Conteudo NP2 - Direitos Sociais Final

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8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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DIREITOS SOCIAIS E 
CIDADANIA 
NP2 
Conteúdo 
Cidadania e Direitos Sociais no Brasil: Uma Longa Trajetória 
 A construção da cidadania no Brasil: a construção dos direitos sociais. 
 A garantia de direitos humanos 
 Meios para garantir o acesso à cidadania no Brasil. 
 Classificação dos direitos sociais 
 Fundamento dos direitos sociais 
 Análise Constitucional dos Direitos Sociais 
 Direitos Sociais e Políticas Públicas: a judicialização em face da omissão 
 A reserva do possível 
 Direitos Sociais, mínimo existencial e não retrocesso social 
 Fundamento dos direitos sociais 
 
Cidadania e Direitos Sociais no Brasil: Uma Longa Trajetória 
Conceituar cidadania ou pelo menos tentar fazê-lo é uma tarefa muito difícil, dada a profundidade do 
tema bem como os amplos caminhos que podemos tomar para realizar esta tarefa. Observamos que 
no Brasil esta discussão está centrada em torno da definição dos direitos sociais e que estes são 
utilizados como elementos para compor os direitos da cidadania. E importante destacar ainda que 
cidadania está muito ligada aos direitos sociais que passaram a ser garantidos a partir da 
Constituição Federal de 1988. 
Portanto, partindo da premissa de que o conceito de cidadania no Brasil está amplamente ligado ao 
conceito de direito social, visto que uma política social na perspectiva da cidadania deve ser 
formulada e estruturada sobre direitos sociais, no contexto de uma sociedade que busca cada vez 
mais a autonomia de seus integrantes, elegeu-se para sustentar esta reflexão dois teóricos: T.H. 
Marshall, sociólogo inglês que renovou sobre a discussão de cidadania e direitos sociais e José 
Murilo de Carvalho ao efetuar a discussão sobre cidadania no Brasil. 
A partir destes autores, podemos perceber que as abordagens sobre a temática cidadania e direitos 
sociais não é nova, porém a partir de 1940, por ocasião da publicação do trabalho de Marshall esta 
ganhou novos e inovadores paradigmas, um verdadeiro divisor de águas para as produções 
subsequentes sobre o tema. 
Na perspectiva de Marshall, a constituição de cidadania e dos direitos do cidadão é vista como 
resultado de uma luta histórica, na sequência a seguir: 
a) os direitos civis, compostos dos direitos necessários à liberdade individual - liberdade de ir e vir, 
liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à propriedade e de concluir contratos válidos e o 
direito à justiça; 
 
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b) os direitos políticos, como o direito de participar no exercício do poder político como membro de 
um organismo investido de autoridade política ou como um leitor dos membros de tal organismo; 
c) os direitos sociais, que se referem a tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar 
econômico e segurança ao direito de participar, por completo na herança social e levar a vida de um 
ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade. 
Podemos perceber que para Marshall os direitos do cidadão devem ser na seguinte ordem: 
inicialmente os direitos civis, após os direitos políticos e por últimos os direitos sociais, sendo que 
esta ordem não deve ser invertida. É na combinação desses três tipos de direitos, segundo Carvalho 
, na sequência indicada, em que o exercício de um deles levava à conquista do outro, e parece ter 
se constituído um precioso elemento para explicar a solidez do sentimento democrático e a maior 
completude da cidadania nos países do ocidente europeu e nos Estados Unidos. A cidadania foi uma 
construção lenta da própria população, uma experiência vivida: tornou-se um sólido valor coletivo 
pela qual se achava que valia a pena viver, lutar e até mesmo morrer. 
Marshall prestou uma contribuição transcendental às teorias da cidadania ao incluir os direitos sociais 
na definição de cidadania moderna. Afirma ainda que Marshall expressa a consciência de uma classe 
num determinado momento histórico e os conceitos com os quais trabalha, ao serem relacionados, 
mostram respostas que os distintos padrões de proteção social procuram e oferecem aos ataques 
que a sociedade capitalista recebe e que lhe ameaça. 
Podemos observar, porém, que nem todos os direitos, nem sequer os direitos legais, são direitos à 
cidadania porque muitos deles servem para compensar aqueles cidadãos que estão excluídos do 
status de cidadania. Os direitos de cidadania impõem limitações à autoridade soberana do Estado 
podem ser chamados com mais propriedade deveres do Estado para com seus membros. Os direitos 
civis e sociais fazem isso de maneiras diferentes: os primeiros são direitos contra o Estado e os 
segundos são reivindicações de benefícios sociais garantidos pelo Estado. 
Entre as tensões entre os direitos civis e os direitos sociais, algumas incoerências podem ser 
detectadas: os direitos civis são compatíveis com as desigualdades capitalistas e necessários à 
manutenção; os políticos repletos de perigo potencial para o sistema capitalista; e os sociais, uma 
ameaça às desigualdades de mercado e de classe. 
A construção da cidadania no Brasil: a construção dos direitos sociais. 
No Brasil, os direitos sociais desenvolveram-se tardiamente, em função da influência exercida pelas 
grandes instituições da colônia que formaram um entrave para o seu desenvolvimento, bem como 
pelo modelo de colonização adotado no país. 
Diante da ordem escravista, o latifúndio monocultor, o estatuto de colônia, enfim, não havia direitos 
sociais para os desguarnecidos e sim apenas para os reinóis. A assistência social era desenvolvida 
em sua maior parte por associações privadas, muitas ainda de cunho religioso, outras antecessoras 
dos sindicatos, que “ofereciam aos seus membros apoio para tratamento de saúde, auxílio funerário, 
empréstimos, e mesmo pensões para viúvas e filhos”, proporcionalmente às suas contribuições, além 
ainda das Santas Casas de Misericórdia, apesar de a Constituição do Império (1824) ter garantido o 
direito aos socorros públicos no artigo 179, inciso XXXI, e, a educação primária gratuita no artigo 
179, inciso XXXII. 
De acordo com Carvalho os direitos sociais não foram reconhecidos pela Constituição Republicana, 
que declarava não ser dever do Estado garantir tanto a educação primária quanto a assistência 
social, havendo, portanto, claro retrocesso. Por outro lado, predominava um liberalismo já superado 
em grande parte da Europa. O princípio de não regulamentação das profissões proclamado pela 
constituição de 1824, foi repetido pela constituição republicana no artigo 72, e permaneceu intocado 
até a constituição de 1934, denotando o claro ideário anticorporativo do século XVIII, base da 
principiologia lassezfairiana de organização social. O sentido do liberalismo ortodoxo adotado pelo 
 
