Controle Social

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CONTROLE SOCIAL E
INCIDÊNCIA POLÍTICA
Coleção Pró-Lideranças III
PROJETO NEA-BC
Controle social e incidência política /
[organizadoras: Sandra Rangel de Souza Miscali; Fabiana de Arruda Resende 
Reis ] ; capa e ilustrações Daniel Soares. – Saquarema, RJ: PETROBRAS, 
Associação NEA-BC, 2017.
36 p. : il.color.
(Coleção Pró-lideranças III. Projeto NEA-BC ; v. 4)
Bibliografia: p. 36
ISBN 9788594065001
1.Controle social. 2.Democracia participativa. 3.Políticas públicas. I. Miscali, 
Sandra Rangel de Souza. II. Reis, Fabiana de Arruda Resende III.Soares, 
Daniel. IV.Núcleo de Educação Ambiental da Região da Bacia de Campos 
 
 CDD 303.33
C764
Realização:
Petrobras/Associação NEA-BC
Petrobras:
Unidade de Operações de Exploração e Produção do Rio de Janeiro Gerência 
Setorial de Meio Ambiente
Órgão Licenciador: 
IBAMA
A realização do Projeto NEA-BC é uma medida de mitigação exigida pelo 
licenciamento ambiental federal, conduzido pelo IBAMA
Organizadores:
Fabiana de Arruda Resende Reis
Sandra Rangel de Souza Miscali
Texto: 
Solange Gandur Dacach
Rachel Carvalho
Fernanda dos Santos de Oliveira Souza
Texto da contracapa:
 Rafaela Maciel 
Poema:
Ezequiel Braz
Revisão Textual:
Euline Alves
Sandra Rangel de Souza Miscali
Murilo Silva
Projeto Gráfico e Diagramação:
Daniel Soares
Capa e Ilustrações:
Daniel Soares
Fotolito, Impressão e Acabamento:
Grupo Smart Printer 
As opiniões e informações veiculadas nesta publicação são de inteira e exclusiva 
responsabilidade dos respectivos autores, não representando opiniões ou 
posturas institucionais da Petrobras.
SU
M
ÁR
IO
APRESENTAÇÃO___________________________________________________4
MUNICÍPIO: O PODER LOCAL________________________________________5
O MARCO DA “CONSTITUIÇÃO CIDADÃ______________________________7
A PARTICIPAÇÃO CIDADÃ E O CONTROLE SOCIAL___________________11
DESAFIOS PARA A PARTICIPAÇÃO E O CONTROLE SOCIAL___________14
CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS___________________18
As funções dos Conselhos__________________________________________19
CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS_______________20
Como convocar uma conferência municipal__________________________21
AUDIÊNCIAS PÚBLICAS____________________________________________25
OUTRAS FORMAS DE CONTROLE SOCIAL___________________________28
Abaixo-Assinado___________________________________________________28
PETIÇÕES ON LINE________________________________________________29
SOLICITAÇÃO DE INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS PÚBLICOS________29
Participação no Legislativo Municipal________________________________33
Controle 
social
Controle Controle Controle Controle Controle Controle 
Pudera compartilhar das decisões e ouvidorias populares
Lei de Acesso à Informação participar
De Conselhos Fóruns e Comitês fiscalizar
Gastos e recursos públicos não é mera aspiração
É direito conquistado
Um dever de cidadão
Seria um belo casamento 
Pelos princípios que regem a sociedade e o poder municipal
Para ocupar as cadeiras do poder tradicional
Se esse emana do povo
É um controle social
Por essa brava juventude começando a enxergar
Nesses espaços de escambo hoje a conquista popular
Pois ao influir em decisões recursos e atribuições
Fiscalizar o sistema político social é ser cidadão
Acima de tudo e participativamente
Posso opinar em decisões no Executivo e Legislativo
Comparecendo em reuniões
A educação fica mais rica
A nossa mente mais crítica
Esse processo levado a cabo por um grupo consciente
E de veras dedicado seu valor disseminado
Será crescente estatística
Pois cumpre e deixa o legado na incidência política.
Mas toda essa conquista é um belo desafio
Concretizar a democracia participativa é uma forma de 
fiscalizar
É controle por parte do povo
É a sociedade em ação
É preciso dominar as siglas LOA e LDO
E para concretizar esse controle e fazer cumprir seus 
fundamentos
Existe uma outra sigla que precisamos lembrar
Que estabelece objetivos metas a alcançar
Ao período de quatro anos a sigla é PPA
PPA é
Pra quem desconhecia 
Há algo fundamental 
É que eu também não sabia 
Mas de tanto buscar resposta pra uma vida original 
Hoje sou mais consciente 
E se quiser seguir com a gente
Formaremos a corrente 
Isso é controle social
Ezequiel Braz
 Nesta cartilha abordaremos o 
que é controle social e como podemos 
participar das decisões políticas no 
nosso município. Destacaremos as 
formas e espaços de participação, 
em especial os Conselhos de Políticas 
Públicas, as Conferências e as 
Audiências Públicas, todos previstos 
na Constituição Federal (1988).
 Nosso ponto de partida será o 
município, base territorial de atuação 
dos grupos que integram o Projeto 
NEA-BC para a incidência política e a 
prática do controle social. 
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MUNICÍPIO: O PODER LOCAL
 Durante um período considerável da história brasileira, os municípios foram territórios 
onde não se tinham o controle e a sistematização das políticas, pois o Estado se caracterizava 
pelos seguintes fatores: oligarquia (regime político em que o poder é exercido por um pequeno 
grupo de pessoas, pertencentes ao mesmo partido, classe ou família); patrimonialismo (modelo 
de administração, cuja principal característica é a não distinção entre o que é bem público e o 
que é bem privado); clientelismo (prática eleitoreira de certos políticos que consiste em privilegiar 
determinada clientela em troca de seus votos; troca de favores entre quem detém o poder e quem 
vota).
 Os municípios eram projeções do poder privado do grande domínio rural, o que gerou a 
desigualdade em relação à propriedade e às oportunidades econômicas e sociais. Nos territórios 
municipais, dominava o “partido do governador” e “o partido do coronel”, que influenciavam o juiz 
e o delegado de polícia. Grande parte da população era composta de “eleitores de cabresto” e de 
“afilhados” que se submetiam à prática da troca de favores por votos. 
No seu município, a política local mudou? Abandonou o modelo coronelista, centralizador? Os 
poderes constituídos dominam ou usufruem de privilégios? Quais as relações estabelecidas no 
seu município entre a gestão pública e os cidadãos e cidadãs?
 Fazendo uma 
retrospectiva, a partir dos 
anos de 1950, surgiram 
nas cidades centenas de 
associações de moradores e 
de bairros que reivindicavam 
serviços públicos para as suas 
comunidades, como: água, 
saneamento, transporte, 
eletricidade, escolas e postos 
de saúde. 
 Durante os anos de 
1964 a 1985, o Brasil viveu sob 
o regime de ditadura militar. 
A conjuntura se caracterizava 
pelo fechamento do Congresso 
e a extinção dos partidos 
políticos e pela repressão 
6
daqueles que criticavam o regime. 
 Reagindo a essa condição, expressiva 
parte da sociedade se envolveu no processo 
de reabertura dos canais de participação e 
pressão social, discutindo aspectos como 
a descentralização, a democracia, o acesso 
e a universalidade das políticas em geral e 
defendendo uma democracia ampliada, que não 
se restringisse apenas ao restabelecimento do 
sistema representativo eleitoral.
 Nas décadas de 70 e 80, constituíram-
se também as primeiras ONGs - Organizações 
Não-Governamentais, como resposta da 
sociedade ao fechamento de diversos espaços 
sociais e políticos no Brasil, como: sindicatos, 
universidades e partidos políticos. Essas 
organizações – pautadas na luta pelos direitos 
humanos e pela constituição de novos direitos 
- buscavam encontrar formas inéditas de ação 
política. 
 O que se almejava? Mudar a estrutura 
do Estado (nada democrático, excludente e 
autoritário) para a transformação das estruturas 
de poder, com a possibilidade da participação de 
homens e de mulheres nas decisões políticas. 
(CICONELLO, 2008).
