Apostila - Contratação de Obras e Serviços de Engenharia

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
CONTRATAÇÃO DE OBRAS E 
SERVIÇOS DE ENGENHARIA 
NO SETOR PÚBLICO
EQUIPE DE PRODUÇÃO
COORDENAÇÃO DE PRODUÇÃO DO MATERIAL PEDAGÓGICO
Avante Brasil Informática e Treinamentos Ltda.
DIRETOR DE PLANEJAMENTO
Carlos Henrique Ferraz
DIRETOR COMERCIAL
Rômulo Moura Afonso
CONTEÚDO
Avante Brasil
COORDENADORA DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
Gislene Alves
DESIGN INSTRUCIONAL
Cláudia Vasconcelos
DIAGRAMAÇÃO E PROJETO GRÁFICO
Alissom Lázaro
Ficha técnica:
 ÍCONES ORGANIZADORES
DEFINIÇÃO - É utilizado ao defi nir conceitos e signifi cados.
v
SAIBA MAIS- Aprofundamento de ideias, curiosidades, links de sites e tex-
tos complementares.
c
REFLEXÃO - Momento para refl etir sobre as questões apresentadas e apro-
fundar pontos relevantes.
EXEMPLO - Utilizado no momento em que exemplifi ca conteúdo ou ideias.
APRESENTAÇÃO
Objetivos da disciplina:
Apresentar aos participantes os conceitos e informações relativas a licitações e contratação 
de obras, Política Nacional de Saneamento, além de metodologias para gestão e controle de 
contratos.
Sumário
Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
1. Introdução: ..............................................................................................................................8
1.2. Obras Públicas ...................................................................................................................10
1.2.1 Forma de execução de obras públicas.............................................................................11
1.2.2. Execução Indireta ............................................................................................................12
1.2.3. Projeto Básico ................................................................................................................13
1.2.4. Orçamento .......................................................................................................................15
1.3. Licitação de obras e serviços de engenharia .....................................................................19
1.3.1 Fase Interna .....................................................................................................................20
1.3.1.1 Modalidade de Licitação ................................................................................................20
1.3.1.2 Estimativa de impacto orçamentário financeiro .............................................................21
1.3.1.3 Declaração de compatibilidade com o PPA e LDO e adequação com a LOA ...............23
1.3.1.4 Projeto Básico, orçamento e cronograma físico-financeiro ...........................................23
1.3.1.5 Edital de Licitação ........................................................................................................23
1.3.2 Fase Externa ....................................................................................................................24
13.2.1 Publicidade do aviso de licitação....................................................................................24
1.3.2.2 Recepção das propostas ...............................................................................................25
1.3.2.3 Fase de habilitação dos licitantes..................................................................................25
1.3.2.4. Fase de julgamento das propostas, recursos, julgamento de recursos ......................25
1.3.2.5. Recursos administrativos - julgamento dos recursos ..................................................27
1.3.2.6. Adjudicação e homologação do processo ....................................................................27
1.3.2.7 Cuidados a serem observados na licitação ..................................................................27
1.3.3 Contrato ............................................................................................................................28
1.3.3.1. Alterações contratuais ..................................................................................................29
Módulo 02: Política Nacional de Saneamento
1. Introdução: ............................................................................................................................31
1.2. Programa Nacional de Saneamento e Gestão dos Resíduos Sólidos ...............................33
1.3. Plano Nacional de Resíduos Sólidos ................................................................................35
1.4. Planos Microrregionais, Metropolitanos ou de Aglomerações Urbanas de Resíduos 
Sólidos .......................................................................................................................................36
1.5. Planos Intermunicipais de Resíduos Sólidos .....................................................................36
1.6. Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos ...........................................37
1.7. Logística Reversa ...............................................................................................................40
1.8. O componente de limpeza urbana nos municípios – contratação dos serviços ................42
1.9. Licitações de Serviços de Limpeza Urbana e tratamento e destinação 
final dos resíduos ......................................................................................................................43
1.9.1 Fase Interna .....................................................................................................................43
1.9.2 Projeto básico ..................................................................................................................43
1.9.3 Orçamento ........................................................................................................................45
1.9.4 Fase Externa ....................................................................................................................52
1.9.5 Contrato ............................................................................................................................52
Módulo 03: Execução de Obras e Serviços de Engenharia - Gestão 
do contrato e Controles
2.1. Introdução...........................................................................................................................53
2.2. Obras por Execução Direta ...............................................................................................55
2.3. Obras por Execução Indireta .............................................................................................56
2.4. Pagamento ........................................................................................................................57
2.5. Termos Aditivos a Contratos ..............................................................................................57
2.6. Recebimento .....................................................................................................................57
2.7. Atrasos na obra .................................................................................................................58
REFERÊNCIAS .........................................................................................................................59
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE ESPÍRITO SANTO
CONTRATAÇÃO DE OBRAS E 
SERVIÇOS DE ENGENHARIA 
NO SETOR PÚBLICO
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
 
Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
1. Introdução: 
As licitações públicas somente passaram a ser um princípio de observância obrigatória no 
Brasil com a promulgação da Constituição da República de 1988. Entretanto, desde o século 
XIX já se encontravam registros de licitação no Brasil. O primeiro registro, ainda no século XIX, 
veio com o objetivo de regulamentar as arrematações dos serviços a cargodo Ministério da 
Agricultura, Comércio e Obras Públicas. 
Em 1922, o governo do Brasil organizou o Código de Contabilidade da União, que consolidou 
de forma muito simples os procedimentos licitatórios no Brasil. A partir do Código de Contabilidade 
da União foi introduzida uma gama de inovações nos procedimentos licitatórios, até que em 
1967 foi publicado o Decreto-Lei n. 200, que estabeleceu a reforma administrativa federal. Em 
1968, foi editado o Decreto 5.456, que estendia a reforma ao Estado e aos Municípios. Em 
1986 e 1987 foram publicados o Decreto-lei n. 2.300, o Decreto-lei 2.348 e o Decreto-lei 2.360, 
que instituíram o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos, reunindo normas 
gerais e especiais relacionadas às licitações no Brasil.
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
Com a promulgação da Constituição da República de 1988, que estabeleceu no 
inciso XXI a obrigatoriedade de licitar para se contratar com a Administração Pública, 
foi publicada a Lei Federal 8.666, de 21.06.93, alterada pelas Leis 8.883/94, 9.648/98 e 9.854/99 
que disciplina as licitações e contratos da Administração Pública. Esta lei encontra-se em vigor 
até os dias atuais e nela foram estabelecidas cinco modalidades licitatórias: concorrência, 
tomada de preços, convite, leilão e concurso. 
A lei de licitações, entretanto, ao longo de sua existência vem evoluindo e passando por 
inúmeras alterações. Mediante a Lei Federal 10.520 foi introduzida a modalidade de licitações 
denominada Pregão. 
Recentemente, com a edição da Lei Federal 12.462, foi introduzida na legislação sobre 
licitações o Regime Diferenciado de Contratações. 
O pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, em que a 
disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances (presencial 
ou eletrônico).
A evolução das leis de licitações é natural à medida que novos princípios sociais, culturais 
e econômicos vão se formando. O intuito é melhorar as normas de procedimentos já existentes, 
adequando as contratações no setor público.
A evolução é um fenômeno globalizado. À medida que as leis evoluem surge a necessidade 
de que os procedimentos de controle também sofram estas mudanças. Assim, os Tribunais de 
Contas do Brasil passam por permanente evolução na busca do aprimoramento dos controles 
sobre as licitações e contratações, especialmente sobre a execução de obras públicas. 
Com este objetivo, foi implantado no Tribunal de Contas o Geo-Obras, que é um software 
desenvolvido para gerenciar as informações das obras executadas em todos os Órgãos das 
esferas Municipal e Estadual do Estado do Espírito Santo. É uma ferramenta, sobretudo, 
de gestão, acompanhamento e consulta dos investimentos realizados pelas Administrações 
Públicas, nas mais diversas regiões do Estado, que além de permitir o controle externo 
do Tribunal de Contas, auxiliará o gestor na sua obrigação de acompanhar as obras a seu 
cargo.
