GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA DE ÁGUAS_APA

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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA 
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 
PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA DE ÁGUAS: 
O Caso da Bacia do Apa 
 
 
 
 
Synara Aparecida Olendzki Broch 
 
 
 
 
Orientadora: Maria Augusta de Almeida Bursztyn 
 
 
 
 
Tese de Doutorado 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Brasília – DF, julho/2008 
 
 
 
 2 
Ficha Catalográfica 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese e 
emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor 
reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser 
reproduzida sem a autorização por escrito do autor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Assinatura 
 
 
Broch, Synara A. Olendzki 
 Gestão Transfronteiriça de Águas: O Caso da Bacia do 
Apa. / Synara Aparecida Olendzki Broch. 
Brasília, 2008. 
247 p. : il. 
 
Tese de Doutorado. Centro de Desenvolvimento 
Sustentável, Universidade de Brasília, Brasília. 
 
1. Gestão Transfronteiriça; 2. Recursos Hídricos; 3. Bacia 
do Apa. 
 I. Universidade de Brasília. CDS. 
 II. Gestão Transfronteiriça de Águas: O Caso da Bacia do 
Apa. 
 
 
 
 3 
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA 
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 
 
 
 
 
GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA DE ÁGUAS: 
O Caso da Bacia do Apa 
 
Synara Aparecida Olendzki Broch 
 
 
 
 
Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de 
Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Doutor em 
Desenvolvimento Sustentável, área de concentração em Política e Gestão Ambiental, opção 
profissionalizante. 
 
 
Aprovado por: 
 
 
___________________________________________________________________________ 
Orientadora: Profª. Drª. MARIA AUGUSTA DE ALMEIDA BURSZTYN 
 
 
___________________________________________________________________________ 
Prof. Dr. ELIMAR PINHEIRO DO NASCIMENTO 
 
 
___________________________________________________________________________ 
Prof. Dr. OSCAR DE MORAES CORDEIRO NETTO 
 
 
___________________________________________________________________________ 
Profª. Drª. TERESA LUCIA MURICY DE ABREU 
 
 
 
Prof. Dr. FRANCISCO DE ASSIS DE SOUZA FILHO 
 
 
 
 
 
Brasília – DF, julho 2008. 
 
 
 
 4 
Agradecimentos 
Agradeço a todos que, direta ou indiretamente, colaboraram para a realização deste 
trabalho, em especial: 
À professora Maria Augusta de Almeida Bursztyn pelos preciosos ensinamentos e pela 
orientação; 
À Profª. Drª. Teresa Lucia Muricy de Abreu, ao Prof. Dr. José Augusto Leitão 
Drummond, ao Prof. Dr. Elimar Pinheiro do Nascimento, ao Prof. Dr. Oscar de Moraes 
Cordeiro Netto e ao Prof. Dr. Francisco de Assis de Souza Filho por aceitarem o convite para 
compor a banca examinadora desta tese; 
Ao Procurador de Justiça Heitor Miranda, ao Senhor Ralf Marques, ao Engenheiro 
Marcio Portocarrero, ao Engenheiro José Elias, ao Sr. Aldayr Heberle e, especialmente, ao 
Arquiteto Sérgio Yonamine pela compreensão; 
Ao Prof. Dr. Carlos Eduardo Morelli Tucci, ao Prof. Dr. Demetrius Christofidis, ao 
Prof. Tito Carlos Machado de Oliveira e ao Prof. Dr. Carlos Nobuyoshi Ide pelas sugestões 
prestadas; 
Aos especialistas e profissionais das instituições públicas e privadas que me 
disponibilizaram dados e informações pertinentes para a composição desta pesquisa; 
Ao Ministério da Ciência e Tecnologia - MCT, por intermédio do Conselho Nacional de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq e do Fundo Setorial de Recursos Hídricos-
CT-Hidro, que proporcionaram os recursos financeiros para a execução do projeto “Pé na 
Água”; 
Ao Prof. Paulo Robson e aos profissionais Allison Yshi, Ana Cláudia Bastos Delgado, 
Diego Correia, Elidiene Seleme, Elisabeth Arndt e Yara Medeiros, colaboradores e 
participantes do Projeto “Pé na Água”; e aos entrevistados, pelos depoimentos prestados; 
Aos integrantes do CADEF - Centro de Análise e Difusão do Espaço Fronteiriço, na 
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, pelos estudos e discussões realizados; 
Aos meus colegas de turma, pelo prazer da companhia e por compartilharem comigo 
seus conhecimentos; 
Aos meus pais, aos pais do Jorge, e ao Cezar Ney e à Vânia, pelo apoio; 
Ao Jorge e ao Marcelo, por tudo. 
 
 
 5 
RESUMO 
 
O presente trabalho de pesquisa trata sobre a temática referente à gestão 
transfronteiriça de águas, no contexto de políticas públicas, com vistas ao desenvolvimento 
sustentável. Enfoca, sobretudo, os aspectos institucionais e legais que embasam o 
gerenciamento de águas em bacias hidrográficas transfronteiriças, tendo como estudo de caso 
a Bacia do rio Apa, localizada entre o Brasil e o Paraguai. Na Bacia do Apa há potencial de 
conflito pelo uso da água do Rio Apa, entre o Brasil e o Paraguai, em especial, devido à 
problemática ambiental que afeta, também, seus afluentes. Nesse contexto, o objetivo geral 
desta pesquisa é avaliar em que medida as diferenças político-institucionais relacionadas à 
gestão de recursos hídricos, no Paraguai e no Brasil, comprometem a gestão de águas 
transfronteiriças na Bacia Hidrográfica do Apa, a partir da avaliação qualitativa e comparativa 
das perspectivas de construção da gestão de águas transfronteiriças no Mundo, no Paraguai, 
no Brasil, e na Bacia do Apa, em função da hidropolítica global, do estado da arte da 
governança das águas no Brasil, no Paraguai e na Bacia do Apa, de ações e experiências 
efetuadas na América do Sul, e do Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento 
Sustentável e Gestão Compartilhada da Bacia do Rio Apa. Os resultados obtidos permitem a 
análise e a busca por alternativas à indução e ao avanço da gestão integrada e compartilhada 
de recursos hídricos transfronteiriço por meio do estabelecimento de redes de caráter 
cooperativo para a implantação de uma governança para a gestão hídrica em bacias 
hidrográficas que compreendem o território de mais de um país. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6 
ABSTRACT 
 
This present work focuses on management of transboundary waters in the context of 
public policies aiming at sustainable development. Topics as legal and instituional aspects 
that support the management of water in ponds hidrografic border were used for studying the 
case of the Apa River Basin, situated between Brazil and Paraguay. It was identified that there 
is a potential for conflicting due to Apa’s water use. Particularly, such conflicts occurred due 
to environmental problems that also have impacted its tributaries. In this context, the general 
aim of this paper is to assess the extent to which political and institutional differences related 
to the management of water resources, Paraguay and Brazil, undertake the management of 
transboundary waters in the watershed Apa, from the qualitative and comparative assessment 
of the prospects of building the management of water world cross-border, in Paraguay, Brazil, 
and in the Basin of Apa, according to the “hydropoliticies” overall, the state of the art of 
governance of water in Brazil, Paraguay an Basin of Apa, actions and experiences made in 
South America, and the agremment on cooperation for sustainable development and 
management of shared River Basin Apa. The results can be used to analyze and find solutions 
to encourage the integrated management of transboundary water resources by the network of 
cooperation in orde to implement water governance in transboundary water bassins. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7 
RESUMÉ 
 
Le travail de recherche ici présent parle sur la thématique qui fait référence à la 
gestion des eaux tranfrontières, dans le contexte des politiques publiques, ayant en vue le 
développement durable. Met en relief, surtout, les aspects institutionaux et légaux constituant 
les bases du aménagementdes eaux des bassins hydrographiques, ayant comme cas d’étude 
du Bassin du Apa, localisé entre le Brésil et le Paraguay. dans le Bassin du Apa il y a un 
potentiel de conflit pour l’utilisation des eaux du Fleuve Apa, entre le Brésil et le Paraguay, 
en particularité, dû à la problèmatique de l´environnement que affecte, aussi, ses affluents. 
Dans ce contexte, l’objectif général de cette recherche est évaluer dans quelle proportion les 
différences politiques-institutionaux relationées à la gestion des ressources hydriques, entre le 
Paraguay et le Brésil, comprometent la gestion des eaux transfrontières du Bassin du Apa, à 
partir de l’évaluation qualitative et comparative des perspectives de construction de la gestion 
des eaux transfrontières du Monde, au Paraguay, au Brésil, et dans le Bassin Hidrografique du 
Apa, en fonction de la hydropolitique global, de l’état de l’art des gouvernants des eaux au 
Brésil, au Paraguay et dans le Bassin du Apa, des actions et experiences effectuées en 
Amérique du Sud, et de l’Accord de Coopération pour le Développement Durable et la 
Gestion Partagée de l´eau du Bassin du Apa. Les résultats obtenus peuvent être utilisés pour 
analyser et trouver des solutions afin d'inciter à la gestion intégrée des ressources 
transfrontières en eau par la réseau de coopération tels qu'ils servent à l'implantation d'une 
gouvernance en vue de la gestion des ressources hydriques. 
. 
 
