Processo Substituição de Importação - Econ Bras Contemp

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Economia Brasileira Contemporânea, UFRPE, - Profa. Keynis Cândido de Souto 
(keynis.souto@ufrpe.br). 
 
 
O MODELO DE SUBSTITUIÇÃO DA IMPORTAÇÃO 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
O Modelo de Substituição de Importações (MSI), ou Processo de Substituição de 
Importações (PSI), designa a forma como os países “retardatários”, em particular, o Brasil 
e demais países da América Latina, promoveram a sua industrialização a partir dos anos 
de 1930. 
Este processo foi impulsionado pela prolongada crise mundial gerada pela Grande 
Depressão de 1929 que iniciou nos Estados Unidos. A crise constituiu, para os países da 
América Latina, o ponto crítico da ruptura do funcionamento do modelo primário-
exportador (ou modelo de crescimento “voltado para fora”), com a passagem para um 
modelo de desenvolvimento “voltado para dentro”. Antes da eclosão da crise, estas 
economias caracterizavam-se não só pelo peso elevado do setor externo na composição 
da renda nacional, mas principalmente pelo fato das exportações serem a única 
componente autônoma do crescimento da renda, sendo, por isso, o centro dinâmico destas 
economias. 
Enquanto modelo de desenvolvimento, o MSI defendia três papéis fundamentais para 
o Estado: (1) o de indutor da industrialização através da concessão de crédito e do uso 
intensivo de instrumentos cambiais, e de restrições quantitativas e tarifárias sobre as 
importações; (2) o de empreendedor, a fim de eliminar os principais “pontos de 
estrangulamento” da economia; e, (3) o de gerenciador de escassos recursos cambiais, a 
fim de evitar a sobreposição de picos de demanda por divisas e crises cambiais 
recorrentes. 
A lógica desse modelo de desenvolvimento (ou suas principais características) pode 
ser resumida em quatro pontos: 
i. Inicia com um estrangulamento externo – um choque externo (por exemplo, a 
crise de 1929, guerras mundiais, etc.) que gera a queda do valor das exportações e põe em 
xeque a capacidade de importação dos países primário-exportadores. Neste contexto, a 
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manutenção da demanda interna e, consequentemente da demanda por importações, gera 
escassez de divisas; 
ii. Dada a restrição do Balanço de Pagamento destes países o governo utiliza de 
mecanismos cambiais (desvalorização a taxa de câmbio) ou tarifários, aumentando a 
competitividade e a rentabilidade da produção doméstica, dado o encarecimento dos 
produtos importados. 
iii. Gera-se uma onda de investimentos nos setores substituidores de importação, 
produzindo-se internamente parte do que antes era importado aumentando a renda interna 
e consequentemente a demanda; 
iv. O aumento da demanda faz crescer a importação de insumos e de bens de capital, 
acarretando uma nova crise de divisas, que leva a uma nova onda de substituição de 
importações e assim sucessivamente. 
Na superação contínua dessas contradições reside a essência da dinâmica do MSI. O 
problema é que à medida que este modelo avança através de sucessivas respostas à 
“barreira externa”, vai se tornando cada vez mais difícil e custoso prosseguir. Ocorre uma 
mudança na pauta de importações: reduz-se a participação de bens de consumo final e 
aumenta-se a de produtos intermediários (com maior defasagem temporal entre o 
investimento e a efetiva produção). Aumenta também a relação capital/produto, 
reduzindo-se a eficiência dos investimentos. Além disso, conforme o processo avança 
surgem itens de elevado conteúdo tecnológico, mais difíceis de serem produzidos 
internamente. 
No Brasil o PSI, iniciou na década de 1930 e durou aproximadamente cinco décadas — 
até o final da década de 1970, com a conclusão dos investimentos do II PND, do governo 
Geisel. Este processo de substituição de importações PSI pode ser dividido, para efeito 
de análise, em cinco fases: i) 1930-1945 - fase em que se inicia a fabricação nacional dos 
chamados bens de consumo não duráveis, como tecidos, indústria de alimentos, 
calçados etc.; ii) 1946-1955 (período do pós-guerra) - fase em que se observam 
consideráveis índices de crescimento industrial, prosperidade econômica e a 
consolidação da indústria de consumo leve no Brasil; iii) 1956-1961 – ciclo de 
expansão do MSI. Período em que a industrialização teve um impulso importante, à luz 
do planejamento industrial orientado pelo Estado (Plano de Metas), consolidando a 
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indústria como setor dinâmico da economia e mostrando a limitação do modelo de 
substituição de importações iv) 1962 - 1973, compreendendo o período de “crise” e de 
“milagre” para a economia brasileira; e, v) fase terminal do modelo de desenvolvimento 
econômico fundamentado no processo de industrialização por substituição de 
importações. 
 