Objetivos do módulo:
Abordar as diretrizes relacionadas à Licitação e Contratação de Obras
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
1.2. Obras Públicas
As obras públicas têm sua origem nos instrumentos de planejamento governamental Plano 
Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA. Por 
ato do gestor público é determinada a abertura de procedimento de licitação, contrato e em 
seguida a execução. O controle sobre as obras é uma obrigação da Administração Pública, que 
deve culminar com a conclusão e recebimento da obra.
O PPA, a LDO e a LOA formam o conjunto de planos e objetivos que constituem as metas 
para a implementação de diretrizes nas unidades federativas. Nestes instrumentos estão 
estabelecidos as prioridades e investimentos em obras públicas. 
Para iniciar os estudos sobre a licitação e contratação de obras de engenharia é importante 
traçar um comentário sobre cada um deles. 
• Plano Plurianual – PPA - O Plano Plurianual está previsto pelo art. 165 da Constituição 
da República e constitui um instrumento de planejamento governamental para um período 
de 4 anos. Tem o objetivo de organizar as ações do governo em programas que resultem 
em bens e serviços para a população. Tem sua vigência a partir do segundo ano de um 
mandato até o fi nal do primeiro ano do mandato seguinte. Detalham as políticas públicas 
executadas, as metas físicas e fi nanceiras, inclusive as obras a serem executadas.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO – Está prevista no §2º do art. 65 da Constituição 
da República de 1988, estabelece diretrizes para a confecção da Lei Orçamentária Anual 
- LOA, contém metas e prioridades da Administração Pública e orienta as despesas 
de capital para o exercício fi nanceiro seguinte, as alterações na legislação tributária e 
política de aplicação nas agências fi nanceiras de fomento. 
A LDO é uma lei anual de iniciativa do executivo e deve ser encaminhada anualmente até 
o dia 15 de abril de cada ano para ser aprovada até a data de 30 de junho. 
• A Lei Orçamentária Anual – LOA - Estima os valores da receita e fi xa os valores da 
despesa para um exercício fi nanceiro das unidades gestoras. É a partir da LOA que 
o cidadão identifi ca a destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de 
impostos. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento. O projeto 
de lei do orçamento é anual e deve ser encaminhado ao legislativo em cada nível da 
Administração Pública, para aprovação até o dia 30 de setembro de cada ano.
No exercício da democracia, alguns governos permitem à sociedade infl uenciar ou decidir 
sobre a aplicação dos recursos públicos através da participação das comunidades. Esta 
participação da sociedade na escolha das ações de governo onde serão aplicados os recursos 
é denominada Orçamento Participativo – OP.
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
Refl exão
Na elaboração do OP são realizadas assembleias em várias regiões e bairros 
dos municípios, para discussão da forma de aplicação dos recursos públicos. 
Nas assembleias são eleitos delegados regionais que formaram conselhos para 
negociar com os representantes da Administração Pública a execução das obras 
aprovadas nas assembleias.
1.2.1 Forma de execução de obras públicas
Em seu plano de ação, o administrador deve proceder à identifi cação das necessidades 
do ente federativo que está governando e, com base neste levantamento, priorizar a execução 
das obras e contratação de serviços de maior importância, para atender as expectativas da 
população, justifi cando os aspectos de oportunidade, conveniência e interesse público. 
A prioridade é traduzida mediante programas próprios nos instrumentos de planejamento 
PPA, LDO e LOA. Paralelamente, deve analisar a viabilidade de execução da obra ou serviço 
com recursos próprios (mão-de-obra e materiais), em contraposição à terceirização, defi nindo 
se realizará a obra por execução direta ou indireta. A decisão deve basear-se no tipo de serviço, 
na dimensão da obra, no prazo para execução e na capacidade técnica do pessoal próprio da 
Administração, observando o art. 10 da Lei Federal n.º 8.666/93. 
Art. 10. As obras e serviços poderão ser executados nas seguintes formas: 
I - execução direta;
II - execução indireta, nos seguintes regimes:
Programa 
de Governo ExecuçãoContrato
Licitação
Execução 
Direta
Dispensa 
Inexegibilidade
Figura 1 – Decisão quanto à forma de execução de obra
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
• Obras por execução direta – são realizadas pela administração, utilizando-sede meios 
próprios - mão-de-obra e materiais. 
• Obras por execução indireta – São realizadas pela administração, mediante a contratação 
de empresas especializadas no ramo da obra que se pretende realizar. Estas podem 
ser licitadas ou por contratação direta mediante dispensa ou inexigibilidade de licitação 
conforme autorizado pela Lei de Licitações. 
As obras devem ser programadas na totalidade prevendo os custos totais e fi nais, 
considerando todo o prazo de execução, todas as etapas inclusive canteiro de obras, mobilização 
e desmobilizações de máquinas e equipamentos necessárias. 
As obras e serviços de engenharia são atividades desenvolvidas exclusivamente por 
profi ssionais habilitados, de acordo com as atribuições descritas no art. 7º da Lei Federal 
5.194/66, no art. 2º da Lei Federal 12.378/2010 e na Resolução 218, de 1975 do Conselho 
Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - CONFEA. Os contratos devem trazer 
cláusulas com a obrigatoriedade de apresentar os documentos de registro de responsabilidade 
técnica – ART e/ou RRT. 
1.2.2. Execução Indireta
Execução indireta é aquela que a administração contrata com terceiros, sob um dos regimes 
de execução:
a) Empreitada por preço global;
b) Empreitada por preço unitário;
c) Tarefa;
d) Empreitada integral.
Os regimes de execução encontram-se defi nidos no art. 6º da Lei Federal 8666/93, conforme 
se segue:
Art. 6º Para os fi ns desta Lei, considera-se:
…
VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer 
dos seguintes regimes:
a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução da obra ou do serviço 
por preço certo e total;
b) empreitada por preço unitário - quando se contrata a execução da obra ou do serviço 
por preço certo de unidades determinadas;
…
d) tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, 
com ou sem fornecimento de materiais;
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, 
compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob 
inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições 
de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em 
condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas 
às fi nalidades para que foi contratada;
1.2.3. Projeto Básico 
A sequência para execução de obras públicas encontra-se defi nida no art. 7º que assim 
resume:
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços 
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
A execução do projeto básico e do projeto executivo é pré-requisito para a execução de 
obras e serviços de engenharia. 
No regime da Lei Federal 8666/93, a elaboração do projeto básico antecede a realização das 
licitações para contratações de obras e serviços de Engenharia, identifi cadas nos instrumentos 
de planejamento PPA, LDO e LOA. 
Os estudos preliminares têm o objetivo de verifi car a viabilidade de se executar a obra. São 
realizados os projetos, os estudos de viabilidade técnica e econômica, os estudos ambientais 
e relatórios de impacto ao meio ambiente, contendo as medidas mitigadoras e os estudos 
de impacto à vizinhança. Com o advento do Estatuto das Cidades foi criada a necessidade, 
conforme o caso, de se elaborar também os estudos de impacto de vizinhança, acessibilidade, 
desempenho, dentre outras normas.
A defi nição de projeto básico vem insculpida no art. 6º da Lei Federal 8666/93, conforme 
abaixo:
Art. 6º Para fi ns desta lei considera-se:
…
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e sufi cientes, com nível de 
precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços 
objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, 
que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do 
empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a defi nição dos métodos 
e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e 
identifi car todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, sufi cientemente detalhadas, de forma 
a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de 
elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identifi cação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a 
incorporar à obra, bem como suas especifi cações que assegurem os melhores 
resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua 
execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, 
instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter 
competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo 
a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fi scalização e outros 
dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de 
serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
Conforme estabelece o parágrafo 2º do art. 7º da Lei Federal 8666/93, as obras públicas só 
podem ser licitadas quando houver projeto básico, disponível para consulta. 
