Licitações administrativas

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LICITAÇÕES ADMINISTRATIVAS 
 
 
 
CAPÍTULO 1 – CONCEITO E LEGISLAÇÃO: 
 
 
A licitação é um procedimento administrativo prévio às contratações do Estado. 
 
Em regra, quando a Administração for contratar, ela precisa realizar um prévio procedimento 
licitatório, para buscar a proposta mais vantajosa e para garantir o princípio da isonomia nas 
contratações públicas. Nas palavras de Flávio Amaral Garcia: 
 
“A licitação é um procedimento que visa selecionar a proposta mais vantajosa para a 
Administração Pública, observada a igualdade de condições. Decorre do princípio da 
indisponibilidade do interesse público, eis que o administrador público é gestor do interesse 
alheio”.
1
 
 
Sendo assim, a licitação revela um caráter INSTRUMENTAL, uma vez que consiste em um meio 
para o atingimento de uma finalidade pública maior, que é a própria contratação a ser 
realizada pela Administração. 
 
No Brasil, temos 3 leis gerais de licitação: 
- Lei nº 8.666/93: Lei geral de licitações e contratos 
- Lei nº 10520/2002: Lei do Pregão 
- Lei n° 12.462/2011: Regime Diferenciado de Contratações 
 
A recente Lei nº 13303/2016 também trouxe regras específicas sobre as licitações nas estatais. 
 
 
 
CAPÍTULO 2 – COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE LICITAÇÕES: 
 
 
De acordo com o art. 22 da CRFB, é de competência PRIVATIVA da UNIÃO legislar sobre 
normas gerais de licitação e contratos. 
 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as 
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de 
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; 
 
Desse modo, os demais entes da Federação e suas entidades da Administração Indireta devem 
seguir as diretrizes traçadas pelas normas gerais editadas pela União, podendo também 
legislar supletivamente sobre o tema. 
 
1 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
 
 
 
A principal norma geral de licitações e contratos é a Lei nº 8.666/93. No entanto, conforme 
veremos ao longo do material, existem alguns dispositivos na própria Lei 8.666 sobre os quais 
paira discussão acerca de seu enquadramento como norma geral ou como norma aplicável tão 
somente à União. O principal exemplo é o art. 17, que traz regras sobre a alienação de bens 
dos entes federativos, e que será estudado oportunamente. 
 
Nesse momento, convém mencionar a Súmula nº 222 do TCU, que assentou o entendimento 
de que eventuais decisões do TCU que determinem que uma norma será aplicável como 
norma geral devem ser observadas por todos os entes federativos. 
 
SÚMULA Nº 222, DO TCU 
As Decisões do Tribunal de Contas da União, relativas à aplicação de normas gerais de licitação, 
sobre as quais cabe privativamente à União legislar, devem ser acatadas pelos administradores 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
 
 
JURISPRUDÊNCIA: O Supremo Tribunal Federal, na ADI 3735, assentou o entendimento de que 
é vedado aos Estados dispor sobre requisitos de participação em licitação, dada a natureza de 
sua competência. Essa matéria seria de natureza geral, portanto, privativa da União. Não seria 
cabível que os Estados da Federação impusessem requisito genérico e novo para qualquer 
licitação, violando a competitividade própria dos processos licitatórios e adentrando na 
competência federal para tratar do tema. Assim, declarou-se inconstitucional lei estadual que 
exigia como requisito para participação em licitações e contratação com o Estado a 
apresentação de certidão negativa de violação a direitos do consumidor (CVDC). 
 
 
CAPÍTULO 3 – PRINCÍPIOS APLICÁVEIS: 
 
 
Os PRINCÍPIOS GERAIS ADMINISTRATIVOS também são aplicáveis ao procedimento licitatório. 
 
Assim, por exemplo, é aplicável o princípio da IMPESSOALIDADE (art. 37 da CF) às licitações, de 
modo que uma eventual cláusula de edital que objetivasse beneficiar um determinado 
licitante estaria afrontando tal princípio. 
 
Também se mostra aplicável o princípio da PUBLICIDADE (art. 37 da CF), que se materializa, 
por exemplo, na necessidade de publicação dos extratos de contratos administrativos e na 
obrigatoriedade de as licitações se realizarem em sessões públicas. 
 
Flávio Amaral Garcia também menciona a aplicação do princípio da EFICIÊNCIA (art. 37, CF), 
mais especificamente do seu decorrente princípio da ECONOMICIDADE (art. 70, CF), que tem 
grande importância nos procedimentos licitatórios, diante da necessidade de se buscar a 
melhor relação custo / benefício na contratação. Nas palavras do autor: 
 
“Nem sempre o menor preço pode se revelar como a melhor alternativa para a Administração 
Pública. É preciso que seja o menor preço dentre os bens e serviços que atinjam um padrão 
mínimo de qualidade previsto no edital. É o exemplo clássico de se adquirir a caneta mais barata, 
mas que também não escreve”.
2
 
 
2 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
 
 
 
No entanto, para além dos princípios gerais do direito administrativo, existem alguns 
PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS que são aplicáveis aos procedimentos licitatórios. São eles: 
 
 
1) Vinculação ao instrumento convocatório: 
 
O instrumento convocatório, como regra, é o edital, que estabelece todas as normas da 
licitação, e vincula não só os licitantes, mas também a própria Administração Pública. 
 
L8666, Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual 
se acha estritamente vinculada. 
 
O edital é um ato administrativo, mas é comum dizer que ele é a “lei” que vincula os licitantes 
e a Administração. 
 
 
2) Princípio do julgamento objetivo: 
 
De acordo com este princípio, o critério de julgamento deve estar objetiva e previamente 
definido no edital. Em outras palavras, o critério de definição do vencedor da licitação deve 
estar previamente definido, e de uma forma clara, não havendo margem para escolhas 
subjetivas. 
 
Diante desta obrigatoriedade, a doutrina menciona a problemática das licitações que adotem 
critérios de seleção baseados na técnica dos licitantes. Expliquemos melhor: 
 
A L8666 estabelece 4 formas de julgamento, que são os chamados “tipos” de licitação: 
- Menor preço 
- Melhor técnica 
- Melhor técnica e preço 
- Maior lance 
 
Quando o critério é o menor preço ou o maior lance, fica mais simples a observância do 
princípio do julgamento objetivo. 
 
No entanto, em se adotando um dos tipos que exijam a análise também de critérios técnicos, é 
preciso que o edital especifique qual é a melhor técnica objetivamente. Para Flávio Amaral, “é 
preciso estabelecer parâmetros e critérios estritamente objetivos, seguindo-se pontuação 
previamente definida no instrumento convocatório”.3 
 
Exemplo: Se uma licitação do tipo menor preço tem por objeto a compra de um carro e só se 
estabelece como requisito que ele tenha um ar condicionado, o fato de um dos licitantes 
trazer um carro com vidro elétrico e direção hidráulica não muda nada na seleção. Se as 2 
empresas trouxeram o carro com ar condicionado com o mesmo preço, haverá um empate. 
Não é possível que a Administração altere os critérios de seleção no meio do procedimento, os 
quais devem vir previamente definidos no edital. 
 
 
3
 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3) Princípio do Sigilo das Propostas: 
 
Os atos do procedimento licitatório devem ser acessíveis ao público, mas as propostas são 
sigilosas até a data da abertura de todas elas em conjunto. Nenhum licitante pode saberda 
proposta do outro até a abertura conjunta das propostas. Violar o sigilo das propostas é 
inclusive conduta tipificada como crime. 
 
Art. 3º, § 3o A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu 
procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura. 
 
Art, 41, § 1o A abertura dos envelopes contendo a documentação para habilitação e as 
propostas será realizada sempre em ato público previamente designado, do qual se lavrará ata 
circunstanciada, assinada pelos licitantes presentes e pela Comissão. 
§ 2o Todos os documentos e propostas serão rubricados pelos licitantes presentes e pela 
Comissão. 
 
 
 
CAPÍTULO 4 – O OBJETO DA LICITAÇÃO: 
 
 
O objeto do procedimento licitatório é aquilo que, em um momento posterior, será objeto da 
contratação administrativa. 
 
A L8666 menciona quatro tipos de objetos para a licitação: 
- Obras 
- Serviços 
- Compras 
Havendo empate, a L8666 estabelece alguns critérios de desempate. Estes critérios seguem uma ordem 
SUCESSIVA, ou seja, só passa para o critério seguinte se o empate permanecer no critério anterior. Vamos a eles: 
1º– Se o bem é produzido no país. 
2º – Se alguma das empresas empatadas é brasileira, independentemente de o capital ser nacional 
3º – Se a empresa investe em pesquisa e tecnologia no país. 
4º – Se a empresa comprovar cumprimento de reserva de cargos prevista em lei para pessoa com deficiência ou 
para reabilitado da Previdência Social e que atende às regras de acessibilidade previstas na legislação 
(novidade trazida pela Lei 11196 de 2015, em consonância com a ideia de “função regulatória da licitação”). 
 