2. FASES DO MSI 
 
2.1 A primeira fase do PSI (1930-45) 
Tem início com a crise mundial dos anos de 1930 que chegou ao Brasil provocando fuga 
de capitais e uma rápida queda na demanda mundial por café, acompanhada de forte 
queda no preço deste produto. Em consequência, houve redução da receita das 
exportações brasileiras e da capacidade de importar do país. 
Com a crise tornou-se praticamente impossível a continuação da obtenção de crédito no 
exterior para financiar a retenção de novos estoques de café visando conter a queda dos 
preços. Por outro lado, mesmo que as perdas advindas da crise se traduzissem em 
desvalorização cambial, o que tinha como consequência o barateamento do preço 
internacional do café, pelo lado da demanda o mercado internacional não absorvia toda 
produção existente, haja vista que a queda do preço do café tinha pouco impacto na 
sensibilidade da demanda pelo mesmo. Assim, a crise decretava o enfraquecimento e o 
consequente fim do modelo de desenvolvimento econômico baseado nas exportações do 
setor cafeeiro. 
Neste contexto dois conjuntos de fatores passam a concorrer para a expansão da atividade 
industrial no Brasil: primeiro, a política de manutenção da renda e da demanda 
agregada e, segundo, o aumento dos preços dos produtos manufaturados produzidos 
no exterior e a queda na capacidade de importar. 
A manutenção do nível de renda interna, evitando uma queda mais acentuada, se deu 
por meio do reforço da política de defesa do café adotada pelo governo de Getúlio 
Vargas. O Governo assumiu o controle da compra de café e como não havia possibilidade 
de obter empréstimos externos, a compra foi financiada com recursos internos obtidos 
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pela tributação do café exportado e por meio de crédito (ou emissão de moeda). Como 
parte dos estoques formados não eram passíveis de venda em prazo razoável houve a 
destruição (queima) dos excedentes de café a fim de reduzir a pressão dos estoques sobre 
o mercado. 
Com esta atitude, cresceu a possibilidade do café continuar a ser colhido, garantindo-se 
um preço mínimo de compra para o mesmo e mantendo-se o nível de emprego e renda 
de muitas pessoas na economia exportadora, assim como permitia-se a manutenção de 
parte do efeito multiplicador exercido pelo setor produtor de café sobre o restante da 
economia. 
Ao se evitar o declínio brutal no nível de renda, mantinha-se relativamente elevada a 
demanda de importações e agravava o problema do balanço de pagamentos causado pela 
queda nas exportações de café e da entrada de recursos externos. Isto porque parte da 
demanda se materializava por meio de importações. A fim de solucionar esse problema, 
o Governo permitiu uma expressiva desvalorização da moeda nacional. Além disso, 
impôs um contingenciamento no uso dos recursos externos, isto é, as poucas divisas que 
entravam no país tinham sua utilização regulada pelo governo, e foram prioritariamente 
utilizadas para o pagamento de compromissosexternos e para a aquisição de bens 
essenciais ao país. 
A desvalorização do câmbio levou a uma forte elevação nos preços dos produtos 
importados e esta desvalorização, associada ao contingenciamento no uso das divisas, 
gerou uma dificuldade para a importação (ou redução na capacidade de importar) 
tornando os produtos nacionais atraentes. Assim, a demanda – mantida pela política de 
estoque e queima de café – foi deslocada dos produtos importados para os produtos 
nacionais, entre os quais muitos produtos industriais que tiveram a partir de então o papel 
de substituir as importações dos bens manufaturados. A produção nacional passou, assim, 
a gerar uma rentabilidade que, dada a queda de rentabilidade do setor cafeeiro, atraia o 
capital de outros setores e o próprio reinvestimento dos lucros gerados na atividade 
industrial. Nesse momento, são justamente esses investimentos que passam a ditar o ritmo 
de crescimento da economia brasileira. Verifica-se assim, o deslocamento do centro 
dinâmico da economia do setor exportador para os setores voltados ao mercado 
interno. 
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Nesse período inicial, a capacidade dos setores domésticos de atender a demanda interna 
foi garantida pela existência e utilização da capacidade ociosa (gerada nos de 1920) nos 
setores produtores de bens consumidos internamente. A indústria se concentrou, 
basicamente, na produção de bens de consumo que exigiam máquinas e equipamentos 
comuns, destacando-se as indústrias alimentícias, farmacêuticas, metalúrgica, artigos de 
higiene e limpeza, perfumaria, entre outras. 
Assim, a demanda do mercado interno assumiu papel decisivo na determinação do nível 
de produto, de renda e de emprego e o investimento passou a ser a variável chave para 
definir a taxa de crescimento da economia. As exportações ainda tinham um importante 
papel pois forneciam as divisas necessárias para a importação de máquinas e 
equipamentos, uma vez que a produção de bens de capital ainda era limitada no Brasil. 
Desse modo, o declínio das exportações poderia frustrar as intenções de investimento em 
certas circunstâncias ou, então, levar o governo ao controle do uso de divisas, 
privilegiando, por exemplo, a importação de bens essenciais (para consumo e para 
investimento) às custas de bens supérfluos. O regime cambial e o nível da taxa de 
câmbio, em particular, ganharam importância central na definição dos rumos da 
política de desenvolvimento a partir de então. 
Com o advento da Segunda Guerra Mundial (1939-45), a política do governo foi idêntica 
àquela adotada imediatamente após a crise de 1929: manteve mais uma vez a renda do 
setor cafeeiro e a demanda interna para os produtos industriais. Além disso, entre 1937 e 
1945 ocorreu uma melhora nas relações de intercâmbio e um incremento na demanda por 
exportações, tendo em vista que os países industrializados haviam direcionado sua 
produção para as atividades de guerra, o que acabou reduzindo significativamente a oferta 
de produtos importados para o Brasil. 
Estes fatores ocasionaram uma nova onda de oportunidades para a realização de 
investimentos e a esperança de outro surto de desenvolvimento industrial. Porém, tal fato 
NÃO OCORREU devido à elevada dependência da indústria brasileira às importações de 
equipamentos. Deste modo, durante a Segunda Guerra Mundial se inviabilizou o aumento 
da produção na magnitude exigida pela demanda existente, o que fez com que muitas 
fábricas operassem com uma capacidade além da normal. Durante todo o período de 
guerra as importações ficaram restritas, uma vez que a produção dos países envolvidos 
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no conflito foi direcionada para o setor bélico, o que proporcionou um acentuado acúmulo 
de divisas estrangeiras. 
Após a Segunda Guerra Mundial o país havia acumulado grandes saldos de moeda 
estrangeira resultado da queda do volume de importações imposto pelo conflito e da 
consequente economia de divisas. Com o fim da guerra ocorreu imediatamente a 
expansão das importações motivadas pelos anos em que esta demanda esteve reprimida. 
Isto fez com que as reservas de divisas estrangeiras acumuladas durante o conflito fossem 
desperdiçadas em importações supérfluas. No entanto, apesar deste desperdício inicial, o 
governo aproveitou boa parte das divisas acumuladas e iniciou a reestruturação da 
indústria nacional, dando o impulso para uma nova etapa de crescimento industrial e de 
desenvolvimento para a economia brasileira. 
 