Art. 7º - …
…
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame 
dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os 
seus custos unitários;
A prática de se abrir qualquer procedimento de licitação sem que o projeto básico tenha 
sido elaborado é irregular e passível de anulação do certame Além de expressamente 
previsto na legislação sobre licitações, os tribunais têm decidido no sentido da 
necessidade do projeto básico nas contratações, conforme se verifi ca na Súmula 261 
do Tribunal de Contas da União:
SÚMULA Nº 261
Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de 
projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos 
os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, daLeinº 8.666, e 21 de junho de 1993, 
constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto 
executivo que transfi gurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e 
propósito diversos.
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
O projeto básico elaborado pela Administração deve ser utilizado para elaboração do Edital 
de Licitação e, como se vê pela Súmula 261, não pode sofrer alterações que o transfi gurem. O 
conteúdo do projeto básico está previsto no art. 6º da Lei Federal 8666/93. Com o objetivo de 
elucidar detalhadamente todos os itens de um Projeto Básico, o Instituto Brasileiro de Auditoria 
de Obras Públicas editou a Orientação Técnica OT-IBR-001/2006, que se encontra disponível 
no site do IBRAOP – www.ibraop.org.br. 
Elaborado o projeto, a Administração deve elaborar o orçamento e o cronograma físico 
fi nanceiro de desembolso que são parte do projeto básico. 
1.2.4. Orçamento
Apesar de ser um dos itens do projeto básico, iremos tratar separadamente, emface de 
sua importância na decisão do gestor sobre a forma de se executar uma obra ou serviço de 
engenharia. O orçamento deve ser elaborado com base em composições de custos unitários de 
todos os serviços. Não se deve confundir estimativa de custo com orçamento. 
A estimativa é um cálculo expedito para avaliação de um serviço. Neste caso, utiliza-se 
de índices conhecidos no mercado, a exemplo do CUB – Custo Unitário Básico, divulgado por 
algumas entidades ou revistas especializadas do ramo.
Exemplo 1: Estimar o custo de uma construção com 1 pavimento, com área de 150m², 
padrão normal de construção.
Para se estimar o custo de construção, procura-se identifi car o padrão de qualidade a ser 
utilizado na obra e o índice que melhor representará.
1- Consultando a tabela do Sinduscon-mg, obteve-se:
Tabela 1 - CUB – Sinduscon-mg
R1 R$1.355,67/m²
PP4 R$1.268,83/m²
R8 R$1.096,66/m²
R16 R$1.062,23/m²
Fonte:http://www.sinduscon-mg.org.br/site/arquivos/up/cub/tabelas
2- CUB = R$1.356,67/m²
3- Estimativa = Área x CUB
Estimativa = 150 x R$1.356,67 => Estimativa = R$203.500,50
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
Refl exão
Ao estimar o custo de uma obra mediante um índice, o gestor deve estar atento 
aos itens que não estão presentes na sua confecção. No CUB, não se encontram 
presentes itens importantes que variam de projeto para projeto tais como 
fundações, submuramentos, paredes-diafragma, tirantes, rebaixamento de lençol 
freático; elevador (es); equipamentos e instalações em geral. 
Assim o gestor ao estimar o preço de uma obra através de índices corre o risco 
de deixar de considerar serviços que são determinantes na execução de obras. 
Não é raro encontrarmos obras paralisadas em todo o Estado do Espírito Santo 
que tiveram suas falhas na origem: Projeto Básico e Orçamento. Estas, via de 
regra, nascem de projetos padrões onde não são levadas em consideração as 
peculiaridades dos locais onde serão executadas: Geologia do terreno, topografi a, 
instalações especiais, etc.
No caso dos orçamentos, utiliza-se das composições de custos unitários de cada serviço, 
agrupando-as e chegando-se ao custo da obra. Sobre o custo da obra, aplica-se a taxa de 
Benefícios e Despesas Indiretas – BDI para se chegar ao preço de venda. 
O orçamento de uma obra é a composição de uma série de serviços elaborados em uma 
planilha (s). Assim é importante entender o conceito de custo, BDI e preço:
• Custo – É o valor apropriado diretamente das composições dos serviços a serem 
executados, que refl etem os consumos de materiais e os índices de produtividade das 
equipes de trabalho. 
Exemplo 2: Calcular o custo para assentamento de tubos de PVC soldável, ∅25 mm
Tabela 2 - Assentamento de tubos soldáveis de PVC rígido ∅ 25 mm – unidade m
Item Consumo Unidade de medida
Custo 
unitário R$
Custo de 
material
Custo de 
Mão-de-obra
Tubo de PVC rígido ∅ 25mm 1,0 M 5,66 5,66
Adesivo PVC 0,01 Kg 28,51 2,85
Encanador 0,12 H 15,00 1,80
Ajudante 0,12 H 12,00 1,44
Encargos sociais 75,30% 2,44
Custo 8,51 5,68
Custo Total 11,36
Fonte: Tabela de Composição de Custos para orçamento – TCPO
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
• Taxa de Benefícios e Despesas Indiretas – BDI - O BDI é parte integrante da formação do 
preço de venda dos serviços de engenharia e representa as despesas indiretas, assim como 
o lucro pretendido pelas empresas. É uma taxa que se adiciona ao custo de uma obra 
para cobrir as despesas indiretas do construtor, mais o risco do empreendimento, as 
despesas fi nanceiras incorridas, os tributos incidentes na operação, eventuais despesas 
de comercialização, o lucro do empreendedor. As unidades públicas que pretendem 
contratar obras e serviços de engenharia devem compor o seu BDI. Entre as despesas 
indiretas distinguem-se as seguintes parcelas (página a seguir):
Parcelas do BDI
O cálculo do BDI será efeituado com o uso da seguinte equação
Onde:
AL é a taxa da administração local;
AC é a taxa de rateio da administração central;
S é uma taxa representativa de seguros;
R corresponde aos riscos e imprevistos;
G é a taxa que representa o ônus das garantias exigidas em edital;
DF é a taxa representativa das despesas fi nanceiras;
L corresponde ao lucro bruto;
I é a taxa representativa dos tributos (PIS, COFINS E ISS).
 
Diversas são as fórmulas empregadas para o cálculo da taxa de BDI, todas com valores 
muito próximos. 
O TCU – Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo recomenda o uso da fórmula que 
se segue:
BDI = (1+ AC +R) ⋅(1+DF) ⋅(1+ L)
(1−T ) −1
⎛
⎝⎜
⎞
⎠⎟
É importante frisar que não se classifi cam como despesas indiretas para o computo do BDI:
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Módulo 01: Licitação e Contratação de Obras
Contratação de Obras E Serviços de Engenharia no Setor Público
Também não entram no cálculo do BDI os seguintes impostos por se confi gurarem de 
caráter pessoal das empresas:
- Imposto de Renda de Pessoa Jurídica – IRPJ;
- Contribuição sobre o Lucro Liquido – CSLL.
A exclusão destas parcelas do BDI encontra-se pacifi cada e podemos encontrá-la sintetizada 
na súmula 254/2010 do Tribunal de Contas da União – TCU.
Súmula 254
O IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica e a CSLL – Contribuição Social sobre o 
Lucro Líquido – Não se consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão na taxa de 
Bonifi cações e Despesas Indiretas – BDI do orçamento-base da licitação, haja vista a natureza 
direta e personalística desses tributos, que oneram pessoalmente o contratado.
• Preço – é o resultado do produto do custo pela taxa de Benefícios e Despesas Indiretas 
– BDI. 
PV=CD+CD*BDI
Exemplo 3: Seja para o exemplo 2, calcular o preço de venda, considerando que o BDI 
tenha sido de 23,50%.
