03-Direito Administrativo (Ato administrativo)

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Profº Rafael Sieiro 
UNIDADE GARDÊNIA AZUL – Rua Menta, nº 200, sala 301 (próx. ao Barra Music). 
 3477-8723 / 3243-2217 / 3248-8366 / 98581-2307 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
(ano 2014) 
 
ATO ADMINISTRATIVO 
É o produto da manifestação de vontade 
da Administração, no uso de suas 
prerrogativas. 
O ato administrativo não é o único 
resultado possível da manifestação de 
vontade da Administração, mas é o mais 
comum. 
Estes atos vêm perdendo a força, tendo 
em vista que o Princípio do Consensualismo, 
manifestado entre Administração e 
particular, tem ganhado destaque através 
dos contratos administrativos. 
 
* Espécies de manifestação de vontade da 
Administração: 
a) Ato administrativo 
b) Contrato administrativo 
 
Conceitos: 
- Manifestação unilateral de vontade da 
Administração ou de seus delegatários, 
nesta condição, que pretende produzir 
efeitos jurídicos para atender ao interesse 
público. 
 
- Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato 
administrativo é a declaração do Estado ou 
de quem lhe faça às vezes, no exercício de 
prerrogativas públicas, manifestada 
mediante providências jurídicas 
complementares da lei, a título de lhe dar 
cumprimento, e sujeitas a controle de 
legitimidade por órgão jurisdicional. 
 
Desse conceito extraem-se algumas 
características: 
a) Manifestação de vontade do Estado ou de 
quem lhe faça as vezes; 
b) Unilateral; 
c) Materializa a vontade do legislador 
infraconstitucional; 
d) Praticado sob a égide do Direito Público; 
e) Passível de exame de legalidade pelo 
Judiciário; 
f) Altera posições jurídicas, Modificando, 
Adquirindo, Resguardando, Transferindo e 
Extinguindo direitos do Estado ou do 
particular – MARTE. 
 
Dessas características, conclui-se que: 
 
- Ato político – não é ato administrativo, pois 
materializa a vontade do legislador 
constitucional. 
 
* Alguns agentes públicos, os chamados 
agentes políticos (Presidente da República), 
podem praticar atos administrativos e atos 
políticos. 
 
- Atos privados da Administração – não 
são atos administrativos, pois são regidos 
pelo Direito Privado. 
 
- Contratos, consórcios e convênios – não 
são atos administrativos, pois não são 
manifestações unilaterais, são bilaterais. 
 
- Atos materiais ou atos de execução – 
não são atos administrativos, pois a 
manifestação de vontade é diferente da 
execução da vontade. 
 
Portanto, estabelece-se uma relação de 
gênero (Atos da Administração) e espécies: 
a) Ato político 
b) Atos privados da Administração 
 
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c) Contratos, consórcios e convênios 
d) Atos materiais 
e) Ato administrativo propriamente dito 
 
* O ato administrativo não é exclusivamente 
editado pela Administração, podendo ser 
praticado por concessionárias, 
permissionárias, inclusive por pessoas 
privadas, integrantes ou não da 
Administração. 
O que importa é se esse ato tem ligação 
com o exercício da função administrativa. 
Para efeitos de controle, o ato deve ser 
caracterizado através do exercício da função 
administrativa. 
Ex.: 
Concessionária que interrompe o 
fornecimento do serviço de maneira irregular 
(cabe Mandado de Segurança). 
Empresa Pública ou Sociedade de 
Economia Mista, que em princípio praticam 
atos privados, podem sofrer controle através 
de Mandado de Segurança, se estiverem no 
desempenho da função administrativa, 
conforme Súmula nº 333 do STJ. 
 
(Súmula nº 333 do STJ – cabe mandado de 
segurança contra ato praticado em licitação 
promovida por sociedade de economia mista 
ou empresa pública). 
 
* Fato administrativo – é a materialização 
de uma vontade encontrada em um ato 
administrativo. É um acontecimento 
concreto, não precedido, necessariamente, 
por uma manifestação de vontade. 
Todo fato que trouxer alguma 
consequência jurídica para Administração 
Pública será chamado fato administrativo. 
 
* Ato administrativo em sentido material, 
em sentido formal, em sentido material e 
formal e Súmula nº 266 do STF. 
 
Súmula nº 266 – não cabe mandado de 
segurança contra lei em tese. 
 
Para ser considerado ato administrativo, 
na essência, o ato deve ser concreto. 
 
Ato administrativo em sentido material – 
tem forma de lei e conteúdo de ato (ex.: 
desapropriação pelo Legislativo – art. 8º do 
DL nº 3.365/41) 
 
Art. 8o O Poder Legislativo poderá tomar a 
iniciativa da desapropriação, cumprindo, 
neste caso, ao Executivo, praticar os atos 
necessários à sua efetivação. 
 
Ato administrativo em sentido formal – 
tem forma de ato e conteúdo de lei (ex.: 
Edital de um concurso público). 
 
Ato administrativo em sentido material e 
formal – tem forma de ato e conteúdo de ato 
(ex.: Portaria que demite um servidor). 
 
