenção e a cada esfera de governo. 
Essa formulação é uma ação social que se estabelece através de um cálculo 
sistemático que apresenta como requisito “existência de corpos ideológicos, teóricos e 
metodológicos que apóiam o calculo que precede e preside a ação. Eles imprimem 
coerência e racionalidades particulares à ação; conseqüentemente, a sistematicidade 
diferencia o planejamento da improvisação” (MATUS, 1993, p.55). 
 Em contexto de tomada de decisão negociada, como acontece no Sistema 
Único de Saúde, é necessário que se analise, explique e aprecie a realidade a partir da 
visão de vários interessados e que estão imersos na situação concreta que precisam 
transformar e, para isso, é necessário compreendê-los a partir dos aspectos políticos, 
econômicos e ideológicos-culturais da ação do homem na sociedade (ARTMAN,1993). 
 
 
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 Matus (1982, p.21) elabora um desenho explicativo chamado de Teoria 
da Produção Social
1
, definida como “produção de bens e serviços econômicos e tudo 
que o ser humano cria a partir de suas capacidades políticas, ideológicas, cognitivas, 
econômicas, organizativas e culturais, como um processo de produção social que altera 
por sua vez, estas próprias capacidades”. A teoria é explicada por 3 níveis ou planos 
básicos da formação social que interagem, mantendo relações de condicionamento e 
determinação: 
 Nível 1 – chamado de fatos/fluxos de produção ou da 
fenoprodução, no qual se situa todo e qualquer fato – entendido como bens, 
serviços de natureza econômica, política ou social, produzido por alguém e 
de alguma forma. 
 
 Nível 2 – da acumulação ou das fenoestruturas refere-se ao 
espaço em que esses fatos ou fluxos são produzidos, e que se acumulam sob 
a forma de estoques de recursos de poder, organizativos, econômicos, 
cognitivos dos atores sociais e definem a capacidade de produção de fatos 
por esses atores, em sistemas organizativos e em tecnologias de produção. 
 
 Nível 3 – das regras ou das genoestruturas corresponde ao 
plano das determinações no qual estão as leis básicas que regem todo o 
sistema, sendo o nível que determina o possível, é construído historicamente 
e por isso também passível de mudanças pela mesma ação social. 
 
 
 
 
 
1 TEORIA DA PRODUÇÃO SOCIAL SITUAÇÃO – espaço delimitado da de produção social que 
pressupõe atores em conflito e que tudo que ali ocorre depende deles. A situação é entendida como um 
recorte explicativo da realidade que é autoreferencial, dinâmica, policêntrica, totalizante, rigorosa e ativa 
 
 
 
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REGRAS ACUMULAÇÕES FLUXOS E FATOS 
NORMAS 
TRADICIONAIS 
(regras de direito, mando, 
costumes, ética, moral e 
de mercado) 
CAPACIDADES 
(acumulação positiva) 
INCAPACIDADES 
(acumulação 
negativa) 
ESTOQUES 
ATORES 
OPERAÇÕES 
AÇÕES 
ATOS DE COMUNICAÇÃO 
ATOS DE FALA 
Direcionalidade (Missão) 
Departamentalização 
Governabilidade 
Responsabilidade 
Existência de uma 
Agenda 
Existência de um 
sistema de petição e 
prestação de contas 
Gerencia por 
operações 
Criação de fatos políticos 
Produção de bens e serviços 
Produção de conhecimento 
Produção de regras, sistema e 
organizações 
Matus, C. PES – Guía de Análisis Teórico – Seminario de Gobierno y Planificación 
Método PES, 1994 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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REGRAS* 
 
ACUMULAÇÕES** FLUXO*** 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
* REGRAS DE DIREITO- explicitadas nos dispositivos legais conhecidos: a Constituição 
Federal, a Lei 8.080 e 8.142, as regulamentações NOBS e NOAS, o Arcabouço Jurídico 
Municipal – as leis do Conselho, do Fundo e da Conferência Municipal de Saúde; 
REGRAS DE MANDO - impostas pelo peso da hierarquia do sistema, o papel da União, 
do Estado e do Município; 
REGRAS DE COSTUMES - aceitas e arraigadas como hábitos, tradições e culturas 
institucionalizadas no sistema; 
REGRAS DE ÉTICA - aceitas por um código de retitude, honra, idoneidade do grupo de 
poder; 
REGRAS DE MORAL - aceitas como normas de convivência; 
 
 
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REGRAS DE MERCADO - exigidas no funcionamento eficaz do sub-sistema público, 
(loccus municipal), no estabelecimento do Sistema Local de Saúde sob a ótica da 
promoção da saúde, com qualidade e noção de clientela. 
 