 Se, mesmo após todos esses critérios, a licitação continuar empatada, haverá um SORTEIO (art. 45, par 2º da 
L8666). 
Também em consonância com a ideia de função regulatória, importante mencionar que a LC 123/06 estabeleceu 
uma vantagem para MEs e EPPs: a figura do “empate ficto-presumido”. Se a microempresa oferecer uma proposta 
até 10% mais elevada do que a proposta vencedora, a lei considera que há um empate ficto, caso em que a ME ou 
EPP poderá reduzir o valor da proposta vencedora e ganhar a seleção. No pregão essa porcentagem ainda é 
reduzida para 5%. 
 
 
- Alienações 
 
1) Obras e serviços de engenharia 
 
De acordo com o art. 6º, l, obra é “todo contrato que envolve construção, reforma, fabricação, 
recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta”. Na obra busca-se um 
resultado final, de natureza estática, a exemplo do que ocorre com a construção de uma 
escola ou hospital. 
 
Por outro lado, no serviço de engenharia não há propriamente uma transformação material, à 
semelhança do que ocorre na obra. O serviço é conceituado pela lei como “toda atividade 
destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração” a exemplo da 
montagem, operação, reparação etc. 
 
Para que se viabilize uma obra, a lei EXIGE a elaboração de um PROJETO BÁSICO e de um 
PROJETO EXECUTIVO, com o objetivo de detalhar de forma adequada, os aspectos técnicos e 
econômicos do objeto da contratação. 
 
Os elementos do projeto básico estão descritos no art. 6º, IX da Lei nº 8666 e envolvem 
informações acerca das características da obra ou serviço, a indicação de estudos técnicos 
preliminares e a avaliação do custo da obra. Já o projeto executivo é conceituado pelo inciso X 
como o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra. 
 
A L8666, em seu art. 7º, §2º, coloca como condição indispensável e necessária para a 
realização da licitação a elaboração prévia do projeto básico, que ficará a cargo da 
Administração e deverá ser aprovado pela autoridade competente. No entanto, em relação ao 
projeto executivo, há a possibilidade deste ser desenvolvido pelo próprio contratado e 
concomitantemente com a execução da obra ou do serviço, desde que autorizado pela 
Administração. 
 
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao 
disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: 
 
I - projeto básico; 
II - projeto executivo; 
III - execução das obras e serviços. 
 
§ 1o A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela 
autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto 
executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e 
serviços, desde que também autorizado pela Administração. 
 
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: 
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos 
interessados em participar do processo licitatório; 
 
 
 
O que é a execução indireta da obra ou serviço de engenharia? 
Conforme visto no art. 6º, as obras e serviços de engenharia podem ser executados de modo 
DIRETO ou INDIRETO. 
 
 
Na execução DIRETA será a própria Administração que terá a incumbência de executar o 
objeto. Já na execução INDIRETA, que mais nos interessa para estudo, há a contratação de 
terceiros, nas seguintes modalidades: 
- Empreitada por regime global: quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço 
certo e total, cuja cifra normalmente já vem definida na proposta do licitante. 
- Empreitada por regime unitário: quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço 
certo de unidades determinadas, a exemplo do que ocorre quando os valores são combinados 
a partir da medição de cada andar de um prédio. 
- Empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, 
compreendendo todas as etapas necessárias a obra ou serviço, que ficarão sob inteira 
responsabilidade da contratada (um exemplo seria a contratação para a construção de um 
prédio público, envolvendo também a instalação do sistema de refrigeração, segurança, entre 
outros). 
- Tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem 
fornecimento de materiais. 
 
 
2) Serviços em geral 
 
Além dos serviços de engenharia, é possível que a Administração celebre contratos de 
prestação de serviços que envolvam obrigações de fazer diversas, de natureza dinâmica. 
Seriam as chamadas “terceirizações”, a exemplo do ocorre em atividades-meio da 
Administração, como limpeza, vigilância, manutenção etc. 
 
Importante mencionar que o TCU tem entendido que a terceirização somente será legítima 
para atividades instrumentais (atividades-meio) da Administração, até mesmo como forma de 
preservar a regra do concurso público (vide TCU, Acórdão 391/2009). Rafael Oliveira ainda 
destaca que “somente será legítima a terceirização que tem objetivo a prestação de serviços, 
sendo vedada a terceirização para mero fornecimento de mão-de-obra”. 
 
ATUALIZAÇÃO: Atualmente, a redação do art. 4º-A da LEI No 6.019, com redação dada pela Lei 
nº 13.429, de 2017, deixa claro que é possível a terceirização em atividade-fim. Contudo, no 
que tange à terceirização realizada pela Administração Pública, Vólia Bonfim Cassar entende 
que continua limitada às atividades-meio ou aos excepcionais casos de necessidade, ou seja, 
nada se modificou. No entanto, há fortes correntes afirmando que uma perigosa porta foi 
aberta para que a Administração Pública terceirize toda e qualquer atividade, salvo as carreiras 
de Estado (agentes públicos), pois dificilmente será responsabilizada de forma subsidiária 
diante do novo posicionamento do STF de que o ônus probatório quanto à falta de fiscalização 
realizada no curso do contrato é do trabalhador. 
 
 
No que consiste a chamada “quarteirização”? 
Importante termo mencionado por Rafael Oliveira, que se refere à contratação 
de empresa especializada com a finalidade de gerenciar o fornecimento de 
serviços de terceiros à administração. “Trata-se, em verdade, da terceirização 
da atividade de gerenciamento à empresa que fiscalizará os demais contratos 
de terceirização no âmbito da Administração Pública”. Destaque-se que talfenômeno tem sido admitido pelo TCU (vide Acórdão 2731/2009). Exemplo: 
contratação de empresa especializada para gerir a manutenção preventiva e 
corretiva de veículos policiais, fornecendo peças e acessórios de outras 
 
 
empresas credenciadas. 
Nesse caso, Rafael Oliveira destaca que não há relação jurídica entre a 
Administração e as empresas “quarteirizadas”, mas tão somente com a 
empresa gerenciadora. Desse modo, o autor sustenta que o Estado não seria 
responsável pelos atos praticados pelas quarteirizadas (na mesma linha 
sustenta o professor Jessé Torres). Contudo, para fins de prova, recomenda-se 
adotar o posicionamento do TST, que já reconheceu a responsabilidade 
subsidiária na hipótese de descumprimento das obrigações trabalhistas (vide 
RR 203500-57.2006.5.18.0001). 
 
ATUALIZAÇÃO: a possibilidade de quarteirização hoje também está prevista na 
parte final do § 1º do art. 4º-A da Lei nº 6019, quando afirma ser possível 
subcontratar outras empresas para realização desses serviços. 
 
 
3) Compras: 
 
De acordo com o art. 6º, III da L8666, compra seria “toda aquisição remunerada de bens para 
fornecimento de uma só vez ou parceladamente”. 
 
As compras devem, sempre que possível, atender ao princípio da padronização, a fim de obter 
maior racionalização nos custos administrativos, a partir da indicação prévia de determinados 
modelos e padrões. Entretanto, tal escolha não pode ser subjetiva, devendo se pautar por 
critérios técnicos, previamente justificados no processo administrativo. 
 
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão 
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações 
técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, 
assistência técnica e garantia oferecidas 
 
Ademais, convém lembrar que o art. 15, §7º, I veda a indicação de marcas, como regra. Tal 
previsão, para Flávio Amaral, não deve ser entendida em termos absolutos, pois muitas vezes 
pode se revelar necessária a indicação de uma marca ou modelo, até como forma de garantir a 
observância do princípio da padronização e da própria economicidade. No entanto, devem 
sempre constar justificativas de ordem técnica para tanto. 4 
 
§ 7o Nas compras deverão ser observadas, ainda: 
I - a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca; 
 
 
A L8666 ainda recomenda que nas compras públicas seja utilizado, sempre que possível, o 
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. 
 
O registro de preços NÃO é uma modalidade nova de licitação, mas sim um procedimento de 
que a Administração pode se utilizar para registrar preços para eventuais futuras contratações. 
 
4 No RDC também há diferença quanto à indicação de marcas, o que será estudado na apostila própria. 
 
Mencione-se ainda a SÚMULA Nº 270, DO TCU, que admite a indicação de marcas nas licitações referentes a compras, na linha do 
que defende Flávio Amaral: 
“Em licitações referentes a compras, inclusive de softwares, é possível a indicação de marca, desde que seja estritamente 
necessária para atender exigências de padronização e que haja prévia justificação.” 
 