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Estado brasileiro foi o de não intervenção no processo de acumulação, em quaisquer pontos, 
sobretudo no de reinventá-lo. 
Na República também não houve a regulamentação dos direitos trabalhistas – que junto aos direitos 
previdenciários – são os mais importantes dos direitos sociais. Na primeira década da República, 
houve um surto industrial na região Sul e Sudeste do país, que trouxe a cena política nacional, pela 
primeira vez, a figura do trabalhador. 
Nas primeiras lutas pelos direitos sociais, o poder público acabou por se colocar ao lado do patronato 
e garantiu proteção policial às fábricas, perseguiu e prendeu lideranças, obrigou o fechamento de 
gráficas e jornais considerados subversivos, extraditando estrangeiros que fossem suspeitos de 
colocar em perigo a tranqüilidade pública e a segurança nacional, entre outras ações. José Murilo de 
Carvalho afirma que ficou notória a frase de um presidenciável de que a questão social – o nome 
genérico do problemaoperário – “era questão de polícia”. 
O episódio mais importante das três primeiras décadas do século passado foi a criação da Caixa de 
Aposentadoria e Pensão dos ferroviários em 1923, que assegurava a essa categoria profissional, 
aposentadoria por tempo de serviço, velhice ou invalidez; pensão em caso de falecimento, 
subvenção de despesas funerais e assistência médica; e tinha por principais características: o rateio 
da contribuição entre governo, patrões e empregados; administração particular – sem ingerência 
estatal – e organização por empresa. 
Já a Constituição de 1934 reconheceu a maioria dos direitos sociais mais difundidos, principalmente 
no tocante ao trabalho, entre eles: a isonomia salarial, o salário mínimo, a jornada de trabalho de 8 
horas; a proibição do trabalho de menores, o repouso semanal, as férias remuneradas, a indenização 
por dispensa sem justa causa, a assistência médica ao trabalhador e à gestante, bem como 
reconheceu a existência dos sindicatos e associações profissionais, estabeleceu ainda a submissão 
do direito de propriedade ao interesse social ou coletivo, entre outras medidas. 
Wanderley Guilherme dos Santos afirma: [...] o conceito chave que permite entender a política 
econômico-social pós-30, assim como a passagem da esfera da acumulação para a esfera da 
equidade, é o conceito de cidadania, implícito na prática política do governo revolucionário, e que tal 
conceito poderia ser descrito como o de cidadania regulada. Por cidadania regulada entendo o 
conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em 
um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional 
é definido por norma legal. 
Ou seja, a cidadania é limitada por fatores políticos. Essa associação entre cidadania e ocupação, 
ainda segundo o referido autor, proporcionou as condições para que se formassem, depois, os 
conceitos de mercado de trabalho informal e marginalidade, isso porque, no primeiro conceito, não 
estavam instalados os desempregados, ou subempregados, mas todos que por mais regulares e 
estáveis que estivessem não tinham suas ocupações regulamentadas pelo Estado. As posturas de 
política social eram concebidas como privilégio e não como direito, já que uma série de trabalhadores 
(todos os autônomos e, principalmente, as trabalhadoras domésticas) ficavam à margem dos 
benefícios concedidos pelo sistema previdenciário da época. 
Os direitos sociais de cidadania não foram resultado, portanto, da luta política dos movimentos 
sociais organizados; antes era consequência da benevolência do Estado, mormente daquele que 
detinha a chefatura do Poder Executivo e de seus órgãos. 
A ligação dos sindicatos com o governo ia muito além de órgãos consultivos e técnicos, destinados 
a colaborar com o poder público. Como via consignado no Decreto 19.770 de 1931, o governo 
efetivamente controlava os sindicatos. A lei de sindicalização do governo revolucionário além de 
distinguir entre sindicatos de empregados e empregadores, estabeleceu quem poderia pertencer ao 
sindicato, e submeteu a própria existência dos sindicatos a prévio registro no Ministério do Trabalho, 
 
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de sorte que só poderiam apresentar reclamações trabalhistas quem fosse sindicalizado, ou seja, 
quem tivesse sua ocupação reconhecida e regulamentada pelo Estado. 
Em 1933, quando da criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, uma mudança 
interessante, a qual possibilitou não só a reunião sob o mesmo regime previdenciário dos membros 
da mesma categoria profissional, mas, também a avocação pelo Estado de duas ordens de 
problemas: o da acumulação e o da equidade. 
O “peleguismo” foi a tônica da relação dos sindicatos com o Estado. O sistema previdenciário 
controlado pelo Estado permitiu a vinculação das oligarquias políticas e sindicais no pós-30, de forma 
que a primeira controlava o Ministério do Trabalho e a segunda, o operariado. José Murilo de 
Carvalho afirma que, nesse período, o operariado viveu o dilema: liberdade sem proteção ou proteção 
sem liberdade. 
O “pelego” é normalmente um operário que procurava beneficiar-se do sistema, adotava postura de 
submissão voluntária aos interesses do Estado e dos patrões e negligenciava a sua classe. Essas 
alianças rendiam favores aos pelegos, era comum que os sindicatos geridos por eles fossem 
atraentes pelos benefícios que concediam – isso porque nunca entravam em conflitos. Em geral, não 
obstante, eram odiados pelos sindicalistas mais politizados e conscientes. 
Nesse contexto repressor foi promulgado o Decreto-lei 5.452 em 1o. de maio de 1943, o qual 
consolidou as Leis do Trabalho e otimizou o controle que já havia se intensificado com a Constituição 
de 1937 quando estabeleceu o sindicato único, o imposto sindical, criou-se a Justiça do Trabalho – 
antes existiam Juntas de Conciliação que não poderiam ser consideradas ainda Justiça especializada 
na composição dos conflitos decorrentes das relações de Trabalho –, e ainda considerou a greve 
como nociva ao trabalho e ao capital, embora alguns juristas desatentos afirmem que o objetivo da 
CLT era apenas o de reunir as leis extravagantes existentes na época. 
A Constituição de 1937 de caráter populista, editada sob inspiração nazi-facista - foi eminentemente 
corporativista seguindo a orientação da Carta del Lavoro de 1927 e da Constituição Polonesa -, foi 
marcada pelo autoritarismo sobretudo concernente aos direitos políticos, fortalecendo o poder do 
Chefe do Executivo. Previa um plebiscito para sua legitimação que jamais ocorreu. Previa eleição 
para o Congresso, que também não ocorreu. Previa ainda um segundo plebiscito para nova 
legitimação que também não ocorreu. 
Apesar de tudo, é possível afirmar que o governo Vargas foi a época 
dos direitos sociais. O problema efetivo desse período foi a inversão na ordem proposta por Marshall. 
Os direitos sociais foram introduzidos em momento de supressão dos direitos políticos e, sobretudo, 
não em decorrência da luta política organizada dos movimentos sociais, mas como benesse ou graça 
da chefatura do Poder Executivo da República. 
[...] Era avanço na cidadania, na medida em que trazia as massas para política. Mas em 
contrapartida, colocava os cidadãos em posição de dependência perante os líderes, aos quais 
votavam lealdade pessoal pelos benefícios que eles de fato ou supostamente lhes tinham distribuído. 
A antecipação dos direitos sociais fazia com que os direitos não fossem vistos como tais, como 
independentes da ação do governo, mas como um favor em troca do qual se deviam gratidão e 
lealdade. A cidadania que daí resultava era passiva e receptora antes que ativa e reinvidicadora. 
O pós-45 embora possa ser caracterizado como um período de relativa democracia, principalmente, 
no tocante aos direitos políticos e civis, não significou uma ruptura com as estruturas consolidadas 
pelo governo Vargas. 
As concepções político-econômicas mudaram, as idéias do economista John M. Keynes foram 
incorporadas por grande parte dos países europeus do pós-guerra, o ideário social-democrata, 
 