BDI = 23,50%;
CD = R$11,36
PV = R$11,36 + R$11,36 x 23,50% => PV = R$11,36 + R$2,67 => PV = R$14,03
Ao se elaborar o projeto básico e orçamento, a equipe das unidades gestoras devem tomar 
alguns cuidados:
• O Projeto Básico deve ser sufi cientemente detalhado, propiciando a elaboração dos 
orçamentos e cronogramas físicos e fi nanceiros das obras e serviços de engenharia;
• Os orçamentos devem ser sufi cientemente detalhados, prevendo todas as etapas da 
obra ou serviço e identifi cando com clareza as despesas diretas e as indiretas;
• As despesas de instalação e mobilização devem considerar: canteiro de obras; transporte 
de máquinas para o local das obras e serviços e, ao fi m da obra, a retirada das mesmas; 
• As composições de custos unitários, o detalhamento do BDI e dos Encargos Sociais - ES 
integram o orçamento e devem constar no processo administrativo da contratação; 
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• Os cronogramas físicos e fi nanceiros devem levar em conta todas as atividades e fases 
da execução da obra ou serviço;
• Devem ser elaborados estudos de impacto ao meio ambiente, à vizinhança , acessibilidade 
e desempenho, e relatórios desses impactos contendo as medidas mitigadoras;
• Obras que necessitem licenças ambientais devem ter as Licenças Prévias para se 
licitar e de implantação para executar. Atenção especial para eventual necessidade de 
desapropriações e regularização documental de imóveis.
Vejamos o que diz a Súmula 258 do TCU.
SÚMULA Nº 258
“As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI 
integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, 
devem constar dos anexos do edital de licitação e das propostas das licitantes e não 
podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas”.
A aprovação do projetobásico deverá levar em consideração os requisitos de segurança, 
funcionalidade e adequação ao interesse público, economia na execução, conservação e 
operação, possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais e matérias primas existentes 
no local para execução, conservação, operação, adoção das normas técnicas de saúde 
e segurança do trabalho adequado e os impactos ambientais e de vizinhança. Todos estes 
fatores são relevantes na hora de elaborar as composições de custos unitários dos serviços e 
do orçamento da obra.
Qualquer alteração de projeto básico ou de cronograma de execução físico-fi nanceiro da 
obra tem um impacto direto no orçamento. 
1.3. Licitação de obras e serviços de engenharia
Face ao tema do curso, serão comentados apenas os aspectos inerentes à licitação de obras 
e serviços de engenharia, permitindo a ampliação somente quando for necessário. Conhecido 
o Projeto Básico, o orçamento e o cronograma físico-fi nanceiro para execução da obra, será 
defi nida a forma de execução: Direta ou Indireta. A opção pela execução indireta leva o gestor à 
necessidade de realizar uma licitação para contratação de uma empresa, permitindo a dispensa 
ou inexigibilidade somente nos casos previstos em lei. 
Licitação é o procedimento administrativo formal, em que a Administração Pública convoca, 
mediante condições estabelecidas em edital ou convite, empresas especializadas no objeto a 
ser contratado, interessadas na apresentação de propostas para a execução da obra ou serviço. 
Objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais 
vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados 
e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes.
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O Procedimento de licitação é feito em duas fases distintas:
• Fase Interna;
• Fase Externa.
1.3.1 Fase Interna
Inicia-se com a ordem da autoridade competente e caracteriza-se pela fase de preparação 
da licitação. Nesta fase, é defi nida a modalidade de licitação, elaborado o Edital de Licitação 
com seus anexos, elaborada a estimativa de impacto orçamentário-fi nanceiro dos recursos para 
execução da obra ou serviços de engenharia, elaborada a declaração de que a despesa tem 
adequação e compatibilidade com o PPA e com a LDO e adequação com a LOA. 
Durante a fase interna, deve ser verifi cada a sufi ciência do projeto básico e adequação 
do cronograma de desembolso com a estimativa de impacto orçamentário fi nanceiro. Para 
garantir a legalidade da licitação, o processo administrativo com o edital de licitação deve 
ser submetido a uma análise jurídica. O parecer jurídico deve ser contundente quanto à 
irregularidades, falhas e restritividades, devendo a Comissão de Licitação revisá-lo e em 
seguida publicá-lo.
1.3.1.1 Modalidade de Licitação
A escolha da modalidade de licitação é feita com base no valor estimado da contratação, ou 
seja, com base no orçamento. O art. 23 da Lei Federal 8666/93, lei geral de licitações, prevê as 
seguintes modalidade de licitação e limites:
• Concorrência – acima de R$1.500.000,00
• Tomada de Preços – de R$ 150.000,00 até R$1.500.000,00
• Convite – de R$ 15.000,00 até R$150.000,00
Obras realizadas pelas unidades gestoras, até o limite de 10% do limite previsto para 
convite (R$15.000,00) estão dispensadas de licitação. Este limite passa para 20% nos casos de 
obras contratadas por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e 
por autarquia ou fundação qualifi cadas, na forma da lei, como Agências Executivas.
No que se refere às licitações realizadas por consórcios, a Lei nº 11.107/05 alterou o 
§8º do art. 23 da Lei Federal 8666/93, aplicando o dobro dos valores mencionados, quando 
o consórcio for formado por até 3 (três) entes da Federação, e o triplo, quando formado por 
maior número. 
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Assim temos o seguinte quadro:
Tabela 3 – Limites de Licitação
Contratações de obras e serviços de engenharia
Modalidade Licitação comum Consórcios com até 3 entes federados
Consórcios com mais 
de 3 entes federados
Convite Até R$150.000,00 Até R$300.000,00 Até R$450.000,00
Tomada de preços Até R$1.500.000,00 Até R$3.000.000,00 Até R$4.500.000,00
Concorrência Acima de R$1.500.000,00 Acima de R$3.000.000,00 Acima de R$4.500.000,00
A Lei Federal 10.520/2002 trouxe como novidade o conceito de serviços comuns, defi nido 
como aqueles serviços cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente 
defi nidos pelo edital, por meio de especifi cações usuais no mercado. O Pregão eletrônico foi 
regulamentado, a nível federal, pelo Decreto Federal 5.450/2005. No início, entendeu-se que as 
obras e serviços de engenharia não poderiam ser licitados na modalidade de Pregão. Entretanto, 
com a edição do Decreto 5.450/2005 verifi cou-se, pelo art. 6º, que somente o Pregão Eletrônico 
não se aplicava à contratação de obras de engenharia. A matéria foi pacifi cada e sintetizada na 
súmula nº 257 do TCU. 
SÚMULA 257
O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo 
na Lei nº 10.520/2002.
Assim, Serviços de engenharia cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser 
objetivamente defi nidos pelo edital de licitação podem ser contratados na forma de Pregão. 
1.3.1.2 Estimativa de impacto orçamentário fi nanceiro
A estimativa de impacto orçamentário fi nanceiro é a condição para a realização da licitação. 
Antes de se iniciar um procedimento de licitação, o gestor deve se cercar de garantias de 
possuir recursos orçamentário e fi nanceiro para custear as despesas.
Conforme previsto no parágrafo 2º do art. 7º da Lei Federal 8666/93, as obras públicas 
só podem ser licitadas quando houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o 
pagamento delas decorrentes, no exercício fi nanceiro em curso, de acordo com o respectivo 
cronograma; 
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Art. 7º -
…
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: 
…
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das 
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício 
fi nanceiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
Esta ideia encontra-se alinhada como o previsto no art. 16 da Lei Complementar 101, 
05/05/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece que as obras públicas somente 
poderão ser licitadas quando houver disponibilidade orçamentária e fi nanceira, atestada 
mediante estimativa de impacto orçamentário-fi nanceiro e declaração do ordenador de despesas 
de que as despesas tem adequação orçamentária e fi nanceira com a Lei Orçamentária Anual, 
compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete 
aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-fi nanceiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subsequentes;
 II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária 
e fi nanceira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e 
com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1º Para os fi ns desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específi ca e 
sufi ciente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas 
as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstasno programa de 
trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa 
que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses 
instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
…
§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
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Em resumo, obras públicas realizadas sem a previsão nos instrumentos de planejamento da 
administração PPA, LDO e LOA não estão autorizadas em Lei. Em conformidade com o art. 15 
da Lei de Responsabilidade Fiscal, estas deverão ser consideradas não autorizadas e lesivas 
ao patrimônio público. Deve-se lembrar que nos termos do art. 15 da lei de responsabilidade 
fi scal, a despesa realizada sem a estimativa deve ser considerada lesiva ao patrimônio público. 