 
Assim, ao contrário do que normalmente ocorre, o órgão não licita para contratar, mas sim 
para fixar uma ata específica de preços para contratações posteriores, que poderão ocorrer ou 
não. O Decreto Federal nº 7892 de 2013 assim conceitua o Sistema de Registro de Preços: 
 
Sistema de Registro de Preços - conjunto de procedimentos para registro formal de preços 
relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras 
 
A Lei 8666 também traz algumas diretrizes que devem ser observadas nas licitações para 
registro de preços nos parágrafos de seu art. 15: 
 
§ 1o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. 
§ 2o Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, 
na imprensa oficial. 
§ 3o O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as 
peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições: 
 
I - seleção feita mediante concorrência; 
II - estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados; 
III - validade do registro não superior a um ano. 
 
Perceba que o legislador estabeleceu requisitos para a validade e eficácia da licitação para 
registro de preços, quais sejam: 
- Prévia e ampla pesquisa de mercado, como forma de garantir a economicidade da ata de 
registro de preços. 
- Publicação trimestral dos preços registrados na imprensa oficial. 
- Regulamentação por DECRETO (no âmbito federal, temos o já mencionado Decreto 7892 de 
2013; no Município do RJ, tem-se o Decreto Municipal nº 23.957/04) 
 - Seleção feita mediante concorrência (entretanto, a L10520 também permite que se utilize a 
modalidade PREGÃO para registro de preços) 
- Estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados. 
- Validade do registro de no máximo 1 ano. 
 
Decreto Municipal nº 23.957, Art. 7º O prazo máximo de validade da Ata de Registro de Preços 
será de 12 (doze) meses, já computadas as possíveis prorrogações. 
§ 1° O prazo inicial de validade da Ata do Sistema de Registro de Preços será definido no edital. 
§ 2° A prorrogação do prazo da Ata de Registro de Preços deverá considerar, além do preço, o 
desempenho das empresas na execução das obrigações anteriormente assumidas 
 
 
Após o registro de preços, a Administração está obrigada a contratar com aqueles que 
apresentaram as melhores condições? 
NÃO! 
Não há direito subjetivo do vencedor da ata de registro de preços a contratar com a 
Administração. 
No entanto, a ele é assegurado o direito de preferência. Assim, se a Administração quiser 
realizar uma contratação que envolva o objeto delimitado na licitação para registro de preços, 
deverá dar preferência àquele que apresentou as melhores condições. 
 
§ 4o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que 
deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação 
relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de 
condições. 
O que é o efeito-carona no sistema de registro de preços? 
 
 
De forma simplificada, verifica-se o “efeito carona” quando há uma contratação fundada num 
sistema de registro de preços em vigor, mas envolvendo um órgão estatal dele não 
participante originalmente. Nos dizeres de Rafael Oliveira: 
 
“Os ‘caronas’ são os órgãos e entidades administrativas que não participaram do registro, mas 
que pretendem utilizar a Ata de Registro de Preços para suas contratações.” 
 
Exemplo: : o Estado do RJ realiza uma licitação para registro de preços de medicamentos a 
serem adquiridos no futuro. É registrada uma ATA DE REGISTRO DE PREÇOS com a empresa 
“X”, vencedora do certame, a qual se compromete a fornecer uma quantidade de até 1000 
unidades do medicamento (que o Estado poderá contratar ou não, como visto). No entanto, o 
Município de Duque de Caxias resolve aderir à referida ata, a fim de contratar 100 unidades do 
medicamento com a empresa “X”. Nesse caso, o Município de Duque de Caxias é o chamado 
“CARONA”, pois está aderindo a uma ata de registro de preços referente a uma licitação da 
qual ele não participou. 
 
O efeito-carona encontra previsão no Decreto Federal 7.892, que regulamenta o sistema de 
registro de preços no âmbito da União: 
 
Decreto 7.892/2013:, Art. 22. Desde que devidamente justificada a vantagem, a ata de registro 
de preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da 
administração pública federal que não tenha participado do certame licitatório, mediante 
anuência do órgão gerenciador. 
 
No âmbito municipal, o Decreto é silente, mas existe a PORTARIA A/CSIL Nº 32 de 31 de 
MAIO DE 2010, que “estabelece rotinas e procedimentos a serem observados pelos ÓrgãosNão Participantes interessados em aderir às Atas de Registro de Preços vigentes, gerenciadas 
pela Secretaria Municipal de Administração” 
 
Art. 1º Os Órgãos e Entidades interessados em aderir às Atas de Registro de 
Preços vigentes na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, gerenciadas pela 
Coordenadoria Geral do Subsistema de Infraestrutura e Logística, da 
Secretaria Municipal de Administração, deverão formalizar processo 
administrativo com pedido de adesão, devidamente justificado e autorizado 
pelo Titular do Órgão ou da Entidade, acompanhado do documento 
confeccionado nos moldes do Anexo Único. 
 
 
É constitucional / legal o “efeito carona”? 
Quando surgiu esse fenômeno, várias vozes passaram a sustentar que o “efeito carona” seria 
inconstitucional ou ilegal, uma vez que estaria permitindo que um determinado ente 
federativo ou entidade administrativa contratasse com uma empresa sem ter realizado prévio 
procedimento licitatório. Assim, haveria riscos de ofensa ao princípio da impessoalidade, haja 
vista que um determinado ente poderia escolher a empresa com a qual contratar, bastando 
selecionar uma ata de registro de preços em vigor de outro ente. Nesse sentido, Marçal Justen 
Filho. 
 
No entanto, a doutrina majoritária (Ex: Marcos Juruena e Flavio Amaral Garcia) e a 
jurisprudência do TCU tem admitido o efeito carona, o qual vem sendo amplamente adotado 
na prática. 
 
 
 
Os fundamentos que sustentam a validade e legitimidade do registro de preços e do sistema 
de “carona” consistem na desnecessidade de a Administração Pública enfrentar a onerosidade, 
lentidão e desgaste envolvidos na repetição de um novo processo licitatório, quando já 
alcançada a proposta mais vantajosa por meio de outro certame. 
 
Afinal, importante não perder de vista que a licitação é um procedimento prévio a um 
contrato, de modo que, quanto mais se economiza no tempo e custo nela envolvidos, mais se 
agrega eficiência ao processo instaurado para tanto. 
 
 
Como ocorre o efeito-carona na prática? 
De acordo com o TCU, as adesões às atas de registro de preço podem ser duas espécies: 
- Adesões HORIZONTAIS: quando ocorrem entre órgãos da mesma esfera de governo (Ex: 
adesão do Ministério da Educação a uma ata do Ministério da Saúde). 
- Adesões VERTICAIS: quando a adesão ocorre entre entes federativos distintos (Ex: Município 
do RJ aderindo a uma ata do Estado do RJ) 
 
“(...) 7.3. As adesões às atas de registro de preços receberam doutrinariamente uma 
classificação, sendo chamadas horizontais quando entre órgãos da mesma esfera de governo, ou 
chamadas verticais quando entre entes governamentais distintos, de esferas diversas (...) 
(Processo nº TC 008.837/2012-0) 
 
Em relação à adesão horizontal, esta é, em princípio, permitida, desde que respeitadas as 
disposições ediltaícias, uma vez que ocorre dentro da mesma esfera de governo. 
No entanto, a chamada “adesão vertical” tem sido vista com ressalvas. Nesse sentido, o 
Decreto 7.892/2013 veda a aderência da União a atas dos Estados e Municípios, mas 
possibilita o inverso: 
 
Art. 22, § 8º É vedada aos órgãos e entidades da administração pública federal a adesão a ata de 
registro de preços gerenciada por órgão ou entidade municipal, distrital ou estadual. 
§ 9º É facultada aos órgãos ou entidades municipais, distritais ou estaduais a adesão a ata de 
registro de preços da Administração Pública Federal. 
 
 
Ademais, para que seja efetivada a adesão, o Decreto Federal exige outros 2 requisitos: 
- Que o órgão gerenciador da ata se manifeste sobre a possibilidade de adesão do carona. 
- Que a empresa beneficiária da ata (a vencedora da licitação pelo Sistema de Registro de 
Preços) concorde com o fornecimento. 
- Que haja a delimitação dos quantitativos máximos de adesão, que não poderão ultrapassar 
100% dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços. 
 
 
 
4) Alienações: 
 
Por fim, o último objeto de uma contratação administrativa é a chamada “Alienação”. Esta, 
como o próprio nome já indica, representa a transferência de um bem de propriedade da 
Administração para terceiros, o que também deve se dar por procedimento licitatório, como 
regra. 
 
