Políticas Públicas e orçamentos

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Noções gerais de políticas públicas e orçamento 
 
Reconhecer a relação entre orçamento e política e as razões deste relacionamento. 
 
Dias e Matos (2012, p. 12), definem o termo política pública como “ações empreendidas ou não pelos 
governos que deveriam estabelecer condições de equidade no convívio social, tendo por objetivo dar 
condições para que todos possam atingir uma melhoria da qualidade de vida compatível com a 
dignidade humana”. 
 
estadocêntrica- ​há de fato, o monopólio governamental sobre o planejamento e a implementação 
das políticas públicas. Para os seus seguidores, “o que determina se uma política é ou não pública, é 
a personalidade jurídica do ator protagonista” (SECCHI, 2013, p. 2). Esta visão leva em consideração 
que a autoridade estatal, por sua superioridade hierárquica, visando corrigir falhas de mercado, 
possui a primazia de fomentar políticas públicas. 
 
policêntrica- ​De acordo com esta visão, entidades do​ terceiro setor e até empresas privadas são 
consideradas parte de uma rede de políticas públicas​. A esta conceituação, podemos subdividir em 
políticas públicas e políticas governamentais. 
 
● imagine uma campanha movida por entidades do terceiro setor em defesa da ética na 
administração pública, cujas ações estariam voltadas para a solução de um problema 
coletivo, pode ser tomada como exemplo de​ política pública não governamental​; 
 
● a criação de uma universidade pública, com o objetivo de assegurar o acesso à Educação 
superior em uma região distante dos grandes centros universitários é um exemplo de​ política 
de Estado; 
 
● se um Presidente da República decidir implementar um regime de bolsas de estudo para 
alunos de um determinado curso, com o objetivo de tornar atraente o deslocamento de 
alunos de outros centros mais desenvolvidos para aquela região onde foi criada a 
universidade citada no exemplo anterior, dada sua transitoriedade, visto depender, 
exclusivamente do interesse do governante da vez, estaremos diante de um exemplo de 
política de governo​. 
 
Conceito de orçamento público- ​Ferramenta legal de planejamento do Ente Federativo (União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios) onde são projetados os ingressos e os gastos orçamentários 
que serão realizados em um determinado período, objetivando a execução dos programas e ações 
vinculados às políticas públicas, bem como as transferências constitucionais, legais e voluntárias, os 
pagamentos de dívidas e outros encargos inerentes às funções e atividades estatais 
 
Na tipologia de Lowi (1964, apud SECCHI, 2013), as políticas são divididas de acordo com o impacto 
social almejado e podem ser classificadas em: 
● políticas regulatórias:O estabelecimento de regras para funcionamento do mercado de 
capitais no país ou a implantação de um código de trânsito, códigos de ética, leis a respeito 
das hipóteses de aborto são exemplos de políticas que Lowi classificaria como regulatória 
● políticas distributivas: promovem a concessão de benefícios a determinados grupos, 
mediante a difusão dos custos pela coletividade. Contribuintes pagam os tributos, que são 
alocados em uma política que visa beneficiar um determinado grupo de cidadãos. As 
emendas parlamentares que deslocam valores do orçamento de investimento para obras em 
determinada localidade são exemplos típicos desse tipo de política. Tais políticas, 
normalmente se desenvolvem em uma arena mais tranquila, uma vez que os custos são 
amplamente distribuídos, passando a sensação de que ninguém está pagando; 
● políticas redistributivas: não representam, necessariamente, um deslocamento de recursos 
de um grupo para o outro, mas consistem em conceder benefícios a um determinado grupo 
em detrimento de outro, razão pela qual a discussão, normalmente, se mostra mais 
acalorada, colocando-se em lados opostos, o grupo que se beneficiará e o que cederá 
espaço para tal benefício. A política de cotas nas universidades públicas é um claro exemplo 
de política redistributiva; 
● políticas constitutivas: são regras sobre as regras. Se colocam acima dos outros três tipos 
porque servem para estabelecer as regras onde cada política será formulada e 
implementada. As regras do sistema eleitoral e o chamado pacto federativo são exemplos de 
políticas constitutivas. 
 
 
ATIVIDADE 
Leia a citação a seguir: 
Uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema 
público. Vejamos essa definição em detalhe: uma política é uma orientação 
à atividade ou à passividade de alguém; as atividades ou passividades 
decorrentes dessa orientação também fazem parte da política pública. Uma 
política pública possui dois elementos fundamentais: intencionalidade 
pública e resposta a um problema público; em outras palavras, a razão para 
o estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução de 
um problema entendido como coletivamente relevante (SECCHI, 2013, p. 
2). 
 