2.2 Segunda fase do MSI (1946-1955) 
Marcado pela crescente participação do Estado, embora, esta participação tenha sido de 
natureza, essencialmente, indireta: o governo adotou controles cambiais e de importações 
e criou um aparato regulatório em diversas áreas do domínio econômico. 
Adotou-se inicialmente uma política de câmbio liberal que teve como consequência o 
rápido esgotamento das reservas cambiais. Este fato fez com que o governo 
implementasse um rígido controle sobre o câmbio e sobre as importações e passasse a 
priorizar somente as importações de produtos que pudessem colaborar com o 
fortalecimento do setor industrial, ou seja, de produtos considerados essenciais: a política 
cambial priorizou as importações de máquinas, equipamentos e matérias-primas para a 
indústria em detrimento das importações de bens de consumo, as quais passavam a 
depender de licenças especiais travadas pela burocracia do governo. 
Deste modo, o Estado garantiu a reserva de mercado para os produtos industriais 
nacionais e, paralelamente, garantiu a importação de insumos e bens de produção a um 
câmbio supervalorizado mantendo o preço destes bens reduzidos. Posteriormente, a 
instrução 70 da SUMOC, criou o sistema de leilões de câmbio, mantendo as dificuldades 
para a importação de bens de consumo, o que favoreceu as importações de bens de capital. 
Neste período a melhora nos termos de intercâmbio não beneficiou o setor exportador, 
mas sim o setor industrial nacional que se aproveitou da redistribuição das divisas 
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oriundas das exportações, via mecanismo cambial adotado pela política econômica. 
Assim, do pós-guerra até o Plano de Metas de JK o uso, por parte do Estado, do sistema 
cambial como um eficiente instrumento de fomento à industrialização brasileira pode ser 
considerada a principal característica da política econômica do país. 
O setor industrial ganhou grande impulso e se concretizou como o setor mais dinâmico 
da economia, ou seja, não mais o setor externo e a “variável exportação” condicionavam 
o crescimento da economia, mas sim, o setor industrial nacional e a “variável 
investimento”, o que significou uma mudança qualitativa no padrão de acumulação de 
capital brasileiro. 
Durante este período de prosperidade houve ascensão do processo inflacionário e, a partir 
de 1954, os preços do café se desvalorizaram internacionalmente gerando saldos 
comerciais negativos. Ademais, a indústria nacional passou a enfrentar problemas no que 
tange a oferta de bens de capital e de infra-estrutura, o que representava relevantes 
gargalos para a continuidade do desenvolvimento industrial do país.É neste contexto que 
tem início a terceira fase do MSI. 
 