Conclui-se que, de acordo com a Súmula 
nº 266 do STF, não cabe Mandado de 
Segurança contra ato administrativo em 
sentido material. 
 
- Elementos ou requisitos do ato 
administrativo 
 
A doutrina não é uníssona quanto aos 
requisitos do ato administrativo, mas aponta, 
basicamente cinco: 
a) Competência 
b) Forma 
 
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c) Finalidade 
d) Motivo 
e) Objeto 
 
- Competência 
É o conjunto de atribuições, criadas por lei 
e destinadas a um órgão público ou Agente 
público, para desempenho das funções 
administrativas do Estado. 
É o poder atribuído por lei para o agente 
público exercer as suas funções. 
É um círculo de atribuições dentro do qual 
o agente público pode, legitimamente, atuar. 
A lei exerce uma dupla função: habilitar a 
atuação do agente e limitar essa mesma 
atuação. 
 
* O art. 3º da Lei nº 8.112/90 define cargo 
público, mas na verdade essa definição está 
errada, o que ela traz é o conceito de 
competência. 
 
Art. 3o Cargo público é o conjunto de 
atribuições e responsabilidades previstas na 
estrutura organizacional que devem ser 
cometidas a um servidor. 
 
* Competência ≠ Capacidade (art. 104 do 
CC – ato jurídico) 
 
Art. 104. A validade do negócio jurídico 
requer: 
I - agente capaz; 
II - objeto lícito, possível, determinado ou 
determinável; 
III - forma prescrita ou não defesa em lei. 
 
 
 
 
 
Agente 
competente 
Agente capaz 
Forma prescrita Forma prescrita 
ou não defesa em 
lei 
Objeto lícito, 
possível, 
determinado ou 
determinável 
Objeto lícito, 
possível, 
determinado ou 
determinável 
Finalidade XXXXXXXX 
Motivo XXXXXXXX 
Se o agente é absolutamente incapaz, o 
ato é nulo, se relativamente incapaz, 
anulável (para o Direito Civil). 
No Direito Administrativo, se o ato é 
vinculado, será válido se praticado por 
agente incapaz, porém, se o ato for 
discricionário, será nulo. 
 
a) Tipos de competência 
a.1) Privativa – pode ser transferida, 
delegada, avocada. 
Ex.: Art. 84, I a VI, XII e XXV da CRFB/88 
Art. 84. Compete privativamente ao 
Presidente da República: 
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado; 
II - exercer, com o auxíliodos Ministros de 
Estado, a direção superior da administração 
federal; 
III - iniciar o processo legislativo, na forma e 
nos casos previstos nesta Constituição; 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as 
leis, bem como expedir decretos e 
regulamentos para sua fiel execução; 
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente; 
VI - dispor, mediante decreto, sobre: 
 
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a) organização e funcionamento da 
administração federal, quando não implicar 
aumento de despesa nem criação ou 
extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, 
quando vagos; 
XII - conceder indulto e comutar penas, com 
audiência, se necessário, dos órgãos 
instituídos em lei; 
XXV - prover e extinguir os cargos públicos 
federais, na forma da lei; 
 
a.2) Exclusiva – não pode ser transferida, 
delegada ou avocada. 
 
A competência é irrenunciável (Princípio 
da indisponibilidade do interesse público) – 
art. 10, Lei nº 5.427/09-RJ e art. 11, Lei nº 
9.784/99. 
 
Art. 10 da Lei nº 5.427/09 - A competência é 
irrenunciável e se exerce pelos órgãos 
administrativos a que for atribuída como 
própria, ressalvadas as hipóteses de 
delegação e avocação previstas nesta Lei ou 
em Leis específicas. 
 
Art. 11, Lei nº 9.784/99 - A competência é 
irrenunciável e se exerce pelos órgãos 
administrativos a que foi atribuída como 
própria, salvo os casos de delegação e 
avocação legalmente admitidos. 
 
Os art. 11 da Lei nº 5.427/09 e 12 da Lei nº 
9.784/99 dizem que, não havendo vedação 
legal, está autorizada a delegação. 
Tais dispositivos possuem uma antinomia, 
mas prevalece na doutrina que a regra é a 
delegação da competência. Somente alguns 
atos seriam indelegáveis. 
 
Art. 11 da Lei nº 5.427/09 - Um órgão 
administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal, delegar parte de 
sua competência a outros órgãos ou titulares, 
quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de natureza técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial. 
 
Art. 12 da Lei n 9.784/99 - Um órgão 
administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal, delegar parte da 
sua competência a outros órgãos ou titulares, 
ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for 
conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou 
territorial. 
 
* Atos que não admitem delegação de 
competência (art. 13 da Lei nº 9.784/99 e 
11, § 2º da Lei nº 5.427/09) 
 
Art. 13 da Lei nº 9.784/99 - Não podem ser 
objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo; 
II - a decisão de recursos administrativos; 
III - as matérias de competência exclusiva do 
órgão ou autoridade. 
 