 
 8 
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
FIGURA 1 – Distribuição dos valores estocados nos principais reservatórios de água 
da Terra. 
26 
FIGURA 2 – Bacia do Apa no contexto da Bacia do Prata e da Bacia do Alto 
Paraguai. 
28 
FIGURA 3 – Situação da escassez hídrica mundial. 62 
FIGURA 4 – Localização dos aqüíferos transfronteiriços nas Américas 64 
FIGURA 5 – Bacias hidrográficas de grande porte que apresentam risco de possíveis 
conflitos pelo uso da água. 
68 
FIGURA 6 – Bacias com Rios Transfronteiriços na América do Sul, com destaque às 
bacias com Tratados estabelecidos. 
91 
FIGURA 7 – Área da Bacia do Rio Amazonas e seus principais tributários. 92 
FIGURA 8 – Sistema Hídrico Titicaca – Desaguadero – Poopó – Salar de Coipasa. 95 
FIGURA 9 – Área da Bacia do Rio Prata. 97 
FIGURA 10 – Problemáticas por sub-bacias da Bacia do Prata. 99 
FIGURA 11 – Localização da área onde as ações atividades são desenvolvidas pelos 
Projetos Pilotos e Prioritários na Bacia do Prata, no âmbito do Programa 
Marco para a Gestão Sustentável dos Recursos Hídricos da Bacia do 
Prata. 
101 
FIGURA 12 – Bacia do Prata com a localização da abrangência dos Projetos GEF 102 
FIGURA 13 – Localização do limite de abrangência provável do Aqüífero Guarani e 
sua área de confinamento e de afloramento, e a localização da Bacia do 
Apa nesse contexto geográfica do Aqüífero Guarani, com destaque a 
localização da Bacia do Apa. 
105 
 
FIGURA 14 – Divisão político administrativa dos Departamentos do Paraguai. 109 
FIGURA 15 – Localização geográfica do Paraguai no contexto da Bacia do Prata. 110 
FIGURA 16 – Divisão das regiões hidrográficas e bacias hidrográficas, 
respectivamente, da região ocidental e da região oriental do Paraguai. 
111 
FIGURA 17 – Problemática das águas subterrâneas no Paraguai. 114 
FIGURA 18 – Localização da Hidrovia Paraná-Paraguai 115 
FIGURA 19 – Divisões político-administrativas estaduais do Brasil na América Latina. 131 
 
 
 
 9 
FIGURA 20 – Regiões do Brasil e hidrografia. 132 
FIGURA 21 – Regiões hidrográficas do Brasil e respectivas contribuições médias 
anuais em km³. 
134 
FIGURA 22 – Províncias Hidrogeológicas do Brasil e a delimitação das bacias 
hidrográficas. 
136 
FIGURA 23 – Localização dos principais rios utilizados para a navegação no Brasil 138 
FIGURA 24 – Fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Nacional 
de Recursos Hídricos estabelecidos na Lei nº. 9.433/97. 
145 
FIGURA 25 – SINGREH e suas instâncias de atuação. 146 
FIGURA 26 – Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos com a 
Agência Nacional de Águas (BARTH, 2000). 
148 
FIGURA 27 – Interface dos planos de recursos hídricos com os instrumentos de gestão 
de águas. 
157 
FIGURA 28 – Classificação das águas doces, segundo classes de usos preponderantes. 161 
FIGURA 29 – Fluxograma da sistemática operacional da concessão da outorga de 
direito de uso de recursos hídricos. 
164 
FIGURA 30 – Rios fronteiriços e transfronteiriços com o Brasil. 168 
FIGURA 31 – Rios fronteiriços e transfronteiriços com o Brasil. 169 
FIGURA 32 – Zona de fronteira interna do Brasil, no contexto das grandes bacias 
hidrográficas transfronteiriças da América do Sul. 
170 
FIGURA 33 – Faixa de fronteira de Mato Grosso do Sul, com a localização do Rio 
Apa. 
172 
FIGURA 34 – Localização da Bacia do Apa 180 
FIGURA 35 – Bacia do Apa em territórios brasileiro e paraguaio. 182 
FIGURA 36 – Localização dos pontos de amostragem de qualidade de águas existentes 
na Bacia do Apa, em território brasileiro. 
190 
FIGURA 37 – Áreas de afloramento do Aqüífero Guarani no Estado de Mato Grosso 
Sul 
192 
FIGURA 38 – Localização e a área de incidência do Parque Nacional Paso Bravo. 197 
 
 
 
 10 
LISTA DE TABELAS 
TABELA 1 – Aqüíferos transfronteiriços nas Américas conforme referência numérica 
no mapa da Figura 4. 
65 
TABELA 2 – Característica dos principais rios da Bacia do Prata. 98 
TABELA 3 – Principais Hidrovias Brasileiras. 137 
TABELA 4 – Descrição sucinta da evolução da administração das águas no Brasil. 142 
TABELA 5 – Situação da Rede Hidrometeorológica do Brasil, em janeiro de 2007. 167 
TABELA 6 – Área de ocupação dos Estados, Departamentos e Municípios que 
compõe a Bacia Hidrográfica do Rio Apa. 
183 
TABELA 7 – Áreas das sub-bacias hidrográficas do Estado de Mato Grosso do Sul. 184 
TABELA 8 – Principais produtos agrícolas produzidos em território brasileiro na 
Bacia do Apa, no período de 2000 a 2006. 
186 
TABELA 9 – Dados da produção animal na Bacia do Apa, em território brasileiro, no 
período de 2000 a 2005. 
186 
TABELA 10 – Micro bacias da Bacia do Rio Apa e respectivas áreas de abrangência 
em km². 
189 
TABELA 11 – Locais dos pontos de amostragem para o monitoramento da qualidade 
das águas na Bacia do Rio Apa, no território brasileiro. 
190 
TABELA 12 – Dados médios de atendimento dos serviços de saneamento na unidade 
territorial brasileira da Bacia do Apa. 
193 
 
 
 
 
 
 
 11 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
 
ABIPAN – Associação Binacional para a Defesa do Pantanal e do Meio Ambiente. 
ABRH – Associação Brasileira de Recursos Hídricos. 
ALTER VIDA – Centro de Estudios y Formación para el Ecodesarrollo. 
AMFROMAD – Consórcio dos municípios peruanos de Iñapari, Ibéria, San Lorenço, Las Piedras e 
Puerto Maldonado. 
ANA – Agência Nacional de Águas. 
ANDE – Administração Nacional de Eletricidade. 
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica. 
ANNP – Administração Nacional de Navegação e Portos. 
AR – Argentina. 
ATPF – Autorização para Transporte de Produto Florestal. 
BAP – Bacia do Alto Paraguai. 
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento. 
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e o Desenvolvimento (Banco Mundial). 
BO – Bolívia. 
BR – Brasil. 
CEEIBH – Câmara Técnica Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas do 
Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CEPAL/ECLAC – Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina. 
CIC – Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata. 
CIC PLATA – Comitê Intergovernamental Coordenador dos Países da Bacia do Prata. 
CIDEMA – Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Integrado das Bacias dos Rios Miranda 
e Apa. 
CIH – Centro Internacional de Hidroinformática. 
CMM0AD – Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 
CMMAH– Centro Multiuso de Monitoramento Ambiental. 
 
 
 
 12 
CNAEE – Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica. 
CNMA – Conferência Nacional de Meio Ambiente. 
CNPq – Conselho Nacional de Pesquisa e Qualificação. 
CNRH – Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CNUMAD – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco 92). 
CONAM – Conselho Nacional Ambiental. 
CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente. 
CONDIAC – Consórcio de Desenvolvimento Intermunicipal do Alto Acre e Capixaba. 
CORPOSANA – Corporação de Obras Sanitárias da Cidade de Assunção. 
CRQ – Comissão Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quaraí. 
CT – Hidro – Fundo Setorial de Recursos Hídricos. 
CTAP – Câmara Técnica de Análise de Projetos do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CTAS – Câmara Técnica das Águas Subterrânea do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CTCOB – Câmara Técnica de Cobrança pelo Uso dos Recursos Hídricos do Conselho Nacional de 
Recursos Hídricos. 
CTCOST – Câmara Técnica de Integração da Gestão das Bacias Hidrográficas e dos Sistemas 
Estuarinos e Zonas Costeiras do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CTCT – Câmara Técnica de Ciência e tecnologia do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CTEM – Câmara Técnica de Educação, Capacitação, Mobilização Social e Informação em Recursos 
Hídricos do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
CTGRHT – Câmara Técnica de Gestão de Recursos Hídricos Transfronteiriços do Conselho Nacional 
de Recursos Hídricos. 
CTIL – Câmara Técnica de Assuntos Legais e Institucionais do Conselho Nacional de Recursos 
Hídricos. 
CTPNRH – Câmara Técnica do Plano Nacional de Recursos Hídricos do Conselho Nacional de 
Recursos Hídricos. 
CTPOAR – Câmara Técnica de Integração de Procedimentos, Ações de Outorga e Ações 
Regulamentadoras do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. 
DAB – Diagnóstico Analítico do Pantanal e Bacia do Alto Paraguai. 
DBO5 – Demanda Bioquímica de Oxigênio ao Quinto Dia. 
 
 
 
 13 
DELTAMERICA – Desenvolvimento e Implementação de Mecanismos para Disseminar Experiências 
e Lições Aprendidas em Gestão Integrada de Recursos Hídricos Transfronteiriços nas Américas e no 
Caribe. 
DGEE – Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos do Paraguai. 
DGPCRH – Dirección General de Protección y Conservación de los Recursos Hídricos. 
DINAC – Diretoria de Metereologia e Hidrologia da Diretoria Nacional da Aeronáutica Civil. 
DNAE – Departamento Nacional de Águas e Energia. 
DNAEE – Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica. 
DNOS – Departamento Nacional de Obras e Saneamento. 
DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral. 
DOU – Diário Oficial da União. 
DPI – Diretoria de Programa de Implementação da Gestão dos Recursos Hídricos. 
DQO – Demanda Química de Oxigênio. 
ECO 92 – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 
EIA/RIMA – Estudo de Impacto Ambiental / Relatório de Impacto Ambiental. 
ELETROBRÁS – Centrais Elétricas Brasileiras S.A. 
ERSSAN – Ente Regulador de Serviços Sanitários do Paraguai. 
ESSAP – Empresa de Serviços Sanitários do Paraguai. 
FAO – Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação. 
FMI – Fundo Monetário Internacional. 
FODEPAL – Projeto Regional de Formação em Economia e Políticas Agrárias e de Desenvolvimento 
Rural na América Ibérica. 
FONPLATA – Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata. 
FREPLATA – Programa de Implementação de Práticas de Gestão Integrada dos Recursos Hídricos no 
Pantanal/Alto Paraguai, Projeto de Proteção Ambiental do Rio da Prata e sua Frente Marítima para a 
Prevenção e Controle da Contaminação e a Restauração de Habitats. 
FUNAI – Fundação Nacional do Índio. 
GEF – Global Environmental Facility. 
 