 Na Assembleia Nacional Constituinte 
(1987), muitos defendiam o município enquanto 
espaço privilegiado da gestão e execução 
de políticas públicas, por se considerarem 
fundamentais três pontos: a necessária 
superação da distância entre os agentes 
formuladores das ações e o público beneficiado;a correspondência efetiva entre a qualidade 
da ação e as demandas de grupos sociais em 
“situação de vulnerabilidade”; e, em especial, 
a realização das ações públicas sob o controle 
social dos cidadãos. (DIEGUES, 2013)
Dessa forma, a Constituição Federal de 1988, 
construída a partir da influência de uma 
pluralidade de forças e de sujeitos políticos,
fundou o Estado Democrático de Direito no Brasil, 
estabelecendo competências para a União, os 
Estados e os Municípios, nas áreas de saúde, 
assistência social, educação, cultura, habitação 
e saneamento, proteção do patrimônio histórico, 
educação para o trânsito, combate à pobreza e 
inclusão social. (ALMEIDA e CARNEIRO, 2003) 
 
 Os municípios ganharam autonomia 
nos âmbitos político, administrativo, legislativo 
e financeiro. A descentralização – finalmente 
conquistada - visava o fortalecimento do 
poder local a partir da municipalização das 
políticas sociais (educação, saúde, segurança, 
saneamento básico, entre outras). 
 A autonomia política municipal ficou 
assegurada constitucionalmente pela eleição 
direta de prefeitos e de vereadores para todos 
os municípios, pelo poder de se auto-organizar 
garantida pela Lei Orgânica Municipal, pela 
capacidade de regulação e execução dos 
serviços públicos sob sua titularidade, e pela 
competência de legislar sobre assuntos que lhe 
são reservados exclusivamente, em razão do 
interesse local, e ainda, nos demais casos, de 
maneira suplementar (LOSADA, 2010). 
 A atual Constituição Federal (1988) 
confere amplos poderes aos Municípios, como:
Legislar sobre assuntos de interesse 
local (artigo 30, inciso I); suplementar 
a legislação federal e a estadual, no 
que couber (artigo 30, inciso II); instituir 
e arrecadar tributos próprios e aplicar 
as suas rendas (artigo 30, inciso III); 
organizar e prestar, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, 
os serviços públicos de interesse local 
(artigo 30, inciso V); manter programas 
na área da educação pré-escolar e do 
ensino fundamental (artigo 30, inciso 
VI); prestar serviços de assistência à 
saúde da população (artigo 30, inciso 
VII); promover adequado ordenamento 
territorial, mediante planejamento e 
controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo (artigo 30, inciso VIII, 
combinado com artigo 182, parágrafo 
1.º); aprovar, mediante lei municipal, 
seu Plano Plurianual, suas Diretrizes 
Orçamentárias e seu Orçamento Anual 
(artigo 165); executar a política de 
desenvolvimento urbano, com o objetivo 
de ordenar o desenvolvimento das 
funções da cidade e garantir o bem-estar 
de seus habitantes (artigo 182, caput).
 
 Na qualidade de membro da Federação, 
o Município possui competências próprias, 
isto é, aquelas que só podem ser exercidas 
pelo governo Municipal como, por exemplo, 
ordenamento urbano; iluminação pública; 
pavimentação; transporte coletivo; calçamento; 
regulamentação do serviço de táxis (IBAM, 
2014). Essas informações estão no art.30 da 
Constituição Federal.
 Ainda segundo o IBAM – Instituto 
Brasileiro de Administração Municipal (2014), 
algumas competências são consideradas 
compartilhadas ou comuns quando os serviços 
são prestados tanto pela União como pelos 
Estados e Municípios. Nesse caso, é importante 
voltar a atenção para aqueles que se organizam 
por meio de sistemas, ou seja, quando 
cada esfera tem atribuições definidas e se 
complementam entre si. São eles:
 •Saúde (Leis no 8.080/90 e 8.142/90); 
 •Meio ambiente (Lei no 6.938/81); 
 •Assistência social (Leis no 8.742/93 e 
10.836/04 e Decreto nº 5.209/04); 
 •Habitação de interesse social (Lei nº 
11.124/05) e
 •Saneamento básico (Lei nº 
11.445/07).
O MARCO DA 
“CONSTITUIÇÃO CIDADÔ
 Muito embora a ditadura militar tenha 
controlado e restringido a liberdade de expressão 
e de associação de indivíduos e de grupos 
políticos e sociais que criticassem o regime 
político autoritário, foram criados espaços de 
mobilização e de debate na base da sociedade 
brasileira. A mudança só poderia ocorrer a 
partir de uma maior consciência de classe e das 
estruturas de desigualdade e de opressão a que 
estava submetida a maior parte da população 
brasileira.
 Esses espaços foram criados 
estrategicamente e utilizados por milhares de 
organizações formadas por militantes, religiosos, 
intelectuais e movimentos sociais inspirados na 
Teologia da Libertação e na Educação Popular. 
 A Teologia da Libertação teve início 
como um movimento social dentro da Igreja 
Católica na América Latina nos anos 1950-1960. 
Partiu da premissa de que o Evangelho exige a 
opção pelos pobres. Por meio da análise crítica 
da realidade social, a ideia essencial é promover 
– entre os pobres e oprimidos - a luta por direitos 
no sentido de enfrentar a pobreza, a violência, o 
analfabetismo e a fome.
 A Educação Popular (CAMILO, 2013) 
é um movimento pedagógico criado por Paulo 
Freire na década de 1960. Enquanto pensador 
e educador entendia que as classes populares 
tinham o seu saber não valorizado e estavam 
excluídas do conhecimento acumulado pela 
sociedade brasileira. Diante disso, defendeu a 
relevância de se construir uma educação a partir 
do conhecimento do povo instigando uma leitura 
da realidade, das relações históricas e sociais. 
 Esse pensamento ressalta que por 
meio de uma teoria pedagógica libertadora, o 
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8
oprimido pode sair da condição de opressão a partir da fomentação da consciência crítica, primordial 
na construção de uma sociedade mais justa e igualitária. (MACIEL, 2014) 
 A Constituição Federal (1988) inovou ao garantir a participação social na gestão das 
políticas sociais tornando possível o diálogo entre a democracia representativa (a sociedade 
delega a um representante direto, pelo voto, o direito de representá-la e de tomar as decisões) 
e a democracia participativa. A ideia da participação dos cidadãos na esfera pública, debatendo 
e deliberando acerca de questões coletivas que dizem respeito às suas vidas, sempre foi um dos 
elementos essenciais da democracia e da política. Além dos princípios de igualdade e de liberdade, 
o ideal democrático pressupõe ação, participação, corresponsabilidade e interação entre diferentes 
sujeitos (CICONELLO; MORONI, 2005). 
 Essa inovação transforma a participação social em um dos mecanismos institucionais 
mais importantes para a garantia dos direitos sociais e da proteção social contra os riscos e as 
vulnerabilidades. A participação social se aproxima do conceito de “cidadania ativa”, ou seja, aquele 
que institui o cidadão como portador de direitos e deveres. (COSTA; VIEIRA, 2013) 
 A Constituição também reconheceu novas atribuições para as organizações da sociedade 
civil dentro do sistema político brasileiro, destacando o seu papel protagonista na condução da 
“coisa pública”. É por essas razões, entre outras, que a Carta Magna (Constituição Federal de 1988) 
foi batizada de “Constituição Cidadã”. A participação direta da população na Administração Pública, 
por sua vez, também encontra respaldo na Constituição Federal, quando, por exemplo, se refere à 
realização de plebiscitos e referendos e prevê a iniciativa popular de projetos de leis, inclusive em 
âmbito municipal (IBAM, 2014). 
 O dispositivo constitucional (art. 29) menciona a “cooperação das associações 
representativas no planejamento municipal”, matéria que deve estar regulamentada na Lei Orgânica 
do Município, conforme anuncia o artigo indicado. São meios de possibilidade de participação 
popular na gestão do Município, porém não são os únicos, cabendo destacar que essa participação 
tem crescido à medida que a população adquire maior consciência e conhecimento de seus direitos.
A seguir no (Quadro: 01), serão apontadas e comentadas as principais formas de participação nas 
políticas públicas.
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Formas ou espaços de 
controle social
Conceito e características Legislação
Plebiscito e referendo
O plebiscito é a forma de consulta direta à população do Município 
sobre determinado assunto de seu interesse, quando se deseja 
saber sua opinião a priori. 
O referendo também se realiza pela consulta direta à população, 
porém, para que esta diga se está ou não de acordo com algo que foi 
decidido pelo Poder Público, ou seja, a consulta ocorre a posteriori.
A competência para legislar sobre o assunto é do Congresso 
Nacional, que expediu a Lei nº 9.709/98 na qual se encontra 
o art. 6º com a seguinte redação: “Art. 6º — Nas demais 
questões, de competência dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, o plebiscito e o referendo serão convocados 
de conformidade, respectivamente, com a Constituição 
Estadual e com a Lei Orgânica”.
Iniciativa popular
É um instrumento que permite à população apresentar uma proposta 
em forma de projeto de lei. A proposta deve contemplar o interesse 
comum dos munícipes.
Nos termos do inciso XIII do art. 29 da Constituição Federal 
o eleitorado municipal poderá propor diretamente à Câmara, 
projetos de leis, desde que tratem de assunto de interesse 
específico do Município, da cidade ou de bairros e obtenham 
manifestação de apoio de pelo menos 5% do eleitorado.