**ACUMULAÇÕES - Estoques de recursos- de poder, organizativos, econômicos, 
cognitivos dos atores sociais e definem a capacidade de produção de fatos por estes atores, 
em sistemas organizativos e em tecnologias de produção. 
 
***FLUXOS ou FATOS – nas múltiplas dimensões da realidade são gerados produtos de 
natureza política, econômica e social. 
 
**** MISSÃO é definida pelas regras de direcionalidade em face de demandas ou 
necessidades sociais; 
***** AGENDA é o plano, projeto, programa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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TRIANGULO DE GOVERNO 
 
 PROJETO DE GOVERNO 
(agenda, plano, contudo programático) 
depende do interesse, da possibilidade de ação e a sua capacidade de desenhar propostas 
nenhum plano é melhor do a capacidade de escolher problemas e desenhar intervenção 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GOVERNABILIDADE CAPACIDADE DE GOVERNO 
Grau de exigência e de demanda relacionada ao Capacidade de condução, direção,aliada ao 
conjunto de variáveis que o ator necessita a expertícia – total de técnica, métodos e 
para realizar o seu projeto habilidades que ele dispõe 
 
No vértice superior, encontramos o PROJETO DE GOVERNO, ou seja, a 
agenda, o plano, o conteúdo programático que dependem do interesse, da possibilidade 
de ação e da capacidade de desenhar propostas. Para Matus, nenhum plano é melhor do 
que a capacidade de escolher problemas e desenhar intervenção. 
No outro vértice, temos a GOVERNABILIDADE, ou seja, o grau de 
exigência e de demandas relacionada ao conjunto de variáveis que o ator necessita para 
realizar o seu projeto. Por fim, no lado oposto temos a CAPACIDADE DE GOVERNO, 
ou seja, a capacidade de condução e de direção, aliada à expertícia do dirigente isto é, 
ao total de técnica, métodos e habilidades que ele dispõe. 
 
 
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Os principais elementos ou categorias que compõem a capacidade de 
governo são: (MATUS, 1997:27) 
1- Perícia dos dirigentes, que envolve o conjunto dequalidades, 
como liderança, conhecimentos, habilidades, experiência que conformam à 
capacidade de mobilizar vontades e condução do projeto político. 
2- Sistemas de trabalho utilizados pelos dirigentes, que compreende 
os macrosistemas ou macropráticas, ou seja, os processos de tomada de decisão, 
incorporação de tecnologia de gestão (incluindo aí a agenda do dirigente e sua 
assessoria tecnopolítica e capacidade de manejo de crises). Dentro dessas 
macropráticas, Matus inclui: o planejamento estratégico (envolvendo a 
identificação, seleção e análise regular de problemas, definição de objetivos e 
elaboração de operações); a criação do programa direcional, com construção de 
cenários, estratégias e objetivos em longo prazo, ou seja, a grande estratégia, 
como o autor denomina; a elaboração do orçamento programa (definição da 
alocação de recursos e elaboração dos módulos orçamentários); monitoramento 
e avaliação; gerência por operações e treinamento para formação de quadros ou 
Escola de Governo (MATUS, 1997:144) 
 
Essa formulação matusiana é bastante utilizada como referencial teórico para 
estudos nacionais sobre planejamento e gestão. O vértice superior representa o projeto de 
governo, estando ligado à pertinência e ao cumprimento de propostas, à identificação de 
elementos do processamento técnico-políticos dos problemas enfrentados e, como 
complemento, lança-se mão dos modelos de avaliação de políticas públicas. Esse aspecto pode 
limitar o pesquisador, centrando a avaliação em graus de cumprimento dos planos. 
O vértice da governabilidade engloba a identificação dos recursos necessários que 
se tem que controlar para execução dos planos. Nessa dimensão, a tendência é recair no discurso 
crônico de deficiências e escassez de recursos financeiros, humanos e de infra-estrutura a que se 
circunscrevem os diagnósticos de situação nas instituições de saúde. Análise que, como discute 
Testa, (1997:18-20), já limita e desanima os indivíduos, mesmo quando realizado em condições 
democráticas, tendendo a ser uma fase de um processo de dominação. 
 