 
 
 14 
GEF Pantanal /Alto Paraguai – Projeto do Global Global Environmental Facility com recursos para o 
Pantanal. 
GEO BRASIL RH – Projeto Perspectiva de Desenvolvimento no Brasil – Componente de Recursos 
Hídricos. 
GIRH – Gestão Integrada dos Recursos Hídricos. 
GRHT – Gestão de Recursos Hídricos Transfronteiriços. 
GWA – Gender and Water Alliance - Aliança de Gênero e Água. 
GWP – Global Water Partnership. 
HIV/AIDS – Vírus da Síndrome da Imunodeficiência Adquirida. 
IASCP – International Association for the Study of Common Property (Associação Internacional para 
o Estudo da Propriedade Comum). 
IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. 
IBDF – Instituto Brasileiro de Defesa Florestal. 
IDEA – Associação Internacional de Avaliação do Desenvolvimento. 
IMASUL – Instituto de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul. 
JIICA – Agência de Cooperação do Japão. 
MAG – Ministerio de Agricultura y Ganadería. 
MANCOMUNIDAD TAHUAMANU – Bolpebra, Bella Flor, Cobija, Filadélfia e Porvenir-Bolívia. 
MCT – Ministério da Ciência e da Tecnologia. 
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul. 
MINTER – Ministério do Interior. 
MMA – Ministério do Meio Ambiente. 
MME – Ministério das Minas e Energia. 
MOPC – Ministério de Obras Públicas e Comunicações. 
MRE – Ministério de Relações Exteriores. 
OCDE – Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico. 
OEA – Organização dos Estados Americanos. 
ONGs – Organizações Não-Governamentais. 
ONU – Organização das Nações Unidas. 
 
 
 
 
 15 
OTCA – Organização do Tratado de Cooperação Amazônica. 
PAE – Programa de Ações Estratégicas para o Gerenciamento Integrado da Bacia do Alto Paraguai. 
PAN – Política Ambiental Nacional do Paraguai. 
PCBAP – Plano de Conservação da Bacia do Alto Paraguai. 
PEA-Bermejo – Programa Estratégico de Ação para a Bacia do Río Bermejo. 
PMA – Polícia Militar Ambiental. 
PNRH – Plano Nacional de Recursos Hídricos. 
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. 
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente. 
PRONI – Programa Nacional de Irrigação. 
PY – Paraguai. 
RDH – Relatório de Desenvolvimento Humano. 
Região MAP – Departamento de Madre de Dios (Peru), do Estado do Acre (Brasil) e do Departamento 
de Pando (Bolívia). 
RIO +10 – II Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 
SAG – Sistema Aqüífero Guarani. 
SAYTT – Projeto Prioritário do Sistema Aquífero Yrendá - Toba – Tarijeño. 
SEAM – Secretaria do Ambiente da República do Paraguai. 
SEMA – Secretaria de Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul. 
SEMAC – Secretaria de Estado de Meio Ambiente, das Cidades, do Planejamento, da Ciência. 
SENAR – Serviço Nacional de Aprendizagem Rural. 
SENASA – Dirección General de Saneamiento Ambiental - Diretoria Geral de Saneamento 
Ambiental. 
SEPLANCT – Secretaria de Estado de Planejamento, Ciência e Tecnologia. 
SIAGAS – Sistema Nacional de Águas Subterrâneas. 
SINGREH – Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. 
SISNAM – Sistema Nacional Ambiental. 
SNIRH – Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos. 
SRH – Secretaria de Recursos Hídricos. 
 
 
 
 
 16 
SRH – Secretaria de Recursos Hídricos. 
SUBCOMILAGO – Sub-Comissão Mista para o Desenvolvimento da Zona de Integração do Lago 
Titicaca. 
SUDEPE – Superintendência do Desenvolvimento da Pesca. 
SUDHEVEA – Superintendência da Borracha. 
TCA – Tratado de Cooperação Amazônica. 
UNEP – United Nations Environment Programme. 
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura. 
UPL – Unidade de Processamento de Lixo. 
UY – Uruguai. 
WEHAB – Water and Sanitation, Energy, Health, Agriculture, Biodiversity WSSD - World Summit 
on Sust. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 17 
SUMÁRIO 
 
LISTA DE ILUSTRAÇÕES 
LISTA DE TABELAS 
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 
INTRODUÇÃO 19 
1 ÁGUA NO MUNDO25 
1.1 O MUNDO EM PROL DA ÁGUA 29 
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E GETÃO DE RECURSOS HÍDRICOS 36 
1.2.1 Água: bem comum 45 
1.2.2 Gestão de águas 51 
1.2.3 Gestão integrada de recursos hídricos 54 
1.2.4 Política de gerenciamento de águas 57 
2 HIDROPOLÍTICA 61 
2.1 GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA DE ÁGUAS 79 
2.2 GOVERNANÇA/GOVERNABILIDADE 86 
2.3 EXPERIÊNCIAS TRANSFRONTEIRIÇAS NA AMÉRICA LATINA 90 
2.3.1 Bacia do Prata 96 
3 GOVERNANÇA DAS ÁGUAS NO PARAGUAI 108 
3.1 DISPONIBILIDADE E DEMANDA HIDRICA DO PARAGUAI 112 
3.2 ASPECTOS INSTITUCIONAIS E LEGAIS 117 
3.3 EXPERIÊNCIAS PARAGUAIAS EM ÁGUAS TRANSFRONTEIRIÇAS 127 
4 GOVERNANÇA DAS ÁGUAS NO BRASIL 130 
4.1 DISPONIBILIDADE E DEMANDA HÍDRICA NO BRASIL 135 
4.2 ASPECTOS LEGAIS E INSTITUCIONAIS 140 
4.2.1 Política Nacional de Recursos Hídricos do Brasil 144 
 
 
 18 
4.2.2 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Brasil 146 
4.2.3 Instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos 156 
4.3 EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS EM ÁGUAS TRANSFRONTEIRIÇAS 168 
4.3.1 Bacia do Alto Paraguai – BAP 177 
5 ESTUDO DE CASO: BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO APA 180 
5.1 CARACTERIZAÇÃO DA BACIA DO RIO APA 181 
5.1.1. Aspectos socioeconômicos 185 
5.1.2 Aspectos histórico-culturais 187 
5.1.3 Características hídricas 188 
5.1.4 Aspectos Institucionais e Legais 194 
5.2 O ACORDO DE COOPERAÇÃO DO APA 203 
5.3 PROJETO “PÉ NA ÁGUA” 206 
5.4 ANÁLISE CRÍTICA 208 
CONCLUSÃO 225 
REFERÊNCIAS 231 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 19 
INTRODUÇÃO 
 
 
A água é um recurso estratégico, imprescindível à sobrevivência humana, ao equilíbrio 
dos ecossistemas e para o desenvolvimento econômico e social. Participa dos processos que 
ocorrem na natureza, entra na composição das rochas e permanece armazenada nos seus 
interstícios. Porém, muitas vezes, não está disponível, no lugar e no momento necessário – e 
não tem substitutos conhecidos. 
Como qualquer outro recurso, a água é motivo para relações de poder e de conflitos. Por 
não ser um elemento estático, seu uso num determinado local é afetado pelo uso que dela 
fazem noutros lugares, incluindo noutros países, como no caso das águas transfronteiriças. 
Assim, possuir o controle e a posse sobre a água é, sobretudo, uma questão de natureza 
política, tendo em vista que o acesso a esse recurso interessa a vários atores de diferentes 
setores produtivos e da sociedade. 
Atualmente, há um cenário mundial de crise da água devido sua possibilidade de 
esgotamento, agravada pelas mudanças climáticas, cujos problemas de escassez e poluição 
das águas têm exigido atenção dos governos e da sociedade a esse recurso natural que a 
humanidade supunha infinito. 
A possibilidade do provimento de água, de forma ambientalmente sustentável, na 
quantidade e qualidade requeridas, onde e quando ela é demandada, com padrões compatíveis 
para sua utilização, implica no seu gerenciamento adequado. 
Dois terços da população da Terra vive em bacias cujas águas ultrapassam fronteiras 
geográficas e político-administrativas 
Em bacias hidrográficas composta por águas transfronteiriças, a gestão de recursos 
hídricos possui uma dinâmica de maior complexidade, pois envolve dois ou mais países e 
suas respectivas políticas, valores, cultura, geografia, organização institucional, entre outros 
aspectos. 
A gestão transfronteiriça de águas tende a ocorrer onde existem conflitos na utilização 
de águas de domínio comum, entre diferentes países. Tais conflitos, em geral, são motivados 
pelos mais diversos fatores, tais como, o crescimento da população de usuários da mesma 
água, o uso inadequado do solo, a iniqüidade social, os diferentes padrões utilizados para o 
 