2.3 Terceira fase do MSI que vai de 1956 a 1961. 
Até esse momento, apesar de o Estado ter tido papel significativo na promoção do 
crescimento industrial e na consolidação da indústria como setor dinâmico da economia, 
todo o desenvolvimento alcançado havia sido obtido sem muito planejamento, ou seja, 
grande parte do crescimento industrial foi resultado das condições adversas da economia 
mundial, que tiveram como efeito reduzir ou impossibilitar as importações de produtosmanufaturados e gerar as oportunidades para a substituição de importações destes 
produtos pela produção similar nacional, processo chamado de substituição de 
importações não induzido pelo Estado. Isto mudou a partir de 1956. 
No início dessa fase a economia brasileira apresentava um quadro de desequilíbrio 
impressionante, o que impunha prudência na condução da política econômica. Entretanto, 
os desequilíbrios existentes não inibiram a formulação de um programa que, além de 
propor investimentos que implicavam vigorosa elevação dos gastos do setor público, 
postulava um substancial avanço na industrialização. 
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Assim, na terceira fase, o MSI viveu um ciclo de expansão, caracterizado pela realização 
de um bloco de investimentos, em grande parte previsto pelo Plano de Metas, que não 
representou apenas a ampliação da capacidade produtiva já existente, mas também a 
implantação de novos ramos produtivos (principalmente em material de transporte, 
material elétrico e metal-mecânica). Esses investimentos atenderam, em parte, a uma 
demanda preexistente (e contida) por importações; mais importante, no entanto, é que 
eles próprios contêm o efeito acelerador, induzindo novos investimentos nos setores antes 
estabelecidos a partir da demanda que geram em sua instalação e funcionamento. 
O Plano de Metas, “se caracterizou por uma intensa diferenciação industrial num espaço 
de tempo relativamente curto e articulado diretamente pelo Estado”. O objetivo era 
estabelecer as bases de uma economia industrial madura no país, especialmente 
aprofundando o setor produtor de bens de consumo duráveis. Assim, os principais ramos 
industriais que surgiram neste período foram o automobilístico, de construção naval, 
material elétrico e de máquinas e equipamentos. Paralelamente houve a expansão da 
indústria siderúrgica, química pesada, petróleo, papel e celulose e a de metais não 
ferrosos. 
A condução do plano teve como base o “tripé” Estado, capital privado nacional e capital 
estrangeiro. O capital privado nacional recebeu um volume considerável de incentivos 
para atuar na indústria de bens de capital e nos setores fornecedores das empresas 
transnacionais, citando-se, por exemplo, o caso da indústria automobilística transnacional 
e o setor fornecedor de peças fundamentado na indústria de capital nacional. Também 
ficaram ao encargo do capital privado nacional os setores não manufatureiros, como o da 
construção pesada. Além disso, o capital privado nacional se viu beneficiado da expansão 
da demanda derivada por bens de consumo não duráveis. Além do apoio ao capital 
privado, o Estado assumiu um caráter empresarial. Dentre suas principais atividades, 
merece destaque especial a ampliação da Companhia Siderúrgica Nacional e a criação de 
mais três companhias produtoras de aço, bem como a expansão da PETROBRÁS e o setor 
estatal de produção elétrica, com a criação do sistema ELETROBRÁS. Para completar o 
“tripé”, coube as empresas transnacionais a implantação no país de indústrias que 
exigissem maior complexidade tecnológica e possibilitasse um considerável volume de 
economia de divisas internamente. Desta maneira, surgiram no Brasil a partir da 
utilização do investimento direto do capital estrangeiro, a indústria automobilística, a 
indústria naval, a indústria de mecânica pesada, etc. 
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O final do Plano de Metas (1960), representou a finalização do longo processo de 
diversificação industrial atravessado pela economia brasileira no contexto do modelo de 
substituição de importações. Nesta etapa, verifica-se que a industrialização, antes não 
induzida, mas motivada por estrangulamentos externos, agora encontra um projeto de 
orientação estatal, fundamentado em uma ideologia desenvolvimentista e industrializante. 
O crescimento do produto verificado no período foi resultado da concentração de esforços 
e da definição de prioridades, no sentido de preencher as lacunas da cadeia produtiva, 
concretizando-se um sistema industrial integrado que superou os gargalos nos setores 
produtores de bens de capital e insumos. 
Porém, ao final do Plano de Metas, o modelo de desenvolvimento por substituição de 
importações (fundamentado no setor de bens duráveis, representado principalmente pela 
indústria automobilística) não gerou somente benefícios para o país, pois resultou em uma 
série de consequências contraditórias e negativas. Dentre estas se destacam: a 
concentração industrial, devido à elevada escala de produção exigida pelos novos 
setores; concentração de renda, uma vez que este setor é intensivo em capital e não gera 
muitos empregos, além de criar uma disparidade entre os salários pagos aos trabalhadores 
destes setores e os trabalhadores ligados aos setores tradicionais da economia; ademais, 
o fato deste setor ser constituído por inúmeras filiais de empresas multinacionais, gerou 
problemas para o balanço de pagamentos devido à considerável quantidade de 
importações demandadas por estas empresas e de suas remessas de lucros para o exterior. 
Como resultado final, ainda que a estrutura industrial depois do Plano de Metas 
apresentasse algumas falhas, o principal foi realizado. Em termos qualitativos, o Brasil 
abriu a década de 1960 com um perfil industrial de economia madura. 
 