Vide Regimento Interno da Câmara de Vereadores
Participação na sessão da 
Câmara de Vereadores
As Câmaras Municipais incluíram em seus Regimentos Internos, a 
participação da/do cidadã/ão por meio do uso da palavra durante a 
discussão de proposições, no Plenário e nas comissões, para que 
possa emitir sua opinião.
Vide Regimento Interno da Câmara de Vereadores
Participação no planejamento 
urbano
O Plano Diretor consiste num instrumento de planejamento municipal 
para a implantação da política de desenvolvimento urbano. O Plano é 
obrigatório para Municípios com mais de 20 mil habitantes, aqueles 
inseridos nas chamadas “Áreas de Especial Interesse Turístico” ou fazem 
parte de região metropolitana, mas é necessário lembrar que todos eles 
possuem o dever de zelar pelo ordenamento urbano, o que recomenda a 
elaboração da legislação pertinente mesmo por aqueles Municípios que 
não se enquadram entre os que a lei menciona. A participação popular 
na formulação da política urbana, bem como na elaboração das leis a ela 
relativas, pode acontecer por iniciativa do Poder Executivo e do Poder 
Legislativo, cada um em seu tempo.
• Poder Executivo: pode ouvir a população no momento de elaboração 
dos projetos de lei. 
• Poder Legislativo: atua na tramitação e aprovação dos projetos 
enviados pelo executivo, durante o processo legislativo.
O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) dispõe sobre a 
participação da população em várias fases de elaboração do 
Plano Diretor e de sua legislação complementar, prevendo 
discussões em audiências públicas, devendo ser observado 
o que estabelecem as resoluções do Conselho Nacional das 
Cidades, vinculado ao Ministério das Cidades.
9
Orçamento participativo
O orçamento participativo constitui um mecanismo por meio do qual 
a sociedade participa de decisões governamentais, especialmente 
quanto à alocação de recursos financeiros. São espaços de 
articulação da população, contam com razoável representatividade 
e permitem a transparência em relação à alocação dos recursos e 
aos gastos governamentais, trazendo reflexos nos instrumentos de 
planejamento (PPA, LDO e LOA).
O Orç amento Participativo pode ser implementado pelo 
Poder Executivo e/ou pelo Poder Legislativo.
Conferências de políticas 
públicas
Espaç o de debates e deliberaç õ es sobre polí ticas pú blicas promovido 
pelo poder pú blico (federal, municipal e estadual), no qual se busca a 
participaç ã o popular. Sã o realizadas periodicamente as conferê ncias 
dirigidas à s á reas da saú de, assistê ncia social, educaç ã o, direitos 
humanos , direitos da crianç a entre outras. Há ainda aquelas 
voltadas para temas como meio ambiente, direitos das pessoas 
com deficiê ncia, seguranç a pú blica e juventude. Esses momentos 
sã o propí cios para dar visibilidade aos temas e suas condiç õ es, 
levantando questõ es e provocando discussõ es a respeito das 
polí ticas governamentais. Em muitos casos, os resultados obtidos 
na conferê ncia se transformam em normas legais, com o objetivo de 
apurar a legislaç ã o e nela introduzir condiç õ es, definiç õ es e outros 
dispositivos voltados para a respectiva á rea e para a polí tica em 
questã o.
Consolidam-se a partir da concepção de participação da 
população trazida pela Constituição Federal de 1988.
Conselhos gestores de 
políticas públivas
Os conselhos gestores de políticas públicas são órgãos colegiados 
(participam poder público e sociedade civil) com o objetivo de gerir 
de forma compartilhada as políticas públicas. Na esfera municipal, 
o prefeito deve instituir por lei os conselhos no nível local. São 
encontrados pelo menos três tipos de conselhos: o de políticas 
setoriais (saúde, educação, assistência social); o de programas 
específicos, voltados para acompanhar iniciativas constantes do 
plano de governo ou do orçamento e os conselhos temáticos, como 
os voltados para direitos das mulheres, políticas raciais, direitos 
humanos etc.
No artigo 29, inciso XII da Constituição Federal (CF) está 
prevista a “cooperação das associações representativas 
no planejamento municipal”. No artigo 198, encontramos 
a previsão de “participação da comunidade em ações e 
serviços relacionados à saúde”. No art. 204, a participação 
da população é citada na assistência social, por meio de 
organizações representativas, na formulação das políticas e 
no controle das ações em todos os níveis.
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11
A PARTICIPAÇÃO CIDADÃ 
E O CONTROLE SOCIAL 
O controle social é um importante mecanismo de fortalecimento da cidadania, que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade dos cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão pública. O 
conceito de controle social indica, portanto, a participação da sociedade civil na elaboração, 
acompanhamento e verificação (ou monitoramento) das ações de gestão pública. Na prática, 
significa definir diretrizes, realizar diagnósticos, indicar prioridades, definir programas e ações, avaliar 
os objetivos, processos e resultados obtidos.
O controle social seja no âmbito nacional, estadual ou municipal, tem as seguintes funções:
12
Que se caracteriza em assegurar ou ampliar os direitos sociais aos cidadãos ou àquelas 
comunidades, antes excluídas desses direitos. Manifesta-se quando estimula os cidadãos ao 
aprendizado da cidadania e a serem sujeitos ativos e críticos.
Que se faz presente ao funcionar como elemento de defesa dos interesses individuais e 
coletivos e dos aspectos da legalidade da gestão pública, conforme previsto no ordenamento 
jurídico e na legislação vigente.
Que se expressa pela participação de segmentos da sociedade civil em processos decisórios, 
de promoção da transparência e do acompanhamento da gestão pública.
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O êxito da atuação da sociedade na vigilância do Estado depende de diversos fatores, como 
o acesso a informações públicas; o conhecimento técnico para realizar a análise de dados e produzir 
informações; condições de disseminar ideias, críticas e reivindicações e, claro, a capacidade de 
mobilizar pessoas e entidades.
Para ARNSTEIN (2002), participação é a redistribuição de poder que permite aos cidadãos, 
atualmente excluídos dos processos políticos e econômicos, serem ativamente incluídos no futuro. 
Resumindo, a participação constitui o meio pelo qual os cidadãos podem promover reformas sociais 
significativas, que lhes permitam compartilhar dos benefícios da sociedade envolvente. 
O supracitado autor definiu oito níveis de participação paraanalisar as intervenções da 
sociedade civil nos espaços de controle social. Mesmo para efeito ilustrativo, os oito tipos de 
participação estão dispostos em forma de uma escada, em que cada degrau corresponde ao nível 
de poder do cidadão sobre as tomadas de decisão que influenciam na nossa qualidade de vida. 
13
8 Controle Cidadão
7 Delegação de poder
6 Parceria
5 Pacificação
4 Consulta
3 Informação
2 Terapia
1 Manipulação
NÍVEIS DE PODER 
CIDADÃO
NÍVEIS DE 
CONCESSÃO MÍNIMA DE PODER
NÃO PARTICIPAÇÃO
Fonte: ARNSTEIN (2002)
 Quadro 02: Os degraus da participação
QUADRO 03 - Descrição dos degraus de participação
Segundo ARNSTEIN (2002), a escada com oito degraus, constitui uma simplificação, no entanto, 
ajuda a ilustrar a questão que tem passado despercebida: existem graus bastante diferentes de participação 
cidadã nos espaços de controle social!
8 Controle Cidadão Nos degraus superiores, o cidadão “que busca a participação” 
detém a maioria nos fóruns de tomada de decisão, ou mesmo o 
completo poder gerencial.7 Delegação de poder
6
Parceria Permite negociar de igual para igual com aqueles que 
tradicionalmente detêm o poder.
5
Pacificação Consiste simplesmente em um nível superior desta concessão 
limitada de poder, pois permite aos “sem-nada” aconselhar os 
poderosos, mas retém na mão destes o direito de tomar a decisão 
final.
4
Consulta Quando esses níveis são definidos pelos poderosos como o grau 
máximo de participação possível, existe a possibilidade de os 
cidadãos realmente ouvirem e serem ouvidos. Mas, nesses níveis, 
eles não têm o poder para assegurar que suas opiniões serão 
aceitas por aqueles que detêm o poder. Ou seja, não há garantia de 
mudança do estado das coisas (status quo).
3
Informação
2
Terapia Seu objetivo real não é permitir a população de participar nos 
processos de planejamento ou conduzir programas, mas permitir 
que os tomadores de decisão possam “educar” ou “curar” os 
participantes.
