AULA 4 - Organização Administrativa I

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 CENTRO UNIVERSIÁRIO ESTÁCIO DE BRASÍLIA Campus Estácio - Taguatinga - Brasília.
DIREITO ADMINISTRATIVO I - CCJ0010
Semana Aula: 4
Organização Administrativa I
Tema
Descentralização e Desconcentração; Órgãos Públicos; Administração Direta: entes federados, princípios da Administração Direta, Políticas Públicas e repartição constitucional de competências.
Palavras-chave
Descentralização; órgãos; desconcentração; Administração Direta
Objetivos
O aluno deverá ser capaz de:
Entender, de uma maneira geral, a estrutura da Administração Pública Brasileira, a partir da CRFB/88.
Saber diferenciar um ente federado, uma entidade administrativa e um órgão público. 
Compreender os fenômenos de distribuição de competências para o atendimento das finalidades precípuas do Estado.
Examinar os mecanismos de atuação do Estado em relação às políticas públicas, as competências de cada ente federado e seus princípios estabelecidos no DL 200/67.
 Compreender as principais características dos órgãos públicos.
Estrutura de Conteúdo
1. Administração Pública Direta e Indireta    
1.1.   Noções Introdutórias.
 1.1.1 Princípio Federativo e entes Federativos: (Art. 1º e 18, da CF)
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º Brasília é a Capital Federal.
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996)
1.1.2 Pessoas Jurídicas de Direito Público e de Direito Privado (Art. 40, a 44 CC).
Art. 40. As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado.
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;         (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
Art. 42. São pessoas jurídicas de direito público externo os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público.
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
II - as sociedades;
III - as fundações.
IV - as organizações religiosas;          (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
V - os partidos políticos.         (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada.           (Incluído pela Lei nº 12.441, de 2011)         (Vigência)
§ 1o São livres a criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento das organizações religiosas, sendo vedado ao poder público negar-lhes reconhecimento ou registro dos atos constitutivos e necessários ao seu funcionamento.         (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 2o As disposições concernentes às associações aplicam-se subsidiariamente às sociedades que são objeto do Livro II da Parte Especial deste Código.           (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 3o Os partidos políticos serão organizados e funcionarão conforme o disposto em lei específica.           (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
1.1.3 Estrutura da Administração Pública. 
A estrutura da Administração Pública brasileira é criada por dois grandes processos, o processo de descentralização e o processo de desconcentração. Em sentido orgânico, será exercida de forma centralizada (quando o próprio Estado é titular do serviço e o executa por conta própria, por meios dos seus órgãos) ou descentralizada (quando cria uma nova pessoa jurídica ou delega, via contrato administrativo). Portanto, observa-se facilmente que desconcentração e descentralização não são expressões equivalentes.
Centralização. Atividade centralizada é aquela desempenhada diretamente pelas Pessoas Políticas, valendo-se de seus órgãos e agentes públicos.
Descentralização. Alcança tanto a administração indireta (Empresas Estatais, Fundações) denominada de descentralização legal, bem como as concessionárias, permissionárias e autorizadas, descentralização negocial. Alguns autores utilizam-se das expressões outorga e delegação para se referirem, respectivamente, à descentralização legal e à negocial.
1.1.4 Regime Público e Privado da Administração Pública. A Administração Pública pode submeter-se a regime jurídico de direito público ou a regime de direito privado.
1.1.4.1 - A opção por um regime ou outro é feita, em regra, pela Constituição ou pela Lei. Exemplo: O art. 173, § 1º, da CF, determina que a empresa pública. A sociedade de economia mista e as suas subsidiárias que explorem atividade econômica se sujeitem a regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. Não deixou qualquer opção à Administração pública e nem mesmo ao legislador; quando o legislador instituir, por lei, uma entidade para desempenhar atividade econômica, terá que submetê-la ao direito privado.
1.1.4.2 - Pelo art. 175, da CF, é outorgado ao Poder Público a incumbência de prestar serviços públicos, podendo fazê-lo diretamente ou sob regime de concessão ou permissão. O § único deste art. 175, da CF, deixa à lei ordinária a tarefa de fixar o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, bem como as condições do contrato, de execução, fiscalização, prorrogação e rescisão das concessões e permissões.
	Vide: (a) Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa;
 (b) Lei nº 9784, de 29/01/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal; 
 (c) Lei 8429, de 02/06/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional;
 (d) Lei nº 8112, de 11/12/1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais;
 (e) Lei nº 6.880, de 09/12/1980, que dispõe sobre o Estatuto dos Militares;(f) Decreto-Lei 5.452, de 01/05/1943, que aprova a Consolidação das Leis do Trabalho (Vide também: Lei nº Lei nº 13.467, de 13/07/2017, que altera a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e as Leis nos 6.019, de 3 de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, de 24 de julho de 1991, a fim de adequar a legislação às novas relações de trabalho.
 