Ao longo do tempo, a sociedade de qualquer país passa por diferentes transformações que acabam 
impactando novas demandas que visam solucionar determinados problemas. Exatamente por isso, 
existem as políticas públicas: para resolver um problema público no país. 
Assim, considerando a citação acima e o conteúdo abordado no texto-base, explique as diferentes 
visões sobre os agentes que podem desenvolver políticas públicas e aponte, de forma sucinta, as 
diferentes tipologias ligadas às políticas públicas. 
 
SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2. ed. São Paulo: 
Cengage Learning, 2013. 
 
Resposta: 
As políticas públicas existem e são executadas em todas as esferas de governo do país, logo 
existem ações em nível federal, estadual e municipal. 
Surge de um problema, sendo de regra um problema social. Esse pode variar conforme sua 
localidade, situação e quem está sendo prejudicado daí a ação é executado a esfera de governo 
adequada. Por exemplo a saúde é um problema nacional então existem programas públicos 
nacionais que objetivam sanar essas dificuldade. 
Após identificadas os agentes precisam desenvolvê-la em torno de um objetivo que traga eficiência 
na causa atingida. 
Existe o ciclo da política pública que começa na sua identificação ​ fase de reconhecimento de 
situações que precisam de soluções, passando para formação da agenda: definição pelo governo de 
quais questões têm mais importância social. Entrando na fase das alternativas, sugestões e métodos 
de solução eficaz. Partindo para tomada de decisão: etapa em que são definidas quais as ações 
serão executadas. Chegando na plementação: momento de ação, movida pelo Poder executivo. 
O ciclo não termina na implementação, pois é necessário que ocorra uma avaliação, realizada para 
saber quais pontos precisam ser melhorados depois de inserido na sociedade. 
Uma política pública pode ser contínua ou até a solução do problema, caso seja uma deficiência 
temporária a política implementada pode ser extinta. 
Elas podem ser Políticas Públicas de incentivo à mobilidade, de promoção de bem-estar, de 
valorização de capital, de promoção de competitividade, ou de estratégias de eficiência coletiva. 
 
CAPÍTULO 2 - CICLO DE POLÍTICAS: COMO PERCORRER A PRIMEIRA ETAPA DO CAMINHO, 
COMPREENDIDO O ESTÁGIO ENTRE A E A IMPLEMENTAÇÃO DE UMA POLÍTICA? 
 
os estudos da política se prestam à correção de dificuldades da praxis. Assim, como nos ensina 
Matias-Pereira (2010): 
 
A política, como uma ciência crítica da realidade, tem na utopia sua referência. A ciência política 
preocupa-se em analisar fatos, ações e o funcionamento de instituições. Cuida de avaliar também os 
resultados das ações e das políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, os distintos 
interesses que justificam e orientam as ações em uma direção, e não em outra, em um determinado 
momento histórico e contexto específico (MATIAS-PEREIRA,2010, p. 41). 
 
processo de análise política (policy analysis) em três dimensões: 
 
polity: analisa o ordenamento do sistema político, a distribuição das atribuições e as formações 
institucionais dos governos. 
politics: centra sua análise no processo de formação das arenas, seus conflitos e exercício da força 
entre os atores. 
policy: se detém aos problemas concretos de implementação. É a dimensão eminentemente técnica 
de análise política. 
 
2.2 O ciclo das políticas públicas: definição da agenda 
O ciclo de políticas públicas, também chamado de processos de políticas (policy process), 
corresponde a um esforço conceitual e teórico de dissecar uma política pública com a finalidade de 
permitir sua análise passo a passo. 
os ciclos ou processos de políticas constituem um modelo de análise que decompõe a política 
pública em uma série de etapas que formam uma sequência lógica (...). São cinco as fases na vida 
ou desenvolvimento de uma política pública que mais são utilizadas: identificação de um problema, 
formulação de soluções, tomada de decisões, implementação e avaliação (DIAS; MATOS, 2012, p. 
63). 
Vamos aqui acompanhar o modelo proposto por Dias e Matos (2012) que adotam a seguinte 
orientação: 
 
 
 