 20 
consumo de água, o impacto da contaminação hídrica, a crise de governabilidade da água e o 
incremento de atividades econômicas. 
Neste contexto, para compartilhar a água de forma eqüitativa e assegurar a 
sustentabilidade dos ecossistemas naturais exige uma governança, ou seja, um sistema de 
regras formais e informais que servirão para ajustar as necessidades sociais e as dos diferentes 
usuários com os objetivos políticos de cada país. 
Na América do Sul, muitos dos problemas hídricos, não obstante a escassez ou 
abundância de águas, estão relacionados às questões de governabilidade, no que se refere ao 
estabelecimento de marco legal, político e institucional adequado para regular o 
desenvolvimento e a gestão de recursos (OEA, 2004). 
O território brasileiro compõe as Bacias Hidrográficas do Rio Amazonas (com a 
Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela), a jusante, e do Rio do 
Prata (com o Paraguai, Argentina e o Uruguai), a montante. O Aqüífero Guarani, 
compartilhado com a Argentina, Paraguai e Uruguai, é considerado a maior fonte subterrânea 
de água doce do mundo. 
Na Bacia do Rio do Prata, entre os territórios do Brasil e do Paraguai, o Rio Apa 
percorre uma região fronteiriça por mais de 500 km Assim, a Bacia do Apa é composta por 
78% de território brasileiro, no Estado de Mato Grosso do Sul, e 22% de território paraguaio, 
nos Departamentos de Amambay e de Concepción. 
Nesses últimos 20 anos, na Bacia do Apa ocorreu um incremento substancial ao uso do 
solo para o cultivo de soja e a implantação de pastagens, produzindo importante alteração na 
geração de sedimentos que se deslocam para os cursos de água e para o Pantanal. 
Na região hidrográfica da Bacia do Rio Apa, os serviços ambientais são significativos, 
envolvendo a relação da água com a conservação da biodiversidade, do solo e das florestas. 
Recentemente, em função da atual degradação ambiental e da captação descontrolada de 
águas na Bacia do Apa, ocorreram situações embaraçosas entre o Brasil e oParaguai a 
potenciais conflitos pelo uso da água. 
Ações e esforços empenhados por organizações não-governamentais, apoiadas pelas 
instâncias governamentais paraguaias e brasileiras, resultaram, em 2007, na assinatura do 
Acordo de Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da 
República do Paraguai para o desenvolvimento sustentável e a gestão integrada da Bacia 
 
 21 
Hidrográfica do Rio Apa, no intuito de minimizar os conflitos atuais e potencias pelo uso das 
águas nessa bacia hidrográfica. 
Diante disso, objeto de trabalho desta pesquisa é a Bacia do Apa no propósito de 
contribuir com o equacionamento de problemas relacionados ao uso comum de águas 
transfronteiriças, tendo em vista a necessidade de analisar e discutir os aspectos e as questões 
referentes à indução e ao avanço da gestão integrada e compartilhada de recursos hídricos em 
bacias hidrográficas que compreendem o território de mais de um país, nesse caso, o Paraguai 
e o Brasil. 
Nesse sentido, o objetivo geral desta tese é avaliar se as diferenças político-
institucionais relacionadas à gestão de recursos hídricos, no Paraguai e no Brasil, 
comprometem a gestão de águas transfronteiriças na Bacia Hidrográfica do Rio Apa. 
Para a realização desse trabalho, foram definidos os seguintes objetivos específicos: 
1. Realizar uma abordagem analítica das questões hídricas de âmbito global; 
2. Identificar elementos relativos à construção da gestão de águas transfronteiriças, em 
função da hidropolítica mundial; 
3. Analisar a capacidade de governança das águas no Paraguai e no Brasil por meio da 
caracterização das disponibilidades e demandas hídricas, dos aspectos legais e 
institucionais, das instâncias decisórias e de algumas experiências em águas 
transfronteiriças de ambos os países; 
4. Identificar e analisar os aspectos relativos à gestão transfronteiriça de recursos 
hídricos na Bacia do Apa. 
As questões norteadoras desta pesquisa buscam responder as seguintes indagações: 
1. Quais os problemas existentes ou potenciais na Bacia do Apa que apontam para a 
necessidade da gestão transfronteiriça de recursos hídricos? 
2. Qual é o cenário para a construção da gestão integrada e compartilhada de águas na 
Bacia do Apa, destacando as dificuldades e as potencialidades que favorecem tal 
questão? 
3. O Paraguai e o Brasil possuem capacidade política e institucional para implantar o 
Acordo de Cooperação para o desenvolvimento sustentável e a gestão integrada da 
Bacia Hidrográfica do Rio Apa? 
 
 22 
Os procedimentos metodológicos adotados para a elaboração deste trabalho 
compreenderam o levantamento de dados primários e secundários. 
A coleta de informações e a interpretação de informações foram utilizadas de forma a 
gerar novos conhecimentos. 
Os dados primários foram obtidos por meio de observações realizadas em visitas em 
campo, de entrevistas com profissionais que atuam na Bacia do Apa, e de questionários 
respondidos por profissionais da rede de ensino dos municípios brasileiros da Bacia do Rio 
Apa, durante as oficinas técnicas realizadas no âmbito do Projeto “Pé na Água”- Projeto Água 
e Cidadania na Bacia do Apa – uma abordagem sistêmica e transfronteiriça na década 
brasileira da água, com o apoio financeiro do CNPq/CT-Hidro/MCT. 
Foram entrevistadas um total de 100 pessoas dentre, aproximadamente, os 250 
participantes das oficinas técnicas realizadas com o objetivo de avaliar os materiais (livro, 
cartilha e CD) produzidos para disseminação do conhecimento, por intermédio de 
informações, para possibilitar a promoção da participação da sociedade nos processos de 
gestão de águas na Bacia do Apa. 
As visitas em campo objetivaram caracterizar a Bacia do Apa, no território brasileiro, e 
os dados coletados subsidiaram a avaliação sobre os conhecimentos locais quanto aos 
problemas ambientais e de recursos hídricos presenciados, e os procedimentos adotados para a 
participação na gestão de recursos hídricos transfronteiriços nessa Bacia. 
A coleta de dados secundários ocorreu em diversas etapas: inicialmente, por meio de 
levantamentos bibliográficos, artigos científicos, mapas, fotografias, pesquisas por meio 
eletrônico, pesquisa e análise de documentos oficiais, publicações específicas, programas, 
planos e projetos desenvolvidos na região hidrográfica em que a Bacia do Apa se insere; 
alguns dados secundários foram coletados junto aos profissionais que atuam na área de gestão 
de recursos hídricos, por meio de informações transmitidas em eventos e simpósios onde 
direta e/ou indiretamente, a temática de gestão de recursos hídricos transfronteiriços na Bacia 
do Apa foi abordada. 
Houve o acompanhamento presencial dos Simpósios Nacional da Associação Brasileira 
de Recursos Hídricos, desde o ano de 1998, do Seminário da Bacia do Apa, em Bela 
Vista/MS, em 2003, e nas diversas reuniões subseqüentes a este, do IV Diálogo 
Interamericano de Recursos Hídricos, em 2001, e do I Encontro Trinacional para Gestão de 
Águas Fronteiriças e Transfronteiriças, em 2007, realizados em Foz do Iguaçu, Paraná. 
 
 23 
Foram consideradas as experiências e as lições apreendidas no processo de formulação 
do Projeto Básico do Sistema Aqüífero Guarani; na coordenação do Sub Projeto 6.1 
“Desenvolvimento de um programa de informação e articulação pública na Bacia do Alto 
Paraguai” do Projeto GEF Pantanal; na coordenação da Agenda Azul do Programa Pantanal, 
no âmbito de Mato Grosso do Sul; na formulação e execução do Projeto “Pé na Água” – uma 
abordagem sistêmica e transfronteiriça na Bacia do Apa; e na participação dos trabalhos no 
âmbito da Câmara Técnica de Gestão de Recursos Hídricos Transfronteiriços do Conselho 
Nacional de Recursos Hídricos. 
A avaliação das diferenças político-institucionais entre o Brasil e Paraguai foi 
qualitativa e comparativa, em função dos aspectos conceituais, das diretrizes e das 
experiências consolidadas no gerenciamento transfronteiriço de águas apresentadas neste 
trabalho, dos dados coletados na Bacia do Apa, da análise das informações emitidas por 
especialistas, e do estágio de implementação do Acordo de Cooperação da Bacia do Apa, no 
período de realização desta pesquisa. 
A análise do tema foi desenvolvida a partir de um enfoque global ao regional, e ao local, 
na Bacia do Apa. 
O primeiro Capítulo enfoca elementos que ressaltam a importância da água num 
contexto global, conceitos, iniciativas e princípios consolidados mundialmente para o 
gerenciamento dos recursos hídricos e para o estabelecimento de políticas públicas, em prol 
do desenvolvimento sustentável. 
Em função da importância estratégica, os recursos hídricos têm se constituído área 
temática específica da política ambiental internacional, definida como hidropolítica. Por isso, 
no Capítulo 2 são abordados conceitos e aspectos relativos à hidropolítica mundial, em 
especial, na América Latina, os princípios e regras considerados adequados à gestão 
transfronteiriça de recursos hídricos, com base nos conceitos de governança e governabilidade 
das águas. 
Ainda no Capítulo 2, são abordadas as experiências de cooperação no trato de questões 
hídricas transfronteiriças na América do Sul, em especial na Bacia do Prata, quanto ao 
desenvolvimento de programas e projetos, e a adoção de tratados e acordos estabelecidos, que 
se tornaram normas nacionais dos seus signatários. 
No Capítulo 3 é apresentado o estado da arte da governança das águas no Paraguai, 
onde é descrita a situação da gestão hídrica paraguaia em função dos aspectos legais e 
 
