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Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou 
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Sumário 
TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO .................................................................................................. 2 
 
 
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TÍTULO III - DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
 
 
CAPÍTULO I 
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA 
 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta 
Constituição. 
 
República e União não são sinônimas. A União é pessoa jurídica de Direito Público interno 
com capacidade política, possuindo apenas autonomia, como deixa claro o texto deste artigo. A 
República Federativa do Brasil é que é soberana, pessoa jurídica de direito público internacional 
ou externo. 
Para Celso Bastos, soberania é atributo que se confere ao poder do Estado em virtude de ser 
juridicamente ilimitado. Já autonomia é margem de discrição de que uma pessoa goza para decidir 
sobre seus negócios. 
A Constituição define a República sob dois ângulos. Sob o aspecto territorial, ou físico, a 
República é composta dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 1º, da CF/88). Já 
sob o aspecto político-administrativo, ou institucional, ou jurídico, tem ela quatro partes 
componentes: a União, os Estados-membros (Estados Federados), o Distrito Federal e os 
Municípios, que formam o Estado Federal, encontrando-se no mesmo patamar hierárquico. São 
entes federativos com capacidade de auto legislação, de auto governo, autoadministração e auto 
organização. 
No Brasil, o federalismo se deu por desagregação, resultado de um movimento centrífugo 
(de dentro para fora), diferente do que ocorreu na formação da Federação dos EUA, que se formou 
por agregação, num movimento centrípeto (de fora para dentro). 
Quanto ao modo de separação de competências entre os entes federativos, a doutrina identifica 
o federalismo dual, onde a divisão de competências é extremamente rígida e o federalismo 
cooperativo, no qual se verifica uma cooperação entre as atribuições dos entes federalistas. No 
Brasil, o federalismo é cooperativo. De qualquer forma, como a maior parte da competência se 
concentra na União, o sentido é centrípeto. 
Destaca-se também na doutrina a classificação do federalismo em simétrico e assimétrico. No 
federalismo simétrico verifica-se homogeneidade em relação à cultura, ao desenvolvimento, à 
língua etc. Ex: Estados Unidos. Contrariamente, o federalismo assimétrico decorre da 
diversidade cultural e até mesmo de língua. Ex: Canadá e Suíça. A maioria dos doutrinadores 
defendem que o Brasil possui um federalismo assimétrico. 
Segundo Maurice Croisat, o federalismo de equilíbrio prioriza a conciliação entre integração 
e autonomia, entre a unidade e a diversidade, como uma resposta às aspirações de independência 
e solidariedade dos homens. Para André Ramos Tavares, o federalismo equilíbrio pode ser 
alcançado pelo estabelecimento de regiões de desenvolvimento e de regiões metropolitanas, 
concessão de benefícios, além de redistribuição de rendas. 
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Por fim, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, fala em uma tríplice estrutura do Estado brasileiro, 
considerando que no Brasil existem três ordens, que são: a da União (ordem central), a dos Estados 
(ordens regionais) e a dos Municípios (ordens locais). 
 
Sobre os Estados Federados, o artigo 25, caput, da CF/88, diz que: 
 
"Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os 
princípios desta Constituição". 
 
Sobre o Distrito Federal, o artigo 32, da CF/88, reza que: 
 
"O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-ão por lei orgânica, votada em 
dois turnos com interstício mínimo de dez dias, a aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, 
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição" . 
 
Sobre os Municípios, o artigo 29, caput, da CF/88, dispõe que: 
 
"O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez 
dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos 
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes 
preceitos: (...)". 
 
CAPITAL FEDERAL 
 
1
o
 Brasília é a Capital Federal. 
Antes de ser promulgada a Carta de Outubro, a Capital Federal era o Distrito Federal. 
O texto constitucional evidencia a diferença entre a Capital da República e a sua circunscrição 
territorial, que é o Distrito Federal. 
A Constituição Federal determina que Brasília seja a Capital Federal. É civitas civitatum, na 
medida em que é cidade-centro, polo irradiante de onde partem as decisões mais graves e onde 
acontecem os fatos decisivos para o destino do país. Não se encaixa no conceito geral de cidade 
porque não é sede de município, segundo José Afonso da Silva. 
 