Fase 1 (identificação do problema)​: os grupos de interesse organizam suas demandas, representam 
junto à autoridade pública, que estuda o problema público sob diversos ângulos. Motivados pelo 
reconhecimento da viabilidade de enfrentamento da questão ou pela pressão social a que se 
encontra submetido diante do problema em tela, decide incluí-lo na agenda política; 
Fase 2 (formulação da solução): ​são conduzidos os estudos técnicos, identificadas as alternativas 
possíveis e, em seguida, apresentada a proposta de solução; 
Fase 3 (tomada de decisão):​ é o momento de se construir as alianças que irão conferir legitimidade à 
política que se pretende implementar. 
Fase 4 (execução): ​compreende a ação administrativa em si , embora não descarte a possibilidade 
de auxílio da sociedade organizada. É o momento de se produzir os efeitos da política pública, de 
entregar o produto originalmente proposto e alterar a realidade conforme esperado. 
Fase 5 (avaliação):​ momento de avaliar se os resultados obtidos foram satisfatórios e diante da 
resposta opinar sobre os próximos passos, seja recomendando a correção de equívocos cometidos, 
seja apontando problemas surgidos em decorrência da ação ou simplesmente encerrando a política 
tal e qual foi concluída. 
 
 
Sendo assim, é na ​arena política​ que ocorrem as discussões sobre o que é ou não de interesse 
público. É na esfera pública que o indivíduo, organizado ou não, exerce o seu papel político, 
reclamando e sugerindo soluções. Quanto melhor estruturada a arena de discussões, maiores as 
chances de que a agenda política venha a representar os interesses democráticos. 
 
Outra agenda determinante para a ação política do governo é a chamada agenda institucional. Se na 
agenda política são relacionados os temas de interesse e emanados pela sociedade, na agenda 
institucional estão inseridos os problemas que o governo já decidiu enfrentar e, portanto, sua 
inserção não depende de um amplo debate. Normalmente, as agendas institucionais se restringem 
às ações rotineiras. 
a agenda política​ é o resultado da ação de grupos de interesse sobre a autoridade política; 
 
3.1 O ciclo das políticas públicas - Implementação 
Na perspectiva de análise de políticas públicas, esta etapa é fundamental porque é nela que 
a política, até então quase feita exclusivamente de discursos e de palavras, se transforma 
em fatos concretos. A implementação da política é a continuação da luta política com outros 
meios e cenários diferentes (DIAS; MATOS, 2012, p. 79). 
É necessário tomar cuidado para não cometer o erro de simplificar a fase de implementação 
ao ponto de considerá-la como um processo estritamente técnico. Esta fase não está 
restrita aos desafios de gestão sob a ótica administrativa. Não são apenas os problemas na 
aplicação de alguma técnica que ameaçam o sucesso de uma política. Como em qualquer 
outra fase, a dimensão política exerce forte influência nos resultados obtidos. O conflito 
observado na arena, os interesses individuais representados e externados e, 
principalmente, a assimetria de forças entre os diversos participantes devem ser levados em 
consideração e medidos em seus potenciais de impacto. 
Para Secchi (2010, p. 45), “a importância de estudar a fase de implementação está na 
possibilidade de visualizar, por meio de instrumentos analíticos mais estruturados, os 
obstáculos e as falhas que costumam acometer essa fase do processo nas diversas 
áreas de política pública”. 
Além das forças colocadas em conflito na arena, as quais compete ao gestor a tarefa de 
acomodar da melhor maneira possível, em cooperação, os agentes precisam lidar com as 
próprias limitações da entidade implementadora da política. Assim, temos que: 
 
políticas não são executadas no vácuo. Pelo contrário, a execução de políticas públicas 
depende de um conjunto complexo de fatores ambientais. Além disso, mesmo na ausência 
relativa de influências ambientais, as repartições burocráticas encarregadas de executar as 
políticas particulares, às vezes, simplesmente falham (DENHARDT, 2012, p.186). 
Embora o discurso emergente da ação governamental pretenda se revestir de um conteúdo 
ético, as escolhas e decisões tomadas pelo agente imbuído da execução não estão livres 
da imposição legal de assegurar certas condições mínimas de uma vida digna para a 
população. 
 
De fato, “a vontade da Constituição não deve ser preterida pela vontade dos atores (dos 
governantes), sob pena de serem eles chamados a responder por desvio de conduta, 
mormente atos de improbidade administrativa” (LIBERATI, 2013, p. 89). 
 
Esta limitação pode resultar em uma situação de difícil administração. Imagine que tratamos 
de um Estado com altos índices de desigualdade social e que, em contrapartida, seu 
arcabouço legal reconheça com complacência as garantias mínimas de dignidade da 
pessoa humana, acolhendo o provimento como obrigação. 
 