 
 
Assim, não pode uma Universidade que reformulou seu mobiliário simplesmente descartar ou 
vender para o ferro velho as carteiras antigas e sem uso, devendo haver um procedimento 
específico para a alienação destes bens, que, em regra, exigirá licitação. 
 
Quando vocês estudaram “Bens Públicos” durante a graduação, certamente ouviram o 
professor falar que tais bens são considerados inalienáveis. Em verdade, tais bens possuem 
como característica uma “alienabilidade condicionada”, pois podem passar por um processo 
de desafetação e se tornar bens dominiais, caso em que poderão ser alienados a terceiros. 
 
No entanto, não basta a desafetação do bem público para que este possa ser alienado, 
devendo ser observado o procedimento estabelecido no art. 17 da L8666. De acordo com este 
dispositivo, para que haja a alienação do bem, é necessário que haja interesse público 
justificado e prévia avaliação do bem. 
 
Ademais, na dicção do inciso I, em se tratando de bem IMÓVEL, deverá haver ainda 
autorização legislativa e licitação na modalidade CONCORRÊNCIA. 
 
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse 
público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: 
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e 
entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, 
dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta 
nos seguintes casos: (...) 
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes 
casos: (...) 
 
 
No entanto, importante mencionar que o art. 19 da L8666 estabelece casos em que também 
poderá ser utilizada a modalidade leilão: 
- Bens cuja aquisição tenha derivado de procedimentos judiciais (Exemplo: bem que a 
Administração adquiriu em uma hasta pública, ao longo de um processo de execução) 
- Bens oriundos de dação em pagamento (Exemplo: dação em pagamento de um bem imóvel 
pelo contribuinte para quitar um determinado débito de tributo) 
 
 
Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de 
procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da 
autoridade competente, observadas as seguintes regras: 
I - avaliação dos bens alienáveis; 
II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação; 
III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão 
 
 
Esquematizando os arts. 17 e 19, temos que: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Ou LEILÃO também, se: 
 
 
 
 
 
 
 
Por fim, importante destacar que o mesmo art. 17 prevê hipóteses de LICITAÇÃO DISPENSADA, 
casos em que não será necessário nem mesmo licitação para a alienação de determinados 
bens da Administração Pública. Tais hipóteses serão comentadas mais adiante, quando da 
análise dos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação. 
 
 
 
CAPÍTULO 5 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO: 
 
 
Estudados os princípios e o objeto da licitação, passemos agora a um dos pontos mais 
importantes do tema: as modalidades de Licitação 
 
O procedimento licitatório pode se desenvolver de diferentes formas, havendo características 
gerais e específicas para cada modalidade de licitação. Tais modalidades podem ser 
caracterizadas tanto a partir do valor da licitação quanto a partir do objeto a ser licitado. Para 
fins didáticos, listemos as modalidades de licitação fazendo a seguinte classificação: 
 
 
 
Em razão do valor: Em razão do objeto: 
- CONCORRÊNCIA 
- TOMADA DE PREÇOS 
- CONVITE 
- CONCURSO 
- LEILÃO 
- PREGÃOAs 3 primeiras modalidades são definidas em razão do valor do contrato. Quanto maior o valor 
da contratação, mais ampla deve ser a competitividade conferida ao certame, de modo que a 
lei exige que a licitação se processe sob uma modalidade mais abrangente. 
Alienação de 
Bem Público 
- Desafetação 
- Interesse Público 
justificado 
- Avaliação prévia do bem 
SE FOR IMÓVEL: 
Autorização 
legislativa 
Licitação na 
modalidade 
CONCORRÊNCIA 
Bens oriundos de: 
- Procedimentos judiciais ou 
- Dação em pagamento 
 
 
 
 
IMPORTANTE! O recente Decreto nº 9.412/2018 atualizou os valores limite de três 
modalidades de licitação – convite, tomada de preços e concorrência. Os valores alterados 
na Lei nº 8.666/1993 foram reajustados em 120 %, que correspondem à metade do Índice de 
Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulado de maio de 1998 a março de 2018. Confira: 
 
Art. 1º Os valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23 da Lei nº 8.666, de 
21 de junho de 1993, ficam atualizados nos seguintes termos: 
I - para obras e serviços de engenharia: 
a) na modalidade convite - até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais); 
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil 
reais); e 
c) na modalidade concorrência - acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil 
reais); e 
II - para compras e serviços não incluídos no inciso I: 
a) na modalidade convite - até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais); 
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e 
trinta mil reais); e 
c) na modalidade concorrência - acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e 
trinta mil reais) 
 
Simplificadamente, temos que: 
 
 
 
 
OBSERVAÇÃO: Nada impede que uma modalidade mais abrangente seja utilizada para uma 
contratação de menor vulto. Assim, é possível que a Administração realize uma concorrência 
para uma contratação de R$55.000, por exemplo. 
 
O que não se revela possível é que a Administração fracione indevidamente a contratação com 
o intuito de burlar a modalidade licitatória. O parcelamento do objeto é até recomendado 
pelo §1º do art. 23, mas desde que motivado por razões técnicas e econômicas. Ademais em 
havendo parcelamento, deve ser preservada a modalidade licitatória para o objeto da licitação 
considerado em seu todo. 
 
1.º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas 
parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação 
com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da 
competitividade sem perda da economia de escala. 
 
 
 
§ 2.º Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do 
parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra há de 
corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto 
em licitação 
 
Exemplo prático: Se a Administração decide parcelar uma determinada prestação de serviços, 
dividindo a licitação por lotes, para a definição da modalidade licitatória deve ser considerado 
o valor da soma de todos os lotes, e não o valor de cada um deles. 
 
 
 
 
No entanto, existem certas modalidades licitatórias que serão utilizadas a depender do objeto 
a ser contratado, independentemente do valor. É o caso do concurso, do leilão e do pregão, 
que serão estudados oportunamente, após a análise das minúcias de cada modalidade. 
 
 
1) Concorrência: 
 
Art. 22, § 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase 
inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação 
exigidos no edital para execução de seu objeto. 
 
É a modalidade mais ampla de licitação, pois qualquer pessoa que preencha os requisitos 
estabelecidos no edital poderá participar, ainda que não esteja previamente cadastrada no 
órgão. 
 
Nas palavras de Flávio Amaral, “a concorrência é uma modalidade caracterizada pela 
universalidade, ou seja, admite a participação de qualquer interessado, sem qualquer espécie 
de restrição, desde que preencha as condições previstas no edital de licitação”.5 
 
Na concorrência, tendo em vista sua amplitude, é necessário que haja um procedimento de 
habilitação dos licitantes, que deverão demonstrar o preenchimento de requisitos como a 
qualificação jurídica e econômica. O tema ainda será aprofundado adiante. 
 
No entanto, existem alguns contratos que, por sua importância, a lei exige a modalidade 
concorrência independentemente do valor da contratação. São eles: 
- Concessões de serviços públicos regidas pela L8987. 
- Concessão de direito real de uso sobre um determinado bem público. 
 
5
 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
Exemplo hipotético: licitação para prestação de serviços de 
limpeza nas Unidades Hospitalares Estaduais 
Lote A: 
 300 mil 
Lote B: 
500 mil 
Lote C: 
700 mil 
VALOR TOTAL: R$1,5 mi => Licitação na modalidade CONCORRÊNCIA 
 
 
- Quando a administração for fazer aquisição ou alienação de bens imóveis, SALVO quando se 
tratar de alienação de bens imóveis adquiridos por dação em pagamento ou por decisão 
judicial (caso em que, como visto, será possível a utilização do leilão). 
- Contratos de obra mediante empreitada integral (aqueles em que a empresa fica responsável 
pela execução de todas as etapas da obra, incluindo mão-de-obra e material, devendo 
entregar a obra para o Estado pronta para o uso). 
- Nas licitações internacionais (são aquelas que admitem participação de empresas 
estrangeiras que não tenham sede no país). As licitações internacionais precisam ser realizadas 
na modalidade concorrência, SALVO quando o órgão tiver um cadastro internacional de 
licitantes (caso em que ele poderá se utilizar da tomada de preços) OU quando não houver 
fornecimento do bem ou serviço no país (caso em que é possível a licitação na modalidade 
convite). Em ambos os casos, devem ser respeitados os respectivos limites de valores de cada 
modalidade. 
 
O intervalo MÍNIMO entre a publicação do edital e a data marcada para abrir os envelopes, na 
modalidade concorrência, varia de acordo com o tipo de licitação. Se for uma concorrência do 
tipo melhor técnica ou técnica e preço, o intervalo mínimo é de 45 dias. Nos outros casos, esse 
intervalo mínimo é de 30 dias. 
Exceção: nos contratos de empreitada integral o intervalo mínimo é de 45 dias, 
independentemente do tipo de licitação. 
 