Art. 11, § 2º da Lei nº 5.427/09 - Não podem 
ser objeto de delegação as matérias de 
competência exclusiva do órgão ou 
autoridade 
Lei nº 9.784/99: 
1) Ato administrativo normativo (Decreto, 
Resoluções, Editais, etc) 
2) Ato administrativo que decida recurso 
administrativo (para evitar a supressão de 
instâncias) 
3) Competência exclusiva 
 
 
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Lei nº 5.427/09: Competência exclusiva 
Há controvérsia se a competência 
admitiria modificação por vontade exclusiva 
do agente (delegação e avocatória). 
Di Pietro e Odete Medauar dizem que 
delegação e avocatória são prerrogativas 
naturais na Administração Pública. 
Carvalhinho diz que se a competência é 
dada pela lei, sua modificação só pode se 
dar por lei. 
 
* Possibilidade de delegação entre pares 
A doutrina afirma que a delegação 
decorre da hierarquia, o que inviabilizaria a 
delegação entre órgãos ou agentes sem 
hierarquia. 
Porém, o art. 11 da Lei nº 5.427/09 não 
repete essa previsão, não menciona 
expressamente a possibilidade de delegação 
entre pares, o que faz com que, em âmbito 
estadual (RJ), não se admita (construção 
doutrinária). 
Cabe ressaltar que, quando ocorre a 
delegação, passa-se a ter mais de um 
agente ou órgão competente para prática do 
ato e que essa delegação é um ato 
discricionário. 
 
* Critérios que dão ensejo à delegação (art. 
12 da Lei nº 9.784/99 e art. 11 da Lei nº 
5.427/09) – TSETJ – são critérios usados 
entre órgãos ou dentro de um mesmo órgão. 
Art. 12 da Lei nº 9.784/99 - Um órgão 
administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal, delegar parte da 
sua competência a outros órgãos ou titulares, 
ainda que estes não lhe sejam 
hierarquicamente subordinados, quando for 
conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou 
territorial. 
 
Art. 11 da Lei nº 5.427/09 - Um órgão 
administrativo e seu titular poderão, se não 
houver impedimento legal, delegar parte de 
sua competência a outros órgãos ou titulares, 
quando for conveniente, em razão de 
circunstâncias de natureza técnica, social, 
econômica, jurídica ou territorial. 
 
- Critérios de ordem: 
Técnica 
Social 
Econômica 
Territorial 
Jurídica 
 
* Revogação da delegação (o subordinado 
não pode mais praticar o ato) ≠ Avocação (é 
temporária). 
 
* O ato de delegação deve mencionar essa 
condição. Se não estiver expresso, há vício 
na formalidade do ato, não há competência 
(art. 14, § 3º da Lei nº 9.784/99 e art. 12, § 3º 
da Lei nº 5.427/09) 
 
Art. 14, § 3º da Lei nº 9.784/99 - As decisões 
adotadas por delegação devem mencionar 
explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado. 
 
Art. 12, § 3º da Lei nº 5.427/09 - As decisões 
adotadas por delegação devem mencionar 
explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegante. 
 
* Delegação da delegação – deve vir 
expressa na delegação. 
 
* Avocação (art. 15 da Lei nº 9.784/99 e art. 
13 da Lei nº 5.427/09) 
 
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Art. 15 da Lei nº 9.784/99 – Será permitida, 
em caráter excepcional e por motivos 
relevantes devidamente justificados, a 
avocação temporária de competência 
atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
 
Art. 13 da Lei nº 5.427/09 – Será permitida, 
em caráter excepcional e por motivos 
relevantes devidamente justificados, a 
avocação temporária de competência 
atribuída a órgão hierarquicamente inferior, 
observados os princípios previstos no art. 2º 
desta lei. 
 
Só se aplica aos subordinados, não há 
avocação entre pares. 
A avocação é exceção e deve ser, 
necessariamente, motivada. 
A avocação só se dá por tempo 
determinado. 
 
Duas grandes diferenças decorrem da 
previsão legal sobre delegação e avocatória: 
1ª – A delegação seria a regra e a 
avocatória, a exceção. 
2ª – Pode haver delegação para 
subordinados e até pares, porém, na 
avocatória, necessariamente deve haver 
hierarquia.- Forma 
É como se exterioriza o ato. Vigora o 
Princípio da vinculação das formas ou 
Princípio da Solenidade das formas. Em 
regra, a forma do ato é a escrita, mas, 
excepcionalmente, podem ocorrer formas 
não escritas (sinais, apitos, gestos, etc). 
É sempre prescrita em lei, é um elemento 
vinculado (Princípio da vinculação das 
formas, ao contrário do que ocorre no Direito 
Civil, onde se aplica o Princípio da liberdade 
das formas). 
A forma do ato é diferente da forma do 
processo administrativo (art. 22 da Lei nº 
9.784/99 e art. 19 da Lei nº 5.427/09), pois os 
atos do processo administrativo não 
dependem de forma, salvo se a lei exigir 
(Princípio do informalismo). 
 