Por outro lado, o Estado apresenta resultados orçamentários que mal conseguem sustentar 
a própria máquina administrativa. Sendo assim, como não há recursos suficientes para 
ampliar a atuação estatal até o ponto em que as desigualdades sejam reduzidas aos limites 
constitucionais, os gestores públicos não só estariam impedidos de inserir na agenda 
política quaisquer problemas diferentes, antes que os constitucionais fossem assegurados, 
como precisariam urgentemente revisar a própria estrutura. Assim, se minimiza o déficit 
orçamentário ao máximo de modo a obter maior volume de recursos para estas políticas 
sociais. 
 
No caso brasileiro, o que vemos nas três esferas de governo é uma seleção entre as 
prioridades e, muitas vezes, a escolha de programas que não se justificam sob o ponto de 
vista do combate às disparidades entre a sociedade escrita na Constituição e a vida como 
ela é. Vimos neste tópico que a participação social na fase de implementação é 
fundamental para assegurar as chances de que os resultados convirjam para o real 
interesse público. Apesar disso, o agente encarregado da implementação deve levar em 
conta que: 
 
 
 
● as vontades expressas na arena não são necessariamente a expressão dos 
melhores interesses sociais e, por isso, deve analisar a assimetria de forças e decidir 
pensando, em um lado, os interesses dos que mais chance tem de assegurar a 
implementação e, do outro, os interesses reais daqueles que mais precisam que as 
políticas sejam implementadas; 
● ainda que configure a arena e seja capaz de conduzir os atores à direção 
pretendida, é preciso entender que esta direção se submete, antes, aos princípios e 
normas constitucionais,não podendo delas se afastar, ainda que os atores assim o 
desejem; 
● mesmo que as vontades caminhem no sentido correto e que este guarde 
consonância com os preceitos legais, as instituições se deparam com suas próprias 
limitações operacionais, fator que muitas vezes, responde pelo fracasso de uma 
política que foi bem planejada; 
● por fim, ainda que superadas as limitações acima, as ações devem ser planejadas 
de forma a caber no tamanho do orçamento disponível. 
 
Diante destas limitações, o analista de política deve considerar, em sua avaliação, fatores 
técnicos, financeiros e políticos. Deve ponderar sobre o custo das ações, sobre a 
competência institucional do ator protagonista da política, deve levantar a arena ideal e 
compará-la com a real, se antecipando ao embate de forças e orientando o gestor na 
tomada de decisões considerando todas estas respostas. 
 
3.2 O ciclo das políticas públicas - Avaliação 
O processo de avaliação de uma política consiste na comparação dos resultados obtidos 
com os previstos, a fim de identificar os desvios e suas causas, propondo ajustes que se 
façam necessários ou, em casos mais extremos, o cancelamento de uma política ou sua 
substituição integral. 
Este processo deve ser iniciado nas primeiras etapas da implementação e segue até a 
conclusão integral da política. Se o tempo de implementação for demasiado extenso, é 
recomendada a divisão das ações em etapas menores, de forma a possibilitar a intervenção 
a tempo de evitar maiores prejuízos aos resultados esperados. 
 
a avaliação permanente da execução das políticas públicas é fundamental, não só para 
medir seus avanços, mas também para facilitar a adoção de correções que sejam 
necessárias ao longo do processo de implantação. Ou seja, a avaliação de uma política 
pública deve ser realizada ao longo de todo o processo e não ao seu final; 
 
Outro ponto que convém destacarmos é que a avaliação de uma política pública não deve 
se restringir a aspectos quantitativos. É comum e necessário que sejam estabelecidas 
metas para cada etapa da implementação e sobre estas recaem a expectativa de que, uma 
vez atingidas, o sucesso da política está assegurado. 
 
Todavia, resumindo o trabalho de avaliação na comparação entre as metas previstas e 
alcançadas, o analista perde de vista informações valiosas para a ação corretiva e para 
futuros planejamentos, tais como a ausência da participação dos atores envolvidos na etapa 
de formulação, a falta de apoio do público que seria alvo da política, as pressões realizadas 
por grupos cujas opiniões foram descartadas na tomada de decisões anteriores, a 
resistência por parte de outras instituições governamentais chamadas à ação. 
 
Mais uma vez, recomendamos a ampliação da arena ao máximo de participantes possível 
e, quanto à avaliação, que o analista evite otimismo ou pessimismo excessivo. O objetivo da 
fase de avaliação é avançar na criação de novos espaços para negociação das ações 
futuras. 
 