 
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Repete-se, em espaço micro, a preponderância do político sobre o individuo, ao 
ressaltar as variáveis de “recursos escassos”, as “incapacidades” institucionais, aumentando a 
desigualdade e as diferenças entre o geral (institucional) e os particulares. Resta aos indivíduos 
envolvidos a sensação de impotência e de “coisificação”, reduzidos a “recursos humanos”. São 
“os outros” que precisam melhorar, os grupos que precisam ser ampliados. Os aspectos 
econômicos e estruturais tornam-se preponderantes ( a todas luces un excesso de la razón) à 
procura de uma teoria que auxilie na correta tomada de decisão em detrimento de uma visión 
verdadeiramente social de la problemática institucional (TESTA, 1997 p.21). 
O vértice capacidade de governo, sem dúvidas, deve ser o mais utilizado para 
analisar a capacidade de condução e de direção, principalmente centrado nas variáveis 
lideranças e expertícia do(s) dirigente(s) e no desenho institucional disponível para executar o 
conjunto de operações/ações e das estratégias necessárias para ampliar a governabilidade. 
Esse desenho institucional é analisado a partir de formulações teóricas sejam as 
clássicas (expressas por Durkheim, Weber e Marx) ou as formulações mais modernas 
(positivistas, fenomenologistas ou existencialistas) Ou ainda, nas análises recentes construídas a 
partir de noções sistêmicas e ambientalistas, edificadas sobre os paradigmas de sistemas 
organizacionais e das relações (considerando ambientes externo, social, político e econômico), 
como a classificação por metáforas de Morgan, (1996). Citando Motta, (2000 apud Lavras, 
2003) pode-se observar que “nenhuma delas consegue dar conta da complexidade do objeto, na 
medida em que realizam recortes muito específico para as respectivas abordagens” (LAVRAS, 
2003, p. 17). 
A formulação de projetos e planos dentro de uma instituição é influenciada pelo 
“padrão planejado de organização em serviços de saúde, ainda que virtual em muitas 
organizações pública no contexto brasileiro”, e requer a identificação das “distintas 
racionalidades que competem entre si no processo decisório”. (PAIM, 2002b, P. 412) 
Nessa ambiência, Matus (1994,1996) identifica que setores coexistem e competem 
sob a coordenação de regras aceitas entre si. Mais que uma organização estruturada, estabelece-
se um “jogo” social entre os atores em torno da presença ou ausência dessas regras 
(direcionalidade versus ingovernabilidade absoluta ou parcial; departamentalizaçao versus 
centralismo; responsabilidade versus irresponsabilidade). 
 
 
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A formulação gráfica que expressa o grau de baixa ou alta responsabilização e a 
articulação do sistema de trabalho, entre os macro e micro sistemas, constitui o Triângulo de 
Ferro da Gestão, composto pela agenda do dirigente, pelo sistema de petição e prestação de 
contas por desempenho e pela gerência por operações. (MATUS,1996:352) 
Erro! Não é possível criar objetos a partir de códigos de campo de edição. 
 
O vértice superior representado pela agenda do dirigente responsável pela 
manutenção dos propósitos, definido pelo tempo empregado para cumpri-los (e o tempo é um 
recurso escasso, rígido, limitado e reversível) e o foco de atenção que é dado pelo dirigente e 
seu entorno (compreendendo formação de assessoria, práticas utilizadas e métodos). 
Em relação à gerência operacional, essas se desenham nos microsistemas ou 
micropráticas. São espaços onde se operam aos procedimentos e modos de cumprir tarefas 
(processos de trabalho, definição de objetivos terminais, descentralização e responsabilização). 
É dependente do desenho organizativo da instituição – estrutura das relações que se cristalizam 
nas instituições em determinados momentos, nos órgãos e departamentos, seja no nível macro 
institucional (referente à tipologia das organizações públicas, seus modos de propriedade, gestão 
e regras pertinentes a cada tipo) e macro organizativo (referente ao desenho da estrutura ou o 
organograma propriamente dito). 
O sistema de prestação de contas é instituído pela sistematização do processo de 
checar o processamento de problemas, cumprimento de operações e cobrança de resultados. 
Produz a demanda por planejamento, a dar valor às práticas de planejamento, motiva a uma 
melhor qualidade da agenda e da gerência. Traduz-se na pressão pelo que é importante, submete 
todo aparelho organizacional à regra da responsabilização, levando à superação da mediocridade 
política. 
Políticas são propostas de redistribuição de poder, implementadas sob forma de 
estratégias e para serem executadas é necessário que os propósitos da instituição, os métodos 
utilizados e a forma organizativa sejam coerentes entre si. A relação entre os propósitos do 
Estado, suas organizações, modo e condições desenham possibilidades diferentes e dentro 
desses, a organização é mais determinada que o método, embora seja através dele que se 
concretize a eficiência e a eficácia das propostas (Postulado da Coerência, TESTA, 1997). 
 