Art. 22 da Lei nº 9.784/99 – Os atos do 
processo administrativo não dependem de 
forma determinada senão quando a lei 
expressamente a exigir. 
 
Art. 19 da Lei nº 5.427/09 – Os atos do 
processo administrativo não dependem de 
forma determinada senão quando a lei 
expressamente a exigir. 
 
- Finalidade 
O ato administrativo tem como pretensão 
alcançar o interesse público. 
É um elemento vinculado. 
Celso Antônio Bandeira de Mello diz que 
pode ser discricionário (minoritário). Somente 
a finalidade imediata, pois a finalidade 
mediata será sempre o interesse público. 
A finalidade é a consequência jurídica 
mediata do ato, a consequência imediata 
seria o objeto. 
 
O interesse público pode ser: 
1) Primário (indisponível) – demandas mais 
importantes da sociedade. 
2) Secundário (disponível) – está ligado ao 
patrimônio 
 
* O Princípio da Supremacia do Interesse 
Público sofreu uma releitura e, nem sempre, 
irá prevalecer sobre o interesse privado. 
 
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Porém, essa relativização se daria em 
relação ao interesse público secundário. 
 
* Cláusula de juízo arbitral em um Contrato 
Administrativo (02 correntes): 
1ª) Celso Antônio Bandeira de Mello – não é 
possível, pois há interesse público envolvido, 
que seria julgado por uma entidade privada 
(minoritária). 
2ª) é possível, se estiver em conflito o 
interesse público secundário, somente não 
será admitido se a controvérsia for sobre 
interesse público primário. 
Se no curso da arbitragem surgir algum 
interesse público primário, o juiz arbitral deve 
suspender a arbitragem e remeter as partes 
ao Poder Judiciário. 
 
Há discussão se a finalidade seria 
elemento vinculado ou discricionário do ato. 
A doutrina majoritária diz que é vinculado, 
porém, Celso Antônio bandeira de Mello diz 
que é discricionário, pois há diversas 
maneiras diferentes de atender ao interesse 
público dentre inúmeras possibilidades, o 
que seria discricionariedade do elemento 
finalidade. 
 
- Motivo ou causa 
É a situação de fato ou de direito que 
acarreta a edição do ato administrativo. 
Motivo de fato – quando a lei trouxer 
liberdade para o Administrador escolher o 
melhor motivo para praticar o ato 
administrativo. É um elemento discricionário 
(ex.: desapropriação por utilidade pública). 
Motivo de direito – quando o motivo é pré-
fixado na lei, não dando margem de escolha 
para o Administrador, é a lei quem escolhe o 
motivo do ato. É um elemento vinculado (ex.: 
aposentadoria compulsória). 
A doutrina distingue ainda, motivo, 
motivação e móvel. 
 
* Motivo ≠ Motivação ≠ Teoria dos Motivos 
Determinantes ≠ Móvel 
Motivo – razões de fato ou de direito que dão 
ensejo à prática do ato. 
Motivação – é a exteriorização dos motivos. 
É um comportamento do agente, é a ação de 
motivar um ato (Princípio da motivação – art. 
2º das Leis nº 9.784/99 e 5.427/09). É a 
publicização do motivo, é a redução a termo 
do motivo. 
O motivo é expresso ou não, porém, a 
discussão é sobre a obrigatoriedade de 
motivação dos atos administrativos. 
 
Art. 2º da Lei nº 9.784/99 - A Administração 
Pública obedecerá, dentre outros, aos 
princípios da legalidade, finalidade, 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, 
segurança jurídica, interesse público e 
eficiência. 
 
Art. 2º da Lei nº 5.427/09 - O processo 
administrativo obedecerá, dentre outros, aos 
princípios da transparência, legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, 
contraditório, segurança jurídica, 
impessoalidade, eficiência, celeridade, 
oficialidade, publicidade, participação, 
proteção da confiança legítima e interesse 
público. 
 
Celso Antônio bandeira de Mello e Di 
Pietro (1ª corrente) dizem que a motivação é 
obrigatória para todo ato administrativo, por 
interpretação extensiva do art. 93, X da 
CRFB/88 (as decisões administrativas dos 
 
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tribunais serão motivadas e em sessão 
pública, sendo as disciplinares tomadas pelo 
voto da maioria absoluta de seus membros), 
que, quando fala do Judiciário, diz que todas 
as decisões administrativas dos Tribunais 
devem ser motivadas e, se o Judiciário 
exercendo a função administrativa deve 
motivas seus atos, com maior razão o 
Executivo, que exerce a função 
administrativa de forma típica, também 
deverá motivar todos os seus atos. 
Carvalhinho (2ª corrente) diz que a 
motivação não é uma exigência 
constitucional, fazendo interpretação literal 
do art. 93, X da CRFB/88, que faria uma 
exigência somente para o Poder Judiciário. 
Portanto, a motivação só seria obrigatória 
se houvesse expressa determinação legal. A 
lei nº 9.784/99, em seu art. 50, elenca alguns 
atos que devem ser motivados 
necessariamente, o que não seria a regra. 
Diogo Figueiredo Moreira Neto (3ª 
corrente) diz que todos os atos 
administrativos decisórios devem ser 
motivados. O art. 93, X da CRFB/88 fala 
expressamente em decisões, em atos 
decisórios e, apenas estes atos devem ser 
motivados. Ato decisório seria o ato que 
afeta ou restringe interesses ou direitos dos 
particulares (art. 50, I da Lei nº 9.784/99). 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser 
motivados, com indicação dos fatos e dos 
fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou 
interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos 
ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de 
concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade 
de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada 
sobre a questão ou discrepem de pareceres, 
laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, 
suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
 