 
2) Tomada de Preços: 
 
Art. 22, § 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente 
cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro 
dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. 
 
É uma modalidade que restringe um pouco mais a competição, pois somente poderão 
participar os licitantes previamente cadastrados no órgão ou aqueles que se candidatarem em 
até 3 dias antes da data marcada para o recebimento das propostas. 
 
O comprovante de cadastro substitui todos os documentos de habilitação, sendo o cadastrado 
considerado previamente habilitado. Tal comprovante possui um prazo máximo de validade de 
1 ano e é analisado de forma setorial, a depender da atividade prestada pela empresa e do 
objeto da contratação. 
 
“O cadastro significa que os documentos de habilitação não são apresentados na sessão pública, 
perante a Comissão, mas previamente em um órgão cadastral que emitirá um certificado dando 
conta de que o licitante, no período delimitado, está em condições de contratar com a 
Administração”.
6
 
 
Na esfera federal, o cadastro é feito através do SICAF - Sistema de Cadastramento Unificado de 
Fornecedores. No âmbito do RJ, temos o chamado SIGA - Sistema Integrado de Gestão deAquisições. 
 
Por fim, destaque-se que o intervalo mínimo entre a publicação do edital e a data marcada 
para abrir os envelopes também varia de acordo com o tipo de licitação. Se for do tipo melhor 
técnica ou melhor técnica e preço, é de 30 dias. Nos outros casos é de 15 dias. 
 
6
 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
 
 
 
 
3) Convite: 
 
Art. 22, § 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu 
objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade 
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o 
estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu 
interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas. 
 
O convite é uma modalidade ainda mais restrita, pois somente os licitantes convidados é que 
irão participar da licitação. Caso um não convidado deseje participar, é necessário que esteja 
cadastrado no órgão e manifeste interesse por escrito em participar em até 24 horas antes da 
data marcada para a apresentação das propostas. 
 
Os convidados devem ser no mínimo de 3, podendo ser cadastrados ou não no órgão. Para o 
Tribunal de Contas da União, é necessário que, além de 3 convidados, haja 3 propostas válidas 
na licitação, a fim de evitar fraudes. 
 
TCU, Súmula 248: Não se obtendo o número legal mínimo de três propostas aptas à seleção, na 
licitação sob a modalidade Convite, impõe-se a repetição do ato, com a convocação de outros 
possíveis interessados ressalvados as hipóteses previstas no parágrafo 7º, do art. 22, da Lei nº 
8.666/1993. 
 
De acordo com o §7º do art. 22, quando houver um número inferior de 3 propostas, o convite 
deverá ser repetido, salvo se demonstrado que houve limitação de mercado ou manifesto 
desinteresse dos convidados. 
 
§ 7o Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for 
impossível a obtenção do número mínimo de licitantes exigidos no § 3o deste artigo, essas 
circunstâncias deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do 
convite. 
 
Em suma: desde que devidamente justificado, o convite poderá prosseguir com menos de 3 
licitantes, excepcionalmente. O tema já foi cobrado em provas de concurso, tendo sido 
considerada CORRETA a seguinte assertiva: 
 
(PGM-FORTALEZA-2017) Situação hipotética: Pretendendo contratar determinado 
serviço por intermédio da modalidade convite, a administração convidou para a 
disputa cinco empresas, entre as quais apenas uma demonstrou interesse 
apresentando proposta. Assertiva: Nessa situação, a administração poderá 
prosseguir com o certame, desde que devidamente justificado. 
 
Importante ainda mencionar que o mesmo TCU entende que não é possível a dispensa de 
licitação deserta ou fracassada na modalidade convite, quando não alcançado o número 
mínimo de licitantes. 
 
Acórdão 537/2005 - Segunda Câmara- TCU 
(...) Proceda à repetição da licitação na modalidade convite, com a convocação de outros 
possíveis interessados, quando não for obtido o número mínimo de três propostas aptas à 
seleção, justificando, nos autos, de forma consistente, os casos de limitação de mercado ou 
manifesto desinteresse dos convidados, consoante prevê o art. 22, §§ 3º e 7º, da Lei nº 8.666/93; 
 
 
 
O tema foi cobrado na prova da AGU de 2015, sendo importante mencionar que o órgão 
possui inclusive uma orientação normativa sobre o tema: 
 
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 12, DE 1º DE ABRIL DE 2009 DA AGU:"NÃO SE DISPENSA 
LICITAÇÃO, COM FUNDAMENTO NOS INCS. V E VII DO ART. 24 DA LEI NO 8.666, DE 1993, CASO A 
LICITAÇÃO FRACASSADA OU DESERTA TENHA SIDO REALIZADA NA MODALIDADE CONVITE." 
 
 
O procedimento do convite é mais simples, não havendo edital. O instrumento convocatório é 
a chamada carta-convite, que não precisa ser publicada em diário oficial ou em jornal de 
grande circulação. Não há publicação, mas há PUBLICIDADE, ainda que mais restrita, através 
de envio da carta-convite aos convidados e da afixação da mesma no átrio da repartição em 
um local visível ao público. 
 
Ainda em relação ao procedimento do convite, importante mencionar que a sua fase de 
habilitação tende a ser mais simples, podendo inclusive ser dispensada a apresentação de 
alguns ou de todos os documentos previstos nos arts. 27 a 31 da L8666: 
 
Art. 32. § 1o A documentação de que tratam os arts. 28 a 31 desta Lei poderá ser dispensada, no 
todo ou em parte, nos casos de convite, concurso, fornecimento de bens para pronta entrega e 
leilão. 
 
O intervalo mínimo será de 5 dias úteis, contados a partir do último ato de publicidade 
praticado pelo órgão: ou do recebimento da última carta ou da afixação na repartição. 
 
 
4) Concurso: 
 
§ 4o Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de 
trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos 
vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com 
antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. 
 
O concurso é uma modalidade de licitação caracterizada não a partir do valor, mas sim pelo 
seu objeto, qual seja, a escolha de um trabalho técnico, científico ou artístico. 
 
Exemplos de objetos que poderiam ser licitados através de um concurso seriam aqueles 
previstos no art. 13 da L8666: 
 
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os 
trabalhos relativos a: 
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos; 
II - pareceres, perícias e avaliações em geral; 
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias; (Redação dada 
pela Lei nº 8.883, de 1994) 
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços; 
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; 
VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; 
VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico. 
 
Um exemplo seria um concurso de monografias, ou uma licitação para escolha de um projeto 
arquitetônico para determinado museu do RJ. Perceba que, no concurso, não se contrata 
alguém, mas sim um trabalho. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1
 
 
 
No concurso haverá a estipulação de um PRÊMIO ou REMUNERAÇÃO para o vencedor, 
conforme os critérios estabelecidos no edital. A L8666 ainda traz a exigência de que o concurso 
tenha suas regras definidas em um regulamento próprio, de modo que seu procedimento não 
se encontra regulamentado pela legislação: 
 
Art. 52. O concurso a que se refere o § 4o do art. 22 desta Lei deve ser precedido de regulamento 
próprio, a ser obtido pelos interessados no local indicado no edital. 
 
§ 1o O regulamento deverá indicar: 
 
I - a qualificação exigida dos participantes; 
II - as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho; 
III - as condições de realização do concurso e os prêmios a serem concedidos. 
 
§ 2o Em se tratando de projeto, o vencedor deverá autorizar a Administração a executá-lo 
quando julgar conveniente. 
 
No entanto, a lei prevê duas importantes peculiaridades para a modalidade concurso: 
 
 Julgamento feito por uma comissão especial, composta por pessoas de reputação 
ilibada e reconhecido conhecimento na matéria objeto do certame, podendo ser 
servidores públicos ou não. 
 
§ 5o No caso de concurso, o julgamento será feito por uma comissão especial integrada por 
pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria em exame, servidores 
públicos ou não. 
 
 O intervalo mínimo entre a publicação do edital e a data marcada para abrir os 
envelopes é de 45 dias corridos. 
 
 
Por fim, importante destacar que o concurso, modalidade licitatória, não pode de modoalgum 
ser confundido com o concurso público para provimento de cargos públicos. Nas claras lições 
de Rafael Oliveira: 
 
“Não se confunde, por óbvio, o concurso, modalidade de licitação, com o concurso público para 
contratação de agentes públicos. Na licitação mediante concurso o objetivo é a contratação do 
trabalho (“técnico, científico ou artístico”), e não o provimento de cargos ou empregos públicos 
na Administração” 
7
 
 
 
5) Leilão: 
 
§ 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens 
móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, 
ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou 
superior ao valor da avaliação. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
 
O leilão é a modalidade licitatória cabível para a ALIENAÇÃO de alguns bens móveis ou 
imóveis. 
 