 
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A representação gráfica dessa formulação indica o grau de determinação e 
condicionamento entre as categorias utilizadas por Mário Testa. 
 
 
 
 
 
.................................................................................................................................................River
a, 1995 - p. 191 – reflete sobre o Postulado, ressaltando a “relação de determinação correspondente à 
definição dos limites dentro dos quais deve ocorrer um fenômeno e a de condicionamento a uma 
força impeditiva que limita o que pode acontecer”. Para Rivera, no primeiro nível, os propósitosdeterminam o enfoque e a organização; o enfoque determina a organização e condiciona os propósitos; a 
organização condiciona o enfoque e os propósitos. 
 
Em seu Pensamento Estratégico, Testa trata três elementos como nucleares: o 
propósito do governo (circunscrito pelo desejo de crescimento, legitimação e mudança), o 
 
 
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método de planejamento (normativo ou estratégico) e a organização (burocrática, mista ou 
criativa). Testa acrescenta três componentes num segundo nível: o papel do estado, uma teoria 
(de governo, ou de desenvolvimento social) e a história levando a outros elementos de análise e 
subordinação. As formalizações de um enfoque de planejamento criativo e solidário, o 
estabelecimento de novas relações internas na organização (pela normatização de seus 
comportamentos e métodos de trabalho) determinam a capacidade de produzir e de alcançar 
propósitos de mudanças. 
Em relação à Teoria e o Método, esses dois elementos, no caso da saúde, 
corresponderiam ao grau de acumulações de conhecimentos e práticas sobre o processo saúde e 
doença, as diversas racionalidades presentes na organização e no governo. 
Esses conhecimentos ou racionalidades diversas se convertem em estoques de poder 
no sentido dado por Testa (2004, p. 117-125). O poder tratado como capacidade de como fazer 
e para que, de acordo com o tipo de atividade desenvolvida na instituição/governo. O poder 
técnico é descrito de acordo com os conhecimentos médicos, sanitários, administrativos e os 
marcos teóricos ou teorias em uso no campo ou jogo institucional ou as racionalidades, de 
acordo com Castell e Rivera (1979 apud Paim, 2002b, p.413). 
Nessa relação entre o conhecimento e o ambiente, Testa chama atenção para a 
circulação do conhecimento em espaços (âmbitos) distintos: a docência, a investigação, os 
serviços, a administração superior e a população. Nesse processo de circulação de 
conhecimentos, aparecem a informação (em um sentido mais amplo do acesso à informatização 
e à produção de informação tanto no sentido tecnológico como metodológico) e as contradições 
no uso dos sistemas de informação, apontadas por Moraes (1994, p. 19-20). 
A questão do acesso à informação aparece sempre como elemento restritivo para a 
racionalidade técnica e, ao mesmo tempo, é um elemento na manutenção de micro espaços de 
poder. Também é um elemento restritivo para uma ação comunicativa, considerando-se os 
elementos constituintes dos sistemas. 
 
“Informação é uma descrição mais completa do real associada a um 
referencial explicativo sistemático. Pode se dizer que é a representação de 
fatos da realidade com base em determinada visão de mundo. É portanto a 
ponte entre fatos da realidade ou as idéias de algumas pessoas e o exercício da 
cidadania”.(Moraes, 1994, p.19) 
 