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principalmente no que se refere à economia e à administração do governo, foi “fagocitado” 
silenciosamente pelas elites brasileiras. 
As grandes inovações do período foram: a Constituição de 1946, que preservou os direitos sociais 
da anterior e aperfeiçoou a Justiça do Trabalho que não teve alteração até a extinção dos juízes 
classistas na década de 1990; o Estatuto do Trabalhador Rural de 1963 que estendeu os direitos 
previdenciários, trabalhistas e de sindicalização aos trabalhadores rurais, que, efetivamente, surtiu 
poucos efeitos haja vista a grande força desmobilizadora exercida pelos grandes proprietários de 
terras. 
A exceção que se instalara como Golpe Militar de 1964 alterou, em alguma medida, o panorama dos 
direitos de cidadania: os direitos políticos e civis foram supressos o que acabou por provocar 
retrocesso em alguns direitos sociais conquistados durante o interregno democrático – 
principalmente, os de associação –, mas os governos militares continuaram a enfatizar os direitos 
sociais da mesma forma que o governo Vargas. 
A noção de cidadania continuava desvinculada de qualquer conotação pública ou universal, ainda 
era concebida como privus-lex – lei privada, produzida pela benemerência das autoridades públicas 
–, grande parte da população ainda encontrava-se excluída de quaisquer direitos fundamentais, 
apesar de as garantias individuais estarem previstas no artigo 150 da Constituição de 1967 e os 
direitos sociais, no artigo 158, mais precisamente. 
Os governos militares pensavam que a distribuição de renda só ocorreria depois que o processo de 
acumulação estivesse suficientemente regulado de forma a aumentar os valores absolutos da 
riqueza nacional. Desvinculou-se o reajuste salarial da noção de bem-estar, ou de mínimo necessário 
à subsistência para atrelá-lo a política macro-econômica de combate a inflação e promoção do 
crescimento. 
A orientação ideológica da elite pós-64, buscando acelerar as taxas de poupança e acumulação, 
conduziria a problemas mais difíceis de resolver no que concerne às políticas de emprego e salarial. 
No primeiro caso, conflitavam-se os objetivos de modernizar aceleradamente a economia, 
aumentando a produtividade do fator trabalho – o que significava menor número de trabalhadores 
ocupados por indústria - e de criar substancial número de empregos atuais, como decorrência da 
pressão populacional, urbana em particular. Por outro lado, a política de modernização tecnológica 
da economia faria pender para o lado da mão-de-obra qualificada os benefícios da operação da lei 
da oferta e da procura, pedra angular da economia de mercado com que se diz comprometida a nova 
elite decisória. E, sobretudo, tendo em virtude da estagnação, em termos proporcionais, dos 
investimentos governamentais em educação. A ser respeitada a lei da oferta e da procura seria de 
se esperar que, em breve prazo, a força industrial melhor equipada estaria em posição favorável na 
barganha salarial, o que obrigaria o governo buscar em outros setores sociais, nas rendas e nos 
lucros, a poupança necessária para a taxa de acumulação desejada. 
Os dados econômicos dos governos militares foram particularmente intrigantes. Apesar da queda do 
crescimento ao final, o período de maior repressão coincidiu com o período de maior crescimento 
econômico, e isso provocou reflexos nos direitos sociais de cidadania. Quando a repressão se tornou 
mais violenta, as taxas de crescimento mantiveram-se em torno dos 10%, tendo pico de 13,6% no 
governo Médice (1973), superando rapidamente os maiores índices registrados no governo JK. O 
aumento da desigualdade provocado pelo “milagre” econômico não se fez sentir, porque a expansão 
da economia veio acompanhada de modificações demográficas e na composição da oferta de 
empregos. 
Em 1966 fora criado o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) que substituiu a estabilidade 
garantida aos trabalhadores que completassem mais de dez anos de serviço. Ainda nesse mesmo 
ano surgira o INPS (Instituto Nacional da Previdência Social) que unificou todo o sistema de IAPs. 
Durante o governo Médice, foi atingido o ideal de universalização da previdência com a criação do 
 
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FUNRURAL (Fundo de Assistência Rural), o qual garantiu aos trabalhadores rurais o acesso à 
Previdência Social, e a incorporação das empregadas domésticas e dos trabalhadores autônomos. 
Fora ainda criado o BNH (Banco Nacional da Habitação) e, em 1974, finalmente, o Ministério da 
Previdência Social. 
A avaliação dos governos militares, sob o ponto de vista da cidadania, tem, assim, que levar em 
conta a manutenção do direito de voto combinada com o esvaziamento de seu sentido e a expansão 
dos direitos sociais em momento de restrição dos direitos civis e políticos. 
Pode-se constatar de fato que a cidadania veio a ser consolidada com a Constituição Federal de 
1988. Ela pode ser entendida como um marco de garantia de direitos da construção de uma rede de 
proteção social, pois elegeu um conjunto de valores éticos considerados fundamentais para a vida 
nacional, a maior parte dos quais se expressa no reconhecimento dos direitos humanos. 
A Constituição Federal de 1988 materializa a processo de redemocratização vivido no pais, pois 
resultou de um amplo processo de discussão e de mobilização política. Dentre seus conteúdos mais 
expressivos, merecem destaque: o forte componente de garantia de direitos de cidadania e de 
correspondente responsabilização do Estado; de afirmação do compromisso com a democracia 
direta, por meio da institucionalização de canais de participação da população no controle da gestão 
pública; e, ainda, de construção de um novo pacto federativo, com ênfase na descentralização e no 
fortalecimento dos municípios. 
No artigo 3º da Constituição, são definidos os objetivos fundamentais da República Federativa do 
Brasil, dentre eles o de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais. Este, portanto, deve ser um dos compromissos de cada esfera de governo. 
No campo das políticas públicas, a Constituição garante o direito universal (independentemente de 
qualquer pagamento direto ou indireto) à saúde e à educação e, ainda, define que a Seguridade 
Social é constituída pelas políticas de previdência social, de saúde e de assistência social. 
No que se refere à assistência social, o artigo 203 da Constituição define que essa deve ser prestada 
“a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social”. No processo recente de 
implementação das novas concepções de assistência, que incluem a proteção da família, a 
habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência, a promoção da integração com o mercado de 
trabalho, dentre outros, merece destaque a implementação do Sistema Único de Assistência Social 
– SUAS. 
Dessa maneira é a própria Constituição quem cria as bases para a responsabilidade conjunta e para 
a cooperação entre a União, estados e municípios no combate à pobreza, à desigualdade e à 
exclusão social e à construção coletiva da cidadania. Dentre os objetivos fundamentais da República 
Federativa do Brasil, está o compromisso com a erradicação da pobreza e da marginalização, assim 
como com a redução das desigualdades sociais e regionais. 
Histórico-Comparativo do Processo de Evolução da Cidadania no Brasil e na Inglaterra 
País Período Direitos 
Brasil 
1824-1891 Políticos (Outorgados) 
1891-1988 
1930-1945 
Civis 
Sociais (Outorgados (CLT) 
1988-2001 Sociais e políticos 
Inglaterra 
Século XVIII Civis 
Século XIX Políticos 
Século XX Sociais Welfare state 
Fonte: Pesquisa da autora com base na obra de Carvalho e Marshall. 
 