 
7
 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos, 4ª ed., São Paulo: Método, 2015. 
 
 
Conforme já estudamos, só podem ser alienados por leilão os bens imóveis adquiridos por 
dação em pagamento ou por decisão judicial (art. 19 da L8666). Para os demais bens imóveis, 
exige-se a modalidade concorrência. 
 
O leilão também será possível para alienação de bens móveis inservíveis, apreendidos e 
penhorados (na verdade, a lei quis dizer “bens dado em penhor”). 
 
Tal modalidade não possui comissão de licitação, sendo conduzida um leiloeiro oficial ou por 
um servidor público designado para ser leiloeiro. 
 
O leilão é SEMPRE do tipo MAIOR LANCE: vence aquele que ofereceu o maior lance, igual ou 
superior ao valor da avaliação. Assim, não é possível o bem ser adquirido por valor mais baixo 
que o valor da avaliação. 
Os bens arrematados serão pagos à vista ou no percentual estabelecido no edital, não inferior 
a 5%. Após a assinatura da respectiva ata lavrada no local do leilão, tais bens serão 
imediatamente entregues ao arrematante, o qual se obrigará ao pagamento do restante no 
prazo estipulado no edital de convocação, sob pena de perder em favor da Administração o 
valor já recolhido. 
 
Art. 53. O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor designado pela Administração, 
procedendo-se na forma da legislação pertinente. 
§ 1o Todo bem a ser leiloado será previamente avaliado pela Administração para fixação do 
preço mínimo de arrematação. 
§ 2o Os bens arrematados serão pagos à vista ou no percentual estabelecido no edital, não 
inferior a 5% (cinco por cento) e, após a assinatura da respectiva ata lavrada no local do leilão, 
imediatamente entregues ao arrematante, o qual se obrigará ao pagamento do restante no 
prazo estipulado no edital de convocação, sob pena de perder em favor da Administração o valor 
já recolhido. 
§ 3o Nos leilões internacionais, o pagamento da parcela à vista poderá ser feito em até vinte e 
quatro horas. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
§ 4o O edital de leilão deve ser amplamente divulgado, principalmente no município em que se 
realizará 
 
 
6) Pregão: 
 
O pregão não é regulado pela Lei 8666, mas sim pela Lei 10520, que estendeu a modalidade 
para todos os entes da administração pública direta e indireta. Inclusive, esta vem sendo a 
modalidade mais utilizada na prática, seja na sua forma presencial ou eletrônica. 
 
O pregão é uma espécie de “leilão reverso”, feito para adquirir bens e serviços comuns pela 
Administração Pública. De acordo com a Lei 10520, “bens e serviços comuns” são aqueles que 
podem ser designados no edital com expressão usual de mercado (Ex: canetas). 
 
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade 
de pregão, que será regida por esta Lei. 
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, 
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo 
edital, por meio de especificações usuais no mercado. 
 
Por óbvio, trata-se de um conceito jurídico indeterminado e aberto, de modo que se revela 
inviável o estabelecimento de um rol taxativo. Buscando tentar precisar alguns critérios, Rafael 
Oliveira arrola algumas características para tal conceito: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1
 
 
 
“O conceito (indeterminado) de “bem ou serviço comum” possui as seguintes características 
básicas: disponibilidade no mercado (o objeto é encontrado facilmente no mercado), 
padronização (predeterminação, de modo objetivo e uniforme, da qualidade e dos atributos 
essenciais do bem ou do serviço) e casuísmo moderado (a qualidade “comum” deve ser 
verificada em cada caso concreto e não em termos abstratos)”
8
 
 
Perceba que, para definição do objeto como bem ou serviço comum, revela-se como 
fundamental a existência de justificativa e fundamentação, que deve preferencialmente se dar 
a partir de subsídios fornecidos pelo órgão TÉCNICO. Nesse sentido, há inclusive orientação 
normativa da AGU: 
 
Orientação Normativa/AGU 54 prevê: “Compete ao agente ou setor técnico da administração 
declarar que o objeto licitatório é de natureza comum para efeito de utilização da modalidade 
pregão e definir se o objeto corresponde a obra ou serviço de engenharia, sendo atribuição do 
órgão jurídico analisar o devido enquadramento da modalidade licitatória aplicável”. 
 
De todo modo, perceba que a utilização do pregão não é definida a partir do valor da 
contratação, mas sim de seu objeto. Assim, ainda que a contratação supere cifras milionárias, 
será possível a utilização da modalidade pregão, desde que o objeto se enquadre no conceito 
geral de “bem ou serviço comum”. 
 
É possível a utilização do pregão para locações imobiliárias e alienações em geral? 
NÃO. O art. 5.º do Anexo I do Decreto 3.555/2000 e o art. 6.º do Decreto 5.450/2005 vedam o 
pregão para locações imobiliárias e alienações em geral, as quais devem ser regidas pela 
legislação geral da Administração. 
 
 
É possível a utilização do pregão para obras e serviços de engenharia? 
Não é possível o uso do pregão para OBRAS de engenharia, uma vez que se trata de objeto que 
não pode ser enquadrado como bem ou serviço comum. 
 
No entanto, em relação a SERVIÇOS de engenharia, o TCU admite a utilização do pregão, desde 
que tais serviços sejam devidamente justificados como serviços comuns. 
 
TCU, SÚMULA Nº 257/2010 - O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de 
engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002. 
 
 
Procedimento e peculiaridades do pregão: 
 
 O pregão é sempre do tipo menor preço. Vence aquele que oferecer o bem pelo preço 
mais baixo, atendidos os requisitos mínimos de qualidade especificados pela 
Administração. Assim, de acordo com Flávio Amaral, “não há possibilidade de o 
julgamento levar em conta o critério da técnica, razão pela qual não se aplicam ao 
pregão os tipos melhor técnica ou técnica e preço”. 9 
 
 O pregão não tem comissão; o pregoeiro é sempre um servidor público do próprio 
órgão, que normalmente participa de um curso de formação e se especializa nessa 
 
8 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos, 4ª ed., São Paulo: Método, 2015. 
9
 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
 
 
função. O pregoeiro até pode contar com uma comissão de apoio, mas quem responde 
pelos atos do pregão é o próprio pregoeiro. 
 
L10520, Art 3º, IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou 
entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, 
dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua 
classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante 
vencedor. 
 
 
 O intervalo mínimo entre a publicaçãodo edital e a realização do procedimento é de 8 
dias ÚTEIS. 
 
 O art. 5º da L10520 traz algumas importantes vedações no procedimento do pregão, 
que são muito exigidas em provas: 
 
Art. 5º É vedada a exigência de: 
 
I - garantia de proposta; 
II - aquisição do edital pelos licitantes, como condição para participação no certame; e 
III - pagamento de taxas e emolumentos, salvo os referentes a fornecimento do edital, que não 
serão superiores ao custo de sua reprodução gráfica, e aos custos de utilização de recursos de 
tecnologia da informação, quando for o caso. 
 
 O pregão se caracteriza por uma inversão das fases no procedimento licitatório. 
Primeiro é aberto o envelope com as propostas de preço e só depois são verificados os 
documentos de habilitação, somente do licitante vencedor. Se a oferta não for 
aceitável ou se o licitante desatender às exigências habilitatórias, o pregoeiro 
examinará as ofertas subseqüentes e a qualificação dos licitantes, na ordem de 
classificação, e assim sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, 
sendo o respectivo licitante declarado vencedor; 
 
 O pregoeiro poderá negociar diretamente com o proponente para que seja obtido 
preço melhor. 
 
 O pregão apresenta uma fase de LANCES VERBAIS. No entanto, nem todos os que 
participam do pregão farão os lances, mas somente aquele que ofereceu a proposta 
de valor mais baixo e os que ofereceram preços até 10% superiores. 
 
L10520, Art. 4º, VIII - no curso da sessão, o autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas 
com preços até 10% (dez por cento) superiores àquela poderão fazer novos lances verbais e 
sucessivos, até a proclamação do vencedor; 
 
Se, com esse critério, não se conseguir pelo menos 3 propostas que possam ir para os 
lances orais, a lei prevê que irão para a fase de lances orais as 3 melhores propostas. 
 
IX - não havendo pelo menos 3 (três) ofertas nas condições definidas no inciso anterior, poderão 
os autores das melhores propostas, até o máximo de 3 (três), oferecer novos lances verbais e 
sucessivos, quaisquer que sejam os preços oferecidos; 
 
 
 O pregão é caracterizado pela “unicidade recursal”: a fase de recursos é concentrada 
em um único momento, ao final da sessão que declara o vencedor da licitação. De 
 
 
início, há uma manifestação verbal da intenção de recorrer, na forma do inciso XVIII. 
Depois, há o prazo de 3 dias para apresentar as razões do recurso por escrito10. 
 