1
Manipulação
SAIBA
MAIS
 Ao observar os degraus, pode-se perceber que no Brasil os níveis de 
participação nos espaços de controle social podem variar do 1º degrau (manipulação) 
até o 6º (parceria), podendo, em alguns casos, atingir o 7º degrau (delegação de 
poder). O nível de participação em conselhos instituídos por lei pode se situar no 5º 
degrau (pacificação), quando essa instância é consultiva, ou no 7º (delegação de 
poder), quando esse colegiado tem caráter deliberativo (BRASIL, 2011). 
FIQUE ATENTO !
 Os mecanismos de controle social, hoje existentes no seu município têm 
possibilitado a efetiva participação da sociedade no acompanhamento e controle 
da gestão pública? Em qual degrau da participação estão esses mecanismos?
DESAFIOS PARA A 
PARTICIPAÇÃO E O 
CONTROLE SOCIAL
As práticas de participação envolvem 
limites e desafios. Abordaremos alguns – 
principalmente de ordem política e cultural 
- que devem ser discutidos no intuito de 
qualificar a participação popular. 
14
Cultura da política autoritária 
 Historicamente, marcou as relações 
de poder no Brasil. Muitos governos falam em 
concordar com a participação da população, 
prometem em campanhas eleitorais, mas 
na prática, agem sem considerá-la. (POLIS, 
2008)
 Essa cultura também se refere à 
população que, muitas vezes, “pede” pela 
participação, mas, na prática, fica esperando 
um líder que resolva tudo, sem que precise 
se envolver diretamente nas questões. 
Clientelismo político
 Ocorre quando os gestores privilegiam alguns atores sociais em detrimento de outros 
na administração pública. Dessa forma, garante a não fiscalização (controle social) por parte da 
sociedade. Usa-se a máquina administrativa para beneficiar alguém ou um grupo de apoio político. 
Para isso precisam “driblar” os mecanismos constitucionais de igualdade de políticas públicas para 
todos. 
Assistencialismo ou paternalismo
 Para se promoverem, muitos políticos usam a máquina administrativa como forma de 
“ajuda” e “caridade” aos mais vulneráveis socialmente, criando uma dívida para que população 
“agradecida”, não exerça o controle social. E já se sabe: quanto menos controle, mais fácil a 
utilização da prática do favorecimento.
A lógica do interesse privado 
 Interesses específicos de grupos privilegiados ou de iniciativas privadas podem interferir 
na escolha dos representantes nos espaços de controle social, que correm o risco de serem 
manipulados. A relação entre empresas privadas e as gestões podem comprometer as políticas que 
se originam e se destinam ao interesse público.
A falta de transparência 
 Refere-se à visibilidade dada à população sobre os recursos destinados às políticas públicas. 
O desafio está no compromisso de garantir que as informações sejam dispostas de maneira que o 
cidadão possa acessá-las e interpretá-las, para então obter o “pleno conhecimento” das finanças 
públicas (receitas e despesas). O “Portal da Transparência” na internet (http://www.transparencia.
gov.br/) deve disponibilizar informações verdadeiras e com linguagem acessível. A fiscalização 
por meio dessa ferramenta merece ser ressaltada. A qualquer momento o cidadão pode buscar 
informações e, se não forem suficientes, poderá solicitar esclarecimentos.
15
 A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. 
Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da 
administração pública. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) permite que o cidadão 
saiba como os recursos públicos são administrados.
Obstáculos, ineficiência e interesses 
não muito claros na gestão pública
 Em relação às formas de 
gerenciamento, de gestão e de 
organização da máquina pública 
devem-se criar condições de 
avaliação dos investimentos. 
Se os recursos não forem 
previstos, sua destinação não 
for planejada, se não forem 
bem utilizados para a garantia 
das políticas públicas, pode-se 
chegar à suspeita de que alguns 
desvios foram cometidos.
Corrupção
 Um dos fatores que mais expressam o interesse privado e antiético em detrimento do 
interesse público é o desvio dos recursos públicos, tendo a conivência de atores com responsabilidade 
de Estado, sejam integrantes do executivo, do legislativo, do judiciário, em qualquer instância ou 
escalão. 
Cooptação 
 No caso da política, é o aliciamento de indivíduos, muitas vezes por meio de cargos, para 
silenciar injustiças e manter a invisibilidade dos problemas da sociedade. O cooptado ganha o status 
do grupo dominante e esquece de suas raízes ou serve como intermediário entre o político e o grupo 
que diz representar.
O desconhecimento da população
 Ainda há desconhecimento por parte da população em relação a órgãos e instituições 
que têm a função de “fiscalização pública”. Entre estes, destacam-se: Tribunal de Contas da União 
(TCU); Tribunal de Contas do Estado (TCE); Tribunal de Contas do Município (TCM); Ministério Público 
Federal (MPF); Ministério Público Estadual (MPE); Controladoria Geral da União (CGU); Controladoria 
Geral do Estado (CGE); Poder Legislativo; Conselhos Municipais. 
 É fundamental que as instituições de controle governamental – como controladorias, 
tribunais de contas, Ministério Público, ouvidorias, corregedoria etc. – sejam - além de incentivadoras
do controle social - órgãos abertos para receber denúncias da sociedade e preparados para dar o 
devido tratamento aos cidadãos e às informações recebidas.
administração pública. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) permite que o cidadão 
Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da 
 A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. 
administração pública. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) permite que o cidadão administração pública. No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011) permite que o cidadão 
 A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade.Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da 
 A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. A transparência engloba: acesso, abrangência, relevância, qualidade e confiabilidade. 
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Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses 
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Obstáculos, ineficiência e interesses Obstáculos, ineficiência e interesses 
Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da 
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Uma administração transparente permite a participação do cidadão nagestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da 
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Subutilização dos instrumentos de controle social 
 O controle social garantido pela CF inclui a população no 
traçado das políticas públicas, no seu monitoramento para a garantia 
e o aprimoramento. Se os espaços de controle social forem usados 
para acatar ou concordar com a opinião dos administradores sem 
o exercício da crítica, corre-se o risco do distanciamento de sua 
finalidade que é ouvir a sociedade e promover a participação social. 
Carência de recursos e condições para a participação comunitária 
 Isso se refere à desigualdade econômica, pois parte 
da população não dispõe dos recursos econômicos necessários 
à participação como transporte, alimentação, entre outras 
necessidades. Esse pode ser um agente desmobilizador, mas não 
impossibilitante. É mais uma questão a ser enfrentada no âmbito da 
participação.
Falta de cultura participativa e fiscalizatória 
 A falta de participação e a apatia política de grande parte da sociedade criam, sem dúvida, 
maior facilidade para a corrupção política e desvio de verbas públicas. Para o gestor mal-intencionado, 
que já entra na política com interesses particulares e partidários, quanto menos participação do 
cidadão no controle das contas públicas, melhor.
Libertar-se na inércia, do comodismo, da ideia de que “nada adianta” é um passo importante para a 
construção de coletivos críticos que têm a cidadania e direitos como foco.
Problemas na comunicação
 A população tem o direito de conhecer os espaços de participação e, para isto, é necessário 
que se estabeleça uma política de divulgação e das suas agendas, seja das reuniões de conselhos, 
das audiências públicas ou outros eventos públicos. É fundamental cuidar da linguagem utilizada nas 
informações prestadas.
Discriminações diversas 
 As discriminações de classe, de gênero, de raça, de território, de educação, prejudicam 
o direito à participação e resultam em desigualdades no acesso aos espaços e às informações de 
maneira adequada. O machismo, o racismo, a homofobia, a discriminação contra idosos e contra 
jovens não são expressos apenas pelos poderes estabelecidos, mas também por parte da sociedade. 
 Uma sociedade igualitária é aquela que inclui a diferença respeitando-a e ampliando a 
igualdade de acesso e de participação. Na temática de gênero, raça e etnia da formação NEA-BC 
será discutida a riqueza das diferenças e a importância da participação de todos e todas no cenário 
da política, seja institucional seja da política de participação comunitária.
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18
CONSELHOS GESTORES DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS
 A partir da 
Constituição Federal de 1988, 
no bojo da descentralização 
administrativa, os Conselhos 
de Políticas Públicas foram 
criados enquanto espaços 
de participação da população 
brasileira na formulação, 
implementação e controle social 
das políticas públicas. 
 
 
 Ao invés de as decisões governamentais ficarem restritas aos membros do poder executivo 
e aos gestores públicos, passaram a ser compartilhadas com a sociedade civil. Uma das primeiras 
políticas públicas a ser inteiramente reconfigurada dentro desse novo referencial de participação e 
de descentralização foi a política de saúde, com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS).
 São canais institucionais, plurais, permanentes, autônomos, formados por representantes 
da sociedade civil e do poder público, cuja atribuição é a de propor diretrizes das políticas públicas, 
fiscalizá-las, controlá-las e deliberar sobre elas. São constituídos por representantes da sociedade 
civil e do Estado, que são corresponsáveis pelas decisões tomadas. São criados por meio de leis e 
seus regimentos ou regulamentos são definidos pelos conselheiros. Os conselhos são importantes 
para a consolidação de uma cultura cidadã, na medida em que viabilizam a participação da sociedade 
civil na elaboração das políticas públicas.