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio 
público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto 
nos arts. 16 e 17.
1.3.1.3 Declaração de compatibilidade com o PPA e LDO e adequação com a LOA
Com o objetivo de reduzir os riscos relativos à licitação e contratação da execução de 
obras e serviços de engenharia sem disponibilidade orçamentária e fi nanceira, a Lei de 
Responsabilidade Fiscal, no seu art. 16, exigiu ainda que o ordenador de despesas declarasse 
de próprio punho que o aumento de despesa relativos a operação e manutenção decorrentes 
da criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental tem compatibilidade com o 
Plano Plurianual. com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e adequação com a Lei Orçamentária 
Anual. 
Ex.: construção de um novo hospital sem previsão de recursos para aquisição de mobiliário, 
equipamentos e mão de obras indispensáveis à sua operação.
Da mesma forma, a ausência é infração grave e a despesa realizada sem a declaração é 
considerada não autorizada e lesiva ao patrimônio público.
1.3.1.4 Projeto Básico, orçamento e cronograma físico-fi nanceiro
O projeto básico de uma licitação deve estar pronto quando do início da fase interna da 
licitação, assim como o orçamento atualizado. Ao iniciar a fase interna da licitação deve-se 
também atualizar o cronograma físico fi nanceiro.
1.3.1.5 Edital de Licitação 
A lei geral de licitações dita as diretrizes gerais para as licitações, enquanto que o Edital 
disciplina cada certame impondo a ele características próprias. As cláusulas necessárias de um 
edital de licitação encontram-se defi nidas no art. 40 da Lei Federal 8666/93.
Os responsáveis pelas unidades gestoras que licitam e contratam a execução de obras 
e serviços de engenharia devem estar atentos para que não sejam inseridas nos editais 
de licitação cláusulas abusivas, que venham a frustrar o caráter competitivo das licitações. 
Exigências tais como: índices contábeis excessivos, garantia e capital social de forma cumulativa 
etc. são exigências que frustram o caráter competitivo de uma licitação e colocam em risco o 
procedimento.
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Quanto ao aspecto técnico de engenharia, tem-se observado que os editais de licitação têm 
trazido exigências de qualifi cação técnica excessivas. As exigências de qualifi cação técnica nos 
editais, apesar da discricionariedade do gestor, devem ser motivadas e devidamente justifi cadas 
na fase interna do processo de licitação. Exigência de que o responsável técnico da empresa 
realize as visitas técnicas, que o profi ssional indicado seja obrigatoriamente empregado da 
empresa participante, exigência de acervo profi ssional não proporcional aos serviços a serem 
contratados e serviços sem relevância técnica e econômica são restritivas e podem direcionar 
o resultado da licitação. São irregulares à luz da lei de licitações e sujeitas às sanções e 
penalidades previstas. Os gestores devem fi car atentos para que estas exigências não estejam 
contidas nos seus editais de licitação. A elaboração do Edital de Licitação e a sua publicação 
encerra a fase interna de um procedimento. 
1.3.2 Fase Externa
A fase externa ou pública inicia-se com a publicação do instrumento convocatório, passa 
pela recepção das propostas, habilitação dos licitantes, julgamento das propostas, recursos, 
julgamento de recursos, adjudicação dos itens aos vencedores e a homologação do processo. 
13.2.1 Publicidade do aviso de licitação
Um dos princípios fundamentais da licitação é a publicidade. Os avisos de licitação das 
concorrências, das tomadas de preços devem ser publicados com antecedência nos seguintes 
instrumentos de divulgação:
• No diário ofi cial da união – para obras fi nanciadas parcial ou totalmente com recursos 
federais ou garantidas por instituições federais;
• No diário ofi cial do Estado, ou do Distrito Federal - para obras executadas por órgão ou 
entidade pertencente à Administração Pública Estadual, Municipal ou do Distrito Federal;
• Em jornal de grande circulação no Estado, no Município ou na região onde será realizada 
a obra ou prestado o serviço,
Em função da modalidade de licitação e se tratando de obras e serviços de engenharia, o 
prazo entre a publicação do edital e a abertura das propostas será:
• 45 dias - concorrência, quando o contrato for sob o regime de empreitada integral ou 
quando a licitação for do tipo melhor técnica ou técnica e preço;
• 30 dias – concorrência, quando o contrato não for sob o regime de empreitada integral e 
para Tomada de Preços do tipo melhor técnica ou técnica e preço;
• 15 dias – para as tomadas de preços do tipo menor preço. 
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No caso de convite, o prazo é de 5 dias contado da data da expedição do convite. É 
importante ressaltar que por expedição do convite deve-se entender a data que o convite é 
feito à empresa, ou seja, a data do recebimento na empresa. Neste caso, considera-se a data 
do último convite. Qualquer modifi cação no instrumento convocatório que venha alterar as 
condições para formulação das propostas exige nova publicidade pela mesma forma que se 
deu o aviso de licitação, reabrindo o prazo inicialmente estabelecido.
1.3.2.2 Recepção das propostas
Cumprido o prazo estipulado no art. 21 da Lei de Licitações, que dispõe sobre as publicações, 
no horário e local defi nido no Edital de Licitações devem ser protocolados as propostas das 
empresas interessadas no certame. Para as licitações nas modalidades de convite, tomada de 
preços e concorrência deverão ser protocolados dois envelopes, contendo respectivamente os 
documentos de habilitação e os documentos de propostas fi nanceiras. O serviço de protocolo 
deve se resguardar para que os envelopes estejam lacrados, de modo que não sejam devassadas 
as propostas.
1.3.2.3 Fase de habilitação dos licitantes
A comissão de licitação, após aberta a sessão pública, deverá proceder à abertura dos 
envelopes contendo a documentação relativa à habilitação dos concorrentes, e a sua apreciação. 
Depois de apreciada a documentação e divulgado o resultado, deve-se abrir prazo para recurso 
pelos licitantes.
Transcorrido o prazo sem interposição de recurso ou após o seu julgamento, ou ainda, após 
a denegação do prazo de recurso pelos licitantes, deve-se proceder à devolução dos envelopes 
fechados aos concorrentes inabilitados, contendo as propostas. 
1.3.2.4. Fase de julgamento das propostas, recursos, julgamento de recursos 
Os envelopes contendo as propostas fi nanceiras para as modalidades de convite, tomada 
de preços e concorrência deverão serabertos apenas depois de transcorrido o prazo sem 
interposição de recursos para habilitação, ou depois de ter havido desistência expressa do 
prazo de recurso, ou após o julgamento dos recursos. A comissão de licitação deve verifi car 
a conformidade de cada proposta com as exigências do edital de licitação e com os preços 
correntes no mercado, ou fi xados por órgão ofi cial competente, ou ainda em atas de registro de 
preços. 
É importante o trabalho da comissão de licitação – CPL, que para o caso de julgamento 
de licitações de obras deve contar com o apoio técnico de engenheiros. Na análise os critérios 
devem ser objetivos. Não se admite critério sigiloso ou subjetivo. 
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A CPL deve estar atenta quanto aos preços unitários e preço global. Não se deve admitir 
preços unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, que não demonstrem compatibilidade com 
os insumos e salários de mercado, acrescidos dos encargos. A exceção encontra-se no caso 
de materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, quando houver renúncia formal 
à parcela ou à remuneração. Quando no julgamento houver empate entre duas propostas, a 
classifi cação deve ser feita, obrigatoriamente, por sorteio.
A comissão de licitação deve sempre atentar para os critérios de aceitabilidade das propostas. 
No caso de obras e serviços de engenharia, esses critérios encontram-se claramente defi nidos 
no art. 48, abaixo transcrito:
Art. 48. Serão desclassifi cadas:
I - as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação;
II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços 
manifestamente inexequíveis, assim considerados aqueles que não venham a ter 
demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos 
insumos são coerentes com os de mercado e que os coefi cientes de produtividade são 
compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas necessariamente 
especifi cadas no ato convocatório da licitação.
§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente 
inexequíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, 
as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos 
seguintes valores: 
a) média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinquenta por cento) 
do valor orçado pela administração, ou
b) valor orçado pela administração.