 24 
institucionais, da disponibilidade e demanda hídrica paraguaia, os aspectos socioeconômicos 
relacionados à questão hídrica, e algumas experiências realizadas em águas transfronteiriças. 
Da mesma forma, o Capítulo 4 apresenta o estado da arte da governança das águas no 
Brasil, considerando os aspectos legais e institucionais, em especial a Políticae o Sistema de 
Gerenciamento de Recursos Hídricos adotado, bem como a disponibilidade e demanda pelo 
uso das águas no Brasil. São abordadas as experiências relativas às águas transfronteiriças, 
incluindo as ações e atividades apoiadas pela Câmara Técnica de Gestão dos Recursos 
Hídricos Transfronteiriços do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, por intermédio do GT 
Apa. 
O Capítulo 5 trata do estudo de caso desta pesquisa, contendo a caracterização 
territorial e hídrica da Bacia do Apa e respectivos aspectos legais, institucionais, 
socioeconômicos e histórico-culturais, as ações desenvolvidas por organismos 
governamentais e pela sociedade civil organizada, o Acordo de Cooperação para a gestão 
integrada da Bacia do Apa, e as ações e resultados do Projeto “Pé na Água”. São analisados os 
aspectos legais e institucionais e a participação da sociedade no processo de gerenciamento 
hídrico na Bacia do Apa, levando em consideração a assinatura do Acordo de Cooperação 
para o desenvolvimento sustentável e a gestão integrada da Bacia Hidrográfica do Rio Apa, 
para o embasamento e consolidação das considerações finais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 25 
1 ÁGUA NO MUNDO 
 
A água é um recurso natural vital e indispensável à manutenção dos ecossistemas e está 
presente em todos os processos que ocorrem na natureza e de quase todas as atividades 
econômicas do ser humano. Sua composição química (H2O) simples disfarça sua importância 
para o desenvolvimento das sociedades e preservação de todas as formas de vida existentes no 
nosso planeta. Sem água, elemento que compõe 70% do corpo humano, a vida não seria 
possível. 
A importância desse recurso natural para o desenvolvimento das sociedades é tão 
significativa que a garantia ao seu acesso e o atendimento às demandas pelo uso da água, em 
geral, estão associadas às políticas vigentes dos países onde se encontram. 
Historicamente, todas as civilizações da Antigüidade nasceram e se desenvolveram 
próximo aos cursos de água, utilizando-a para suas necessidades básicas e como elemento de 
sobrevivência. A existência da água contribuiu para que o ser humano deixasse de ser nômade 
para se tornar sedentário, e também, com a água, foi possível desenvolver a agricultura, o 
comércio, a indústria, a geração de energia. 
Porém, a cultura do desperdício e a visão de um planeta composto por muita água, e por 
longo tempo, vista como um recurso inesgotável, resultou em descaso na formulação de 
políticas adequadas para seu uso racional. De certa forma, a grandiosidade dos mares e dos 
grandes lagos, do gelo das calotas polares e das neves eternas no alto das montanhas, e 
algumas origens históricas, como o dilúvio bíblico e a grandiosidade dos mananciais hídricos 
revelados pelos descobrimentos do século XVI ao XVIII contribuíram para manter essa 
crença de inesgotabilidade da água,. 
Contudo, de toda quantidade de água1 existente no mundo apenas 2,5% é de água e 
97,5% formam os oceanos e mares. Da água doce, 68,9% compõem as calotas polares, as 
geleiras e as neves eternas que cobrem os cumes das montanhas mais altas. As águas 
subterrâneas são os 29,9% restantes do percentual de água doce existente no mundo e 0,9% 
são águas que compõe a umidade dos solos e dos pântanos. Somente 0,3% de água doce do 
mundo estão nos rios e lagos (MMA, 1999). 
 
1 Estimativa realizada por especialistas aponta a disponibilidade efetiva de água na Terra entre 9.000 e 14.000 
km3/ano (SHIKLOMANOV, 1993), sendo que parte dela é necessária para suporte do ambiente. 
 
 26 
Essa distribuição dos volumes estocados nos principais reservatórios de água na Terra é 
representada na Figura 1. 
 
Figura 1 – Distribuição dos valores estocados nos principais reservatórios de água da Terra. 
Fonte: REBOUÇAS, 1999. 
 
De toda água disponível para o consumo no mundo, aproximadamente, 70% são 
utilizados na irrigação para produção de alimentos, 23% em processos de produção industrial 
e, apenas 7% são utilizados para o abastecimento humano (MMA, 1999). 
O cenário mundial atual é de crise da água, pois esse recurso natural conceitualmente 
considerado renovável, e que a humanidade supunha infinito vem, a cada dia, dando sinal de 
esgotamento. Aproximadamente 1,1 bilhões de pessoas não têm acesso à água em boas 
condições e 2,4 bilhões não dispõem de sistemas de esgoto sanitários. Cerca de sete milhões 
de pessoas morrem a cada ano por doenças transmitidas pela água. Inundações afligem 
periodicamente países como Blangladesh, China, Guatemala, Honduras, Venezuela, Somália, 
entre outros, enquanto cerca de um quarto do planeta enfrenta, em diferentes estágios, o 
processo de desertificação (UNESCO, 2003; MMA/SRH, 2000). 
A escassez hídrica, configurada quando a disponibilidade de água é de 500 m3/hab/ano a 
1000 m3/hab/ano, atinge países como Kuwait, Egito, Arábia Saudita, Líbia, Barbados, 
Tailândia, Jordânia, Cingapura, Israel, Cabo Verde, Burundi, Argélia e Bélgica (MAIA 
NETO, 1997). 
 
 
 27 
Atualmente, 80 países com 40% da população mundial sofrem de escassez hídrica. 
Nove dos quatorze países do Oriente Médio se confrontam com uma situação de penúria de 
recursos em água, constituindo a região do mundo onde a escassez é mais aguda (BECKER, 
2003). 
Além dos aspectos relacionados à escassez, a água é um recurso natural distribuído de 
forma desigual na superfície e nos aqüíferos do planeta em função das dimensões geográficas, 
das condições climáticas e da distribuição populacional. Haja vista que, menos de dez países 
partilham mais de 60% do seu volume total (SRH/MMA, 1997). 
Diversos fatores, dentre esses, o crescimento demográfico urbano, o aumento da 
demanda pelos diversos usos da água, a falta de acesso por bilhões de pessoas à água potável 
e aos serviços de saneamento básico tem gerado visões apocalípticas atribuídas à preocupação 
com a escassez de água no Planeta. 
Há perspectivas de possíveis disputas bélicas pelo uso da água, o que não é improvável. 
Existem mais de 200 bacias hidrográficas de rios de médio e de grande porte partilhadas por 
dois ou mais países que abrigam 40% da população do planeta, cuja base de conflito pela 
água, em geral, ocorre pelo uso comum dos recursos hídricos entre os países à montante e à 
jusante da bacia, ou, em relação ao país economicamente e belicamente mais forte (BECKER, 
2003). 
Por exemplo, os 71 milhões de habitantes do Egito dependem do Rio Nilo para mais de 
97% de suas necessidades, mas precisam compartilhá-lo com a Etiópia e outros oito países a 
montante, todos militarmente mais ricos e empenhados em incrementar a produção agrícola e 
os serviços urbanos, frente ao crescimento populacional acelerado, às estiagens longas e 
cíclicas, e à precipitação sazonal (WORLD WATCH, 2005). 
Quando o atendimento às demandas é relativo ao uso comum de águas compartilhadas 
por mais de um país, os aspectos a serem abordadas se remetem às questões relacionadas às 
bacias hidrográficas transfronteiriças, como na Bacia do Rio Apa localizada entre territórios 
do Paraguai e do Brasil. 
A Bacia Hidrográfica do Apa está situada na porção superior da Bacia do Prata, na 
região denominada de Bacia do Alto Paraguai (BAP). 
A área da Bacia do Alto Paraguai abrange desde as nascentes do Rio Paraguai, em 
Cáceres, Mato Grosso, até a foz do Rio Apa, no município de Porto Murtinho, em Mato 
Grosso do Sul, conforme demonstra a Figura 2 . 
 
 28 
 
 
Figura 2 – Localização da Bacia do Apa 
Fonte: BROCH et al., 2008. 
 
Há situações onde países são impedidos ao desenvolvimento devido à escassez hídrica, 
à deteriorização dos ecossistemas de água doce, às inundações e secas. São fatores que geram 
graves conseqüências de caráter sócio-ambiental e que contribuem para a crise da água. 
Ainda, muitos dos problemas hídricos residem no modo de como a água é consumida e 
gerenciada, emfunção de diferentes enfoques regionais, onde a disponibilidade de água e seu 
gerenciamento adequado são fundamentais para um futuro sustentável da humanidade 
(BECKER, 2003; TUNDISI, 2003). 
 
 
 
 
 29 
1.1 O MUNDO EM PROL DA ÁGUA 
 
As preocupações em relação à problemática hídrica mundial se evidenciaram após a 
Revolução Industrial em função dos despejos industriais em corpos de água e ao lançamento 
de esgotos sanitários oriundos das populações concentradas nas cidades. 
Na segunda metade do Século XX, por iniciativa de organizações internacionais ou de 
alguns Estados, ocorreram conferências internacionais sobre água, cujas conclusões e medidas 
indicadas foram adotadas por diversas nações (CAUBET, 2006). 
Ao final dos anos 60, a degradação ambiental torna-se um problema sério no âmbito político, 
social, econômico e ecológico, em nível internacional. 
Em 1968, na Conferência das Nações Unidas da Biosfera, pela primeira vez, 
especialistas de todo mundo se encontram para discutir problemas ambientais globais que 
resulta na percepção dos efeitos negativos da exploração irracional da natureza sobre a 
qualidade da vida humana, e de onde emerge um novo comportamento: a busca por novos 
paradigmas para o consumo. 
Ainda que algumas tensões estruturais pudessem ser notadas em certas regiões, com 
água abundante, insumo natural gratuito e de boa qualidade, não havia motivo para problemas 
(CAUBET, 2006). 
Até o início dos anos 1970, a água doce na esfera das relações internacionais, de praxe, 
era considerada como um suporte para a navegação ou um elemento para a produção de 
energia hidrelétrica, mas em pouco espaço de tempo, torna-se um recurso natural estratégico e 
escasso. 
Em 1971, na Convenção de Ramsar sobre Áreas Úmidas de Importância Internacional é 
elaborado o Tratado Intergovernamental de Cooperação Internacional para a Conservação e 
Uso Racional de Áreas Úmidas, que entrou em vigor em 1975. 
No ano de 1972, na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada 
em Estocolmo, tem como documento final a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio 
Ambiente Humano que delimita uma via intermediária entre o pessimismo dos malthusianos - 
que advertiam sobre a possibilidade de esgotamento dos recursos – e o otimismo dos 
cornucopianos – que depositavam fé nas soluções da tecnologia, ao promover um 
 