 O ato de participar adquire sentido quando está vinculado à construção de um projeto 
de sociedade. E por se constituírem em espaços onde diferentes projetos estão representados, 
os conselhos são instâncias de negociação, de disputa, de pactuação e de compartilhamento de 
responsabilidade da sociedade civil e do Estado, na elaboração das políticas públicas.
 Os conselhos possibilitam o agir coletivo, de uma consciência coletiva, fortalecendo 
o exercício da cidadania. É importante salientar que a sociedade civil não se constitui num todo 
harmônico, estando aí representados grupos sociais que defendem diferentes interesses.
Para refletir...
 Para a sua constituição legal, os Conselhos de Políticas Públicas, 
nas três esferas (nacional, estadual e municipal) devem atender os 
seguintes pressupostos:
• Paritário - representantes governamentais e representantes da 
sociedade civil em igual número. 
• Deliberativo - com atribuições de deliberar sobre a formulação, as 
prioridades e o orçamento da política. 
• Gestão compartilhada da política, permitindo o controle social por 
parte das organizações e movimentos da sociedade civil (monitoramento 
e avaliação). 
• Representação da sociedade civil, cujos cidadãos e cidadãs são eleitos 
autonomamente em fórum próprio, não sendo indicados por decisão 
unilateral dos governos.
AS FUNÇÕES DOS CONSELHOS
Consultiva. Função relacionada à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que lhessão 
correlatos. Por meio de recomendações e moções, os conselhos exercem sua atribuição de caráter 
consultivo. 
Deliberativa. Função que diz respeito à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias 
utilizadas nas políticas públicas de sua competência. Quando o Conselho realiza conferências 
para efetuar avaliações e formulações da política setorial, quando define e aprova propostas 
orçamentárias, diretrizes e transferências de recursos financeiros, ele está deliberando sobre um 
determinado assunto (política);
Fiscalizatória. Esta função pressupõe o acompanhamento e o controle dos atos praticados pelos 
governantes. Os Conselhos fiscalizam quando: discutem sobre a movimentação e a transferência 
dos recursos financeiros, no âmbito de sua respectiva atuação, bem como, quando discutem a 
execução da política da instância correspondente, acompanhando e controlando os repasses dos 
recursos, da origem (órgão, instituição) ao destino (política pública).
Mobilizadora. Função cujo objetivo é estimular a participação popular na gestão pública e as 
contribuições para a formulação e a disseminação de estratégias de informação para a sociedade 
sobre as políticas públicas.
 
 E você? Integra algum Conselho de Política Pública? 
Qual? E a sua avaliação sobre as suas características, dinâmicas 
e funcionamento? Que resultados foram alcançados?
19
CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A
o lado dos Conselhos, foi criado outro espaço institucional participativo, de natureza 
distinta, mas complementar, as Conferências, que são por eles organizadas. A gestão 
da maioria das políticas públicas sociais é realizada pelos conselhos, que são formados 
em nível nacional, estadual e municipal. Alguns deles já preveem em sua organização 
a realização das conferências, em períodos de dois ou quatro anos, dependendo de como está 
regulamentado. 
 As Conferências de Políticas Públicas são instrumentos da democracia contemporânea 
que conjugam a participação de representantes do governo e da sociedade civil nas discussões 
e deliberações de um determinado tema. A reunião e a articulação entre diferentes atores - 
representantes do poder público, gestor da política em questão e beneficiários da política pública, 
organizações não governamentais, movimentos sociais e profissionais ligados ao tema - garantem 
a legitimidade das suas resoluções e o caráter democrático necessário a esse espaço do sistema 
político brasileiro.
20
21
 Nesse sent ido, as conferências const ituem espaços de part ic ipação 
que requerem esforços di ferenciados, tanto de mobi l ização social quanto de 
const ituição da representação em torno da def in ição de uma determinada pol í t ica 
públ ica. Uma vez estabelecidas, têm enquanto foco:
 Aval iar e propor melhor ias na gestão da pol í t ica públ ica. É importante 
garant i r espaço para os diversos segmentos da sociedade como jovens, mulheres, 
populações indígenas e de comunidades tradicionais, LGBTTs (Lésbicas, Gays, 
Bissexuais, Transgêneros, Transexuais), entre outros. 
 Aval iar o andamento da pol í t ica públ ica, o alcance de seus objet ivos e o 
públ ico benef ic iár io, a disponibi l idade e o uso de recursos, ident i f icando desaf ios 
e propondo mudanças, de modo a garant i r o acesso universal aos direitos sociais.
 
 Def in i r pr incípios e diretr izes das pol í t icas setor ia is do tema em questão, 
com a proposição de um plano estratégico, apontando as pr ior idades daquela 
pol í t ica públ ica. 
 Debater e del iberar sobre o funcionamento dos conselhos, as formas de 
part ic ipação, a representat iv idade, a composição e suas atr ibuições. Em algumas 
conferências, ocorre a eleição dos membros t i tu lares e suplentes que compõem o 
conselho. 
COMO CONVOCAR UMA CONFERÊNCIA MUNICIPAL
 Por meio de Decreto, o Presidente do Conselho Municipal seja de saúde, 
de educação, do meio ambiente, da segurança, assistência social , convoca a 
conferência em conjunto com o Prefeito.
Quem organiza?
 É necessár io const ituir uma Comissão Organizadora, que deverá ser 
par itár ia, com representantes do governo e da sociedade civ i l . Para faci l i tar o 
trabalho, a comissão organizadora poderá cr iar subcomissões, distr ibuindo assim 
as responsabi l idades entre os envolv idos. Algumas subcomissões são fundamentais 
para o bom andamento dos trabalhos, como: subcomissão executiva; subcomissão 
de conteúdo, metodologia e documentação; subcomissão de infraestrutura; 
subcomissão de mobi l ização e comunicação.
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PASSOS PARA A REALIZAÇÃO DAS CONFERÊNCIAS
1 .Mobi l ização da comunidade. Divulgar os objet ivos da conferência e est imular 
as pessoas para part ic iparem. 
2 .Conf i rmação dos Delegados, que são os representantes das organizações 
sociais. Conf i rmar a presença, local , hospedagem e transporte se houver e outras 
informações necessár ias. 
3 .Convite aos Palestrantes. Os palestrantes devem ser convidados com 
antecedência. Sol ic itar conf i rmação e em caso de haver impossibi l idade de 
part ic ipação, providenciar de imediato um subst ituto. Após conf i rmação, passar 
dados de transporte e hospedagem. Uma semana antes, voltar a conf i rmar presença. 
4 .Convites para compor a Mesa de Abertura. Devem ser enviados, com a 
programação, no mínimo duas semanas antes do evento. Sol ic itar conf i rmação. 
5 .Equipamento: Ver i f icar com os palestrantes o t ipo de equipamento a ser ut i l izado 
para a palestra. Providenciar com antecedência e testar todo o equipamento antes 
do evento. 
6 .Mater ia l de divulgação: Preparar todo o mater ia l como faixas e banners que 
serão ut i l izados para divulgação do evento. Podem ser expostos painéis para 
divulgar ações e conteúdos, l igados ao tema da Conferência.
7 .Arrumação das Pastas: As pastas devem ser arrumadas com antecedência, 
contendo a programação, o regulamento, assim como o documento base e outros 
se houver.
 Para faci l i tar a condução dos trabalhos é necessár io que a comissão 
organizadora indique um relator para cada grupo, pois o mesmo será responsável 
pela le itura do relatór io do grupo na plenár ia.
Definição dos temas da Conferência 
 Os temas e subtemas são def in idos pela comissão organizadora nacional 
e estadual e, em geral , estão relacionados aos desaf ios e propostas de mudança 
da pol í t ica públ ica a que se refere a conferência. Em geral são abordados temas 
relacionados à gestão, ao f inanciamento e ao funcionamento da pol í t ica. As 
Conferências Municipais seguem a mesma diretr iz .
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Quem part ic ipa
 Deve ser o mais representat ivo possível . Uma Conferência com menos de 
50 Delegados, mesmo para município de pequeno porte, é pouco representat iva. 
Para def in i r o número de Delegados, pode- se usar como indicat ivo, a população 
benef ic iár ia da pol í t ica públ ica que for foco ou tema da conferência. 
 A proporção de representantes do poder públ ico e da sociedade civ i l , em 
geral , vem def in ida nas or ientações da Conferência Nacional e das Estaduais, 
quando não estão previstas na Lei . Tem sido comum exigir par idade de gênero e 
def in i r cotas para a part ic ipação de jovens, negros, indígenas, representantes de 
comunidades tradicionais e outros segmentos, de acordo com os temas a serem 
discut idos. 