Móvel – é a intenção do agente, é o 
elemento psíquico do agente, é aquilo que 
move o agente. Deve ser demonstrada nos 
atos discricionários a intenção do agente, 
exigência que não ocorre nos atos 
vinculados. 
O conhecimento do móvel é importante na 
análise do ato discricionário, pois, diferente 
do ato vinculado, em que seus elementos 
estão na lei, o ato discricionário depende de 
uma ponderaçãodo agente público, o que 
não poderia ser feito, por exemplo, por um 
agente público incapaz. 
 
Teoria dos Motivos Determinantes – é o 
elo entre as alegações do agente (motivação 
do ato) e a realidade dos fatos ou aquilo que 
prescreve a lei. 
Esse elo vincula o Administrador. Se não 
houver liame entre alegações e realidade ou 
lei, ocorrerá o “quebramento da teoria dos 
motivos determinantes”. 
A Teoria dos Motivos Determinantes tem 
natureza jurídica de causa de pedir em um 
processo administrativo disciplinar ou processo 
judicial, visando o pedido que é a anulação do 
ato. 
 
* Planos do ato administrativo: 
1) Perfeição (o ato já ultrapassou todas as 
etapas de seu ciclo de formação – 
 
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competência, finalidade, forma, motivo e 
objeto) 
2) Validade (como o ato foi praticado) 
3) Eficácia (capacidade de gerar efeitos) 
 
Se faltar um ou mais requisitos de 
formação do ato, este será imperfeito. 
O modo como o ato foi praticado é 
analisado no plano da validade. Cada 
elemento de formação do ato deve estar em 
acordo com a lei. 
Se o ato estiver sujeito a termo (evento 
futuro e certo) ou condição (evento futuro e 
incerto), será chamado de ato 
administrativo pendente. 
O ato pode ser: 
- Perfeito – válido – eficaz. 
- Perfeito – inválido – eficaz. 
- Perfeito – válido – ineficaz (termo ou 
condição). 
- Perfeito – inválido – ineficaz (dissonância 
com a lei e sujeito a termo ou condição). 
 
* Efeitos do ato administrativo: 
a) Típicos (decorrem da execução do objeto, 
são os efeitos esperados pela prática do 
ato). 
b) Atípicos (não decorrem da execução do 
ato, não é o efeito esperado pela prática do 
ato). 
O efeito atípico do ato pode ser: 
a) Reflexo (resultado não esperado, mas que 
ocorre. São efeitos secundários. Ex.: na 
desapropriação de um imóvel alugado, a 
resilição do contrato de aluguel não é o efeito 
esperado pela prática do ato). 
b) Prodrômico (ocorre nos atos complexos ou 
compostos, onde o ato para se aperfeiçoar, 
depende da manifestação de outro órgão. 
Ex.: nomeação do PGJ, necessita de 
aprovação da ALERJ). 
 
* Motivação extemporânea (posterior), 
sana vício na motivação? (02 hipóteses) 
Se o ato é vinculado, o vício é sanado, 
pois a motivação já se encontra na lei. 
Porém, se o ato é discricionário, o vício 
não é sanado. 
 
* Motivação aliunde – motivação que está 
em outro ato administrativo ou outro 
documento diverso do ato praticado (ex.: 
Dispensa de licitação que não está no edital, 
está no Parecer da Procuradoria, ou seja, o 
motivo do ato está em outro ato – art. 48, III 
da Lei nº 5.427/09). 
 
Art. 48, III da Lei nº 5.427/09 –As decisões 
proferidas em processo administrativo 
deverão ser motivadas, com indicação dos 
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
III. dispensem ou declarem a inexigibilidade 
de processo licitatório. 
 
* Ato administrativo praticado por agente 
absolutamente incompetente. 
Se o ato for vinculado, é válido, pois não 
há análise de móvel. 
Se o ato for discricionário, não é válido, 
pois há necessidade da análise do móvel, já 
que o agente deveria valorar o ato, o que não 
é compatível com a sua condição. 
 
e) Objeto 
É o conteúdo do ato. É aquilo acerca do qual 
o ato versa. É o que o ato pretende realizar no 
mundo concreto. É a situação concreta que 
será alterada pelo ato administrativo. 
É a consequência jurídica imediata do ato, 
sendo o elemento finalidade, uma finalidade 
mediata, o interesse público. 
 