 30 
desenvolvimento socioeconômico eqüitativo, ou ecodesenvolvimento, termo que 
posteriormente é rebatizado como desenvolvimento sustentável, por pesquisadores anglo-
saxões (SACHS, 2007). 
Apesar de ser considerada um marco do ambientalismo, a Declaração de Estocolmo fez 
pouca referência à água, mas destaca as discussões sobre as águas compartilhadas e à gestão 
das bacias transfronteiriças, no princípio 21, da seguinte forma(ANA, 2007),: 
“os Estados têm [...] o direito de soberania para explorar seus próprios 
recursos, buscar suas próprias políticas ambientais e a responsabilidade de 
garantir que as atividades dentro de sua jurisdição ou controle não produzam 
danos ao meio ambiente de outros Estados ou áreas além dos limites da 
jurisdição nacional”2 
Em 1977, a Conferência das Nações Unidas sobre a Água, em Mar del Plata, na 
Argentina, marca o começo de uma série de atividades globais em torno da água (UNESCO, 
2003) a partir da elaboração do Plano de Ação de Mar del Plata, elaborado nessa Conferência 
que expunha as preocupações com os aspectos técnicos, institucionais, legais e econômicos da 
gestão de recursos hídricos, incluindo a cooperação regional e internacional (ANA, 2007). 
Esse Plano de Ações recomenda, entre outras questões, que cada país deveria formular uma 
declaração geral de políticas em relação ao uso, à ordenação e à conservação da água, como 
marco de planejamento e execução de medidas concretas para a eficiente aplicação dos 
diversos planos setoriais (PNRH, 2006). 
A partir da década de 1980, diante da constatação dos cenários hídricos, estrategistas do 
mercado global induzem estudos pela criação de mecanismos que possibilitem a cobrança, 
nos termos do princípio usuário/pagador ou do poluidor/pagador, das águas dos rios, das 
nascentes, dos poços, das águas de reciclagem ou de reuso das águas, principalmente, por 
meio do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial, (REBOUÇAS, 2003). 
Na década de 1981-1990, declarada como o Decênio Internacional da Água Potável e 
Saneamento, em diferentes ocasiões, foram apontadas as necessidades de ampliação ao acesso 
ao saneamento básico, em especial às populações carentes do mundo. 
Em 1992 acontece a Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente: “Temas 
de Desenvolvimento para o Século 21”, em Dublin, como um dos eventos preparatórios da 
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e chama a atenção 
para os novos enfoques para a avaliação, o desenvolvimento e o gerenciamento de recursos 
 
2 Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano 1972. In: 
<http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/doc/estoc72.htm>, acesso em 19 de junho de 2007. Texto traduzido da 
Declaração de Estocolmo, de 1972. 
 
 31 
hídricos. A Declaração da Conferência de Dublin destaca que a escassez e o desperdício de 
água doce representam séria e crescente ameaça para o desenvolvimento sustentável e 
proteção do ambiente, e ressalta que a saúde do homem, a garantia de alimentos, o 
desenvolvimento industrial e os ecossistemas estariam todos em risco se os recursos de água e 
solos não fossem geridos de forma bem mais efetiva do que no passado. Foram recomendadas 
ações de âmbito local, nacional e internacional e quatro princípios que estabelecem a base do 
gerenciamento integrado de recursos hídricos (TUCCI, 2006): 
I – a água doce é um recurso finito e vulnerável, essencial para a conservação da vida, a 
manutenção do desenvolvimento e do meio ambiente; 
II – o desenvolvimento e o gerenciamento de recursos hídricos devem ser baseados em 
um ponto de vista participativo, envolvendo usuários, planejadores e políticos, em todos 
os níveis; 
III – a mulher tem papel central na provisão, gerenciamento e defesa da água; e 
IV – a água tem um valor econômico em todos os seus usos competitivos, devendo ser 
reconhecida como um bem econômico. 
Ainda em 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e 
Desenvolvimento (CNUMAD) – a ECO 92, no Rio de Janeiro, há um consenso sobre a 
necessidade de reformas no processo de gerenciamento de recursos hídricos, em nível 
mundial. 
A Declaração de princípios da ECO 92 enfatiza a importância do gerenciamento 
holístico dos recursos hídricos, como um recurso finito e vulnerável, e destaca a necessidade 
da integração de planos e programas setoriais na estrutura e diretrizes sociais e econômicas 
nacionais para o gerenciamento integrado dos recursos hídricos. é baseado na percepção da 
água como uma parte integrante do ecossistema, um recurso natural e um bem social e 
econômico. 
McCormick (1992) considera que as discussões que culminaram na Conferência 
realizada no Rio de Janeiro, como um momento marcante em que a ciência é enfocada como 
forma de fornecer uma compreensão dos mecanismos dos problemas ambientais, e as causas e 
soluções, uma questão de valores humanos e de comportamento humano. 
Dessa forma, o meio ambiente, no qual as águas se incluem, passa a ser também 
enfocado como uma questão política, pois quaisquer que sejam, ou não, as soluções 
 
 32 
efetivamente aplicadas, estas continuam dependendo de políticas práticas, da atitude de 
líderes, de partidos e de seus eleitorados, de um complexo sistema cooperativo, de referências 
cruzadas envolvendo organismos internacionais, órgãos ambientais nacionais, organizações 
não governamentais, e de uma série de convenções e acordos internacionais de cumprimento, 
freqüentemente, não obrigatório. 
Os resultados da Conferênciadas Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o 
Desenvolvimento de 1992 permitiram, também, a adoção da Agenda 213. Desde então, há a 
disseminação e um processo de conscientização mundial à proposta de desenvolvimento 
sustentável a ser inserida no contexto das políticas públicas, das decisões empresariais e das 
ações dos cidadãos na busca por caminhos que representem uma relação mais apropriada, 
entre o desenvolvimento e o meio ambiente, que inclui o uso racional e sustentável da água. 
A Agenda 21 apresenta diversos capítulos que se referem à questão hídrica. Entretanto, 
o Capítulo 18 trata o assunto de forma específica, propondo sete programas de ações 
relacionadas às águas doces. De forma geral, os programas de ações propostos estabelecem os 
seguintes objetivos e diretrizes para que sejam satisfeitas as necessidades hídricas pela ótica 
do desenvolvimento sustentável (ABEAS, 1996; MUÑOZ, 2000): 
- o reconhecimento da água como recurso natural integrante dos ecossistemas e como 
bem econômico e social, cuja quantidade e qualidade determinem à natureza de sua 
utilização; 
- a avaliação e prognóstico das disponibilidades quanti-qualitativas; 
- a previsão de conflitos; 
- a estruturação de uma base científica de dados; 
- a proteção dos ecossistemas e da saúde pública; 
- a gestão integrada dos recursos hídricos e dos despejos líquidos e sólidos; 
- a gestão ambientalmente racional dos recursos hídricos destinados à utilização urbana; 
- o reconhecimento do valor econômico da água; 
 
3 A Agenda 21 foi um dos principais resultados da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o 
Desenvolvimento de 1992, ocorrida no Rio de Janeiro, Brasil. É um documento que estabeleceu a importância de 
cada país em se comprometer e refletir, global e localmente, sobre a forma pela qual governos, empresas, 
organizações não-governamentais e todos os setores da sociedade poderiam cooperar no estudo de soluções para 
os problemas sócio-ambientais. A Agenda 21 é um plano de ação elaborado com o intuito de ser adotado global, 
nacional e localmente, por organizações do sistema de nações unidas, governos e pela sociedade civil, em todas 
as áreas em que a ação impacta o meio ambiente. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org.wiki/Agenda_21>. 
Acesso em: 04 de março de 2008. 
 
 33 
- a gestão participativa com espaço para as comunidades locais; e 
- a recomendação de desenvolver a gestão dos recursos hídricos dentro de um conjunto 
abrangente de políticas de saúde humana, produção de alimentos, atenuação de 
calamidades, proteção ambiental e conservação da base de recursos hídricos. 
Tanto a Conferência de Dublin, quanto a Conferência do Rio foram pioneiras no sentido 
de colocar a água no centro dos debates sobre o desenvolvimento sustentável. 
Em 2000, no 2º Fórum Mundial da Água, em Haia, e em 2001, na Conferência 
Internacional sobre a Água Doce, em Bona, foram propostas metas para a melhoria da gestão 
de águas no mundo. Contudo, as Metas de Desenvolvimento do Milênio4 para o ano de 2015, 
adotadas na Cúpula das Nações Unidas, no ano de 2000, até o presente momento, são as mais 
influentes, em nível global, no estabelecimento de objetivos a serem alcançadas por distintas 
instâncias internacionais para a promoção do desenvolvimento sustentável. 
Ressalta-se que ações que minimizem problemas relacionados à questão hídrica serão 
necessárias para o alcance das seguintes Metas do Milênio (UNESCO, 2003): 
1- A redução pela metade a proporção de pessoas que vivem com menos de 1 dólar por 
dia; 
2- A redução pela metade a proporção de pessoas que padecem de fome; 
3- A redução pela metade a proporção de pessoas sem acesso a água potável; 
4- Proporcionar a todas as crianças (meninos e meninas), equitativamente, meios que 
possibilitem a conclusão do ciclo completo de educação primária; 
5- A redução em 75% a mortalidade materna e em dois terços a mortalidade infantil de 
crianças com menos de 5 anos de idade; 
6- Deter a propagação do vírus HIV/AIDS, a malária e outras enfermidades; 
7- Proporcionar especial ajuda às crianças órfãs em conseqüência de VHI/SIDA. 
Em 2002, na Cúpula Mundial do Desenvolvimento Sustentável (World Summit on 
Sustainable Development - WSSD), a RIO +10, realizada em Johannesburgo, o então 
Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, identifica os cinco grandes temas reunidos 
 
4 Metas do Milênio: 1 – Erradicar a pobreza e a fome; 2 – Atingir o ensino básico universal; 3 – Promover a 
igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4 – Reduzir a mortalidade infantil; 5 – Melhorar a saúde 
materna; 6 – Combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; 7 – Garantir a sustentabilidade ambiental; 8 – 
Estabelecer parceria para o desenvolvimento. 
 