 
 
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Após esse recorte histórico, objetivando realizar a construção do conceito de cidadania e direitos 
sociais ao longo da história do Brasil, percebe-se que a extensão dos direitos e dos serviços sociais 
dá-se a partir da situação dos indivíduos no mercado de trabalho. Carvalho (2007) em sua análise 
sobre a construção da cidadania no Brasil, chega à conclusão de que a cronologia e a lógica de 
sequência descrita por Marshall foram invertidas. 
A garantia de direitos humanos 
A historicidade dos direitos humanos revela seu nascimento gradual: “nem todos de uma vez e nem 
de uma vez por todas” Embora a construção histórica, jurídica e filosófica sobre os direitos humanos 
traga a noção de que os direitos e liberdades são inerentes aos indivíduos, muitos destes direitos 
foram regulamentadospelos Estados no pósguerra, como forma de proteção contra os abusos e 
arbítrios praticados pelo Estado - ao tempo que o Estado assegura a liberdade, deve garantir também 
o pleno exercício de direitos dos seus cidadãos, iguais em direitos e liberdades. 
A concepção contemporânea de direitos humanos, marcada pela universalidade e indivisibilidade, foi 
introduzida pela Declaração Universal de 1948. Nesse sentido, Flávia Piovesan: Universalidade 
porque clama pela extensão universal dos direitos humanos, sob a crença de que a condição de 
pessoa é o requisito único para a titularidade de direitos, considerando o ser humano como um ser 
essencialmente moral, dotado de unicidade existencial e dignidade, esta como valor intrínseco à 
condição humana. Indivisibilidade porque a garantia dos direitos civis e políticos é condição para a 
observância dos direitos sociais, econômicos e culturais e vice-versa. 
Quando um deles é violado, os demais também o são. Os direitos humanos compõem, assim, uma 
unidade indivisível, interdependente e inter-relacionada, capaz de conjugar o catálogo de direitos 
civis e políticos com o catálogo de direitos sociais, econômicos e culturais. Sob esta perspectiva 
integral, identificam-se dois impactos: 
a) a inter-relação e interdependência das diversas categorias de direitos humanos; e b) a paridade 
em grau de relevância de direitos sociais, econômicos e culturais e de direitos civis e políticos. 
“Se a Segunda Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o pós-guerra deveria significar 
a sua reconstrução.” - não se admitindo a “existência de uma soberania absoluta e irrestrita, em 
decorrência da necessidade dos Estados buscarem a atuação de um conjunto em determinadas 
políticas, exigências da nova ordem mundial”. A isonomia passou a ladear os direitos humanos, 
buscando sempre a limitação do poder estatal para garantir a liberdade individual. 
Para Norberto Bobbio, a problemática em relação aos direitos humanos é sua proteção, pois exige 
maior atuação dos Estados não apenas consagrá-los nas constituições, mas garantir o respeito e 
pleno desenvolvimento da dignidade da pessoa humana. Portanto, o Direito Internacional dos 
Direitos Humanos começa a se desenvolver a partir da Declaração de 1948, através da adoção de 
instrumentos internacionais de proteção, que lhes confere unidade valorativa decorrente da 
universalidade e indivisibilidade. 
O Brasil, seguindo a evolução de países signatários da Declaração Universal, consagra o Estado 
Democrático de Direito com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Adota como base 
principiológica o Princípio da Dignidade Humana, voltado “a indicar um sentido de direção que a 
Constituição busca imprimir à sociedade brasileira.” 
O Estado brasileiro, enquanto democrático e de direito, deve assegurar direitos fundamentais e, em 
última análise, garantir a igualdade material para promoção do bem-estar social. A Constituição 
Federal assume importância para a fundamentalidade dos direitos humanos: sem o Estado, nem a 
proclamação, nem a concretização dos direitos fundamentais seria possível. Os direitos 
fundamentais são expressões da dignidade humana como seu valor essencial, inato e intrínseco. 
 
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Sinteticamente, “a Constituição é norma jurídica central no sistema e vincula a todos dentro do 
Estado, sobretudo os Poderes Públicos. E, de todas as normas constitucionais, os direitos 
fundamentais integram o núcleo normativo que, por variadas razões, deve ser especificamente 
privilegiado.” 
Portanto, em que pese entendimento em contrário, os direitos sociais têm natureza de verdadeiros 
direitos fundamentais: 
 Há que se fortalecer a perspectiva integral dos direitos humanos, que tem nos direitos sociais uma 
dimensão vital e inalienável, aprimorando os mecanismos de sua proteção e justiciabilidade, 
dignificando, assim, a racionalidade emancipatória dos direitos sociais como direitos humanos, 
nacional e internacionalmente garantidos. 
 A fundamentalidade dos direitos sociais “impõe respeito a um conteúdo básico e mínimo de direitos 
determinados, aquém do qual não se toleram contenções”, garantindo o direito ao mínimo existencial. 
Meios para garantir o acesso à cidadania no Brasil. 
Retomando a reflexão desenvolvida por José Murilo de Carvalho, sobre o fato de a desigualdade ser 
“a escravidão da sociedade atual, o novo câncer que impede a constituição de uma sociedade 
democrática”, constata-se que parece haver mesmo uma incapacidade de se produzir resultados que 
impliquem a redução da desigualdade e o fim da divisão dos brasileiros em classes separadas pela 
origem, pela educação, pela renda e pela cor. 
O debate atual sobre a questão da pobreza, no Brasil, contempla dois consensos, após longo período 
de debates entre os especialistas das áreas social e econômica: a) que ela é um fenômeno estrutural 
de nossa sociedade; e b) que o principal fator de sua persistência está na desigualdade social, que, 
uma vez, não combatida tende a reproduzir essa desigualdade. Outro consenso é de que a pobreza 
no Brasil segue uma trajetória particular, continuando a ser um problema social a ser enfrentado pelo 
Estado, independentemente das formas como aparece e se manifesta na sociedade. Assim, 
conhecer seus traços essenciais torna se importante para que se entendam as complexas questões 
enfrentadas pela sociedade brasileira, nesse período mais recente, uma estreita associação entre 
políticas de combate à pobreza e políticas de promoção da cidadania. 
As políticas sociais são importantes porque elas protegem os indivíduos que vivem em sociedades 
contra os riscos próprios da vida humana e assistem às necessidades dessas pessoas; necessidades 
estas que surgem em diferentes momentos e situações concretas, como também em situações de 
dependência. O conjunto dessas políticas sociais, geralmente denominadas de políticas de proteção 
social, tem por objetivo, portanto, que a sociedade se torne responsável por reduzir ou neutralizar o 
impacto de determinados riscos sobre o indivíduo e a própria sociedade. 
Como responsabilidade da sociedade, é papel do Estado ser o provedor dos serviços e benefícios 
que respondam à satisfação das necessidades sociais básicas dos cidadãos brasileiros, para 
alcançarem sua emancipação. Esse sistema de proteção social visa, exatamente, criar um sistema 
para proteger os cidadãos de determinados riscos clássicos, embora sempre de forma desigual: 
doença, velhice, invalidez, desemprego, exclusão (por renda, raça, gênero, etnia, cultura etc.). No 
caso brasileiro, como apresentado anteriormente, o sistema de proteção social está organizado, 
desde 1988, sob a lógica da seguridade social. Isso significa que previdência social, assistência 
social e saúde, os três elementos que compõem o capítulo da seguridade social da Constituição, 
correspondem a direitos sociais. Nessa condição de direitos sociais são universais, e não podem se 
constituir num favor dos governantes ou dos gestores, nem numa caridade. 
O problema é que a pobreza ainda é muito robusta, sendo a demanda ainda não muito maior que a 
oferta dos serviços e benefícios oriundos das políticas sociais, fazendo com que muitas vezes os 
cidadãos sintam-se tentados a buscar outros meios para alcançar os seus objetivos, remetendo-se 
as práticas clientelistas e assistencialistas, afastando-se dessa maneira das conquistas alcançadas 
 