2.4 Quarta fase do MSI (1962 a 1973) 
O país enfrentou sua primeira crise de baixo crescimento oriunda do modelo de 
desenvolvimento baseado na industrialização por substituições de importações. Esta 
crise, ocorrida no período de 1962 a 1967, foi resultado da maturação dos volumosos 
investimentos realizados nos anos do Plano de Metas, um bloco de investimentos cuja 
capacidade não pôde ser plenamente utilizada de imediato. Esse bloco de investimentos 
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(públicos e privados) foi extremamente concentrado no tempo e gerou uma capacidade 
produtiva que superava a demanda preexistente (já absorvida pela produção nacional). 
Além disso, durante o Plano de Metas ocorreram desequilíbrios no nível geral de preços, 
tendo estes aumentado consideravelmente, devido ao financiamento dos gastos públicos 
via emissão monetária, além de déficits no Balanço de Pagamentos. Estes desequilíbrios 
exigiram do governo a adoção de políticas que protegessem a estabilidade econômica. 
Assim, a profundidade da retração da atividade econômica no período de 1962 a 1967 
não era explicada apenas pelas tendências estruturais ao declínio cíclico. Foram 
fundamentais também a política de estabilização de preços do início de 1963 (Plano 
Trienal) e de 1965-67, ambas de natureza contracionista, que se sobrepuseram às 
tendências citadas, precipitando e intensificando o declínio do crescimento pelo lado da 
demanda; e, a crise política que assolou o Brasil após a renúncia de Jânio Quadros em 
1961 até o golpe militar de 1964. 
A partir destes desequilíbrios oriundos do Plano de Metas ficou claro que o país precisaria 
de reformas institucionais que permitissem resolver os problemas de financiamento; 
racionalizar os gastos públicos; e orientar o sistema financeiro no sentido de favorecer 
novos esquemas de criação de liquidez e financiamento. 
Assim, o governo realizou duas reformas, a tributária e a financeira. A reforma tributária 
logrou aumentar a arrecadação do Estado, permitindo ao governo orientar e incrementar, 
de forma mais racional, a concessão de incentivos fiscais e subsídios aos setores 
considerados estratégicos. A reforma financeira criou os fundos de poupança compulsória 
(PIS, PASEP, FGTS) e ampliou o crédito para o consumo, recuperando parte da demanda 
reprimida dos anos de crise. Data também de 1964, a criação do Banco Central doBrasil. 
Estas reformas deram as bases institucionais para o período de crescimento que durou até 
meados de 1973. Porém, outros fatores contribuíram para tal fato: a reversão cíclica que 
passou a permitir novas oportunidades de investimentos e a prosperidade da economia 
mundial nestes anos, que permitiu o acesso ao abundante crédito externo, ou seja, 
permitiu o endividamento e aumentou o espaço para a diversificação e o crescimento das 
exportações brasileiras. 
Ademais, a política econômica do período também se orientou no sentido da expansão 
econômica. Dentre as principais medidas destacam-se, a aplicação do realismo tarifário 
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para as empresas estatais (o que as obrigou a se capitalizar, fazer investimentos e gerar 
lucros em condições de concorrência); as políticas cambiais de minidesvalorizações (que 
buscaram manter a taxa real de câmbio auxiliando o setor exportador); e os incentivos 
fiscais ao setor exportador (visando a diversificação das exportações). 
Este período, chamado “milagre econômico brasileiro”, pode ser descrito tendo como 
referência a capacidade ociosa acumulada pelo setor produtivo durante a primeira metade 
da década de 1960 (anos de crise), principalmente pelo setor de bens de consumo 
duráveis. Esta capacidade ociosa permitiu o intenso crescimento da produção e do 
emprego quando da recuperação dos níveis de demanda, a partir da segunda metade dos 
anos 1960. 
Uma vez recuperada a demanda para os bens de consumo duráveis, ocorreu a reativação 
da demanda para os setores produtores de bens de capital e insumos intermediários. 
Associado a isto, as condições externas de demanda e internas de crédito possibilitaram 
ao setor produtor de bens de consumo não duráveis a expansão da produção e o 
incremento das exportações. Neste período fomentou-se, por exemplo, as exportações de 
alimentos industriais processados e produtos de vestuário, produtos típicos da indústria 
de bens de consumo não-duráveis. Portanto, esta expansão da demanda e o aumento da 
renda geraram um surto de crescimento que caracterizou a primeira fase do “milagre”, ou 
seja, a fase de crescimento “fácil”, onde se aproveita a reversão cíclica. 
Porém, como a renda havia aumentado, logo vieram as pressões sobre a capacidade 
de produção dos setores produtores de bens de capital e insumos intermediários. Tal 
fato, dada à insuficiência do setor produtor de bens de capital brasileiro, fez com que se 
acelerasse a demanda por importações. Isto gerou déficits crescentes nas contas de 
transações correntes, fazendo com que estes déficits tivessem que ser compensados por 
endividamento externo, de modo que o final do período de “milagre econômico” pode ser 
considerado como uma fase de crescimento com endividamento. 
Os anos de crescimento tiveram uma série de consequências para o Brasil, destacando-se 
o fato de que o crescimento econômico obtido ocorreu sem mudanças na estrutura 
produtiva, ou seja, aproveitou-se a capacidade instalada que estava ociosa para responder 
ao aumento de demanda subsequente, porém sem realizar novas rodadas de substituição 
de importações. 
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Outra consequência importante foi a consolidação do poder estatal no controle da 
economia brasileira que, agindo sempre de forma autoritária, orientou as políticas de 
financiamento e as concessões de incentivos fiscais aos setores estratégicos, ao mesmo 
tempo em que adotou políticas de perdas salariais incrementando o conflito distributivo. 
Além disso, ampliaram-se, as contradições do desenvolvimento industrial (desigualdades 
regionais, inflação e desequilíbrios nas contas externas e do governo). 
 