 Outras pessoas podem part ic ipar da Conferência como convidadas ou 
observadoras. Os pr imeiros têm atuação relevante l igada ao tema da conferência e 
poderão contr ibuir com o debate e encaminhamento das propostas. Estes não têm 
direito a voto. Os observadores part ic ipam da conferência para observar o debate 
e o seu funcionamento, não tendo direito nem a voz e nem a voto.
 A mobi l ização da população pode tomar grande impulso em pré-conferências: 
espaços que permitem maior divulgação da conferência e a escolha dos Delegados 
da conferência municipal , pr incipalmente onde não há associações formais. As 
pré-conferências est imulam a part ic ipação popular e sãomuito importantes para 
in ic iar o debate sobre o tema da conferência, preparando os Delegados. Como o 
própr io nome diz, devem ser real izadas antes da conferência e podem ser previstas 
no seu regulamento. Podem ser real izadas palestras, debates públ icos e outros 
eventos. Nesta fase, vale muito a cr iat iv idade.
Dinâmica das Conferências
Leitura do Regimento Interno . Trata- se da norma que rege todo o funcionamento da 
Conferência. Cabe à Plenár ia fazer os destaques que ju lgar necessár ios no momento 
da le itura e, após discussão, deverão ser colocados em regime de votação para 
aprovação dos Delegados.
Palestras. Estas têm como objet ivo subsidiar o debate nos grupos de trabalho. No 
entanto, a lgumas palestras relacionadas ao tema da Conferência podem trazer 
informações que contr ibuirão nos debates e decisões. Para profer i r as palestras, 
podem ser convidadas pessoas de fora da cidade, desde que tenham conhecimento 
da real idade local e faci l idade de se comunicar. Quando possível , é importante 
convidar pessoas do município, aproveitando assim as exper iências locais.
Grupos de trabalho . Objet iva garant i r o aprofundamento da discussão da temática 
24
da Conferência e das palestras. Cada grupo deverá contar com um coordenador 
e um relator. Seus integrantes deverão elaborar propostas que, poster iormente, 
serão apresentadas e votadas na Plenár ia F inal .
Plenár ia f inal . É o momento mais importante da Conferência. Del iberat iva e 
const ituída pelos Delegados, quando serão indicados para a Conferência Terr i tor ia l/
Regional , se houver, ou Estadual , quando for o caso. As propostas dos grupos 
de trabalho devem ser l idas, assegurando aos part ic ipantes a apresentação de 
destaques, para poster iormente serem colocadas em votação. As moções (repúdio, 
denúncia ou apoio) podem ser aprovadas ou rejeitadas.1 
O Relatór io F inal é um documento que registra as decisões da Conferência, que 
deve ser divulgado no Município e encaminhada cópia para as instâncias super iores 
da conferência, conforme determinado pela Comissão Organizadora. 
Eleição dos Delegados estaduais. Seguindo o pr incípio da par idade, os Delegados e 
seus respectivos suplentes, representantes do governo e da sociedade civ i l , serão 
em igual número. É importante que estes sejam indicados entre seu segmento 
(usuár ios, trabalhadores, ent idades prof issionais) pert inentes à pol í t ica públ ica 
que se está debatendo).
O Delegado ou os Delegados governamentais deverão ser eleitos entre o gestor e 
os técnicos do órgão gestor municipal . No caso dos Delegados da sociedade civ i l , 
que envolve os três segmentos (usuár ios, trabalhadores e ent idades específ icas ao 
tema), a Plenár ia da Conferência deve assegurar a representação de pelo menos 
1/3 de usuár ios.
OBS : Um município de pequeno porte, que tem direito a eleger apenas dois Delegados para a 
Conferência Estadual , deve pr ior izar que a representação 
da sociedade civ i l seja feita por um usuár io. Quando 
um município t iver direito a eleger quatro Delegados 
representantes da sociedade civ i l , deve escolher dois 
representantes dos usuár ios, um trabalhador da área e um 
representante de ent idades de assistência social .
1 http://www.direitoshumanos.mg.gov.br/images/idoso/orientacoes_conferencias_final_25-05-2015.pdf 
25
AUDIÊNCIAS
PÚBLICAS
 A audiência 
Pública é um espaço 
de participação 
social, garantido 
pela Constituição 
Federal de 1988, regulado por Leis Federais, 
constituições estaduais e le is orgânicas 
municipais. A sua real ização é um dever 
dos órgãos públ icos e um direito dos 
cidadãos. 
 Na audiência, os poderes 
Executivo, Legis lat ivo ou o Ministér io 
Públ ico expõem sobre um tema e 
debatem com a população sobre a 
formulação de uma pol í t ica públ ica, a 
elaboração de um projeto de Lei ou a 
real ização de empreendimentos que 
podem gerar impactos à cidade, à v ida 
das pessoas e ao meio ambiente. 
 Por meio das audiências públ icas, 
a sociedade civ i l pode fazer parte das 
decisões do Estado, inf luenciando-o 
e controlando-o. Com elas, o Estado 
disponibi l iza informações, esclarece 
dúvidas, abre debates e presta contas 
à sociedade sobre ações e projetos 
públ icos de relevante impacto ou 
interesse social . 
 São discut idos também, 
em alguns casos, os resultados de 
uma pol í t ica públ ica, de le is, de 
empreendimentos ou serviços já 
implementados ou em vigor. 
 Na prát ica, trata- se de uma 
reunião com duração de um per íodo 
(manhã, tarde ou noite), coordenada 
pelo órgão competente ou em conjunto 
com entidades da sociedade civ i l 
que a demandaram. Nela, apresenta-
se um tema e a palavra então é dada 
aos cidadãos presentes para que se 
manifestem.
 As Audiências Públ icas podem 
ocorrer durante quaisquer processos de 
elaboração e aprovação de le is, projetos 
e pol í t icas públ icas, ou ainda para 
prestação de contas, tanto por parte do 
poder Executivo como do Legis lat ivo ou 
do Ministér io Públ ico. 
 E las ocorrem no nível Municipal , 
Estadual ou Federal . De acordo com a 
Const ituição Federal de 1988, o poder 
26
Executivo deve real izar Audiências 
Públ icas durante o planejamento 
municipal , na gestão da segur idade 
social , na gestão da saúde públ ica, na 
formulação de pol í t icas e no controle 
das ações na assistência social , e na 
defesa e preservação do meio ambiente.
 Para o poder Legis lat ivo, é 
previsto que as comissões temáticas 
(de Desenvolv imento Urbano, Meio 
Ambiente, Ciência e Tecnologia, etc.) 
do Senado Federal , da Câmara de 
Deputados, da Assembleia Legis lat iva 
Estadual e Câmaras de Vereadores 
real izem Audiências Públ icas durante o 
processo de elaboração da legis lação. 
VOCÊ SABIA? 
 A população pode solicitar aos seus representantes do poder Executivo 
ou Legislativo ou do Ministério Público a realização de Audiências Públicas para 
debater questões polêmicas e resolver conflitos que vivencia.
MOMENTOS MAIS APROPRIADOS PARA A REALIZAÇÃO DE 
UMA AUDIÊNCIA PÚBLICA 
• No in íc io do processo de l ic i tação, sempre que o valor est imado for super ior a 
100 vezes o l imite previsto pela mesma lei (Lei Federal nº 8666/93). 
• Nos casos de processos de l icenciamento ambiental que provoquem signif icat ivo 
impacto ambiental como, por exemplo, para a construção de hidrelétr icas, 
presídios, l ixões, etc. , sempre que o órgão ambiental ju lgar necessár io, ou quando 
for sol ic itada por ent idade civ i l , pelo Ministér io Públ ico ou por 50 ou mais cidadãos 
(Resolução nº 009/1987 do CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente). 
• Para debater os temas necessár ios para o poder públ ico em qualquer momento 
de um processo administrat ivo (Lei Federal nº 9784/99). 
• Na demonstração e aval iação do cumprimento das metas f iscais de 
responsabi l idade do poder Executivo (prestação de contas) para cada quadr imestre. 
Essas deverão acontecer no f inal dos meses de maio, setembro e fevereiro de cada 
ano (Lei de Responsabi l idade Fiscal – Lei Complementar n° 101/00).
• No processo de elaboração do Plano Diretor e discussão de projetos de grande 
impacto (Estatuto da Cidade – Lei Federal nº 10.257/01 e Resolução nº 25 do do 
Conselho Nacional das Cidades).
27
Quem part ic ipa? 
 Todos os que quiserem podem part ic ipar das Audiências. Entretanto, é 
fundamental que o órgão que a convoca pr ior ize a presença das pessoas afetadas 
diretamente pela pol í t ica públ ica ou projeto de le i a ser discut ido. A divulgação 
prévia, a local ização adequada e a garant ia do direito à informação compreensível 
e ao direito de voz são pressupostos para a garant ia do direito de part ic ipação. 