 34 
na WEHAB (Water and Sanitation, Energy, Health, Agriculture, Biodiversity) – Água e 
Saneamento, Saúde, Energia, Saúde, Agricultura e Biodiversidade como parte integrante de 
um enfoque internacional coerente ao desenvolvimento sustentável, e a água como elemento 
essencial em cada uma dessas áreas chaves. O ano 2002 foi considerado o Ano Internacional 
da Água Doce. 
Em 2003, na primeira edição do “Informe sobre o Desenvolvimento da Água em Nível 
Mundial”, um produto do Terceiro Fórum Mundial da Água, realizado no Japão, a crise 
mundial da água é considerada, em sua essência, uma crise de gestão de recursos hídricos 
causada, especialmente, pela utilização de métodos inadequados para seu gerenciamento 
(UNESCO, 2003). Esse documento apresenta diretrizes de ações que consideram os seguintes 
quesitos (ANA, 2007): 
1- A água doce como um bem comum; 
2- A gestão integrada dos recursos hídricos dirigida à satisfação duradoura e 
intersetorial do conjunto das necessidades essenciais e legítimas, à proteção contra os 
riscos e à preservação e à restauração dos ecossistemas; 
3- As bacias dos rios, dos lagos e dos aqüíferos como sendo os territórios apropriados 
para a organização da gestão integrada dos recursos hídricos e dos ecossistemas; 
4- Em cada país, um marco jurídico claro que estabeleça os direitos e obrigações, as 
competências institucionais, os procedimentos e os meios indispensáveis para um bom 
governo de água; 
5- Os representantes da população e dos poderes locais, dos usuários de água, das 
organizações defensoras de interesses coletivos participando da gestão dos recursos 
hídricos, principalmente no âmbito de conselhos ou comitês de bacia; 
6- A informação, a sensibilização e a educação da população e de seus representantes 
como questões indispensáveis; 
7- Planos diretores ou planos de gestão de bacia baseados na transparência elaborados 
para fixar objetivos que devem ser alcançados à curto, médio e longo prazo; 
8- Sistemas integrados de informação e monitoramento confiáveis, representativos, de 
fácil acesso, e harmonizados, com consultas específicas e organizados em cada bacia 
hidrográfica; 
 
 35 
9- A implementação de sistemas de financiamento, baseados na contribuição pecuniária 
e na solidariedade dos consumidores e dos contaminadores da água, como necessária 
para assegurar a realização em cada bacia dos programas prioritários e sucessivos de 
ação e garantir o bom funcionamento dos serviços coletivos; essas contribuições 
pecuniárias fixadas por consenso, no âmbito dos comitês de bacia, sendo administrados 
na bacia por uma “agência” técnica e financeira especializada; 
10- Para os grandes rios, lagos e aqüíferos transfronteiriços devem ser alcançados 
acordos de cooperação entre os paises ribeirinhos e planos de gestão concebidos para o 
conjunto das bacias hidrográficas, principalmente no âmbito de comissões, autoridades 
ou organismos internacionais ou transfronteiriços. 
Há um consenso mundial ao estabelecimento do uso racional e sustentável dos recursos 
naturais como uma premissa fundamentalao desenvolvimento equilibrado de qualquer país, 
bem como, o entendimento de que a definição de políticas para a utilização racional da água é 
tão importante quanto à abundância ou não de mananciais hídricos. 
Tais consensos alcançados em nível internacional comandam amplamente o que ocorre 
em inúmeros países, mas é inegável que embutido ao discurso de cooperação e solidariedade 
internacional, também estão em jogo interesses distintos e contraditórios onde se constituem 
relações de poder, que incluiu o acesso à água. Nesse contexto, as disparidades econômicas 
não mudaram de forma relevante. 
Constatações de crise de água em nível internacional, erros cometidos na Europa e nos 
Estados Unidos, inclusive após a Revolução Industrial, são repetidos até hoje, inclusive em 
países onde as descargas dos rios são relativamente escassas e que enfrentam essa situação há 
milênios (REBOUÇAS, 2003). 
A preocupação mundial, expressa em conferências e eventos internacionais e nacionais, 
apesar de constante, resulta em uma agenda hídrica que exige esforços amplos e complexos 
para o enfrentamento dos problemas a serem superados em cada país,. 
A adoção de medidas efetivas que combatam conflitos existentes e potenciais pelo uso 
da água, além de vontade política que induzam à cooperação e à união de esforços, precede da 
existência de capacidade político-institucional e financeira para implantar tais medidas. 
De todo modo, a gestão de águas transfronteiriças, sejam elas contíguas e/ou sucessivas, 
é pressuposto para o desenvolvimento sustentável de qualquer país, ainda que, grande 
quantidade da população mundial não tenha conhecimento dessa interdependência hidrológica 
 
 36 
que condiciona os países, e de como isso faz parte de uma realidade que determina vidas e 
oportunidades. 
 
 
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E OS RECURSOS HÍDRICOS 
 
As modificações dos ambientes naturais, no decorrer do processo de evolução da 
humanidade em função dos interesses e necessidades em busca de melhores condições de vida 
e do desenvolvimento relacionado ao crescimento econômico resultaram no domínio dos 
recursos naturais pelo homem (McCORMICK, 1992). 
Nessa trajetória, os eventos da industrialização, da revolução agrícola, e o concomitante 
aumento dos adensamentos populacionais geraram uma crise ambiental, de âmbito global, 
caracterizada pela degradação dos sistemas naturais. 
Durante a segunda metade do século vinte, várias transições marcaram o 
desenvolvimento da humanidade atrelado ao crescimento econômico e populacional, e, mais 
recentemente, em busca da sustentabilidade ambiental. 
A partir de 1960, a percepção das limitações do modelo de desenvolvimento 
tecnológico e econômico em relação ao conjunto de problemas associado à degradação dos 
recursos naturais, essenciais à sobrevivência humana, resultaram em debates na busca de 
respostas para um novo modelo de desenvolvimento. 
A 1a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em 1972, 
Estocolmo/Suécia é um marco à preocupação pela construção de um novo paradigma que 
aproxime critérios ecológicos, econômicos e ambientais, aliados à existência da espécie 
humana de modo justo e equilibrados, que embasem novos modelos de desenvolvimento 
(McCORMICK, 1992). 
Na década de 70, a constatação dos efeitos da degradação ambiental era crescente, 
ainda que, países em desenvolvimento, como o Brasil, seguiam a rota de devastação dos 
“ilimitados” recursos naturais em prol do desenvolvimento, não aceitando intervenções 
preservacionistas (SIMONSEN, 1974), 
 
 37 
Nos anos 80, as mudanças climáticas atribuídas ao aquecimento e suas conseqüências, 
e os impactos ambientais oriundos de acidentes, como os do vazamento radiativo da Usina 
Nuclear de Chernobyl, demonstram a possibilidade de reflexos globais em função das ações 
locais danosas ao ambiente. Nessa década, houve grande pressão para a redução do impacto 
pelo desmatamento de florestas e pela construção de barragens. 
Os anos 90 e início deste século foram marcados pela idéia do desenvolvimento 
sustentável, conceito apresentado na publicação Nosso Futuro Comum, reconhecido também, 
como “Relatório Brundtland”, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e 
Desenvolvimento (WCED, 1997), e consolidado na “Conferência das Nações Unidas sobre 
Meio Ambiente e Desenvolvimento” - ECO 92, realizada no Rio de Janeiro em 1992. 
As preocupações e discussões relativas às temáticas hídricas, na década de 90, se 
concentravam em vários aspectos, tais como: a falta de regulação; a análise fragmentada do 
setor; a falta de acesso á água, principalmente, pelas populações mais pobres; a pouca atenção 
para o controle da poluição e da qualidade da água; o grande crescimento da população e o 
aumento do custo de investimentos para o setor. 
Desde então, o termo desenvolvimento sustentável se tornou parte do texto e dos 
discursos entre organismos governamentais, não governamentais, nacionais e internacionais, 
mas nem por isso, há clareza do quê, de fato, é sua definição. 
O termo “sustentável”, atualmente, empregado em diversas combinações 
(desenvolvimento sustentável, sociedade sustentável, uso sustentável...), tem diferentes 
interpretações, características e diferentes proporções, dependendo da escala de referência na 
qual o termo se insere. 
Segundo Sachs (2007), sustentabilidade constitui um conceito dinâmico com cinco 
dimensões5: sustentabilidade social, econômica, ecológica, espacial (geográfica) e cultural, 
que leva em conta as necessidades crescentes das populações. 
A sustentabilidade socia1, entendida como a criação de um processo de 
desenvolvimento que seja sustentado por uma lógica de crescimento subsidiado por uma outra 
visão do que seja uma boa sociedade. A meta é construir uma civilização com maior equidade 
na distribuição de renda e de bens, de modo a reduzir o abismo entre os padrões de vida dos 
ricos e dos pobres. 
 