 (g) MEDIDA PROVISÓRIA Nº 782, de 31/05/2017, que estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios
1.2   Princípios Regedores da Administração Pública.
Os princípios da Administração Pública podem ser definidos como sendo as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes, sendo os alicerces da ciência.
Os Princípios expressos estão previstos no artigo 37 da Constituição Federal e definiu os princípios a serem seguidos por todos administrativos de qualquer dos entes federados.
 
 2. Administração Direta.
A Administração Pública Direta é composta de órgãos que estão diretamente ligados ao chefe do Poder Executivo, no caso do Governo Federal, ao Presidente da República. Assim, temos como exemplos os ministérios, suas secretarias, coordenadorias e departamentos. Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, o que significa que não eles não têm um número de CNPJ (cadastro nacional de pessoas jurídicas).
Um exemplo prático é o Ministério da Fazenda, que é o órgão responsável pela política econômica do país. Dentro de sua estrutura existem diversos órgãos subordinados. Por exemplo, a Secretaria da Receita Federal, que cuida da arrecadação dos tributos federais, e a Secretaria do Tesouro Nacional, responsável pela contabilidade do governo e pela conta única do Tesouro.
1.5.1. Integram a Administração Direta:
- Presidência da República;
- Ministérios;
- Secretarias;
- Órgãos Públicos: “Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa a quem pertencem” (MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 26ª, Ed. Malheiros, p. 62).
 Os órgãos públicos compõem a estrutura hierarquizada da Administração Pública, sem, contudo, possuírem personalidade jurídica própria, já que eventuais direitos e obrigações são representadas pela pessoa jurídica à que pertencem, vale dizer, União, Estado, Município e Distrito Federal (DELLAGNEZZE, René, Empresa Pública, Cabral Editora, p.23);
A característica determinante da administração direta é a sua composição: o órgãos públicos pertencentes a ela estão ligados diretamente ao poder executivo federal, estadual ou municipal. Neste sentido, estes órgãos de fato integram essas pessoas federativas (Federação, Estados e Municípios) e são responsáveis imediatos pelas atividades administrativas do Estado. Além disso, não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa, uma vez que seus orçamentos são subordinados às esferas das quais fazem parte.
 
2.1.  Atividades da Administração Pública.
Atividades exercidas pela administração pública. As principais atividades administrativas são:
2.1.1 Serviço público: é uma das atividades mais protegidas no Direito Administrativo. Onde houver serviço público o Direito Administrativo é bastante cuidadoso para que a prestação desse serviço chegue ao corpo social com qualidade e sem falhas. O serviço público está previsto no artigo 175 da Constituição Federal de 1988, que reza o seguinte: “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Importa ressaltar que a titularidade do serviço público pertence sempre à Administração Pública Direta ou Indireta, sendo que o particular pode ser mero prestador dessa atividade. Um exemplo clássico de serviço público é a distribuição de energia elétrica e água.
2.1.2 Poder de polícia: é o poder de fiscalização da Administração. Quem cria obrigações para o particular é a lei e quem cria a lei é o legislador. Assim a lei impõe obrigações para o particular e cabe à Administração fiscalizar se estes particulares estão cumprindo a lei. Conforme o artigo 5º, inciso II da CF/88 “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Exemplo: polícia sanitária fiscaliza o cumprimento das leis sanitárias, que regulamentam as atividades de restaurantes, bares e farmácias, protegendo a saúde e a segurança dos consumidores.
2.1.3 Fomento: consiste no incentivo que a Administração faz a particulares especiais visando um bem comum. Está diretamente ligado ao terceiro setor, que são particulares especiais, os quais buscam interesses públicos, e por esse motivo são incentivados pela Administração a continuarem exercendo essas atividades. Exemplo: organizações sociais que buscam interesses sociais sem fins lucrativos.
2.1.4 Intervenção no domínio econômico: é aquela atividade em que a Administração atua por meios diretos e indiretos no mercado capitalista. A Administração vai regulamentar esse mercado, apenas no caso de ser verificado relevante interesse coletivo ou algum fator ligado à segurança nacional. Essa intervenção está prevista no artigo 173 da CF/88, que dispõe: “ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.
2.1.5 Gestão de bens públicos: atividade de cuidar para que a utilização do bem público esteja em conformidade ao interesse social a que deve servir.
2.1.6 Intervenção no direito de propriedade do particular: o direito de propriedade esta assegurado pelo artigo 5º, XXII da CF/88 e consiste num direito e garantia fundamental. No entanto, esse direito não é absoluto sofrendo, por sua vez, diversos condicionamentos e limitações advindas dessa atividade administrativa. São institutos que permitem a incidência administrativa sobre o exercício do direito de propriedade: a desapropriação, o tombamento, a requisição administrativa, a limitação administrativa, a ocupação temporária e a servidão administrativa.
 