Podemos sugerir ​quatro modelos de avaliação​, mas, de toda sorte, enfatizamos que a 
prática de um dos três modelos não exclui a necessidade de utilização de outro, ou mesmo 
dos quatro. Quanto maior a abrangência da avaliação, maiores as chances de sucesso de 
uma política pública; 
. 
Avaliação ex-ante:​ é a avaliação ​realizada antes do início do projeto.​ Seu objetivo é​ avaliar 
a coerência das informações econômicas e financeiras​, ​verificar se a arena foi corretamente 
constituída e levantar quais os pontos frágeis e riscos que poderão comprometer a etapa de 
implementação​.Neste momento, alguns analistas ignoram os fatores políticos, presumindo 
que estes foram computados na formulação da política. Porém, a recomendação é que, 
havendo tempo suficiente, o analista realize uma análise crítica também sobre estas 
questões. Esse tipo de análise ganha maior importância quando realizadas por instituições 
de financiamento das políticas públicas. 
 
Avaliação somativa ou ex-post:​ ​realizada após a conclusão da política​ e ​consiste em avaliar 
em que medida as ações atingem os resultados esperados​.Para realizar este tipo de 
análise, o analista deve colocar, de um lado, os resultados previstos e do outro os 
resultados obtidos. Os resultados obtidos, por sua vez, podem ser distribuídos entre 
resultados esperados e resultados não esperados. Concluída esta etapa, o analista se 
pergunta por que determinados resultados projetados não ocorreram, o que levou a política 
a conseguir resultados não planejados e qual o saldo em termos de efetividade desta 
implementação.Este tipo de análise pode ser aplicado também por etapas desde que seja 
possível mensurar resultados por cada etapa. 
 
Avaliação formativa ou de processo:​ análise​ focada na gestão do programa​. Neste tipo de 
análise, os resultados importam menos que os meios de obtenção. O analista procura 
responder se o público-alvo está sendo atendido ou se a política se distanciou deste, se o 
cronograma proposto está sendo cumprido e se os recursos estão sendo alocados com 
eficiência. ​É importante esta análise simultaneamente à fase de implementação, pois, 
problemas de eficiência processual podem resultar em prejuízos dos resultados do 
programa. 
 
Monitoramento:​ ​a partir de dados internos, o analista observa prazos, custos e resultados 
obtidos, comparando o planejamento com a execução.​ Difere da avaliação ex-post na 
medida em que também se preocupa com o processo e, por sua vez, da avaliação formativa 
porque compara resultados projetados com resultados obtidos. O fato de se propor como 
uma soma dos dois modelos não exclui a possibilidade da realização de ambos. Ocorre que 
o monitoramento se aplica a partir de dados colhidos dentro da instituição responsável pela 
implementação e o objetivo maior é o de reprogramar, sempre que necessário, a ação 
governamental para recolocar o programa nos eixos projetados. 
 
Além do que já foi dito quanto à aplicabilidade das técnicas de avaliação durante todas as 
fases do ciclo de política, desde a etapa da formulação até as fases de avaliação do 
resultado, chamamos a atenção para o fato de que a avaliação de uma política não serve, 
exclusivamente, para reprogramar a ação governamental. É​ também um instrumento de 
prestação de contas à sociedade e, como tal, seus resultados, além de muito bem 
embasados em números e outras informações, devem ser reportados de maneira que 
sejam compreendidos pelo cidadão comum que se interesse pela política em tela​. 
 
Assim, vimos que a etapa de avaliação de uma política pública se desenvolve durante todo 
o ciclo de política. Não é, portanto, uma fase final. Vimos ainda que o analista deve estar 
preparado para avaliá-la sob vários aspectos, inclusive os não quantitativos, e que o 
sucesso da análise depende do quanto as ações e os resultados projetados estejam bem 
definidos, do quanto o analista está a par das expectativas do programa, do acesso aos 
dados de avaliação e da acessibilidade dos atores envolvidos na arena política. 
 
3.3 Estado de bem-estar social, desenvolvimento econômico e 
cidadania 
a construção do estado do Bem-Estar está relacionada a três elementos essenciais:​ (i) a 
existência de excedentes econômicos passíveis de serem realocados pelo Estado para 
atender às necessidades sociais; (ii) o pensamento keynesiano, que estruturou a sua base 
teórica; e (iii) a experiência de centralização governamental durante a Segunda Guerra 
Mundial, que fomentou o crescimento da capacidade administrativa do Estado (MATIAS; 
PEREIRA, 2010, p. 46). 
 
 
A partir da consciência de que a ação governamental é necessária para garantir os direitos 
sociais e que, na omissão do Estado, a Sociedade se organizará de modo a preencher o 
espaço e, inclusive, pressionar o governo da vez a conter o impacto centralizador do 
capitalismo, se tem exigido dos atores governamentais maior qualificação no tocante à 
formação da agenda, formulação, implementação, avaliação e comunicação dos resultados 
das políticas públicas.Com isso, concluímos que os ideais de Estado de bem-estar social mudaram o mundo no 
que toca à maneira de governar. Ainda que não estejamos mais sob o manto do wellfare 
state original, suas raízes ainda orientam a ação governamental e, para o analista de 
políticas ou para o gestor governamental que se propõe a solucionar problemas sociais, são 
fundamentais o conhecimento dos direitos consagrados à sociedade sob jurisdição e o 
reconhecimento da necessidade de intervenção permanente no intuito de assegurar o 
máximo de equilíbrio social possível. 
 