Exemplo 4: Uma licitação cujo preço estimado foi de R$125.000,00. Três empresas 
participaram do certame, foram habilitadas, e apresentaram as seguintes propostas: 
Tabela 4 – preços do exemplo 4
Propostas Preços
P1 85.000,00
P2 90.000,00
P3 50.000,00
Soma 225.000,00
Média 75.000,00
70% da média 52.500,00
70% do valor estimado 87.500,00
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Comparando as três propostas com o menor dos dois valores (R$52.500,00), verifi ca-se que 
a proposta P3 apresenta preço inexequível, devendo ser desclassifi cada. Portanto, a vencedora 
do certame deveria ser a proposta P1, no valor de R$85.000,00. 
1.3.2.5. Recursos administrativos - julgamento dos recursos 
Das decisões da CPL (habilitação, julgamento das propostas, anulação, revogação etc.) 
cabe aos licitantes participantes verifi carem a prática de ilegalidade, a impugnação por meio de 
recurso administrativo. O prazo de recurso previsto na Lei de Licitações é de 5 dias, a contar da 
intimação do ato ou da lavratura da ata. Para o caso de convite, o prazo de recurso é de 2 dias, 
nos termos do art. 109 da Lei de Licitações.
Os recursos interpostos têm efeito suspensivo sobre o andamento da licitação. Interposto 
um recurso, este será imediatamente comunicado aos demais licitantes, que poderão impugná-
lo no prazo de 5 dias. O recurso deverá ser dirigido à autoridade superior, por intermédio da 
que praticou o ato, a qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 dias úteis ou neste 
mesmo prazo, encaminhar à autoridade superior, devidamente informada que deverá proferir 
uma decisão no prazo de 5 dias. 
1.3.2.6. Adjudicação e homologação do processo
A adjudicação é ato pelo qual o presidente da CPL transfere o objeto de uma licitação ao 
primeiro licitante classifi cado. A Homologação é o ato pelo qual se convalida a adjudicação. É 
o último ato de uma licitação. Com a homologação encerra-se a fase externa da licitação e o 
processo é, então, encaminhado para parecer jurídico e assinatura do contrato.
A Comissão de Licitação deve ter como parceira o setor jurídico e o setor técnico. É 
importante que todos tenham consciência da sua limitação, não ultrapassando a competência 
do outro. É conselho que a CPL, a todo momento, se apoie no setor jurídico e no setor técnico, 
procedendo a uma licitação exatamente nos molde que recomenda a Lei Federal 8666/93.
1.3.2.7 Cuidados a serem observados na licitação 
Nas fases interna e externa da licitação devem ser tomados os seguintes cuidados:
1- As obras e serviços de engenharia somente poderão ser licitados se houver projeto 
básico ou executivo disponível para consulta e orçamento detalhado em planilhas de 
quantitativos e preços unitários;
2- As obras e serviços de engenharia somente poderão ser licitados quando houver 
disponibilidade de recursos orçamentários e fi nanceiros no exercício em que se iniciará 
e nos dois subsequentes;
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3- Evitar exigências excessivas não razoáveis que venham a restringir o caráter competitivo 
da licitação;
4- Parcelar o objeto da licitação é a regra, sempre que comprovado técnica e 
economicamente viável. Em objetos divisíveis o não parcelamento deve ser motivado 
e justifi cado;
5- Aplicar taxas de BDI diferenciadas para materiais e equipamentos de naturezas 
diferenciadas, sempre que o parcelamento se mostrar inviável técnica e economicamente;
6- Disponibilizar nos editais para obras e serviços de engenharia o Projeto Básico 
completo, sufi cientemente detalhado;
7- Disponibilizar nos editais os orçamentos, computando o BDI e as taxas de Encargos 
Sociais;
8- Evitar nas planilhas o uso de unidades genéricas que não expressem os índices de 
produtividade dos serviços;
9- Prever critérios de aceitabilidade de preços unitários e global:
10- Não estabelecer exigências excessivas e restritivas quanto à qualifi cação técnica:
11- Evitar critérios de julgamentos subjetivos;
12- Julgar a licitação em estrita conformidade com o instrumento convocatório;
13- Proceder à análise das planilhas orçamentárias das propostas, confrontando-as com 
a planilha orçamentária do edital e os critérios de acessibilidade de preços unitários e 
global.
1.3.3 Contrato
O contrato é o instrumento que regula a relação entre a Administração Pública e as 
empresas. Este se regula por suas cláusulas, pelos preceitos de direito público, aplicando-lhes, 
supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.
O contrato deve estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, 
expressas em cláusulas que defi nam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, 
em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam. As cláusulas 
que devem conter um contrato administrativo encontram-se elencadas no art. 55 da Lei Federal 
8666/93. O contrato decorrente de dispensa ou de inexigibilidade de licitação deve atender aos 
termos do ato que o autorizou a sua formalização à respectiva proposta. No contrato decorrentes 
de licitação, terminada a fase externa e depois de publicado o resultado, deveráser convocado o 
vencedor da licitação para assinar o contrato. Se o licitante vencedor não assinar o contrato, ou 
não aceitar ou retirar instrumento equivalente, nos prazos e condições estabelecidas decairá, o 
direito à contratação. Neste caso, será facultado à administração revogar a licitação ou convocar 
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os licitantes remanescentes, na ordem de classifi cação para assiná-lo, no mesmo prazo e nas 
mesmas condições propostas pelo licitante primeiro classifi cado, inclusive quanto aos preços 
atualizados.
Passados 60 dias da data da entrega das propostas, sem que a administração convoque os 
licitantes vencedores para a assinatura do contrato, fi cam os mesmos liberados dos compromissos 
assumidos com a administração. É importante observar que o licitante classifi cado em primeiro 
lugar que se recusar a assinar o contrato estará sujeito a sanções previstas no art. 81 da Lei de 
licitações, uma vez que esta recusa caracteriza o descumprimento das obrigações assumidas.
A publicação resumida do extrato de contrato é condição indispensável para sua efi cácia. 
A administração deverá, após a assinatura do contrato, providenciar a publicação até o quinto 
dia útil do mês seguinte ao da assinatura do contrato. A efi cácia ocorre no prazo de vinte dias 
da publicação. 
1.3.3.1. Alterações contratuais
Os contratos regidos pela Lei Federal 8666/93 podem sem alterados unilateralmente pela 
Administração ou por acordo entre as partes. Unilateralmente pela administração, na modifi cação 
do projeto ou das especifi cações técnicas, por necessidade de adequação aos objetivos da 
obra, ou simplesmente em decorrência de acréscimo ou supressão de serviços do seu objeto, 
até o limite de 25% para obras e no caso de reforma até 50%. Por acordo ente as partes, quando 
houver necessidade da substituição da garantia de execução ou for necessária a modifi cação 
do regime de execução do contrato, em face de verifi cação técnica da inaplicabilidade dos 
termos contratuais originários.
Nas alterações contratuais tem surgido, nas unidades gestoras, uma série de irregularidades 
quanto à aplicação dos limites previstos no art. 65. Este é um ponto polêmico que merece ser 
destacado. As supressões ou acréscimos devem obedecer aos limites previstos de 25% para 
obras e 50% para acréscimos em reformas. Estes limites não podem ser ultrapassados.
Exemplo 5: Foi executado um contrato para reforma de um estádio para a copa do mundo 
de futebol de 2014, por R$46Mi. Iniciadas as obras, foi feito um termo aditivo, tendo sido juntada 
uma planilha alterando o valor para R$69Mi. Ao proceder à análise do termo aditivo, verifi cou-
se que houve supressões de serviços que somaram R$23Mi e Acréscimos no montante de 
R$46Mi. Os aditivos encontram-se em conformidade com o art. 65 da Lei Federal 8666/93?
Análise da equipe de auditoria: 
1- O projeto inicial foi completamente descaracterizado, passando o objeto de reforma para 
a construção de um novo estádio – Reforma virou Construção de um novo estádio;
2- As supressões de serviços somaram R$23Mi, ou seja, 50% do valor do contrato – irregular 
pois o objeto deixou de ser reforma – limite 25%;
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3- Os acréscimos de serviços somaram R$46Mi, ou seja, 100% do valor do contrato. 