TERRITÓRIO 
 
§ 2
o
 Os Territórios Federais integram a União, sua criação, transformação em Estado ou 
reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
 
Os territórios federais, portanto, são meras autarquias territoriais da União, descentralizações 
administrativas territoriais, sem a capacidade de se auto legislar, auto administrar e se 
autogovernar. 
Sobre os Territórios, o artigo 33, da CF/88, reza que: 
 
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Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. 
§1º. Os Territórios poderão ser divididos em municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o 
disposto no Capítulo IV deste Titulo. 
§2º. As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer 
prévio do Tribunal de Contas da União. 
§3º. Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado na 
forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do 
Ministério Público e defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições para a Câmara 
Territorial e sua competência deliberativa. 
 
Mesmo em Territórios Federais com menos de 100 mil habitantes haverá governador indicado 
pelo Presidente da República, cuja posse depende de aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III,"c" e art. 84, XIV). 
Qualquer Território Federal terá atuação judiciária, do Ministério Público e da Defensoria 
Pública, porém, como a redação bem indica, a diferença é que, nos Territórios com mais de cem 
mil habitantes, esses órgãos e agentes públicos estarão atuando no local, sendo que, nos demais, 
atuarão a partir do Distrito Federal. 
Caso exista Território, o mesmo elegerá deputados federais, nos moldes do artigo 45, da 
CF/88, porém não elegerá senadores (art. 46). 
Dispositivos correspondentes: arts. 14 e 15 do ADCT. 
 
 
ESTADOS FEDERADOS 
 
§ 3
o
 Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem 
a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população 
diretamente interessada através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. 
 
A divisão política-administrativa interna da Federação Brasileira não é imutável. 
São requisitos fundamentais: a) plebiscito (condição prévia, essencial e prejudicial), b) 
propositura do projeto de lei complementar, que deverá ser aprovada pelo Congresso Nacional. 
População diretamente interessada é toda a população do Estado ou Estados envolvidos, 
segundo já decidiu o Supremo Tribunal Federal. 
A jurisprudência do STF também deixou assentado que não se pode instaurar o processo 
legislativo referente à lei complementar de criação do Estado sem que tenha havido a aprovação 
da emancipação por plebiscito homologado pela Justiça Eleitoral. Por outro lado, a aprovação da 
criação do Estado no plebiscito não obriga o Congresso a aprovar a lei complementar respectiva, 
já que isso é ato político e discricionário do Legislativo, a partir de critérios de conveniência e 
oportunidade. 
Dispositivo correspondente: art. 48, VI, da CF/88. 
 
Jurisprudência relacionada ao tema: 
EMENTA. A expressão “população diretamente interessada” constante do § 3º do art. 18 da CF 
(“Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a 
outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população 
diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar”) 
deve ser entendida como a população tanto da área desmembrada do Estado-membro como a da 
área remanescente. (...). Dever-se-ia adotar interpretação sistemática da Constituição, para se 
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extrair do termo “população diretamente interessada” o significado de que, na hipótese de 
desmembramento, caberia a consulta, mediante plebiscito, a toda população do Estado ou do 
Município, e não somente a da área a ser destacada, porquanto isso fortaleceria os princípios da 
soberania popular e da cidadania (...). (STF ADI 2650/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 24.8.2011). 
 
MUNICÍPIOS 
 
§ 4
o
 A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por lei 
estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta 
prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos 
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 15, de 1996). 
 
São requisitos fundamentais: a) realização e divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, 
cujos requisitos genéricos exigíveis e a forma de divulgação, apresentação e publicação serão 
mediante lei federal; b) convocação de plebiscito entre as populações dos Municípios envolvidos, 
pela Assembleia Legislativa do Estado; c) realização do plebiscito pela Justiça Eleitoral; d) se 
aprovado o movimento, oferecimento do projeto de lei ordinária estadual de criação, na época 
permitida por lei complementar federal, que fixa genericamente o período de criação, 
incorporação, fusão e desmembramento de municípios. 
Vale dizer que a EC 57/2008, que acrescentou o artigo 96 ao ADCT, convalidou as situações 
ocorridas até o dia 31.12.2006, considerando que a lei complementar supracitada não foi 
promulgada. (O projeto desta lei complementar foi recentemente aprovado, mas o processo 
legislativo ainda não foi concluído). 
 
Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de 
Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos 
estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação. 
 
Jurisprudência relacionada ao tema: 
EMENTA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.619/00, DO ESTADO DA 
BAHIA, QUE CRIOU O MUNICÍPIO DE LUÍS EDUARDO MAGALHÃES. 
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI ESTADUAL POSTERIOR À EC 15/96. AUSÊNCIA DE LEI 
COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA NO TEXTO CONSTITUCIONAL. AFRONTA AO 
DISPOSTO NO ARTIGO 18, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. (...). 1. O Município foi 
efetivamente criado e assumiu existência de fato, há mais de seis anos, como ente federativo. 2. 
Existência de fato do Município, decorrente da decisão política que importou na sua instalação 
como ente federativo dotado de autonomia. Situação excepcional consolidada, de caráter 
institucional, político. Hipótese que consubstancia reconhecimento e acolhimento da força 
normativa dos fatos. 3. Esta Corte não pode limitar-se à prática de mero exercício de subsunção. 
A situação de exceção, situação consolidada --- embora ainda não jurídica --- não pode ser 
desconsiderada. 4. A exceção resulta de omissão do Poder Legislativo, visto que o impedimento 
de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, desde a promulgação da 
Emenda Constitucional n. 15, em 12 de setembro de 1.996, devem-se à ausência de lei 
complementar federal. 5. Omissão do Congresso Nacional que inviabiliza o que a Constituição 
autoriza: a criação de Município. A não edição da lei complementar dentro de um prazo razoável 
consubstancia autêntica violação da ordem constitucional. (...) No aparente conflito de 
inconstitucionalidades impor-se-ia o reconhecimento da existência válida do Município, a fim de 
que se afaste a agressão à federação. 10. O princípio da segurança jurídica prospera em benefício 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc15.htm
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da preservação do Município. 11. Princípio da continuidade do Estado. 12. Julgamento no qual 
foi considerada a decisão desta Corte no MI n. 725, quando determinado que o Congresso 
Nacional, no prazo de dezoito meses, ao editar a lei complementar federal referida no § 4º do 
artigo 18 da Constituição do Brasil, considere, reconhecendo-a, a existência consolidada do 
Município de Luís Eduardo Magalhães. Declaração de inconstitucionalidade da lei estadual sem 
pronúncia de sua nulidade 13. Ação direta julgada procedente para declarar a 
inconstitucionalidade, mas não pronunciar a nulidade pelo prazo de 24 meses, da Lei n. 7.619, de 
30 de março de 2000, do Estado da Bahia. (STF ADI 2.240/BA. Rel. Min. Eros Grau. DJ 
03.08.2007). 
 
EXERCÍCIOS: 
 
1- Os estados podem incorporar-se entre si, subdividir- se ou desmembrar- se para se 
anexarem a outros, ou formarem novos, desde que haja aprovação da população 
interessada, por referendo e do congresso nacional, por lei aprovada, por maioria simples. 
 
CERTO ERRADO 
 
2- Para que ocorra o desmembramento do território deum estado, é necessário que a população 
da área a ser desmembrada e a população do território remanescente sejam consultadas. 
 
CERTO ERRADO 
 
3- Cabe à União o exercício de atribuições da soberania do Estado brasileiro, razão por que esse 
ente se confunde com o próprio Estado federal. 
 
CERTO ERRADO 
 
4- A autonomia dos estados-membros caracteriza-se pela sua capacidade de auto-
organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração, ao passo que a soberania 
da União manifesta-se em todos esses elementos e, ainda, no que concerne à 
personalidade internacional. 
 
CERTO ERRADO 
 
 
 
GABARITO 
 
1E 
2C 
3e 
4C