2.5 Quinta fase do MSI (1974 – 1979) 
A última fase marca o auge e o esgotamento do modelo de industrialização por 
substituição de importação no Brasil: a implementação do II Plano Nacional de 
Desenvolvimento (II PND) completou o PSI mas o forte aumento da inflação e a 
deterioração das contas públicas e externas já sinalizavam o esgotamento deste modelo. 
Este período inicia-se com um choque externo causado pela primeira crise 
internacional do petróleo, em 1973, quando os preços deste produto quadruplicaram, os 
custos de produção associados à produção industrial aumentaram e os investimentos 
diretos cessaram em escala mundial. 
O Brasil que já vinha se endividando de forma consistente desde o período do 
milagre, viu agravar sua situação com a elevação dos preços do petróleo. Ademais, 
não foram poucos os gastos com matérias-primas importadas, superiores até mesmo aos 
dispêndios com petróleo. Esse desequilíbrio nas contas externas significou para o governo 
um dilema entre o uso de uma política de ajuste (tanto nas contas externas como na 
inflação que também apresentou ascensão no período), ou uma política de financiamento 
e continuidade do crescimento. 
Uma política de crescimento continuado teria como condição necessária a existência de 
recursos no mercado internacional para que fosse possível financiar o volume dos 
investimentos pretendidos. A ordem internacional propiciava estas condições devido a 
forte entrada de “petrodólares” no mercado financeiro internacional: os países da 
Organização Dos Países Exportadores De Petróleo (OPEP) depositavam seus superávits 
(suas receitas com exportações) em dólares nos bancos europeus e norte-americanos, 
gerando grande massa de capital que procurava valorização financeira. 
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Neste contexto, a aposta do governo militar foi a de expandir o endividamento com a 
esperança de a que a crise do petróleo fosse passageira, não sendo necessário, portanto, 
enfrentar os custos recessivos advindos do ajuste. Assim, a partir de 1974 o Brasil fez a 
opção de crescer com endividamento externo, aproveitando-se do crédito 
internacional barato e apostando na transitoriedade dos efeitos restritivos vindos do 
exterior. Enquanto diversos países adotavam uma política econômica restritiva, o 
governo brasileiro formulava o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). 
O II PND era um ousado plano de investimentos públicos e privados objetivando 
representar a última etapa de substituição de importações para o Brasil. Para tanto, o 
plano visava concentrar os investimentos no setor produtor de bens de capital e 
insumos intermediários, através do investimento privado nacional. Além disso, 
buscava-se alterar a matriz energética, ao se reduzir a dependência brasileira em relação 
ao petróleo e aumentar a produção de energia elétrica. Outro objetivo era o de aumentar 
a exportação de insumos industriais, minério de ferro, alumínio, aço etc. 
Para a consecução destes objetivos, o governo utilizou, em grande medida, empréstimos 
externos, canalizando estes investimentos via BNDES, para as empresas privadas 
nacionais, que seriam as responsáveis por fomentar a oferta interna de bens de capital. 
Além disso, este recurso ao empréstimo externo servia para financiar as importações 
temporárias necessárias para à realização dos investimentos iniciais. 
Assim, o setor dinâmico responsável por alavancar o crescimento econômico não foi mais 
o setor produtor de bens duráveis de consumo fundamentado nas empresas 
multinacionais, mas sim o setor produtor de bens de capital e insumos básicos (capital 
estatal e privado nacional). 
O II PND não alcançou as metas pretendidas para o crescimento do PIB, da 
indústria, etc. mas logrou resultados positivos no tocante a: 
i) exportações - o quantum de exportações cresceu continuamente a partir de 1978 
e aumentou a diversificação das exportações; 
ii) substituição de importações - conseguiu substituir consideravelmente as 
importações de produtos intermediários,principalmente devido aos incentivos recebidos 
do BNDES e do CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), instituição 
responsável por conceder isenções para as importações de máquinas e equipamentos para 
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o setor privado, e pela ação direta das empresas do Estado - e impulsionar a indústria 
doméstica de bens de capital. 
O II PND foi o último projeto de desenvolvimento industrial orientado pelo Estado e pode 
ser considerado como o marco para o fim do modelo de industrialização por substituição 
de importações no Brasil. 
3. OS MECANISMOS DE PROTEÇÃO À INDÚSTRIA NACIONAL 
 