A audiência não deve ser restr i ta a grupos determinados, mas aberta a todos, 
respeitando as di ferenças e necessidades de cada grupo.
 É muito importante também garant i r a presença das autor idades 
competentes, do Ministér io Públ icoe de técnicos especial istas no tema da 
Audiência. A presença da imprensa é um fator que pode ajudar a dar v is ib i l idade 
tanto para a discussão como para os argumentos ut i l izados pela população. Além 
disso, os meios de comunicação também auxi l iam na f iscal ização e podem, dessa 
maneira, garant i r o respeito aos resultados obt idos. 
Dinâmica das Audiências Públ icas
 O órgão competente tem a função de def in i r, por meio de edital , a data, o 
horár io, a forma como será feita a disponibi l ização de informações e o local acessível 
para a real ização da Audiência. Essas informações precisam ser divulgadas com a 
máxima antecedência no Diár io Of ic ia l e em outros meios de comunicação como 
jornais, televisão e outras mídias. É responsável também por def in i r como será 
a sua dinâmica, em que ordem os temas serão discut idos, quanto tempo será 
reservado para cada intervenção dos part ic ipantes, qual será a duração, e garant i r 
que os part ic ipantes tenham o direito de se manifestar sobre o tema, expondo 
seus pontos de vista de maneira justa e adequada. 
 É importante lembrar que, para que seja públ ica, a Audiência deve se 
caracter izar pela manifestação dos part ic ipantes. Estes não comparecem apenas 
para ouvir, mas para quest ionar, dar opiniões, buscar informações sobre o tema e 
pressionar o Estado para que este seja mais democrát ico na tomada de decisões, 
real izando assim o controle social . 
 Além disso, durante a sua real ização, as discussões devem ser 
obr igator iamente registradas em uma ata. Também precisa ser elaborada uma l ista 
de presença. Em alguns casos, a Audiência é gravada em áudio. Essas informações 
devem tornar- se públ icas em páginas of ic ia is na Internet, no Diár io Of ic ia l ou em 
outros meios. 
28
OUTRAS FORMAS DE CONTROLE SOCIAL
 Conselhos de Pol í t icas Públ icas, Conferências e Audiências Públ icas 
apresentados nesta cart i lha são os mais importantes espaços inst itucionais de 
part ic ipação e de diálogo com a gestão públ ica conquistados pela sociedade 
organizada e garant idos na Const ituição Federal (1988). Além destes, outros 
mecanismos podem ser acionados e integram as possibi l idades de part ic ipação da 
comunidade.
Abaixo-Assinado 
O abaixo-assinado é um “clássico” instrumento de reiv indicação e hoje pode ser 
feito por meio das mídias sociais, da seguinte forma: 
1. Tí tulo s imples e sugest ivo. Uma hastag pode ser colocado abaixo do t í tu lo, o que 
ajuda a divulgar nas redes sociais. 
2. Remeter o abaixo-assinado (ou pet ição) a quem tem o poder de decidir sobre a 
questão em cheque, seja prefeito, secretár io, Ministér io Públ ico, uma empresa ou 
qualquer outra inst itu ição.Uma at itude importante é cadastrar no abaixo-assinado 
o e -mai l do gestor (ou um responsável pela decisão) para que ele receba centenas 
de mensagens cobrando uma solução. Quanto mais assinaturas, mais mensagens.
3. Fazer um só pedido (considerado o mais importante). L istar muitas demandas 
em uma só pet ição não costuma funcionar. Os abaixo-assinados são realmente 
efet ivos, tanto para mobi l izar mais pessoas quanto para conseguir uma mudança, 
quando eles apresentam demandas concretas e s imples de serem captadas por 
quem lê, seja para a assinatura no papel seja pelos usuár ios na internet. Na 
mobi l ização onl ine, por exemplo, um passo de cada vez pode gerar transformações 
mais sól idas. 
4. O texto deve ser didát ico. Trata- se do coração do abaixo-assinado, pois é nele que 
as pessoas entendem o que se quer mudar. Precisa ser s imples e autoexpl icat ivo 
em, no máximo 04 (quatro) parágrafos, com o seguinte conteúdo: 
A. Apresentar a questão e mostrar a motivação para o abaixo-assinado.
B. Descrever a relação (da comunidade, dos moradores) com o problema e por que 
se importam com isso? O que isso afeta? Qual o impacto gera?
29
É importante que o abaixo-assinado sensibi l ize as pessoas. Quanto mais pessoas 
forem tocadas pela histór ia, mais assinaturas se somarão ao texto.
C. Usar as redes sociais para conquistar apoiadores.
É importante mostrar que a pet ição é uma ferramenta de pressão. Só terá 
repercussão se for divulgada no máximo de lugares e mídias. Quanto mais pessoas 
para assinarem e compart i lharem o abaixo-assinado pela internet, mais chances 
ele tem de ser v itor ioso. 
Pet ições on l ine
 Em um sentido mais amplo, uma pet ição tem o mesmo signif icado de 
um abaixo-assinado, podendo ser resumida como um documento contendo uma 
sol ic itação colet iva. A di ferença do abaixo-assinado é que é feito v ia internet. Não 
tem valor jur íd ico, mas a causa defendida extrapola o terr i tór io local e pode ser 
conhecida – aumentando o gradiente da pressão – a part i r de todos os cont inentes.
Sol ic itação de informações e documentos públ icos
 Tanto os espaços refer idos como os mecanismos mencionados no 
parágrafo acima podem ser complementados com informações dadas pelos órgãos 
competentes, cujo acesso é direito da população e cuja resposta é obr igação dos 
órgãos. Sol ic itar – e obter – informações e documento públ icos é um direito de 
todo o cidadão brasi le i ro, garant ido pelas Lei de Acesso à Informação (LAI) e Lei 
de Responsabi l idade Fiscal (LRF). Uma outra incidência importante é a part ic ipação 
no planejamento do PPA – Plano Plur ianual Municipal .
SAIBA
MAIS
 Um vídeo sobre vitórias conquistadas a partir de abaixo-assinados.
https://www.youtube.com/watch?time_continue=16&v=39CprM640f8
VOCÊ SABIA?
Plataformas de ação; observatórios sociais; redes de articulação são formas de 
participação criadas por organizações da sociedade civil, nas quais se destacam 
as ONGs com o intuito de monitorar, propor, denunciar, mobilizar, informar sobre 
as políticas públicas e direitos de cidadãos e cidadãs.
30
Lei de Acesso a Informação – LAI
 A Lei de Acesso à Informação (Lei nº. 12.527/2001) sobre o direito 
const itucional de obter informações públ icas foi regulamentada pelo Governo 
Federal com o Decreto nº. 7.724/2012. Nele, estabelece- se a obr igator iedade da 
prestação de contas por todo e qualquer órgão ou ent idade da Administração 
Direta e Indireta2 ( incluindo empresas públ icas, sociedades de economia mista e 
outros entes controlados direta ou indiretamente pela União) e ent idades pr ivadas 
sem f ins lucrat ivos que recebam recursos públ icos. 
Através da LAI é possível sol ic i tar: 
1. At iv idades exercidas pelos órgãos e ent idades;
2. Ut i l ização de recursos públ icos, l ic i tação e contratos administrat ivos;
3. Programas, projetos e ações dos órgãos e ent idades públ icas;
4. Resultados das ações real izadas pelos órgãos de controle.
Como proceder para obter informações:
Existem duas formas de fazer um pedido de informação a órgãos e ent idades do 
Poder Executivo Federal : pela internet - por meio do e- SIC (Sistema Eletrônico do 
Serviço de Informação ao Cidadão) ou presencialmente no Serviço de Informação 
ao Cidadão.310 
PELA INTERNET (E-SIC) 
1. Acessar o e -SIC. Se ainda não houver cadastro, cadastrar- se. 
2. Cl icar em “registrar pedido” ident i f icando o órgão que pretende sol ic itar a 
informação;
3. No campo “forma de recebimento de cadastro” selecionar através de qual meio 
deverá ser recebida a informação sol ic itada;
4. Sol ic itar a informação no campo “descr ição da sol ic itação”. Observação: Se 
necessár io, para complementar o pedido, podem ser adicionados até 5 (cinco) 
anexos de, no máximo, 2 (dois) megabytes cada um;
Obs.: o e -SIC informará um número de protocolo, que será enviado por e -mai l .
PRESENCIALMENTE (SIC) 
1. Dir ig i r- se à unidade f ís ica do SIC pertencente ao órgão/ent idade para a qual se 
pretende sol ic itar a informação; 
2. Preencher o formulár io de pedido de acesso à informação; 
2 http://www.justica.gov.br/Acesso 
3 http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/pedidos/como-pedir 
31
3.Os atendentes doSIC informarão o número de protocolo do seu pedido.