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Deve ser lícito, possível, determinado (ou de 
direito) ou determinável (de fato). 
Objeto determinável – elemento 
discricionário (ex.: autorização para instalação 
de um circo em uma praça pública). 
Objeto determinado – elemento vinculado 
(ex.: concessão de licença profissional). 
Diante da enumeração dos elementos ou 
requisitos do ato administrativo, extrai-se: 
 
Sempre vinculados: 
Competência 
Forma 
Finalidade 
 
Vinculado ou discricionário: 
Motivo 
Objeto 
 
O ato será vinculado quando todos os 
elementos forem vinculados e será 
discricionário quando possua um ou dois 
elementos discricionários, ou seja, a 
discricionariedade reside ou no motivo ou no 
objeto ou no motivo e no objeto. 
O ato discricionário sempre terá elementos 
vinculados (competência, forma e finalidade). 
O motivo e o objeto correspondem ao 
mérito administrativo (conveniência e 
oportunidade, só existente no ato 
discricionário). 
O mérito administrativo é o núcleo da 
discricionariedade. 
 
- Controle dos atos administrativos 
 
Controle: 
a) De legalidade – verifica se o ato é 
compatível com a lei, se não for, o ato é ilegal 
e será anulado. É um controle amplo, que 
pode ser exercido pelo Judiciário, Legislativo 
e pelo Executivo. 
b) De mérito – verifica a oportunidade e a 
conveniência da prática ou manutenção do 
ato e se não for oportuno ou conveniente, 
ocorre a revogação. É um controle mais 
restrito, só exercido por quem editou o ato, é 
um controle interno. 
 
Em regra, o Judiciário não pode controlar 
mérito do ato, mas pode controlar os 
elementos vinculados desse ato 
administrativo. 
Luis Roberto Barroso admite que o 
Judiciário analise o mérito do ato 
administrativo, por conta dos Princípios 
Constitucionais (moralidade, razoabilidade, 
proporcionalidade, eficiência, etc). 
 
Sobre o controle do ato administrativo 
surgem três correntes: 
1ª – Teoria do desvio de poder ou 
desvio de finalidade (França) – até o 
surgimento desta teoria, dizia-se que o ato 
discricionário era um ato político. 
Porém, esta teoria admitiu a análise do ato 
discricionário quanto à sua finalidade. 
Esta teoria ainda vigora (ex.: Decreto do 
Governador do Estado colocando em 
disponibilidade todos os Policiais que 
respondam à PAD. O ato de disponibilidade 
não é um ato sancionatório, portanto, o ato 
viola o princípio da ampla defesa e do 
contraditório). 
2ª – Teoria dos Motivos Determinantes – a 
validade de um ato administrativo depende da 
correspondência entre a motivação dada e a 
realidade (ex.: exoneração de servidor em 
cargo em comissão. A CRFB/88 diz que é livre 
a nomeação e a exoneração, mas, se a 
 
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motivação para exoneração for incongruente 
com a realidade, esse ato será declarado nulo. 
* Se dentre diversas motivações inválidas 
houver uma motivação válida e suficiente 
para justificar o ato, este não será 
invalidado, só ocorrerá o afastamento das 
motivações inválidas (Diógenes Gasparini). 
3ª – Teoria dos Princípios (Pós-
positivismo ou neoconstitucionalismo) – 
Os princípios são normas jurídicas primárias, 
ao contrário do que diz o art. 4º da LICC. 
 
Art. 4o. Quandoa lei for omissa, o juiz 
decidirá o caso de acordo com a analogia, 
os costumes e os princípios gerais de direito. 
 
Um ato do Poder Público não pode 
contrariar Princípios Constitucionais, senão 
será considerado até mesmo 
inconstitucional. Há uma análise de 
compatibilidade entre o ato administrativo e 
todo o ordenamento jurídico, é aonde 
aparece o controle de juridicidade 
(respeito à lei e ao direito – art. 2º, PU, I da 
Lei nº 9.784/99). 
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, 
dentre outros, aos princípios da legalidade, 
finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla 
defesa, contraditório, segurança jurídica, 
interesse público e eficiência. 
Parágrafo único. Nos processos 
administrativos serão observados, entre 
outros, os critérios de: 
I - atuação conforme a lei e o Direito. 
 
- Características ou atributos do ato 
administrativo 
 
1) Presunção de legalidade e legitimidade e 
veracidade (presunção relativa) – o ato 
administrativo presume-se legítimo (de 
acordo coma lei) e verdadeiro (conteúdo do 
ato verdadeiro). 
A principal característica da presunção de 
legalidade e legitimidade e veracidade é a 
inversão do ônus da prova em desfavor do 
administrado. 
Ainda, permite que o ato administrativo 
gere efeitos imediatos, mesmo que o ato seja 
ilegal. 
 
Diogo Figueiredo Moreira Neto faz a 
seguinte distinção: 
 
a) Legalidade – elementos do ato em acordo 
com a lei, em um Estado de Direito. 
b) Legitimidade – elementos do ato em 
acordo com a lei, em um Estado Democrático 
de Direito. 
c) Veracidade – ligada ao conteúdo do ato, 
presunção de veracidade do conteúdo do ato. 
 