Art. 4º, XVIII - declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar imediata e 
motivadamente a intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 3 (três) dias para 
apresentação das razões do recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados para 
apresentar contra-razões em igual número de dias, que começarão a correr do término do prazo 
do recorrente, sendo-lhes assegurada vista imediata dos autos; 
 
XIX - o acolhimento de recurso importará a invalidação apenas dos atos insuscetíveis de 
aproveitamento; 
 
Se o licitante não manifestar verbalmente a intenção de recorrer na sessão, caduca o 
seu direito ao recurso. 
 
XX - a falta de manifestação imediata e motivada do licitante importará a decadência 
do direito de recurso e a adjudicação do objeto da licitação pelo pregoeiro ao vencedor; 
 
Por fim, destaque-se que o acolhimento de recurso importará apenas a invalidação dos 
atos insuscetíveis de aproveitamento (ideia de conservação e aproveitamento dos atos 
procedimentais, tal como no processo civil). 
 
 No pregão ainda há uma outra inversão de fases no procedimento, prevista no inciso 
XXI. Primeiro ocorrerá a adjudicação do objeto e só depois haverá a homologação do 
certame. 
 
XXI - decididos os recursos, a autoridade competente fará a adjudicação do objeto da 
licitação ao licitante vencedor; 
 
XXII - homologada a licitação pela autoridade competente, o adjudicatário será 
convocado para assinar o contrato no prazo definido em edital; e 
 
 
 O prazo de validade das propostas será de 60 (sessenta) dias, se outro não estiver 
fixado no edital. 
 
 
 A lei do pregão prevê uma sanção para aquele que, convocado dentro do prazo de 
validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar 
documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de 
seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, 
comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal. 
Nestes casos, o infrator ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, 
Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de 
cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo 
prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato 
e das demais cominações legais. 
 
10
 A principal vantagem dessa previsão – que também é encontrada no RDC – é a de conferir maior celeridade ao 
certame, uma vez que, na L8666, os recursos contra as decisões de inabilitação e julgamento de propostas, 
conforme veremos adiante, são dotados de efeito suspensivo. 
 
 
 
 
 A lei do pregão prevê a aplicação subsidiária da Lei nº 8.666/93: 
 
Art. 9º Aplicam-se subsidiariamente, para a modalidade de pregão, as normas da Lei 
nº 8.666, de 21 de junho de 1993. 
 
 
Pregão Eletrônico: 
O art. 2º, §1º da L10520 da lei autoriza que o pregão seja realizado na forma eletrônica. 
 
§ 1º Poderá ser realizado o pregão por meio da utilização de recursos de tecnologia da 
informação, nos termos de regulamentação específica. 
 
 
No entanto, ainda que a lei apenas aduza a uma possibilidade, a jurisprudência do TCU 
preconiza que o pregão eletrônico deve ser utilizado de forma preferencial. Assim, para que o 
órgão não se utilize da forma eletrônica, será inclusive necessária motivação, sob pena de se 
configurar possível ato de gestão antieconômico (Acórdão 1.515/11, Plenário, Rel. Min. 
Raimundo Carreiro, 08.06.2011). 
 
 
Destacadas tais peculiaridades, vamos estudar agora as FASES DA LICITAÇÃO, de modo que o 
aluno possa melhor compreender alguns dos conceitos já estudados e se familiarizar com o 
procedimento licitatório. Para fins didáticos, será estudado o procedimento da modalidade 
CONCORRÊNCIA, mais abrangente e complexo. 
 
 
 
CAPÍTULO 6 – FASES DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO: 
 
 
1) Fase interna: 
 
É a fase preparatória do procedimento licitatório, que compreende atos prévios à publicação 
do instrumento convocatório. Nas palavras de Flávio Amaral: 
 
“A fase interna é a sequência de atos preparatórios internos de cada órgão ou entidade para a 
realização da licitação. Diz-se interna porque até então os atos preparatórios se desenvolvem no 
estrito âmbito do órgão ou entidade administrativa”.
11
 
 
A fase interna não se encontra disciplinada na L8666, havendo apenas menção a alguns de 
seus atos no art. 3812. Desse modo, o procedimento da fase interna poderá se desenvolver de 
 
11 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos, 3ª ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. 
12 Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, 
protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a 
despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: 
I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso; II - comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 
21 desta Lei, ou da entrega do convite; III - ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro administrativo ou oficial, ou do 
responsável pelo convite; IV - original das propostas e dos documentos que as instruírem; V - atas, relatórios e deliberações da 
Comissão Julgadora; VI - pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ouinexigibilidade; VII - atos de 
adjudicação do objeto da licitação e da sua homologação; VIII - recursos eventualmente apresentados pelos licitantes e respectivas 
 
 
forma diferente em cada órgão ou entidade, o que traz uma relativa dificuldade para seu 
estudo. 
 
Normalmente, tal fase se inicia com a chamada “requisição do objeto”, por meio da qual um 
agente público irá descrever o objeto da contratação e as necessidades do órgão, 
especificando, por exemplo, a qualidade e as quantidades que devem ser contratadas. 
 
Na fase interna também é feita a exposição de motivos, contendo a justificativa do órgão para 
a contratação. É através dessa justificativa que a Administração irá demonstrar o porquê de 
realizar a contratação. 
 
A fim de precisar o valor da contratação, também será feita uma pesquisa de mercado, que 
comumente se dá com a consulta a potenciais fornecedores, normalmente em um número 
mínimo de 3, que irão fornecer planilhas com os valores aproximados de cada objeto da 
contratação. Ao final dessa pesquisa, normalmente forma-se um “mapa de preços”, que trará 
o valor médio dos preços propostos pelos fornecedores e que será utilizado como base, por 
exemplo, para a definição da modalidade licitatória. 
 
Também na fase interna é feita uma declaração orçamentária pela autoridade responsável, 
informando que há disponibilidade orçamentária para aquela contratação. De acordo com 
autores como Diogo de Figueiredo, o dinheiro não precisa estar efetivamente em caixa, mas 
deve restar demonstrado que o órgão terá o recurso quando a contratação for ocorrer. 
 
Outro ato fundamental na fase interna é a autorização do ordenador de despesas, que 
normalmente é a autoridade máxima do órgão (Ex: o Secretário de Estado, em uma 
contratação pela Secretaria de Saúde do Estado do RI) ou outro agente público que atue de 
forma delegada. Tal autoridade irá autorizar a despesa prevista para a contratação, verificando 
a existência de recursos orçamentários suficientes e permitindo a continuidade do 
procedimento licitatório. 
 
Posteriormente, será designada uma comissão licitante, que na fase externa será responsável 
por examinar os documentos de habilitação e as propostas do licitante. Tal comissão pode ser 
especial ou permanente.13 
 
Comissão de Licitação: 
 
 No mínimo, 3 membros, sendo pelo menos 2 deles servidores qualificados 
pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis 
pela licitação. 
 
 No caso de convite, a Comissão de licitação, excepcionalmente, nas pequenas 
unidades administrativas e em face da exigüidade de pessoal disponível, poderá ser 
substituída por servidor formalmente designado pela autoridade competente. 
 
 Os membros das Comissões de licitação responderão solidariamente por todos os atos 
 
manifestações e decisões; IX - despacho de anulação ou de revogação da licitação, quando for o caso, fundamentado 
circunstanciadamente;X - termo de contrato ou instrumento equivalente, conforme o caso; XI - outros comprovantes de 
publicações; XII - demais documentos relativos à licitação. 
 
13 Lembre-se de que no pregão não há comissão de licitação, sendo o procedimento conduzido por um pregoeiro e uma equipe de 
apoio. 
 
 
praticados pela Comissão, salvo se posição individual divergente estiver devidamente 
fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a 
decisão. 
 
 Investidura de até 1 ano, vedada a recondução da totalidade de seus membros para a 
mesma comissão no período subseqüente. 
 
 
Depois, é elaborada a minuta do edital e a minuta do contrato, esta última normalmente 
encaminhada como anexo da primeira. 
 
L8666, Art. 62, § 1o A minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato convocatório 
da licitação. 
 
Tais minutas deverão observar os requisitos previstos nos arts. 40 e 55 da L8666 e seguir 
eventuais minutas-padrão elaboradas no âmbito do respectivo ente federativo. 
 
Por fim, o processo será encaminhado para o órgão de consultoria jurídica14, que analisará as 
correspondentes minutas e emitirá um parecer autorizando que a licitação comece de fato, 
com a publicação do edital e o início da fase externa. 
 