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na Constituição Federal de 1988. Assim sendo, a perspectiva neoliberal, a noção de direito social é 
descaracterizada e o seu papel não está associado à garantia da justiça e da igualdade, mas aos 
custos e aos ônus que o Estado terá de arcar. 
No âmbito da cidadania, os direitos sociais são os mais dinâmicos e, consequentemente, os que têm 
se multiplicado e se especializado,conforme indica Bobbio, tornando-se possível identificar, nos 
últimos anos, o aparecimento de novos sujeitos ou titulares de direitos, cujas garantias legais se 
especificaram guiadas pelo critério das diferenças concretas que distinguem esses sujeitos entre si, 
tais como: idosos, crianças, mulheres, pessoas com deficiência, gerações futuras. Esta não é a 
tendência da garantia dos direitos individuais, pois estes concebem o cidadão como sujeito genérico 
e abstrato, isto é, sem particularidades e especificações. Portanto, é possível identificar, nas 
reflexões sobre o conceito de cidadania e nos debates que são gerados a partir dele (políticas sociais 
de enfrentamento da pobreza e da desigualdade social, para emancipação dos cidadãos), a noção 
de transformação social, embutida tanto no raciocínio marxista, como também na própria concepção 
da cidadania em Marshall. 
Conforme Carvalho, observamos no caso brasileiro, que ao longo da história o papel do Estado na 
área social muda em distintas conjunturas históricas e políticas ao longo do século XX e no início 
deste. Portanto, quando falamos de cidadania, de políticas sociais e políticas de combate a pobreza, 
nos remetemos as três dimensões básicas da sociedade: o Estado, a sociedade e o mercado. Logo, 
as políticas sociais surgem, de certo modo, como compensações por parte do Estado, em função 
das desigualdades geradas pelo modo acumulação capitalista. 
Ainda neste sentido, vale ressaltar que as políticas sociais estão comprometidas, quando geridas 
pelo Estado, para a promoção social, da justiça social e da concretização dos direitos da cidadania, 
conquistadas pela sociedade e amparadas por lei. 
Assim sendo, é por meio das políticas sociais que o Estado utilizada instrumento e parâmetros 
previamente estabelecidos para redistribuir riquezas da sociedade para as classes sociais menos 
favorecidas e que sofrem o impacto histórico da acumulação capitalista desigual, agravada pelo 
processo de construção e acesso aos direitos sociais no Brasil. 
Atualmente, a discussão reside em estabelecer condições e critérios para que as políticas e 
programas sociais se tornem de fato políticas efetivamente públicas, promotoras da justiça social e 
garantidoras da cidadania. É importante destacar que estas políticas devem também promover ou 
pelo menos atenuar a desigualdade promovida pela acumulação capitalista ao longo como da 
história. Na garantia dos direitos sociais, como enfretamento das mazelas produzidas pelo 
capitalismo e das desigualdades sociais geradas ao longo da história do Brasil, é que estão 
designados os preceitos e objetivos constituidores dos programas e políticas sociais. 
E nas reflexões sobre a breve conceituação de cidadania com base no raciocínio de Marshall, bem 
como na construção do conceito do termo ao longo da história do Brasil, tendo como referência 
Carvalho, é possível afirmar que as políticas sociais de enfrentamento da pobreza e da desigualdade 
social para a emancipação como é o caso do Programa Bolsa Família são garantias de acesso à 
cidadania. 
O sistema de proteção social no Brasil desde a Constituição de 1988 está sob a lógica da seguridade 
social, abrangendo previdência social, assistência social e saúde. E, na condição de direitos sociais 
eles são universais, não podendo se constituir em favor dos governantes ou dos gestores e muito 
menos numa caridade. 
Classificação dos direitos sociais 
A amplitude dos temas inscritos no art. 6º da Constituição deixa claro que os direitos sociais não são 
somente os que estão enunciados nos artigos 7º, 8º, 9º, 10 e 11. Eles podem ser localizados, 
principalmente, no Título VIII - Da Ordem Social, artigos 193 e seguintes. Os direitos sociais podem 
 
8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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ser agrupados em grandes categoriais: a) os direitos sociais dos trabalhadores, por sua vez 
subdivididos em individuais e coletivos; b) os direitos sociais de seguridade social; c) os direitos 
sociais de natureza econômica; d) os direitos sociais da cultura; e) osdireitos sociais de segurança. 
Os direitos sociais da seguridade social envolvem o direito à saúde, à previdência social, à 
assistência social, enquanto que os relacionados à cultura abrangem a educação, o lazer, a 
segurança, a moradia, o transporte e a alimentação. Pode-se também fazer a seguinte divisão dos 
direitos sociais em: i) relativos aos trabalhadores; ii) relativos ao homem consumidor. 
Na primeira classificação, isto é, direitos sociais do homem trabalhador, teríamos os direitos relativos 
ao salário, às condições de trabalho, à liberdade de instituição sindical, o direito de greve, entre 
outros (CF, artigos 7º a 11).Na segunda classificação, ou seja, direitos sociais do homem consumidor, 
teríamos o direito à saúde, à educação, à segurança social, ao desenvolvimento intelectual, o igual 
acesso das crianças e adultos à instrução, à cultura e garantia ao desenvolvimento da família, que 
estariam no título da ordem social. 
Fundamento dos direitos sociais 
Os direitos fundamentais sociais foram consagrados no artigo 6º da CF de 1988. Tendo em vista sua 
fundamentalidade e a disposição do § 1º, artigo 5º, da CF de 1988 - de que as normas definidoras 
dos direitos e garantias fundamentais possuem aplicação imediata - analisou-se a necessidade 
de respeito ao conteúdo mínimo dos direitos sociais. A previsão constitucional, além do auto 
aplicabilidade, revela a indisponibilidade dos direitos sociais previstos no artigo 6º, segundo a qual 
“são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a 
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos 
desamparados”. 
A obrigação jurídica resultante destes direitos sociais recai sobre os poderes públicos que dependem, 
econômica e financeiramente, de recursos disponíveis para implementar políticas públicas com vistas 
à concretização das “normas programáticas”. Sucede, assim, o dever do Estado de concretizar os 
direitos sociais através de prestações positivas, com vistas à igualdade material e social. 
Neste contexto, face a limitação dos recursos estatais, a não efetivação dos direitos sociais resulta 
na judicialização: o Poder Judiciário adquire legitimidade para garantir a efetividade das normas 
constitucionais e concretizar a justiça social. 
Abordou-se o papel do Poder Judiciário na efetivação dos direitos sociais prestacionais face a 
cláusula da reserva do possível e o mínimo existencial, com vistas ao não retrocesso social e garantia 
da Dignidade da Pessoa Humana. Por derradeiro, fez-se uma análise dos direitos sociais como 
essência para a garantia da igualdade e exercício da cidadania. 
Utilizou-se o método analítico-dedutivo como forma de abordagem da pesquisa e o procedimento 
empregado como técnica foi a revisão de literatura pertinente à temática proposta, valendo-se, para 
tanto, da doutrina, jurisprudência, artigos científicos e legislação, de modo a ter uma percepção real 
e conclusão geral sobre o tema. 
Análise Constitucional dos Direitos Sociais 
Como se observa do art. 6º da Constituição Federal, bem como dos demais artigos que se referem 
a direitos sociais, estes dependem de uma atuação positiva do Estado, razão pela qual grande parte 
dessas normas é de eficácia limitada. O art. 6º traz no seu texto os direitos sociais do brasileiro, que 
são a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, transportes e a assistência aos desamparados. O 
quadro abaixo segue os direitos sociais e as suas respectivas finalidades: 
 