5 As cinco dimensões do ecodesenvolvimento (SACHS, 2007). 
 
 38 
Sustentabilidade econômica, que deveria ser viabilizada mediante a alocação e o 
gerenciamento de investimentos públicos e privados. Para tanto, seria necessário superar as 
configurações externas negativas resultantes do ônus do serviço da dívida e da drenagem 
líquida de recursos financeiros dos países do Hemisfério Sul, dos termos de troca 
desfavoráveis, das barreiras protecionistas, ainda existentes nos países do Hemisfério Norte, e 
do acesso limitado à ciência e tecnologia. A eficiência econômica deve ser avaliada em 
termos macrossociais, e não apenas por meio do critério da rentabilidade empresarial de 
caráter microeconômico. 
Sobre sustentabilidade econômica, Sachs (2000) aponta como sendo uma necessidade, 
e não como condição prévia para as demais dimensões de sustentabilidade, ao considerar que, 
um transtorno econômico, ao trazer consigo o transtorno social, consequentemente, obstrui a 
sustentabilidade ambiental. 
Sustentabilidade ecológica, que pode ser melhorada utilizando-se as seguintes 
ferramentas: ampliar a capacidade de carga da Terra, por meio de soluções engenhosas; 
intensificando-se o uso do potencial de recursos dos diversos ecossistemas com o mínimo 
possível de danos aos sistemas de sustentação da vida; limitar o uso de combustíveis fosseis e 
de outros recursos e produtos que são facilmente esgotáveis ou danosos ao meio ambiente, 
susbstituindo-os por recursos ou produtos renováveis e/ou abundantes, usados de forma não 
agressiva ao meio ambiente; reduzir o volume de resíduos e de poluição , por meio de 
conservação de energia e de recursos, alem da reciclagem; promover a autolimitação do 
consumo material por parte dos países ricos e dos indivíduos em todo o planeta; intensificar a 
pesquisa para a obtenção de tecnologias de baixo teor de resíduos e eficientes no uso de 
recursos para o desenvolvimentourbano, rural e industrial; definir normas para um adequada 
proteção ambiental, desenhando a maquina institucional e selecionando a combinação de 
instrumentos econômicos, legais e administrativos necessários para o seu cumprimento. 
Sustentabilidade espacial, que deveria ser dirigida para a obtenção de uma 
configuração rural-urbana mais equilibrada e de uma melhor distribuição territorial dos 
assentamentos humanos e das atividades econômicas, com ênfase no que se segue: reduzir a 
concentração excessiva nas áreas metropolitanas; frear a destruição de processos de 
colonização efetivados sem controle; promover práticas modernas e regenerativas de 
agricultura e agrossilvicultura, envolvendo pequenos agricultores e empregando 
adequadamente pacotes tecnológicos, credito e acesso a mercados; explorar o potencial da 
industrialização descentralizada, acoplando à nova geração de tecnologias, com referencia 
 
 39 
especial às indústrias de biomassa e ao seu papel na criação de oportunidades de emprego 
não-agrícolas nas áreas rurais; criar uma rede de reservas naturais e de Reservas da Biosfera, 
para proteger a biodiversidade. 
Sustentabilidade Cultural, incluindo a procura das raízes endógenas de modelos de 
modernização e de sistemas agrícolas integrados, processo de mudança que resguardem a 
continuidade cultural e que traduzam o conceito normativo de eco desenvolvimento numa 
pluralidade de soluções, ajustadas à especificidade de cada contexto sócio-ecológico 
Sachs (2000) ainda postula que, na dimensão institucional, sustentabilidade é a 
democratização e a reestruturação do poder público, a partir do fortalecimento de sua 
capacidade de estabelecer políticas e em criar mecanismos sociais de decisão, e controle das 
medidas que afetam as comunidades, sem “inchamentos” de pessoal ou centralizando 
decisões. 
Declara que o mesmo pode ser dito quanto à falta de governabilidade política e, por 
essa razão, considera soberana a importância da sustentabilidade política na pilotagem do 
processo de reconciliação do desenvolvimento com a conservação ambiental, destacando a 
dimensão da sustentabilidade do sistema internacional para manter a paz. 
O desenvolvimento sustentável não representa um estado estático de harmonia, mas, 
antes, um processo de mudança, no qual a exploração dos recursos, a dinâmica dos 
investimentos e a orientação das inovações tecnológicas e institucionais são feitas de forma 
consistente, em face das necessidades, tanto atuais como futuras, num contexto internacional, 
em constante transformação. 
As evidências sobre os níveis críticos de degradação ambiental e esgotamento de 
recursos naturais, como os relacionados ao desmatamento e agravamento da escassez da água 
para uso e consumo humano, revelam desafios que ultrapassam o território dos países, onde, 
inclusive, as influências políticas e econômicas de umas nações sobre outras podem facilitar, 
ou dificultar a construção da sustentabilidade regional e/ou global (LOBO, 2007). 
Nesse contexto, Sachs (2007) destaca que, como os objetivos do desenvolvimento são 
sempre sociais, devem-se respeitar as condicionalidades ecológicas para preservar o futuro e 
lograr a viabilidade econômica para que as coisas aconteçam. 
 
 40 
Da mesma forma, Figuerôa (2007)6, esclarece que a expressão “desenvolvimento 
sustentável” deve ser compreendida numa perspectiva que, obrigatoriamente, englobe os seres 
humanos e sua dimensão de organização social. 
Bursztyn (2001) ressalta que, o desenvolvimento sustentável impõe uma modificação 
na forma de encarar os desafios socioecológicos, e sendo assim, sustentabilidade pressupõe 
solidariedade. Para isso, pontua que é preciso levar em consideração o próximo de agora e o 
que está por vir, cujo desafio está na redução das desigualdades intrageracionais (promover a 
justiça social) e, ao mesmo tempo, evitar uma degradação ambiental que signifique provocar 
desigualdades intergeracionais, pois, as gerações futuras têm o direito de usufruir um meio 
ambiente saudável, que lhes permita não apenas sobreviver – em termos econômicos e 
ecológicos -, mas sobreviver com qualidade de vida não inferior a do tempo presente. 
Como pressupostos ao desenvolvimento sustentável, Bursztyn (2001) apresenta cinco 
imperativos do mundo do “deve ser”: 
- O Estado precisa fazer mais com menos, conciliando pelo menos três 
princípios complementares: a subsidariedade, a coordenação, e a flexibilidade. 
- O fortalecimento de canais que permitam o envolvimento da sociedade civil 
organizada nas decisões públicas, avançando para a democracia participativa. 
- O processo de globalização deve acontecer sem exclusão. 
- O estabelecimento de mudanças de atitude em busca da solidariedade, da ética, 
da precaução, da ambientalização da educação, das atitudes da sociedade frente à 
produção e ao consumo ético, sendo que, nesse aspecto, o papel da educação é 
determinante. 
- A ambientalização da economia através da intervenção reguladora do Estado 
por meio de políticas públicas indutoras de comportamentos coerentes com o imperativo 
da qualidade ambiental, atuando, ainda que indiretamente, através de instrumentos 
econômicos e instrumentos normativo-legais. 
Não é uma tarefa simples, pois envolve interesses, muitas vezes divergentes, que 
implicam em congregar os esforços e direcionar as energias no aproveitamento das 
 
6 Silvia Figuerôa (geóloga, historiadora, diretora-associada do Instituto de Geociências da UNICAMP) em 
entrevista a Flavio Lobo. In: LOBO, F. Como Recriar a Realidade. REVISTA PÁGINA 22. São Paulo: Centro 
de Estudos em Sustentabilidade da EAESP-FGV, n. 11, ago 2007. 
 
 41 
potencialidades existentes, e na superação dos problemas de uma determinada unidade 
territorial, podendo esta, ser o espaço territorial de uma bacia hidrográfica. 
Para que isso aconteça, não há modelos acabados, o que garante, a cada sociedade, a 
plena liberdade e estímulo de buscar seu próprio caminho, pois a sociedade é que deve ser 
sustentável, e não o padrão de desenvolvimento dado por outras regiões ou países. Afinal, 
com base nos postulados de Kuhn (1990), a noção de desenvolvimento é mutável e dependerá 
do paradigma adotado pela sociedade em um dado momento. 
Conforme as considerações de Capra (1986), isto significa levarmos para o centro das 
discussões sobre o desenvolvimento sustentável temas como: o conjunto de padrões sociais, 
valores e estilos de vida do ser humano, a espiritualidade, a evidente necessidade de 
estabelecer uma nova ética, a atual incapacidade de relacionamento com a natureza, a não ser 
pela ótica da produção e do consumo, a avaliação das várias opções tecnológicas e suas 
diversas conseqüências, a reavaliação do papel do mercado, as relações entre os países do 
Norte e do Sul. 
Veiga (2007) considera que, a humanidade nunca coloca questões que não possa tentar 
resolver, e por isso, devido à consciência coletiva ameaçada de sua existência neste planeta, 
levou à formulação da expressão “desenvolvimento sustentável”, na esperança de que seja 
possível compatibilizar a expansão das liberdades humanas com a conservação dos 
ecossistemas que constituem sua base natural. 
Diante disso, tão urgente quanto enfrentar desafios como os relacionados ao 
aquecimento global e a escassez hídrica, é preciso avançar na reforma das instituições e dos 
sistemas políticos globais e nacionais, porque estas podem travar e/ou condicionar quaisquer 
metas de sustentabilidade. 
Bernardo (2007)7 avalia que a promoção para o desenvolvimento sustentável, também 
está na promoção de uma hegemonia política com base num alinhamento ético, no poder 
compartilhado, na negociação das diferenças, na ampliação da participação, na visibilidade 
dos interesses na circulação de informações, ou seja, na recuperação do espaço público como 
lócus à mudança. 
Pontua que a responsabilidade