Ao longo de todo o período, o MSI brasileiro foi implementado, modificando 
substancialmente as características da economia brasileira, industrializando e 
urbanizando-a. Isto foi feito com a utilização de quatro Mecanismos de Proteção à 
Indústria Nacional: 
1. Desvalorização real do câmbio: aumentar os preços dos produtos importados em 
medida superior ao aumento dos preços nacionais. (Adotado no Governo Vargas). 
Problema da medida: encarece também o preço de máquinas e equipamentos tão 
essenciais à indústria; Vantagem: melhora a situação das importações. 
2. Controle de câmbio: torna-se necessária uma licença para importar, emitida somente 
aos bens essenciais. (Adotado no Governo Dutra); 
3. Taxas múltiplas de câmbio: de um lado, estabelecem-se taxas de câmbio mais altas 
para bens não-essenciais e bens que tenham similar nacional; de outro, taxas mais baratas 
para máquinas e equipamentos. (Adotado no segundo Governo Vargas) 
4. Elevação das tarifas aduaneiras: aqui, ao invés de controlar o câmbio, eleva-se as 
tarifas de importação. (Adotado no Governo JK) 
 
Além disso, ocorreram inúmeros percalços e algumas dificuldades. As principais 
dificuldades na implementação do PSI no Brasil foram as seguintes: 
 
i) A tendência ao desequilíbrio externo - aparecia por várias razões: 
 
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• Valorização cambial - visava estimular e baratear o investimento industrial; significava 
uma transferência de renda da agricultura para indústria - o chamado “confisco cambial”- 
desestimulando as exportações de produtos agrícolas; 
• Indústria sem competitividade, devido ao protecionismo, visava atender apenas ao 
mercado interno, sem grandes possibilidades no mercado internacional; 
• Elevada demanda por importações devido ao investimento industrial e ao aumento de 
renda. 
Assim, como a geração de divisas ia sendo dificultada, o PSI, colocado como um projeto 
nacional só se tornava viável com o recurso ao capital estrangeiro, quer na forma de dívida 
externa quer na forma de investimento direto, para eliminar o chamado “hiato de divisas”. 
 
ii) Aumento da participação do estado - ao Estado caberia as seguintes funções 
principais: 
• A adequação do arcabouço institucional à industria. Isto foi feito através da Legislação 
Trabalhista que visava a formação e regulação de um mercado de trabalho urbano, 
definindo os direitos e deveres dos trabalhadores e a relação empregado-empregador. 
Também criam-se mecanismos para direcionar capitais da aitividade agrícola para a 
industrial, dada a ausência de um mercado de capitais organizado. Além disso foram 
criadas agências estatais e uma burocracia para gerir o processo. Destacam-se os seguintes 
órgãos: o DASP (Departamento Administrativo do Setor Público), o CTEF (Conselho 
Técnico de Economia e Finanças), a CPF (Comissão de Financiamento da Produção), a 
CPA (Comissão de Política Aduaneira), o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico) etc. 
 