 
 
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Direito Social (Art. 6º, CF) Finalidade 
Educação Desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o 
trabalho.Saúde Visa reduzir o risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações 
e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação. 
Alimentação Garantida na DUDH’s, A alimentação adequada é inerente à dignidade da pessoa Humana. 
Trabalho Assegurar a existência digna. Funda-se na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa. 
Moradia Defende além da dignidade da pessoa humana, a intimidade, a privacidade e o asilo inviolável. 
Transporte Que garante acesso aos demais direitos sociais (logo, direito meio) 
Lazer Refazer as forças após as atividades laborais 
Segurança Preservação da Ordem Pública 
Previdência Social Manter a Seguridade e Assistência social e a Saúde publica. 
Proteção à Maternidade e à 
Infância Garantir a proteção à maternidade, paternidade e à infância e Adolescência. 
Assistência aos Desamparados A assistência social será prestada a quem necessitar independentemente de contribuição à 
Previdência Social. 
Na Constituição Brasileira de 1988, o direito social está estabelecido, por exemplo, nos seguintes 
itens de acesso: 
• Educação: na Constituição Federal está escrito que o direito à educação tem em sua definição o 
Estado com a família sendo considerados sujeitos passivos, onde o Estado é obrigado a fornecer 
políticas públicas para que todos tenham direito à educação. 
• Saúde: durante o estabelecimento da constituição de 1988, a saúde foi indicada como um dos 
principais direitos. O indivíduo tem direito a cuidados médicos com o objetivo de prevenção e 
tratamento de doenças. 
• Trabalho: como meio amplamente expressivo de se contribuir para o desenvolvimento da 
sociedade. Ter um trabalho está na Constituição como um direito e não como uma obrigação, como 
antes era em 1946. 
• Moradia: colocado no sexto artigo através de uma emenda constitucional, este direito não significa 
exatamente uma casa própria, porém um local com condições dignas e adequadas para que a 
intimidade da família seja preservada. 
• Lazer: o direito ao lazer está relacionado ao direito ao descanso dos trabalhadores e ao resgate de 
suas energias. Na constituição, é claro que o Estado deve incentivar o lazer. 
• Segurança: como um dos direitos fundamentais para que seja garantido o exercício pleno dos 
outros direitos sociais. A segurança pública é tratada no artigo 144 da Constituição e corresponde a 
garantia, proteção e estabilidade de situações ou pessoas em diversas áreas. Preservando a 
convivência social de maneira que todos possam gozar e defender seus interesses. 
• Previdência Social: prestações previdenciárias estão previstas em dois tipos, de acordo com as 
mudanças na Constituição em 1998: adições, que são pagamentos em dinheiro para aposentadoria 
por problemas de saúde, por idade e por tempo de colaboração, nos auxílios doenças, funeral, 
reclusão e maternidade, no seguro-desemprego e na renda por morte. E no segundo tipo são 
benefícios que são prestações continuadas como: benefícios médicos, farmacêuticos, odontológicos, 
hospitalares, sociais e de reeducação ou readaptação. 
• Proteção à maternidade e à infância: está colocado como direito previdenciário e também como 
direito auxiliário. É importante salientar que no sétimo artigo da Constituição há também a licença 
para gestantes. 
• Assistência aos desamparados: prestada aos necessitados, a assistência deve ser concedida 
independente se os mesmos contribuem ou não para a previdência, de acordo com a Constituição 
Federal. 
 
8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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Os direitos sociais estão previstos no artigo 6º da CF de 1988: educação, saúde, alimentação, 
trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e 
infância, assistência aos desamparados. O texto constitucional inovou ao assegurar direitos sociais 
em capítulo próprio, no catálogo dos direitos fundamentais. Surge a segunda geração de direitos 
fundamentais: os direitos econômico-sociais, que disciplinam situações subjetivas, possibilitando aos 
indivíduos exigirem do Estado uma prestação ativa para garantir o seu próprio bem-estar. 
“Trata-se com essa nova dimensão, não de se proteger contra o Estado, mas, sobretudo, de elaborar 
um rol de pretensões exigíveis do próprio Estado, que passa a ter que atuar para satisfazer tais 
direitos.” Sucede, pois, o dever do Estado de concretizar os direitos sociais através de prestações 
positivas de todos os órgãos do Estado, com vistas à justiça social e igualdade material. Nesse 
sentido, Ingo Sarlet: 
[...] são uma densificação do princípio da justiça social, sendo que correspondem invariavelmente, a 
reivindicação das classes menos favorecidas, sobretudo a operária, a título de compensação em 
decorrência da extrema desigualdade que caracteriza suas relações com a classe empregadora, 
detentora do maior poderio econômico. 
A propósito, os preceitos constitucionais relativos a direitos sociais possuem força jurídica comum a 
todas as normas constitucionais imperativas, ademais: 
[...] os direitos sociais surgiram juridicamente como prerrogativas dos segmentos mais desfavoráveis 
– sob a forma normativa de obrigações do Executivo, entre outros motivos porque, para que possam 
ser materialmente eficazes, tais direitos implicam uma intervenção ativa e continuada por parte dos 
poderes públicos. A característica básica dos direitos sociais está no fato de que, forjados numa linha 
oposta ao paradigma kantiano de uma justiça universal, foram formulados dirigindo-se menos aos 
indivíduos tomados isoladamente como cidadãos livres e anônimos e mais na perspectiva dos 
grupos, comunidades, corporações e classes a que pertencem. Ao contrário da maioria dos direitos 
individuais tradicionais, cuja proteção exige apenas que o Estado jamais permita sua violação, os 
direitos sociais não podem simplesmente ser “atribuídos” aos cidadãos; cada vez mais elevados à 
condição de direitos constitucionais, os direitos sociais requerem do Estado um amplo rol de políticas 
públicas dirigidas a segmentos específicos da sociedade – políticas essas que têm por objetivo 
fundamentar esses direitos e atender às expectativas por eles geradas com sua positivação. 
Nas palavras de José Joaquim Gomes Canotilho: 
O entendimento dos direitos sociais, econômicos e culturais como direitos originários implica, como 
já foi salientado, uma mudança na função dos direitos fundamentais e põe com acuidade o problema 
da sua efectivação. Não obstante se falar aqui da efectivação dentro de uma “reserva do possível”, 
para significar a dependência dos direitos econômicos, sociais e culturais não se reduz a um simples 
“apelo” ao legislador. Existe uma verdadeira imposição constitucional, legitimadora, entre outras 
coisas, de transformações econômicas e sociais na medida em que estas forem necessárias para a 
efectivação desses direitos (cfr. Artigos 2°, 9°/d, 80°, 81°). 
Por conseguinte, a obrigação jurídica dos direitos sociais recai sobre o poder público que depende, 
econômica e financeiramente, de recursos econômicos e financeiros disponíveis para implementar 
políticas públicas com vistas à concretização substancial das normas programáticas. 
Para Jorge Miranda há uma relação necessária e constante entre a realidade constitucional e o 
estádio de efetividade das normas; entre a capacidade do Estado e da sociedade e os direitos 
derivados a prestações; entre os bens económicos disponíveis e os bens jurídicos deles 
inseparáveis. 
Da não efetivação dos direitos humanos constitucionalmente assegurados, exsurge a judicialização 
dos direitos sociais. 
 