 
3.4 Instituição e atores no processo de políticas públicas 
 
O representante da estrutura governamental que venha a ser chamado a receber o 
protagonismo pela política que se pretende ser implantada deve conhecer a fundo esses 
atores e suas movimentações rotineiras, a fim de antever e atenuar os impactos que lhes 
serão impostos quando se iniciar o ciclo de política. 
 
A atuação destes atores pode se dar com greves, mobilizações sociais, influência em 
campanhas eleitorais, realização de propagandas em canais de mídia, participação em 
reuniões públicas, etc. 
 
A formação da arena pode e deve ser conduzida pelo governo, uma vez que é sobre ele 
que recaem todas as pressões dos diversos grupos. Todavia, isso não é uma questão 
obrigatória. Alguns grupos, na ausência ou negligência do governo, estruturam a arena 
impondo suas vontades ao governo. 
 
Neste caso, para a análise podemos sugerir uma lista de cinco questões às quais o analista 
deve se empenhar em responder. 
 
● Quem são os atores participantes da arena? 
● O quanto, pelas suas posições em relação à estrutura informal ou formal do Estado, 
cada um deles pode influenciar no sucesso ou fracasso de uma medida escolhida? 
● Quais são suas preferências a respeito dos temas-chaves para a solução dos 
problemas? 
● Qual o horizonte temporal sobre o qual pretende se desenvolver os efeitos da 
política? 
● Quais as moedas de troca utilizadas para atuação na arena? Por exemplo: 
condicionam o apoio a posturas ideológicas, à obtenção de favores do estado, à 
realização de contratos de negócio etc. 
 
Para melhor entendimento sobre a postura dos atores, podemos classifica-los se acordo 
com a seguinte tipologia: 
 
 
 
● atores formais e atores informais: os primeiros recebem suas atribuições por força 
de lei, a exemplo dos servidores públicos, políticos, magistrados etc. Os atores 
informais escolhem participar da arena mesmo sem serem obrigados a isto – 
movimentos sociais se constituem em bons exemplos de atores informais; 
● atores individuais e atores coletivos: entre os individuais estão os políticos, os 
burocratas e afins, que atuam na defesa dos seus interesses ou, quando defendem 
o coletivo, fazem-no em troca de benefícios individuais. Os atores coletivos 
defendem determinado grupo, como, por exemplo, os sindicatos, os partidos 
políticos e as instituições públicas; 
● atores públicos e atores privados: os atores públicos são aqueles capazes de decidir 
sobre uma política pública, enquanto os atores privados, podem apenas interferir na 
mobilização social e na formação da consciência e da opinião pública. Entre os 
primeiros, temos as instituições governamentais e os gestores públicos, entre os 
últimos, as mídias, o terceiro setor, os sindicatos. 
 
 
 
Se os atores reagem de acordo com as situações postas na dinâmica social, as instituições 
são entidades pensadas e projetadas para agir conforme os seus estatutos e as normas das 
quais foram criadas. 
 
 
 
 
Exercício 
apresenta os diferentes tipos de avaliação de políticas públicas 
 
Tipos de Avaliação de Políticas Pública​s 
São sugeridos quatro modelos dentro da prática, são sempre utilizados de diferentes formas 
para momento diferentes e também durante algum deles. As avaliações possuem 
diferenças quanto ao tempo de sua realização, objetivos procurados,seus realizadores entre 
outros. 
Avaliação ex-ante:​ como o nome já sugere é re​alizada ao começar o projeto,antecipando 
fatores considerados no processo decisório. Verificando pontos frágeis, possíveis riscos que 
podem tender a prejudicar alguma etapa posterior. Proporciona critérios racionais para 
realizar decisão qualitativa. 
Avaliação ex-post:​ ocorre quando projeto está em execução ou já foi concluído, sendo que 
decisões são tomadas com base nos resultados alcançados, para a avaliação é utilizado 
método comparativo de um lado os resultados previsto do outro os obtidos. É preciso 
distinguir situação dos projetos que estão em andamento daqueles que já foram concluídos. 
Avaliação formativa ou de processo: ​Objetivo central é medir eficiência de operação do 
projeto. Procura detectar dificuldades de programação, administração e controle, com 
objetivo de corrigi-las e diminuir custos de ineficiência, como também avalia se o público 
destinado está sendo realmente atendido, o quanto atingiu ou se ocorreu distanciamento. 
Determina a medida em que os componentes de um projeto contribuem ou são 
incompatíveis com os fins perseguidos. 
Monitoramento: ​Podendo ser confundido com ex-post porém a intenção do Monitoramento 
se preocupa com o processo, sempre que necessário é no monitoramento que se define a 
reprogramação, para realinhar o programa e dirigí-lo novamente ao seu objetivo. 
 