3 Órgãos Públicos.
3.1 Conceito.
Órgãos Públicos: “Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa a quem pertencem” (MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 26ª, Ed. Malheiros, p. 62).
 Os órgãos públicos compõem a estrutura hierarquizada da Administração Pública, sem, contudo, possuírem personalidade jurídica própria, já que eventuais direitos e obrigações são representadas pela pessoa jurídica à que pertencem, vale dizer, União, Estado, Município e Distrito Federal (DELLAGNEZZE, René, Empresa Pública, Cabral Editora, p.23);
3.2. Classificação dos órgãos públicos:
3.2.1 Órgãos independentes: 
Representam os Poderes do Estado. Não são subordinados hierarquicamente e somente são controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes e Tribunais de Contas.
3.2.2 Órgãos autônomos: 
São os subordinados diretamente à cúpula da Administração. Têm grande autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. 
Seus dirigentes são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os Ministérios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da União), Ministério Público, Defensoria Pública e as Procuradorias dos Estados e Municípios.
3.2.3 Órgãos superiores:
Possuem poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica. Representam as primeiras divisões dos órgãos independentes e autônomos.Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Divisões, etc.
3.2.4 Órgãos subalternos: 
São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina, cumprem ordens superiores. Ex.: portarias, seções de expediente, etc.
3.3 Composição do órgão público:
3.3.1 Órgãos simples:
Também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem apenas um único centro de competência, sua característica fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas funções.
3.3.2 Órgãos compostos: 
São aqueles que em sua estrutura possuem outros órgãos menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio nas atividades, as funções são distribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do órgão de chefia.
3.4 Forma de atuação funcional:
3.4.1 Órgãos singulares:
São aqueles que decidem e atuam por meio de um único agente, o chefe. Possuem agentes auxiliares, mas sua característica de singularidade é desenvolvida pela função de um único agente, em geral o titular.
3.4.2 Órgãos coletivos: 
São aqueles que decidem pela manifestação de muitos membros, de forma conjunta e por maioria, sem manifestação de vontade de um único chefe. A vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária.
4 Lucro na Administração Direta. 
Não há para a Administração Pública, notadamente a administração direta, a preocupação com o lucro, ou com a falência ou encerramento de suas atividades. Ao contrário, a Administração existe para o cumprimento das atividades específicas do Estado, que tem como finalidade, atender as necessidades de seus administrados. Não existe um mecanismo de aferição de quanto a Administração seja eficiente, mas existem exemplos que podem ser considerados eficientes: Ex. Diminuição de filas no atendimento em hospitais; redução do prazo para obter a aposentadorias junto ao INSS; menor tempo para se obter uma certidão ou alvará, aplicação correta dos recursos públicos, políticas e atos de redução das despesas públicas, etc.
Procedimentos de Ensino
O estudo do Direito Administrativo deve repousar sobre a análise da doutrina, do Direito positivo e da jurisprudência brasileira no que respeita aos itens que compõem o programa. As aulas expositivas devem conviver com atividades práticas que viabilizem a compreensão da aplicação dos conhecimentos específicos da disciplina no cotidiano, como o estudo de casos concretos e a pesquisa em torno das decisões dos tribunais. Atividades complementares orientadas para a disciplina.
Estratégias de Aprendizagem
Indicação de Leitura Específica
Recursos
· Quadro branco e caneta/marcador para quadro branco (pilot); Retroprojetor; Data show.
Aplicação: articulação teoria e prática
Caso Concreto:
O Prefeito de uma Cidade do interior do Estado do Rio de Janeiro editou decreto promovendo uma ampla reformulação administrativa, na qual foram previstas a criação, a extinção e a fusão de órgãos da administração direta e de autarquias municipais. Alegou o governo municipal que, além de atender ao interesse público, a reformulação administrativa inseria-se na competência do Poder Executivo para, no exercício do poder regulamentar, dispor sobre a estruturação, as atribuições e o funcionamento da administração local. Em face dessa situação, responda, de forma fundamentada, se é considerada legítima a iniciativa do chefe do Poder Executivo municipal de, mediante decreto, promover as mudanças pretendidas.
Avaliação
A resposta é negativa. Não pode o Chefe do Executivo criar ou extinguir órgãos públicos mediante decreto. Conforme estabelece o art. 48, XI, da CRFB, a criação ou extinção de órgãos depende de lei. No entanto, poderá o Chefe do Executivo, mediante decreto, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, à luz do previsto no art. 84, VI, a.
Considerações Adicionais
Recomendar aos alunos a leitura de:
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito. Administrativo. 30ª Ed. São Paulo: GEN/Forense, 2017.
 MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 10ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo. Parte I e Parte II. ed. São Paulo, Saraiva, 2011. Coleção Sinopses Jurídicas; vs. 19 e 20.
Prof. René Dellagnezze