8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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Direitos Sociais e Políticas Públicas: a judicialização em face da omissão 
O legislador constituinte consagrou direitos e garantias fundamentais determinando, como meio de 
torná-los efetivos, a sua aplicação imediata. (Art. 5.º, § 1.ºda CR). A maior consequência disso é o 
aumento ou acúmulo das funções institucionais do Poder Judiciário. “A Constituição de 1988, apesar 
dos seus limites, representou um passo significativo para a inclusão de novos sujeitos sociais na 
esfera da cidadania, bem como garantiu, ao menos no papel, direitos outrora reivindicados pelos 
movimentos sociais.” 
A promoção e proteção dos direitos sociais fundamentais exige ações estatais através de políticas 
públicas, como explica Ana Paula Barcellos: 
A Constituição estabelece como um dos seus fins essenciais a promoção dos direitos fundamentais. 
As políticas públicas constituem o meio pelo qual os fins constitucionais podem ser realizados de 
forma sistemática e abrangente, mas envolvendo gasto de dinheiro público. Como se sabe os 
recursos públicos são limitados e é preciso fazer opção. As escolhas em matéria de gastos e políticas 
públicas não constituem um tema integralmente reservado à deliberação política; ao contrário, o 
ponto recebe importante incidência das normas jurídicas constitucionais. 
 A eficácia dos direitos sociais depende da harmonia do Poder Público - Executivo, Legislativo, 
Judiciário - e da tutela do Estado. Contudo, em razão da realidade jurídica, social e política e outros 
limites fáticos, principalmente de ordem econômica e orçamentária, os direitos sociais não são 
concretizados. Deste contexto sociopolítico, a reivindicação da tutela jurisdicional dos direitos sociais 
resulta na judicialização de “questões relevantes do ponto de vista político, social ou moral estão 
sendo decididas, em caráter final, pelo Poder Judiciário.” 
Em tempos da preponderância de valores constitucionais centrados na Dignidade Humana, a 
omissão política do Executivo e Legislativo, não pode ser corroborada pela omissão do Poder 
Judiciário. De acordo com o que ensina Rafael Thomaz de Oliveira e Clarissa Tassinari: 
[...] nossa constituição vigente visa a ter, em si e por si mesma, uma capacidade de fomentar a 
transformação social, de modo que se propõe a estabelecer diretrizes, objetivos e fins a serem 
alcançados pelo Estado e pela sociedade, além de vincular o legislador ordinário à realização de 
políticas públicas que (não só, mas além de tudo) contribuam – direta ou indiretamente – para a 
redução gradativa das mazelas sociais presentes no Brasil contemporâneo. A principal consequência 
percebida nesse diapasão foi o aumento (ou acúmulo) das funções institucionais do Poder Judiciário. 
Dentro dessa perspectiva, a judicialização dos direitos sociais 
“quando mantida em níveis aceitáveis, pode até ser benéfica para a sobrevivência democrática das 
instituições e para a garantia efetiva do pacto constitucional.” 
Diante da incapacidade dos órgãos políticos em cumprir suas obrigações sociais, o Poder Judiciário 
adquire legitimidade para sanar as lacunas deixadas pelos entes estatais, a fim de garantir a 
efetividade das normas constitucionais e concretizar a justiça social. Assim, o judiciário não pode 
formular e executar políticas públicas, no entanto, pode controlá-las sob o aspecto constitucional, 
especificamente no que tange ao núcleo dos direitos fundamentais. 
A reserva do possível 
Importante, nesse particular, conceituar a reserva do possível, por ser um dos principais argumentos 
apresentados pelo Estado em desfavor dos direitos prestacionais. Oriunda de uma decisão do 
Tribunal Constitucional Alemão sobre a restrição de recursos para acesso ao ensino superior, a 
alegação da cláusula da reserva do possível é baseada na ideia de que a prestação material de 
serviços públicos está sujeita à condição da disponibilidade dos respectivos recursos econômicos. 
A disponibilidade desses recursos estaria localizada no campo discricionário das decisões políticas, 
através da composição dos orçamentos públicos. É, portanto, associada à alegação de insuficiência 
 
8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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de recursos financeiros como escusa genérica dos entes estatais para se eximir do cumprimento de 
suas obrigações no âmbito dos direitos sociais: 
 A teoria da “reserva do possível” é condicionada pelas disponibilidades orçamentárias, porém os 
legisladores não possuem ampla liberdade de conformação, pois estão vinculados ao princípio da 
supremacia constitucional, devendo implementar os objetivos estabelecidos na Constituição de 1988, 
que se encontram no art. 3º, dentre outras normas-objetivo. 
Tendo em vista que os recursos estatais são, de fato, finitos e, considerando que necessidades dos 
indivíduos são ilimitadas, a efetivação dos direitos sociais depende da compatibilização dos recursos 
às necessidades sociais, de maneira a não inviabilizar os demais projetos sociais. Nesse sentido: 
Tem-se entendido que em situações extremas as despesas realizadas em função de direitos 
prestacionais judicialmente impostos inviabilizam outros projetos estatais, e possivelmente até 
afetaria projetos relacionados a outros direitos fundamentais. Sendo assim, tais prestações, uma vez 
determinadas pelo Judiciário em favor do autor de ação nesse sentido, poderiam concentrar o aporte 
de recursos de tal modo que se tornaria impossível estendê-lo a outras pessoas, com evidente 
“prejuízo ao princípio igualitário”. 
Com efeito, a cláusula da reserva do possível relaciona-se com a razoabilidade entre a aplicação dos 
recursos provenientes do orçamento e das pretensões dos indivíduos perante o Estado: os direitos 
sociais estão sob a reserva do possível somente naquilo que é razoável exigir do Estado e, em última 
análise, da própria sociedade. Contudo, no Brasil, não costuma referir-se à razoabilidade da 
pretensão, mas tão-somente à disponibilidade ou não de recursos financeiros. 
Segundo Jorge Miranda, os direitos sociais na Constituição Portuguesa estão sujeitos à reserva do 
possível. Contudo, em interessante lição, ensina que as respectivas normas concretizadoras estão 
sujeitas a uma reserva geral imanente de interpretação, traduzida em quatro pontos: 
1º) Quando se verifiquem condições económicas favoráveis, essas normas devem ser interpretadas 
e aplicadas de modo a de delas extrair o máximo de satisfação das necessidades sociais e a 
realização de todas as prestações; 
2º) Ao invés, não ocorrendo tais condições − em especial por causa de recessão ou de crise 
financeira − as prestações têm de ser adequadas ao nível de sustentabilidade existente, com 
eventual redução dos seus beneficiários ou dos seus montantes; 
3º) Situações de extrema escassez de recursos ou de excepção constitucional (estado de sítio ou de 
emergência) podem provocar a suspensão destas ou daquelas normas, mas elas hão de retomar a 
sua efectividade, a curto ou a médio prazo, logo que restabelecida a normalidade da vida colectiva − 
o que não se justifica, em caso algum, é uma leitura a contrário do art. 19º da Constituição quer no 
sentido da impossibilidade de suspensão dos direitos económicos, sociais e culturais, quer no sentido 
de uma eventual suspensão não ter de observar quaisquer regras ou limites, designadamente o 
respeito da reserva de competência legislativa parlamentar; 
4º) Mesmo nesses casos a dignidade da pessoa humana postula a garantia de um conteúdo mínimo 
dos direitos ou de um mínimo material de subsistência. 
 Portanto, “só é obrigatório o que seja possível, mas o que é possível torna-se obrigatório.” 
Direitos Sociais, mínimo existencial e não retrocesso social 
A noção de mínimo existencial assume importância nas situações em que o Estado utiliza o 
argumento da reserva do possível para justificar restrições à efetivação dos direitos fundamentais 
sociais. Não existe um consenso acerca do conteúdo do mínimo existencial, mas nas palavras de 
Antônio Agusto Cançado Trindade: 
 