2) Imperatividade – É a capacidade de 
submeter a vontade do particular à vontade 
do Estado. 
 
* Todo ato administrativo possui 
imperatividade? 
1ª corrente (Maria Sylvia) – sim, é sempre 
imperativo, se não for, é ato da 
Administração. 
2ª corrente – não, depende da espécie do 
ato (NONEP) 
 
a) Normativos (imperativo) – se assemelha à 
lei (ex.: edital, decreto, etc – atinge o 
particular) 
b) Ordinatórios (imperativos) – atos de 
organização e funcionamento interno da 
Administração Pública. Só atinge os 
integrantes da Administração Pública. 
 
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c) Negociais (não são imperativos) – há 
interesse do Estado e do particular e os dois 
devem praticar o ato, não prevalece a 
vontade do Estado. 
d) Enunciativos (não são imperativos) – 
CAPA (ex.: Certidões, Atestado, Parecer e 
Apostila) 
e) Punitivos (imperativos) – é o que aplica 
sanção (ex.: multa de trânsito, demissão, 
etc). Decorre do poder de Polícia ou do 
Poder Disciplinar. 
 
3) Autoexecutoriedade – capacidade de o 
ato administrativo gerar efeitos, 
independentemente, de manifestação do 
Poder Judiciário ou do Poder Legislativo 
(ex.: apreensão de mercadorias, interdição 
de estabelecimentos, prisão em flagrante, 
etc). 
Porém, há exceções, como por exemplo: 
multa (ato administrativo não autoexecutório, 
sendo autoexecutória somente na aplicação 
e nunca na execução). 
 
Alguns autores dividem a 
autoexecutoriedade em: 
a) Exigibilidade – o ato é fonte de obrigação, 
é exigível, ora gera obrigação de fazer, ora 
de não fazer, ora de suportar. 
b) Executável – só é executável se a 
Administração puder compelir, por só própria, 
o particular a cumprir a obrigação. 
 
4) Tipicidade – é a perfeita subsunção da 
conduta do Administrador ao tipo 
administrativo previsto. 
No Direito Administrativo há presunção 
relativa de legalidade, no Direito Penal, a 
presunção relativa é de ilegalidade. 
 
- Formas de extinção dos atos 
administrativos 
 
1) Extinção natural – o ato já produziu seus 
efeitos ou o prazo estipulado (a termo) já se 
implementou. 
 
2) Extinção subjetiva – ocorre o 
desaparecimento do destinatário do ato. 
 
3) Extinção objetiva – ocorre o 
desaparecimento do objeto do ato. 
 
4) Caducidade – o ato administrativo nasce 
legal, porém, posteriormente, surge uma lei 
que revoga a lei na qual o ato se 
fundamentava, o que o torna ilegal. Há uma 
ilegalidade superveniente do ato, em face de 
uma nova lei. 
É a retirada do ato do mundo jurídico, por 
se tornar ilegal, com a superveniência de 
uma nova lei. 
 
* Se tratar-se de ato vinculado (ex.: licença), 
gera direito adquirido e a nova lei não pode 
retroagir para prejudicá-lo (Princípio da 
Segurança Jurídica). 
 
* O STF e Hely Lopes Meireles falam em 
revogação da licença para construir, antes 
de iniciada a obra 
 
RE 105634 / PR - PARANÁ 
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 
Relator(a): Min. FRANCISCO REZEK 
Julgador: Segunda Turma 
Publicação DJ 08-11-1985 
Ementa 
- Licença para construir. Revogação. Obra 
não iniciada. Legislação Estadual posterior. 
 
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I. Competência do Estado Federado para 
legislar sobre áreas e locais de interesse 
turístico, visando a proteção do patrimônio 
paisagística (C.F. art. 180). Inocorrência de 
ofensa ao art. 15 da Constituição Federal; 
II. Antes de iniciada a obra, a licença para 
construir pode ser revogada por 
conveniência da administração pública, sem 
que valha o argumento do direito adquirido. 
Precedentes do Supremo Tribunal. Recurso 
Extraordinário não conhecido. 
 
Carvalhinho fala em desapropriação da 
licença, o que gera indenização para o 
particular. 
 
5) Contraposição – ocorre quando um 
segundo ato administrativo extingue o 
primeiro, por conta de uma oposição de 
efeitos (ex.: 1º ato nomeação – 2º ato 
exoneração). 
 
6) Desfazimento volitivo – depende da 
vontade da Administração Pública 
 
6.1) Cassação – há uma ilegalidade na 
execução do ato. Geralmente, está presente 
nos atos administrativos de consentimento. O 
ato é legal, a ilegalidade é cometida por aquele 
que desempenha a atividade consentida (ex. 
art. 10, § 2º da Lei nº 10.826/03 - A autorização 
de porte de arma de fogo, prevista neste artigo, 
perderá automaticamente sua eficácia caso o 
portador dela seja detido ou abordado em 
estado de embriaguez ou sob efeito de 
substâncias químicas ou alucinógenas). 
Há extinção do ato por conta de uma 
ilegalidade imputada ao administrado (ex.: 
cassação da licença para dirigir veículo 
automotor) 
 
* Assemelha-se a um crime culposo, onde 
não há intenção ilegal, o que ocorre é a 
execução que traz um resultado ilegal. 
 