 Para saber como fazer um pedido de acesso à informação a órgãos 
e ent idades de outros Poderes, Estados e Municípios , a sugestão é procurar 
or ientações diretamente com o órgão responsável pela informação que se deseja 
obter.
Dicas para fazer um pedido: 
Ident i f icar qual órgão ou ent idade é responsável pela informação que se 
pretende obter. Se houver dúvida sobre para quem encaminhar o pedido, a 
sugestão é pesquisar quais são as competências dos órgãos e ent idades do 
Poder Executivo Federal ;
Antes de real izar a sol ic itação, ver i f icar se a informação já se encontra 
disponível no site do órgão ou ent idade;
Fazer um pedido de cada vez. Assim, seu pedido f icará mais claro e a 
resposta poderá chegar mais rápido. Caso se decida enviar mais de uma 
pergunta em uma única sol ic itação, elas serão respondidas em conjunto, 
mesmo que uma das informações requer idas já se encontre disponível ;
Ser objet ivo e escrever de forma clara. Isso é importante para que o órgão 
compreenda corretamente qual o seu pedido e enviar resposta adequada;
Ao escrever o pedido, importante oferecer o máximo de detalhes possíveis 
na sol ic itação da informação;
Ao fazer um pedido por meio do e-SIC, ver i f icar se os dados cadastrais 
estão atual izados;
Evitar informar dados pessoais no campo dedicado à descr ição do pedido de 
acesso à informação. 
32
Lei de Responsabi l idade Fiscal (LRF)
 A Lei de Responsabi l idade Fiscal - Lei Complementar 101 de 04/5/2000 
estabelece um código de conduta para os administradores públ icos de todo o país, 
relacionado aos Poderes Executivo, Legis lat ivo e Judiciár io, nas três esferas de 
governo (federal , estadual e municipal) , no que diz respeito às f inanças públ icas 
voltadas para a responsabi l idade na gestão f iscal . 
 Por meio dela, todos os governantes passarão a obedecer às normas e 
l imites para administrar as f inanças, prestando contas sobre quanto e como gastam 
os recursos da sociedade, e a ter compromisso com orçamento e com metas, que 
devem ser apresentadas e aprovadas pelo respectivo Poder Legis lat ivo.411
 A LRF f ixa l imites para despesas com pessoal , para dív ida públ ica e ainda 
determina que sejam cr iadas metas para controlar receitas e despesas. Além 
disso, nenhum governante pode cr iar uma nova despesa cont inuada (por mais de 
dois anos), sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já 
existentes. Uma administração transparente e democrát ica deve mostrar o que 
fazer e de onde vai t i rar os seus recursos, para que possa contar com a conf iança 
da população, que pagará os seus tr ibutos de uma maneira mais consciente e 
motivada.512Por meio da transparência na gestão públ ica, todo o cidadão tem o 
direito de saber onde e como está sendo gasto o dinheiro públ ico. Por essa razão, 
cada governante terá que publ icar o Relatór io de Gestão Fiscal (RGF) e o Relatór io 
Resumido de Execução Orçamentár ia (RREO), em l inguagem simples e objet iva. O 
acesso públ ico deve ser amplo, inclusive por meio eletrônico. 
 De quatro em quatro meses, o Poder Executivo aval ia o cumprimento de 
metas f iscais em Audiência Públ ica. A part i r daí , caberá à sociedade cobrar ações 
e providências de seus governantes.
EIXOS ESTRUTURANTES DA LRF
Planejamento – é feito por intermédio de mecanismos como o Plano Plur ianual 
(PPA), Lei de Diretr izes Orçamentár ias (LDO) e Lei Orçamentár ia Anual (LOA), que 
estabelecem metas para garant i r uma ef icaz administração dos gastos públ icos.
Transparência – é a ampla e diversi f icada divulgação dos relatór ios nos meios 
de comunicação, inclusive pela internet, para que todos tenham oportunidade de 
acompanhar como é apl icado o dinheiro públ ico.
Controle – é apr imorado pela maior transparência e pela qual idade das informações, 
exigindo uma ação f iscal izadora mais efet iva e cont ínua dos Tr ibunais de Contas.
4 https://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/102628/lei-de-responsabilidade-fiscal-lei-complementar-101-00
5 http://gestaopublica.blog.br/lei-de-responsabilidade-fiscal-municipios/
33
Responsabi l ização – são sanções que os responsáveis sofrem pelo mau uso dos 
recursos públ icos. Essas sanções estão previstas na legis lação que trata dos 
cr imes de responsabi l idade f iscal (Lei 10.028/ 2000).
PARTICIPAÇÃO NO LEGISLATIVO MUNICIPAL 
 As sessões na Câmara Municipal são públ icas e qualquer cidadão pode 
assist i r a elas, seguindo as regras regimentais. Durante as sessões, os cidadãos 
podem acompanhar de perto as votações, posições e in ic iat ivas dos vereadores. 
 Outra possibi l idade de part ic ipação é na Tr ibuna, esse é o espaço concedido 
pela Câmara Municipal a todos os cidadãos e ent idades para manifestação sobre 
qualquer assunto de interesse públ ico durante as sessões da Câmara. A Tr ibuna 
da Câmara é essencial para assegurar a integração do Legis lat ivo Municipal com 
a população e dela pode repercut i r a geração de requer imentos e até projetos 
de le i sobre os assuntos traz idos à discussão. Entretanto esse direito deve ser 
amplamente def in ido pelo Regimento Interno da Câmara de Vereadores.
PARTICIPAÇÃO NO PLANO PLURIANUAL (PPA) MUNICIPAL
 
 A população tem o direito de apresentar propostas para o Plano Plur ianual do 
Município (PPA) o que é previsto na Const ituição Federal (Art. 165) e regulamentado 
pelo Decreto 2.829/1998. 
 O Plano Plur ianual é o planejamento orçamentár io de médio prazo do 
governo. O PPA estabelece qual i tat ivamente e quantitat ivamente quais serão 
os invest imentos da administração públ ica em cada área em que atua (Saúde, 
Educação, Transporte, Indústr ia, Assistência Social , entre outros). O plano def ine 
as estratégias, diretr izes e metas da administração para um per íodo de quatro anos. 
O PPA é revisado, monitorado e aperfeiçoado anualmente para ser readequado à 
s ituação esperada no próximo ano. 
 Para elaborar propostas para o Plano Plurianual, fique de olho no 
diário oficial e no sítio eletrônico da Prefeitura do seu município e da 
Câmara de Vereadores. Conheça também a Lei Orgânica do seu município, 
pois ela tem o período específico para elaboração do Plano Plurianual 
(PPA). 
FIQUE ATENTO !
Você conhece o Regimento Interno da Câmara de Vereadores do seu Município?
A Tribuna é utilizada por representantes da sua comunidade?
Quais dias são realizadas as sessões na Câmara de Vereadores?
SAIBA
MAIS
Acesse o site POLITIZE: 
http://www.politize.com.br/orcamento-publico-como-e-definido/
COMO POSSO FAZER UMA PROPOSTA? 
VEJA UMA 
POSSIBILIDADE DE MODELO!
PROPOSTA PARA O PLANO PLURIANUAL DO MUNICÍPIO 
XXXX DO EXERCÍCIO DE 20XX-20XX
À PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE XXX
REF.: PLANO PLURIANUAL (PPA)
AUTOR: Nome da Instituição que está enviando a proposta
UNIDADE RESPONSÁVEL: Orgão Municipal a que se destina 
a proposta
MUNICÍPIO: Inserir o nome do Município 
PROPOSTA: 
Solicita-se inclusão no Plano Plurianual de 20XX – 20XX do 
Município XX, descrever a proposta
JUSTIFICATIVA:
Descrever a solicitação de forma bem detalhada, abordando 
as necessidades e realidades locais. Os critérios jurídicos 
a serem utilizados devem partir da Constituição Federal/ 
Constituição Estadual/ Lei Orgânica e demais embasamentos 
legais existentes. 
Para auxiliar nessa pesquisa, o cidadão/cidadã deve levar 
em consideração a temática a que se refere a proposta.
34
SAIBA
MAIS
 Quer apresentar um projeto de lei na sua cidade? Ou solicitar uma 
audiência pública? A Câmara dos Deputados disponibiliza em seu site os 
seguintes modelos para sugestão de propostas: Formulário de Encaminhamento 
de Sugestão, Projeto de Decreto Legislativo, Projeto de Lei Ordinária, Projeto de 
Lei Complementar, Projeto de Resolução, Requerimento de Audiência Pública, 
Requerimento de Depoimento, Requerimento de Convocação, Requerimento de 
Informação, Requerimento de Indicação e Emendas a projetos