8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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 É significativo que já se comecehoje a considerar o que constituiria um “núcleo fundamental” de 
direitos econômicos, sociais e culturais. Há os que, como a Comissão Interamericana de Direitos 
Humanos, argumentam que tal núcleo seria constituído pelos direitos ao trabalho, à saúde e à 
educação. Em recentes reuniões internacionais de peritos também se tem referido, como possíveis 
componentes daquele núcleo, aos chamados “direitos de subsistência” (e.g., direito à alimentação, 
direito à moradia, direito aos cuidados médicos e direito à educação). 
 A ideia de um "mínimo existencial" de J. Rawls acrescenta aos bens primários o caráter político 
como pressuposto da democracia. Nesse sentido: 
 [...] o mínimo existencial não pode ser restringido à satisfação das necessidades físicas dos 
indivíduos, como se a preocupação fosse apenas com a sua sobrevivência, ou o chamado "mínimo 
vital". Para marcar a estreita relação com a dignidade, o mínimo existencial não pode ser atrelado 
apenas à satisfação das necessidades básicas materiais, mas deve visar o desenvolvimento da 
pessoa como cidadã. Nisso há um avanço com a ideia de bens primários. Os direitos à educação 
básica, à saúde, à alimentação, etc., certamente estão incluídos ou pressupostos no primeiro 
princípio de justiça. Mas essa lista é completada com outros bens primários do segundo princípio, tal 
como a igualdade equitativa de oportunidades, para a qual, aliás, é necessária a educação. Com 
isso, o conteúdo do princípio da dignidade da pessoa humana é mais completo e a possibilidade do 
exercício da autonomia mais exequível. 
No contexto dos direitos fundamentais, a baliza para o sopesamento do mínimo existencial faz-se 
considerando o princípio da dignidade humana: não se relaciona apenas a assegurar condições 
mínimas de sobrevivência, mas condições que assegurem dignidade. O princípio da dignidade da 
pessoa humana assume função de parâmetro para avaliar o padrão mínimo dos direitos sociais. 
Nesse sentido, Ingo Sarlet: 
 Com efeito, quanto mais diminuta a disponibilidade de recursos, mais se impõe uma deliberação 
democrática a respeito de sua destinação, especialmente de forma a que sejam atendidas 
satisfatoriamente todas as rubricas do orçamento público, notadamente aquelas que dizem com a 
realização dos direitos fundamentais e da própria justiça social. Na mesma proporção, deverá crescer 
o índice de sensibilidade por parte daqueles aos quais foi delegada a difícil missão de zelar pelo 
cumprimento da Constituição, de tal sorte que - em se tratando do reconhecimento de um direito 
subjetivo a determinada prestação social - assume lugar de destaque o princípio da 
proporcionalidade, que servirá de parâmetro no indispensável processo de ponderação de bens que 
se impõe quando da decisão acerca da concessão, ou não, de um direito subjetivo individual ou 
mesmo da declaração de inconstitucionalidade de uma medida restritiva dos direitos sociais. 
À vista disso, o mínimo existencial contempla direitos imprescindíveis e constitui-se em limitação à 
reserva do possível “ao delimitar a porção do direito fundamental que não pode ser restringida, nem 
mesmo sob o fundamento da inexistência de recursos financeiros suficientes, por ser imprescindível 
à preservação da dignidade do titular do direito.” 
O princípio da proibição do retrocesso social, por sua vez, confere aos direitos fundamentais 
estabilidade nas conquistas sociais consagradas na constituição – assim “o desenvolvimento atingido 
não é passível de retrogradação.” Não obstante o dissenso da nomenclatura, a questão da proibição 
do retrocesso social surgiu em consequência da busca pela efetiva concretização de direitos sociais. 
O principal objetivo é garantir o núcleo essencial dos direitos fundamentais sociais. 
Segundo Ingo Sarlet o princípio constitucional do não retrocesso social está implícito na Constituição 
Federal de 1988: decorre do princípio do Estado democrático e social de direito, do princípio da 
máxima eficácia e efetividade das normas definidoras de direitos fundamentais, da segurança 
jurídica, da proteção da confiança e, principalmente, da dignidade humana. 
 
8º Semestre Direitos Sociais e Cidadania 
 
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Possui conteúdos positivo e negativo. O conteúdo positivo encontrase no dever do legislador de 
ampliar a concretização dos direitos fundamentais sociais, com vistas ao avanço social. O conteúdo 
negativo refere-se à não supressão ou redução de direitos fundamentais sociais conquistados: 
 [...] no plano normativo, a eficácia impeditiva de retrocesso fornece diques contra a mera revogação 
de normas que consagram direitos fundamentais ou contra a substituição daquela por outras menos 
generosas para com estes; e, no plano dos atos concretos, a proibição de retrocesso permite 
impugnar, por exemplo, a implementação de políticas públicas de enfraquecimento dos direitos 
fundamentais. [...] A eficácia impeditiva de retrocesso vale igualmente para excepcional possibilidade 
de restrição de direito fundamental que jamais poderá avançar sobre o estágio de desenvolvimento 
jurídico-normativo por este atingido. 
Cabe ressaltar que, em determinadas situações fáticas, será admissível a prevalência de outros 
princípios sobre a proibição de retrocesso social, através do juízo de ponderação – mas, em regra, 
inexiste a possibilidade de supressão integral de norma infraconstitucional que consagre um direito 
social. Em entendimento recente, J. J. Gomes Canotilho posicionou-se contrário à concepção rígida 
e inflexível do princípio da vedação do retrocesso social, nos seguintes termos: 
 O rígido princípio da “não reversibilidade” ou, formulação marcadamente ideológica, o “princípio da 
proibição da evolução reaccionária” pressupunha um progresso, uma direcção e uma meta 
emancipatória e unilateralmente definidas: aumento contínuo de prestações sociais. Deve relativizar-
se este discurso que nós próprios enfatizámos noutros trabalhos. ‘A dramática aceitação de ‘menos 
trabalho e menos salário, mas trabalho e salário e para todos’, o desafio da bancarrota da previdência 
social, o desemprego duradouro, parecem apontar para a insustentabilidade do princípio da não 
reversibilidade social. 
Não obstante a possibilidade de relativização do princípio do retrocesso social, o entrelaçamento 
entre os direitos fundamentais com o princípio do não retrocesso social, restou consignada a 
obrigação imposta pela Constituição aos poderes públicos, no sentido de concretizarem, material e 
normativamente, direitos sociais para propiciar o processo civilizatório de defesa à dignidade da 
pessoa humana. 
O não retrocesso social constitui-se “não apenas em salvaguarda do Estado social de Direito” ou da 
“justiça material, mas principalmente da própria dignidade humana, valor guia de toda ordem 
constitucional e objetivo permanente de toda ordem que se pretenda legítima.” 
Dessa maneira, a evolução histórica dos direitos humanos, a sua constitucionalização para garantia 
como direitos fundamentais – juntamente com as garantias do mínimo existencial e do não retrocesso 
social - representam "significativo patamar de democracia social.”.