6.2) Anulação – o ato nasce ilegal, gera 
efeitos e é anulado. Ele gerará efeitos até 
que seja anulado. 
É a extinção por uma ilegalidade originária, 
na própria edição do ato administrativo e tem 
como efeito a cassação de todos os efeitos 
desse ato. 
 
* Quem pode anular o ato? 
A Administração Pública, de ofício 
(Princípio da Auto-tutela) ou por provocação 
(Direito de petição – só deflagra controle 
administrativo, nunca judicial), ou o 
Judiciário. 
 
* Que tipo de ato pode ser anulado? 
Qualquer ato pode ser anulado, vinculado 
ou discricionário. 
 
* Quais os efeitosda anulação? 
Ex tunc, ressalvados os terceiros de boa-fé 
(Teoria da aparência e da confiança 
legítima). 
Os atos praticados por agente de fato 
putativo são válidos no plano externo, 
porém, no plano interno da Administração, o 
ato é anulável, ou seja, pode ser 
convalidado. 
 
* Anulação respeita direito adquirido? 
Não há direito adquirido (Súmula nº 473 
do STF) 
Súmula nº 473 do STF – a Administração 
pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou 
revogá-los, por motivo de conveniência ou 
 
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oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, 
a apreciação judicial. 
 
* Ampla defesa e contraditório 
 
* Agente de fato necessário X Usurpador de 
função 
 
Agente de fato necessário – assume o 
exercício da função pública em uma situação 
de grave perturbação da ordem, em que não 
há tempo para ação dos agentes de direito. 
Seus atos são convalidados, pelo 
Princípio da Supremacia do Interesse 
Público. 
A responsabilidade civil neste caso não 
cabe ao Estado. 
 
Usurpador de função – o agente assume o 
exercício da função, mediante violência, 
fraude ou grave ameaça. Seus atos são 
inexistentes, mas podem gerar 
responsabilidade para o Estado, ao menos 
por omissão (culpa in vigilando). 
 
6.3) Revogação – pressupõe um ato legal, 
mas que não é mais oportuno ou conveniente 
para Administração Pública, possuindo 
efeitos ex nunc. 
 
- Convalidação ou sanatória dos atos 
administrativos 
Quando os efeitos da anulação forem mais 
danosos que a sua manutenção, este terá 
seus efeitos mantidos, em atenção aos 
princípios da Segurança Jurídica, boa-fé, 
confiança legítima, etc). 
A convalidação ou sanatória é uma 
ponderação entre princípios. 
 
A convalidação pode ser: 
a) Voluntária – pela vontade da 
Administração 
b) Involuntária – independe da vontade da 
Administração, se dá com o mero decurso do 
tempo (decadência administrativa). 
 
* A lei nº 9.784/99, art. 54, estabelece o 
prazo decadencial de 05 anos, em que, 
passado esse período, o ato seria 
convalidado de forma involuntária. 
 
Art. 54. O direito da Administração de anular 
os atos administrativos de que decorram 
efeitos favoráveis para os destinatários decai 
em cinco anos, contados da data em que 
foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
 
* Não havendo lei estipulando o prazo 
decadencial, surgem 03 correntes: 
 
1ª (STJ) – só há prazo decadencial, se 
houver lei prevendo, se não houver, não 
haverá prazo para decadência e o prazo de 
contagem se dá a partir da vigência da lei, 
até mesmo para os atos praticados antes da 
vigência da lei. 
 
2ª – deve ser feita analogia com o Código Civil 
quando não houver lei específica (art. 205 do 
CC). 
 
Art. 205. A prescrição ocorre em dez anos, 
quando a lei não lhe haja fixado prazo menor. 
 
3ª (Hely Lopes Meireles, Di Pietro, Luis Roberto 
Barroso – majoritária) – ausente uma lei 
específica, deve-se buscar a analogia na 
legislação administrativa. 
 
 
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- Formas de convalidação do ato 
administrativo (somente se opera em 
vícios sanáveis) 
 
1) Ratificação – a autoridade competente 
confere validade ao ato, ratificando-o. Ocorre 
quando houver vício na competência ou na 
forma. 
 
2) Reforma – um novo ato suprime a parte 
inválida do primeiro ato. Ocorre quando 
houver vício no objeto (só para objeto 
plúrimo). A autoridade administrativa retira o 
objeto inválido e mantém os válidos. 
 
3) Conversão – um novo ato, além de 
suprimir a parte inválida do primeiro, 
substitui essa parte inválida por uma válida. 
Ocorre quando houver vício no objeto (só 
para objeto plúrimo), sendo retirado o objeto 
inválido e acrescendo-se um objeto válido. 
 
* Diz a doutrina que não pode ocorrer 
convalidação se houver vício na finalidade 
ou no motivo do ato.