• A geração de infra-estrutura básica. As principais áreas de atuação foram os transportes 
e a energia. Até a Segunda Guerra Mundial, destacou-se o caráter emergencial dessa 
atuação, procurando eliminar os pontos de estrangulamento que aparecessem. No pós-
guerra, buscou-se alguma forma de planejamento, ou seja, evitar o aparecimento de 
estrangulamentos. Destacam-se neste sentido os trabalhos da Comissão Mista Brasil-
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Estados Unidos, cujos projetos não foram plenamente realizados por ausência de 
financiamento. 
 
• O fornecimento dos insumos básicos. O Estado devia atuar de forma complementar ao 
setor privado, entrando em áreas cuja necessidade de capital e riscos envolvidos 
inviabilizam a presença da atividade privada, naquele momento. Neste sentido, foi criado 
todo o Setor Produtivo Estatal (SPE): CSN (Companhia Siderúrgica Nacional), CVRD 
(Companhia Vale do Rio Doce), CNA (Companhia Nacional de Álcalis), a Petrobrás, 
várias hidrelétricas etc. 
 
Esta ampla participação estatal gerava uma tendência ao déficit público e forçava o 
recurso ao financiamento inflacionário, na ausência de fontes adequadas de 
financiamento. 
 
iii) Aumento do grau de concentração de renda 
 
O processo de substituição de importações era concentrador em termos de renda em 
função do: 
• Êxodo rural decorrente do desincentivo à agricultura, com falta de investimentos no 
setor, associado à estrutura fundiária, que não gerava empregos suficientes no setor rural, 
e à legislação trabalhista, restrita ao trabalhador urbano, constituindo um forte estímulo a 
vir para a cidade; 
• Caráter capital intensivo do investimento industrial, que não permitia grande geração de 
emprego no setor urbano. 
Esses dois pontos geravam excedente de mão-de-obra e, conseqüentemente, baixos 
salários. Por outro lado, o protecionismo (ausência de concorrência) permitia preços 
elevados e altas margens de lucro para as indústrias. 
 
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iv) Escassez de fontes de financiamento 
 
A quarta característica foi a dificuldade de financiamento dos investimentos, dado ao 
grande volume de poupança necessário para viabilizar os investimentos, em especial os 
estatais. Este fato se deve à: 
 
• Quase inexistência de um sistema financeiro em decorrência, principalmente, da “Lei 
da Usura” , que desestimulava a poupança. O sistema restringia-se aos bancos comerciais, 
a algumas financeiras e aos agentes financeiros oficiais, com destaque para o Banco do 
Brasil e ao BNDE, sendo que este último operava com recursos de empréstimos 
compulsórios (um adicional de 10% sobre o Imposto de Renda, instituído para sua 
criação); 
• Ausência de uma reforma tributária ampla. A arrecadação continuava centrada nos 
impostos de comércio exterior e era dificil ampliar a base tributária; já que a indústria 
deveria ser estimulada, a agricultura não poderia ser mais penalizada, e os trabalhadores, 
além de sua baixa remuneração, eram parte da base de apoio dos governos do período. 
Neste quadro, não restava alternativa de financiamento ao Estado, que teve que se valer 
das poupanças compulsórias, dos recursos provenientes da recém-criada Previdência 
Social, dos ganhos no mercado de câmbio com a introdução das taxas de câmbio 
múltiplas, além do financiamento inflacionário e do endividamento externo, feito a partir 
de agências oficiais. 
 
4. CONSEQUÊNCIAS DO TIPO DE INDUSTRIALIZAÇÃO 
BRASILEIRA, SEGUNDO CELSO FURTADO 
 
1 Em um modelo em que predominava altas taxas de lucro e que não havia pressão para 
que estas taxas fossem reduzidas, a preocupação com a produtividade foi relegada para 
segundo plano. 
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2 Um elevada taxa de lucro traz sempre como consequencia uma não menos elevada taxa 
de distribuição de dividendos. As rendas daqueles que são proprietários de fatores de 
produção tendem a crescer sempre mais do que a renda dos assalariados. 
3 A renda altadesenvolve mercado urbano de serviços e, na medida em que este supera 
o emprego de trabalhadores na área industrial, faz ganhar força uma classe social 
moderada e pouco afeita às lutas para transformação social. 
 
REFERÊNCIAS: 
GIAMBIAGI, F. e A. VILLELA org (2005). Economia Brasileira Contemporânea. Ed. 
Campus. 
 
GREMAUD, A., VASCONCELLOS, M. e R. TONETO JR. (2017). Economia 
Brasileira Contemporânea. São Paulo: Ed. Atlas. 
 
TAVARES, Maria Da Conceição. Auge e declínio do processo de substituição de 
importações no Brasil. In: BIELSTHOWSKY, Ricardo (organizador). Cinqüenta anos 
de pensamento na CEPAL. Rio de Janeiro: Record, 2000.