 ​a partir de dados internos, o analista observa prazos, custos e resultados obtidos, 
comparando o planejamento com a execução.​ Difere da avaliação ex-post na medida em 
que também se preocupa com o processo e, por sua vez, da avaliação formativa porque 
compara resultados projetados com resultados obtidos. O fato de se propor como uma 
soma dos dois modelos não exclui a possibilidade da realização de ambos. Ocorre que o 
monitoramento se aplica a partir de dados colhidos dentro da instituição responsável pela 
implementação e o objetivo maior é o de reprogramar, sempre que necessário, a ação 
governamental para recolocar o programa nos eixos projetados. 
 
 
 
CAPÍTULO 4 - ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS: QUAL A RELAÇÃO ENTRE 
ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS? 
 
 
4.1 Categorias transversais às políticas públicas 
4.2 Relação entre finanças e políticas públicas 
 
O orçamento público se compõe de receitas e despesas. Por ​receitas públicas​, 
compreendemos “os recursos recebidos necessários à efetivação das políticas públicas 
através dos programas de governo” (BEZERRA FILHO, 2013, p. 83). ​Despesas públicas​, 
por sua vez, são “o conjunto de gastos públicos autorizados por intermédio do orçamento” 
(BEZERRA FILHO, 2013, p. 134). 
 
Uma vez que não é permitida a realização de despesas cujos créditos não foram incluídos 
na Lei Orçamentária Anual, também soa inócuo incluir uma determinada política na agenda 
sem contar com os recursos necessários à sua implementação. Por sua vez, o volume total 
de despesas orçamentárias está limitado ao montante que se espera arrecadar a título de 
receitas orçamentárias. 
 
Podemos, então, afirmar que o ​orçamento é a 
 
ferramenta legal de planejamento do Ente Federativo (União, Estados, Distrito Federal 
e Município) onde são projetados os ingressos e os gastos orçamentários que serão 
realizados em um determinado período, objetivando a execução dos programas e 
ações vinculados às políticas públicas (BEZERRA FILHO, 2013, p. 5). 
 
A legislação brasileira divide o nosso orçamento em três peças, a saber: 
 
 
 
● O Plano Plurianual, PPA,​ e​laborado no primeiro ano de cada mandato, é 
implementado a partir do ano seguinte e abrange quatro anos de gestão pública​, o 
que significa que a gestão sucessora terá que assumir com a responsabilidade de 
concluir o plano de seu antecessor. Expressa a totalidade da agenda política, com 
objetivos e metas. 
● A Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO​, elaborada anualmente, serve de elo entre o 
PPA e a Lei Orçamentária Anual, assim como o PPA serve de elo entre a formação 
da agenda e a previsão das despesas orçamentárias, ​a LDO orienta a elaboração da 
Lei Orçamentária de maneira a assegurarque seja mantido o foco nas políticas 
inseridas no PPA. 
● A Lei Orçamentária Anual, LOA​, acrescentar valores aos programas e ações 
incluídos no PPA. A partir do início do ano, os créditos consignados na LOA impõem 
os limites de gastos e, consequentemente, da ação governamental. Nenhum 
programa pode ser executado se não estiver previsto na LOA. Da mesma maneira, 
nenhum programa pode ser incluído na LOA sem que tenha sido previsto no PPA. 
 
Vemos, então, que uma gestão quadrienal encaminha ao Poder Legislativo nove projetos de 
lei relativos ao orçamento governamental, uma PPA, quatro LDO e quatro LOA. 
 
 
Como vimos, o orçamento liga o planejamento à ação governamental e é estruturado de 
modo a assegurar o controle dos gastos e, de certa forma, da própria ação governamental. 
 
Com a adoção do chamado orçamento programa, observamos uma evolução que culminou 
com a estrutura demonstrada na figura anterior. Porém, com propósito diverso – de 
condensar a agenda política - as informações contidas no PPA são insuficientes para fazer 
dele a lei orçamentária anual. Sem uma LOA, o controle sob as finanças públicas estaria 
prejudicado. 
 