Portanto, irregular – limite 25%.
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas 
justifi cativas, nos seguintes casos: 
I - unilateralmente pela Administração:
 a) quando houver modifi cação do projeto ou das especifi cações, para melhor adequação 
técnica aos seus objetivos; 
b) quando necessária a modifi cação do valor contratual em decorrência de acréscimo 
ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modifi cação do regime de execução da obra ou serviço, bem 
como do modo de fornecimento, em face de verifi cação técnica da inaplicabilidade dos 
termos contratuais originários; 
c) quando necessária a modifi cação da forma de pagamento, por imposição de 
circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação 
do pagamento, com relação ao cronograma fi nanceiro fi xado, sem a correspondente 
contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço; 
 d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos 
do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, 
serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-fi nanceiro 
inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém 
de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, 
ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, confi gurando álea 
econômica extraordinária e extracontratual. 
 § 1o O contratado fi ca obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os 
acréscimos ou supressões que se fi zerem nas obras, serviços ou compras, até 25% 
(vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de 
reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para 
os seus acréscimos.
 § 2o Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no 
parágrafo anterior
Ressalta-se que a variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto 
no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações fi nanceiras decorrentes 
das condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias 
suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração de contrato. Neste 
caso devem ser registrados por apostila, dispensando a celebração de aditamento e publicação.
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Módulo 02: Política Nacional de Saneamento
Módulo 02: Política Nacional de Saneamento
1. Introdução: 
A Política Nacional de Saneamento foi estabelecida pela Lei Federal 11.445/2007. Esta 
aborda como saneamento o conjunto de serviços de abastecimento público de água potável; 
coleta, tratamento e disposição fi nal adequada dos esgotos sanitários; drenagem e manejo das 
águas pluviais urbanas, além da limpeza urbana e o manejo dos resíduos sólidos.
Neste módulo abordaremos a Política Nacional de Saneamento, Execução de Obras e 
serviços de engenharia e Gestão de contrato e controles e o Geo-Obras.
Objetivos do módulo:
Apresentar a Política Nacional de Saneamento.
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Módulo 02: Política Nacional de Saneamento
Figura 2 – Serviços que compõem o saneamento.
A Lei 11.445/2007 trouxe como princípios fundamentais da Política Nacional de Saneamento 
a universalização do acesso e a integralidade, ou seja, com a publicação da lei os governos das 
esferas municipais devem garantir o acesso ao saneamento (água tratada, coleta e tratamento 
de esgoto, coleta de lixo e drenagem das águas de chuva) a todos os cidadãos. 
É importante que a oferta dos serviços seja articulada com outras políticas públicas de 
modo a obter maior efi ciência e sustentabilidade econômica além de segurança, qualidade e 
regularidade e integração das infraestruturas e serviços com a gestão efi ciente dos recursos 
hídricos. Um dos pilares da nova lei de saneamento é o controle social com a transparência 
das ações pelos governos. Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão 
delegar a organização, a regulação, a fi scalização e a prestação dos serviçosde saneamento. 
Deverão elaborar os respectivos planos de saneamento básico, fi xar os direitos e deveres dos 
usuários e estabelecer mecanismos de controle social. 
Sempre que necessário os titulares deverão intervir na prestação de serviços e, se 
necessário, retomar a operação dos serviços delegados. 
As diretrizes da política federal de saneamento básico estabelecido foram:
• Equidade social e territorial no acesso aos serviços;
• Promoção da salubridade ambiental e maximização da relação benefício-custo;
• Promoção do desenvolvimento institucional do saneamento básico;
• Fomento ao desenvolvimento científi co e tecnológico;
• Minimização dos impactos ambientais advindos da implantação e desenvolvimento das 
ações, obras e serviços.
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Coube ao Governo Federal estabelecer as condicionantes da alocação de recursos públicos 
federais e dos fi nanciamentos com recursos da União, ou com recursos operados por órgãos 
ou entidades da União. O Art. 11 da lei estabeleceu um conjunto de condições de validade dos 
contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico quais 
sejam: plano de saneamento básico (geral ou específi cos por serviço); estudo comprovando 
viabilidade técnica e econômico-fi nanceira da prestação universal e integral dos serviços; 
normas de regulação e designação da entidade de regulação e de fi scalização; realização 
prévia de audiências e de consulta públicas; mecanismos de controle social nas atividades 
de planejamento, regulação e fi scalização e, as hipóteses de intervenção e de retomada dos 
serviços.
1.2. Programa Nacional de Saneamento e Gestão dos Resíduos Sólidos
A limpeza urbana e o manejo de resíduos sólidos considerados na lei como serviços públicos 
são compostos pelas atividades de: coleta; transbordo e transporte dos resíduos; triagem 
para fi ns de reuso ou reciclagem; tratamento, incluindo compostagem; e disposição fi nal dos 
resíduos. Refere-se também ao lixo originário da varrição, capina e poda de árvores em vias 
e logradouros públicos e outros serviços de limpeza pública urbana. A Lei 11.445/2007 defi niu 
ainda que a sustentabilidade econômica fi nanceira dos serviços de limpeza urbana e manejo 
de resíduos sólidos urbanos sejam assegurados, sempre que possível, mediante remuneração 
pela cobrança destes serviços, por meio de taxas ou tarifas e outros preços públicos, em 
conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades. Portanto, embora 
sejam licitados e contratados pela administração pública, quem paga os serviços de coleta de 
resíduos sólidos urbanos, o tratamento e a disposição fi nal é o cidadão. 
É importante registrar que essa lei incluiu uma alteração na Lei 8.666/1993, permitindo 
a dispensa de licitação para a contratação e remuneração de associações ou cooperativas 
de catadores de materiais recicláveis. Quanto à elaboração dos planos, além de facultar a 
elaboração de planos específi cos por serviço, a lei exigiu que fossem editados pelos próprios 
titulares. Exigiu ainda, que fossem compatíveis com os planos das bacias hidrográfi cas e 
revistos ao menos a cada quatro anos, anteriormente ao Plano Plurianual. Se os serviços 
envolverem a prestação regionalizada de serviços, os planos dos titulares que se associem 
fossem compatíveis entre si.
A Lei 12.305/2010 institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, que é um marco para 
o setor. Instituíram, também, as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de 
resíduos sólidos, incluídos os resíduos perigosos, à responsabilidades dos geradores e do 
poder público. 
Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deve-se observar a seguinte ordem de 
prioridade: Não geração de resíduos, redução dos resíduos, reutilização, reciclagem, tratamento 
dos resíduos sólidos e disposição fi nal ambientalmente adequada dos rejeitos.
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Figura 3 – Prioridades na gestão e gerenciamento de RSU
Ao Estado fi cou a tarefa de promover a integração da organização, do planejamento e da 
execução das funções públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos 
nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões e controlar e fi scalizar as 
atividades dos geradores sujeitas a licenciamento ambiental pelo órgão estadual do Sisnama. 
A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos será elaborada para vigência por prazo 
indeterminado para uma visão de 20 anos e revisões a cada 4 anos. Além do plano estadual de 
resíduos sólidos, os Estados poderão elaborar planos microrregionais de resíduos sólidos, bem 
como planos específi cos direcionados às regiões metropolitanas ou às aglomerações urbanas. 
A elaboração e a implementação pelos Estados de planos microrregionais de resíduos 
sólidos, ou de planos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, em consonância com 
o previsto no § 1o, dar-se-ão obrigatoriamente com a participação dos Municípios envolvidos e 
não excluem nem substituem qualquer das prerrogativas a cargo dos Municípios previstas pela 
lei federal 12.305/2010. O plano microrregional de resíduos sólidos deve atender ao previsto 
para o plano estadual e estabelecer soluções integradas para a coleta seletiva, a recuperação 
e a reciclagem, o tratamento e a destinação fi nal dos resíduos sólidos urbanos e, consideradas 
as peculiaridades microrregionais, outros tipos de resíduos, etc. 