L8666, Art. 38, Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, 
acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria 
jurídica da Administração. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
 
 
 
É necessária a realização de audiência pública previamente à licitação? 
O art. 39 da L8666 prevê que sempre que o valor estimado para a licitação for superior a 100 
vezes o patamar estabelecido para a utilização da modalidade concorrência, será necessária 
uma audiência pública, convocada pela autoridade responsável com pelo menos 15 dias úteis 
de antecedência à publicação do edital. 
 
Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações 
simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, 
alínea "c" desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência 
pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias 
úteis da data prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 
10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da 
licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar 
todos os interessados. 
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, consideram-se licitações simultâneas aquelas com 
objetos similares e com realização prevista para intervalos não superiores a trinta dias e 
licitações sucessivas aquelas em que, também com objetos similares, o edital subseqüente tenha 
uma data anterior a cento e vinte dias após o término do contrato resultante da licitação 
antecedente. 
 
 
2) Publicação do aviso do edital: 
 
 
14 Neste ponto, importante destacar que há enorme controvérsia acerca da responsabilidade do parecerista e da vinculação da 
atuação do gestor público à manifestação da assessoria jurídica. 
 
 
A licitação começa de verdade com a fase externa, que se inicia com a publicação do aviso do 
edital, a qual deve ser feita em diário oficial e jornal de grande circulação. 
 
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das concorrências, das tomadas de preços, 
dos concursos e dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser 
publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 
1994) 
 
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da 
Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou 
totalmente com recursos federais ou garantidas por instituições federais; (Redação dada pela Lei 
nº 8.883, de 1994) 
 
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal quando se tratar, respectivamente, de 
licitação feita por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do 
Distrito Federal; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 
 
III - em jornal diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em jornal de 
circulação no Município ou na região onde será realizada a obra, prestado o serviço, fornecido, 
alienado ou alugado o bem, podendo ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, 
utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de competição. (Redação dada 
pela Lei nº 8.883, de 1994) 
 
§ 1o O aviso publicado conterá a indicação do local em que os interessados poderão ler e obter o 
texto integral do edital e todas as informações sobre a licitação. 
 
No momento que publicao edital, a Administração já marca a data de abertura dos envelopes, 
observando-se os prazos mínimos previstos no art. 22, §2º. Nesse meio tempo, é o momento 
em que se pode impugnar o edital. A impugnação pode ser feita por qualquer cidadão, até o 5º 
dia útil anterior à data marcada para a abertura dos envelopes. Se o sujeito for licitante, tem 
até o 2º dia útil anterior à abertura dos envelopes para tentar impugnar o edital. Esse prazo é 
na via administrativa, pois judicialmente pode sempre, com mandado de segurança, por 
exemplo. 
 
§ 1o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na 
aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da data fixada 
para a abertura dos envelopes de habilitação, devendo a Administração julgar e responder à 
impugnação em até 3 (três) dias úteis, sem prejuízo da faculdade prevista no § 1o do art. 113. 
§ 2o Decairá do direito de impugnar os termos do edital de licitação perante a administração o 
licitante que não o fizer até o segundo dia útil que anteceder a abertura dos envelopes de 
habilitação em concorrência, a abertura dos envelopes com as propostas em convite, tomada de 
preços ou concurso, ou a realização de leilão, as falhas ou irregularidades que viciariam esse 
edital, hipótese em que tal comunicação não terá efeito de recurso. (Redação dada pela Lei nº 
8.883, de 1994) 
§ 3o A impugnação feita tempestivamente pelo licitante não o impedirá de participar do 
processo licitatório até o trânsito em julgado da decisão a ela pertinente. 
 
É possível também que o licitante formule um pedido de esclarecimento sobre eventual 
cláusula do edital, cuja resposta terá efeito vinculante. Assim, a interpretação dada a uma 
determinada cláusula acabará por obrigar a Administração e os demais interessados, aderindo 
ao próprio edital (STJ, Resp 198665). 
 
Mesmo se não houver impugnação do edital, a administração ainda pode alterar de ofício o 
instrumento convocatório, em consonância com o princípio da autotutela. No entanto, em 
havendo alteração, será necessária uma nova publicação, nos mesmos moldes da publicação 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm#art1
 
 
originária. Como regra, também precisa reabrir o intervalo mínimo, salvo se a modificação do 
edital não afetar o conteúdo das propostas. 
 
Publicado o edital, com ou sem alteração, a fase seguinte é a fase de habilitação. 
 
3) Habilitação: 
 
Na fase de habilitação a comissão licitante irá verificar se o particular é idôneo para contratar 
com a administração. Nessa etapa, não são examinadas as propostas dos licitantes, mas tão 
somente se estes cumprem os requisitos de habilitação estabelecidos no edital. 
 
Os requisitos de habilitação são somente aqueles definidos em lei. Não se pode restringir a 
competição fora dos limites da lei, criando restrições que não sejam necessárias ao 
cumprimento do contrato, o que violaria a isonomia nas licitações. Tal limitação decorre do 
próprio art. 37, XXI da CF15, que traz a previsão de que no edital devem constar tão somente as 
“exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações”. 
 
Assim, havendo requisitos desarrazoáveis e fora dos limites da lei, revela-se cabível até mesmo 
o manejo de mandado de segurança. 
 
Antes de analisarmos especificamente esses requisitos, importante ainda mencionar que, de 
acordo com o art. 55, XIII, da Lei 8.666/199, o licitante vencedor deve manter o cumprimento 
dos requisitos de habilitação durante toda a execução do contrato. Ademais, deverá também 
demonstrar a manutenção de tais requisitos até mesmo quando da celebração de termos 
aditivos ao contrato, conforme entendimento do TCU. 
 
 
Agora sim, vamos a eles. 
A L8666 estabelece 6 requisitos de habilitação: 
 
3.1 - Habilitação jurídica (art. 28 da L8666): é a comprovação de que o licitante existe no 
mundo jurídico, estando apto para contrair direitos e obrigações. Conforme prevê o art. 28 da 
L866616, em se tratando de pessoa física, tal requisito será comprovado a partir da cédula de 
identidade. Caso o licitante seja uma sociedade comercial, deverá apresentar o ato 
constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor. Se esta sociedade for uma sociedade 
anônima, deverá trazer ainda os documentos de eleição de seus administradores. 
 
 
15
 Art. 37, XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que 
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá 
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 
 
16
 “Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme o caso, consistirá em: 
I - cédula de identidade; 
II - registro comercial, no caso de empresa individual; 
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, no 
caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores; 
IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada de prova de diretoria em exercício; 
V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro ou 
autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim o exigir.” 
 
 
 
3.2 - Regularidade fiscal (art. 29 da L8666): consiste na demonstração de que o licitante está 
adimplente com suas obrigações tributárias, ou ao menos que estas estejam com sua 
exigibilidade suspensa. Tal exigência também inclui a necessidade de regularidade com a 
seguridade social, a teor do art. 195, § 3.º, da CRFB: 
 
Art. 195. [...] § 3.º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como 
estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou 
incentivos fiscais ou creditícios. 
 
O objetivo deste requisito é o de evitar que a Administração contrate com particulares que 
estejam irregulares com o fisco. Flávio Amaral enxerga tal requisito também como uma forma 
de garantia da isonomia, uma vez que o licitante inadimplente em relação aos tributos devidos 
poderia, em tese, apresentar uma proposta de menor valor. No entanto, importante citar 
doutrina minoritária, capitaneada pela professora Di Pietro, que entende que tal requisito 
seria inconstitucional, por não estar previsto no art. 37, XXI da CF, o qual só exige “qualificação 
técnica e econômica”17. Tal entendimento não é corroborado pela doutrina majoritária, que vê 
tal exigência como uma decorrência da qualificação econômica do licitante. 
 
 
Como é feita a prova da regularidade fiscal? 
 
Normalmente essa prova de regularidade é feita através de uma certidão negativa de débitos, 
ou de uma certidão positiva com efeitos de negativa (quando, por exemplo for deferida uma 
moratória ou um parcelamento, que suspendem a exigibilidade do crédito tributário, a teor do 
art. 151 do CTN). 
Desse modo, não se exige que seja provada a QUITAÇÃO do tributo, mas sim a REGULARIDADE 
FISCAL, o que revela o equívoco técnico do art. 193 do CTN18. Nesse sentido é o entendimento 
do TCU e da doutrina quase uníssona: 
 
Súmula 283 do TCU: “Para fim de habilitação, a Administração Pública não deve exigir dos 
licitantes a apresentação de certidão de quitação de obrigações fiscais, e sim prova de sua 
regularidade.” 
 
Qual o alcance dessa exigência? 
 
Uma outra controvérsia que surge acerca deste requisito é sobre o seu alcance. 
De acordo com uma 1ª corrente, a partir de uma interpretação literal do art. 29 da L8666, a 
exigência de regularidade