 
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O poder administrativo é considerado não apenas ligado à adequação de meios e 
fins como recursos disponíveis (que resulta em eficácia e eficiência), como também ligados ao 
uso dos recursos econômicos e às relações de mercado que se instalam no setor saúde. Entre o 
público e o privado, mediado pelas regras de mercado e de agregação tecnológica, essa tensão 
se traduz na disputa de recursos entre os níveis de atenção à saúde (a atenção primária, a média 
e alta complexidade segundo consta nos documentos normativos do SUS). 
O poder político se traduz como a capacidade de desencadear uma mobilização 
mediada pelo conhecimento, pelo saber e experiência. É a ciência política como arte ou como 
conhecimento, que se traduz em expertícia do dirigente no sentido matusiano ou em ideologia 
no pensamento estratégico de Testa. São elementos centrais para entender a viabilização e 
realização de projetos. 
Rivera (1995) aponta que, à luz do postulado de Testa, a ineficácia tradicional do 
enfoque de planejamento explica-se pela falta de uma teoria de governo e pelos propósitos 
reprodutores do Estado. 
 Testa veria uma possibilidade de determinar os propósitos de governo, gerando 
processos determinísticos, baseados na aquisição de capacidades profissionais, estabelecendo 
um que fazer útil e eficaz, (semelhante ao saber prático de Schraiber, 1999), partindo da 
premissa de que os sujeitos se estruturam como formas de saber e consciências através de 
práticas sociais produtivas. A crítica de Rivera a Testa reside na generalização que ele realiza 
das práticas organizativas referentes à produção, subsumidas na categoria trabalho. 
Em caso de mudança organizacional, os autores apontam a necessidade de 
consolidação de uma ética solidária de trabalho, espírito de associação criativa, democrática e 
solidária de sujeitos sociais, e para Giovanella (1995, apud Rivera, p. 197) existe nas práticas 
dos sujeitos como exercício de poder, “no interior das organizações enquanto um poder 
cotidiano – uma forma de dominação molecular”. 
Para Testa (1991, 1995), alcançar os objetivos está submetido à capacidade de 
análise e de pensar cenários que permitam desenhar estratégias, ou seja, cursos de ação que 
permitam alcançá-los. Essas estratégias podem buscar a manutenção (manter ações que podem 
ser consideradas efetivas), a mudança (ampliar o raio de ação, intensificar o trabalho, introduzir 
 
 
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mudanças na forma e no conteúdo das ações que vêm sendo desenvolvidas) ou transformação 
(quando o problema ainda não é enfrentado ou o é de forma inadequada). 
A questão que se coloca, então, é a capacidade atual das secretarias estaduais de 
saúde (SES) para desempenhar as funções que a consolidação do SUS requer. Neste sentido, 
interrogamos se o trabalho de planejamento na SES-SE, considerado aqui como resultado da 
produção de fatos e fluxos, consolida ou não uma determinada forma de organização. 
Interessa saber, também, como as racionalidades existentes na instituição aceitam 
ou rejeitam novas formas de formular política em saúde. Essa ação exige que o corpo técnico se 
debruce sobre a problemática saúde e doença, utilize um conjunto de conhecimentos 
interdisciplinares para promover e criar condições de desenvolvimento de mudanças sócio 
políticas, além de avaliar e questionar o resultado de propostas e planos. E, na maioria das 
vezes, a utilização de conhecimentos se concretiza com base naquilo que os gestores 
aprenderam “valendo-se dos saberes que circulam na sociedade em geral, levando a uma 
necessidade premente de intensificar a utilização do conhecimento científico na gestão da 
saúde”. (Souza & Contandriopoulos, 2004, p. 548). 
 
O uso do Planejamento 
PES – planejamento estratégico situacional - GOVERNO 
MAPP – método Altandir de planificação popular – PLANEJAMENTO LOCAL 
ZOPP- (Zielorienterte Proyektplanung) ou Planejamento orientado por PROJETOS. 
 
A proposta metodológica do P.E.S. - quatro momentos encadeados, num processo 
contínuo, sem seqüência rígida, linear ou pré-determinado (Teixeira, 2001): 
O momento explicativo – a realidade como ela é e/ou tende a ser; 
Momento normativo – refere-se ao desenho do que deve ser; 
Momento estratégico – refere-se ao pode ser, a análise do que da viabilidade do plano; 
Momento tático operacional – diz respeito ao fazer 
 
 
 
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BIBLIOGRAFIA: 
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Proposta para o Nível Local de Saúde (uma abordagem comunicativa). Dissertação ( Mestrado) 
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Sistema de Planejamento do SUS: uma construção coletiva - instrumentos básicos. Brasília: MS, 
2007a. 
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Sistema de Planejamento do SUS: uma construção coletiva - estudos sobre o arcabouço 
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