Assim, fez-se necessária a adoção de outra peça que conciliasse as informações do PPA 
com o sistema contábil-financeiro dos entes federativos: 
 
1. considerada uma inovação no sistema orçamentário brasileiro, ​a LDO 
dita as regras para o equilíbrio entre receitas e despesas para cada 
ano​, além de dar mais transparência ao processo orçamentário, 
ampliando-se até mesmo a participação do Poder Legislativo no 
disciplinamento e na fiscalização das finanças públicas. Além de 
manter caráter e orientação à elaboração da LOA, ​a LDO fornece 
também as instruções e as regras a serem cumpridas na execução do 
orçamento​ (CATAPAN; BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 58). 
 
2. é na LDO que se pactua onde pode ou não pode ser feito cortes 
orçamentários em caso de subarrecadação.​ Também é lá que se 
definem as prioridades a serem guardadas no ano seguinte às 
orientações para eventuais questões que possam ser levantadas no 
curso do ano fiscal. 
 
3. Após a aprovação da LDO, o Governo deve encaminhar o projeto de 
lei orçamentária para o ano subsequente. 
Quando o exercício financeiro é oficialmente aberto, o gestor deve se empenhar no sentido 
de entregar à sociedade as ações inscritas no PPA e na LOA observando a seguinte ordem. 
 
 
4.4 Avanços e desafios do modelo atual de planejamento e orçamento e das 
políticas públicas 
Neste tópico, nosso ponto é traçar um breve histórico das práticas de planejamento e 
orçamento, bem como da avaliação das políticas. Com destaque para qual o contexto atual 
e quais os grandes desafios conhecidos por aqueles que atuam neste ramo da 
administração. 
 
● “a prática sistemática do planejamento governamental teve início (...) na extinta 
União Soviética, quando os planos governamentais passaram a ser utilizados para 
substituir o mecanismo de mercado como regulador automático da economia e da 
sociedade”. 
● No início, com alguma variação de governo para governo, predominava o modelo de 
planejamento conhecido como planejamento normativo, que, em sua essência 
enxergava “a comunidade e suas relações em um território (...) como algo passivo” 
 
Com o aumento da complexidade nas relações entre Estado e Sociedade, os atores 
perceberam que a carga derivada dos normativos gerados soava demasiadamente pesada 
para alguns e, desta forma, passaram a reivindicar maiores espaços nas arenas de 
discussões. Com isso, pouco a pouco, foram aumentando a sua influência nas etapas 
seguintes à formulação da agenda. 
 
Desta maior complexidade democrática, surgiu o modelo de planejamento conhecido como 
Planejamento Estratégico Situacional​, ou pela sigla PES, que, nas palavras de Queiroz 
(2012, p. 126), “incorpora a variável política como determinante para a viabilidade das 
políticas públicas”. 
 
Ainda pegando carona nas palavras do autor, “o PES aborda o planejamento e a gestão das 
políticas públicas como um jogo social. O conceito de jogo social diz respeito à situação na 
qual as ações de um afetam os resultados desejados pelo outro” 
 
PES, o objetivo é atingir o mais próximo da meta esperada. 
 
 
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direciona o foco para quatro determinantes da política institucional: estratégia, estrutura, 
decisão e identidade 
 
● por​ estratégia ​compreende avaliar o ambiente externo e a vocação institucional. 
Quando analisamos uma política pública sob a ótica institucional, nos perguntamos 
se a instituição – ministério, empresa pública, prefeitura etc. – detém a vocação e a 
posição ideal para protagonizar determinada política. 
 
● por ​estrutura​, analisamos a especificação, ou seja, a maneira como o trabalho é 
distribuído, a coordenação dos trabalhos e a colaboração entre as divisões 
estabelecidas. Tem muito a ver com a governança. É um fator absolutamente 
interno. 
● a ​decisão​ “é a parte menos visível da política institucional; no entanto, é o seu 
principal motor, pois é por meio dela que as ideias, os sentimentos e as ambições 
dos indivíduos transformam-se em ações estratégicas” (DALFIOR; LIMA; 
ANDRADE, 2015, p. 289). 
● por fim, a ​identidade​, que muitos conhecemos por cultura organizacional. Sob o 
ponto de vista do modelo, uma instituição criada – ou transformada por meio de 
alteração normativa – para atender a uma determinada demanda, pode estar 
estrategicamente posicionada, ser liderada por gestores competentes em coordenar 
a estrutura e tomar as decisões adequadas, mas se a cultura da casa não estiver 
preparada para as mudanças, as chances de sucesso estarão reduzidas.