A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos 
previstos pela Lei Federal 12.305, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem 
acesso a recursos da União ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços 
relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem benefi ciados 
por incentivos ou fi nanciamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal fi nalidade. 
Terão prioridade os municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para 
a gestão dos resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, 
ou que se inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos e 
que implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras formas de 
associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas 
de baixa renda. 
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1.3. Plano Nacional de Resíduos Sólidos 
A lei 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS previu 
a elaboração do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, sendo o seu processo de construção 
descrito no Decreto no. 7.404/2010, que a regulamentou.Coube à União, por intermédio da 
coordenação do Ministério do Meio Ambiente, no âmbito do Comitê Interministerial, elaborar o 
Plano Nacional de Resíduos Sólidos.
O Plano Nacional de Resíduos Sólidos tem vigência por prazo indeterminado e com um 
horizonte de 20 (vinte) anos, com atualização a cada 04 (quatro) anos e conteúdo conforme 
descrito nos incisos I ao XI do Artigo 15 da lei 12.305/2010. Com a regulamentação da Lei 
12305/2010 mereceu destaque a construção de um Sistema Nacional de Informações sobre 
a Gestão dos Resíduos Sólidos – SINIR. O Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão 
dos Resíduos Sólidos, SINIR, é um dos Instrumentos no qual a Política Nacional de Resíduos 
Sólidos (PNRS) está ancorada. A evolução do PRNS e sua concepção envolverá o Sistema 
Nacional de Informações sobre Meio Ambiente (SINIMA) e o Sistema Nacional de Informações 
Sobre Saneamento Básico (SINISA), atual SNIS coordenado pelo Ministério das Cidadesno 
que se refere aos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos.
Os resíduos sólidos urbanos (RSU), que correspondem aos resíduos domiciliares e de 
limpeza urbana (varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e outros serviços de limpeza 
urbana), foram os que apresentaram uma maior quantidade de informações disponibilizadas 
em diversos sistemas de informações de fontes ofi ciais (IBGE, MCidades). Compreendem uma 
grande variedade de temas interrelacionados, tais como a logística reversa, a coleta seletiva, a 
atuação dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis, a compostagem, a recuperação 
energética, dentre outros, e se referem a questões que apresentam maior impacto nas relações 
entre entes federados, em especial Estados e Municípios, com refl exos no processo de 
elaboração dos demais planos de resíduos sólidos pelos entes federados (planos estaduais, 
interfederativos e municipais). 
O Decreto no. 7.404/2010, que regulamentou a PNRS, em seus artigos 53 e 54 estabeleceu 
o vínculo entre os planos de resíduos sólidos (municipais ou intermunicipais) e os planos de 
saneamento básico, no que tange ao componente de limpeza urbana e manejo de resíduos 
sólidos urbanos. O componente limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos contemplado 
na Proposta de Plano Nacional de Saneamento Básico - Plansab compreende as atividades, 
infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e 
disposição fi nal do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e 
vias públicas.
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1.4. Planos Microrregionais, Metropolitanos ou de Aglomerações Urbanas de 
Resíduos Sólidos
É extremamente importante a ênfase a ser dada ao planejamento em todos os níveis, do 
nacional ao local, assim como ao planejamento do gerenciamento de determinados resíduos. 
A exigência não é somente para a formulação do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, mas 
também dos Planos Estaduais, dos Municipais e dos Planos de Gerenciamento de Resíduos 
Sólidos de alguns geradores específi cos.
Os Planos Municipais podem ser elaborados como Planos Intermunicipais, Microrregionais, 
de Regiões Metropolitanas e de Aglomerações Urbanas. Para os territórios em que serão 
estabelecidos consórcios, bem como para as regiões metropolitanas e aglomerados urbanos, 
os estados poderão elaborar Planos Microrregionais de Gestão, obrigatoriamente com a 
participação dos municípios envolvidos na elaboração e implementação.
As peculiaridades de cada localidade deverão defi nir o formato do plano regional ou 
municipal, tendo como referência o conteúdo mínimo estipulado. As vocações econômicas, 
o perfi l socioambiental do município e da região, ajudam a compreender os tipos de resíduos 
sólidos gerados, como serão tratados e a maneira de dar destino adequado a eles. A Lei 
estabelece que serão priorizados no acesso aos recursos da União os estados que instituírem 
microrregiões, para integrar a organização, o planejamento e a execução das ações a cargo de 
municípios limítrofes na gestão de resíduos sólidos.
1.5. Planos Intermunicipais de Resíduos Sólidos
As difi culdades fi nanceiras e a fragilidade da gestão de grande parte dos municípios 
brasileiros para a solução dos problemas relacionados aos resíduos sólidos abrem espaço para 
que as cidades se organizem coletivamente visando à construção de planos intermunicipais 
de gestão integrada de resíduos sólidos. A Política Nacional de Resíduos Sólidos incentiva 
a formação de associações intermunicipais que possibilitem o compartilhamento das tarefas 
de planejamento, regulação, fi scalização e prestação de serviços de acordo com tecnologias 
adequadas à realidade regional.
O Governo Federal tem priorizado a aplicação de recursos na área de resíduos sólidos por 
meio de consórcios públicos, constituídos com base na Lei nº 11.107/2005, visando fortalecer 
a gestão de resíduos sólidos nos municípios. É uma forma de induzir a formação de consórcios 
públicos que congreguem diversos municípios para planejar, regular, fi scalizar e prestar os 
serviços de acordo com tecnologias adequadas a cada realidade, com um quadro permanente 
de técnicos capacitados, potencializando os investimentos realizados, e profi ssionalizando a 
gestão.
Quando comparada ao modelo atual, no qual os municípios manejam seus resíduos sólidos 
isoladamente, a gestão associada possibilita reduzir custos. O ganho de escala no manejo 
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dos resíduos, conjugado à implantação da cobrança pela prestação dos serviços, garante 
a sustentabilidade econômica dos consórcios e a manutenção de pessoal especializado na 
gestão de resíduos sólidos.
Os estudos de regionalização são importantes para viabilizar a constituição de consórcios 
públicos, pois fornecem uma base de dados capaz de facilitar o entendimento ou as negociações 
entre os diferentes gestores municipais, agilizando o processo de constituição de consórcios. 
O Estudo de Regionalização tem por objetivo a identifi cação de arranjos territoriais 
(microrregiões) entre municípios, contíguos ou não, com o objetivo de compartilhar serviços ou 
atividades de interesse comum, permitindo, dessa forma, maximizar os recursos humanos, de 
infraestrutura e fi nanceiros existentes em cada um deles, gerando economia de escala.
Os municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para gestão dos 
resíduos sólidos estarão dispensados da elaboração dos seus Planos Municipais de Gestão 
Integrada de Resíduos Sólidos. Neste caso, o plano intermunicipal deve observar o conteúdo 
mínimo previsto no Art. 19 da Lei nº 12.305/2010.
1.6. Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
A elaboração dos Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS) 
é condição necessária para o Distrito Federal e os municípios terem acesso aos recursos da 
União, destinados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos. O conteúdo mínimo 
encontra-se no Art. 19 da Lei 12.305/2010:
• Diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território, contendo a 
origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e disposição 
fi nal adotadas; 
• Identifi cação de áreas favoráveis para disposição fi nal ambientalmente adequada de 
rejeitos, observado o plano diretor de que trata o § 1o do art. 182 da Constituição Federal 
e o zoneamento ambiental, se houver; 
• Identifi cação das possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou 
compartilhadas com outros Municípios, considerando, nos critérios de economia de 
escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos 
ambientais; 
• Identifi cação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento 
específi co nos termos do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33, 
observadas as disposições desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas 
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS; 
• Procedimentos operacionais e especifi cações mínimas a serem adotados nos serviços 
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída a disposição fi nal 
ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de 2007; 
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• Indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de limpeza 
urbana e de manejo de resíduos sólidos; 
• Regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de que 
trata o art. 20, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do 
SNVS e