Aula 01 - Introdução ao Direito Administrativo

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Prof. Fernando Machado 
Introdução ao Direito Administrativo 
 
Conceito e objeto do Direito Administrativo 
 
O Direito Administrativo pode ser definido como o ramo do Direito Público que 
regula a atuação do Estado, a estruturação da Administração Pública, a prestação dos serviços 
públicos e a disciplina jurídica dos agentes públicos. 
A partir deste conceito podemos afirmar que o objeto do Direito do Direito 
Administrativo compreende a) as relações internas da Administração Públicas, entre suas 
entidades, órgãos e agentes; b) as relações entre a Administração Pública e os administrados, 
que podem ser reguladas ora pelo Direito Público, ora pelo Direito Privado, e por fim c) as 
atividades públicas exercidas por particulares em regime de Direito Público, por meio de 
concessões ou permissões1. 
 
Fontes do Direito Administrativo 
 
As fontes do Direito Administrativo estão na Constituição Federal, uma vez que 
a estrutura da organização e as funções públicas tem natureza material de direito 
constitucional, além da legislação infraconstitucional esparsa, que são consideradas fontes 
primárias. Registre-se que o Direito Administrativo não é codificado, como ocorre com o 
Direito Penal, Direito Civil, Processo Civil, dentre outros. 
As Súmulas Vinculantes, previstas no art. 103-A da Constituição Federal, são 
consideradas fontes primárias para fins de Direito Administrativo, uma vez que são decisões 
judiciais de cunho obrigatório que tem por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de 
normas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a 
administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de 
processos sobre questão idêntica. 
 
Conforme Art. 103-A da Constituição Federal, as Súmulas vinculantes 
são aprovadas mediante decisão de dois terços dos membros do 
Supremo Tribunal Federal, após reiteradas decisões sobre matéria 
constitucional, que podem ser editadas de ofício ou mediante 
provocação. 
 
1 ALEXANDRINO, Marcelo. Direito administrativo descomplicado. 27. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; 
São Paulo: Método, 2019, p. 4. 
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Além das fontes primárias, temos as fontes secundárias, que são a doutrina e 
jurisprudência (sobretudo decisões do STJ e STF). Estas fontes não são aplicadas de forma 
direta, pois prevalecem no Direito Administrativo as fontes primárias, mas atuam na 
interpretação e integração das normas em caso de conflito ou omissão da norma. 
 
Diferença entre Direito Público e Privado 
 
Tradicionalmente, o Direito é dividido em dois grandes ramos: o Direito Público 
e o Direito Privado, cuja diferença primordial se dá pelos interesses tutelados, onde no 
Direito Público estão alocados os interesses relativos ao Estado e à coletividade (denominado 
de interesse público), enquanto ao Direito Privado seriam atribuídos os interesses meramente 
particulares, alheios ao interesse público. 
Nesta divisão clássica, o Direito Civil é tido como Direito Privado por 
excelência, por cuidar das relações entre pessoas naturais e jurídicas, negócios jurídicos, 
direito comercial, família, sucessões e responsabilidade civil. Por outro lado, no Direito 
Público, estariam as disciplinas de Direito Constitucional, Direito Tributário, Direito 
Processual, Direito Penal e, evidentemente, Direito Administrativo, por serem aquelas 
disciplinas que regulam as relações do Estado como instituição jurídico-política. 
O Direito Privado é regido por dois grandes princípios, ambos com origens que 
remontam o direito romano: autonomia da vontade e igualdade entre as partes, que foram 
ao longo dos séculos traduzidos pela expressão latina pacta sunt servanda, que significa, que 
“os pactos devem ser observados, cumpridos”2. Prevalece no Direito Privado, a ideia de 
igualdade entre as partes nas relações jurídicas, de modo que nas relações privadas, como 
por exemplo o casamento, um contrato ou a filiação, as partes estão na mesma condição de 
isonomia, não podendo uma se sobrepor à outra. 
Nas relações jurídicas regidas pelo Direito Privado, até mesmo nos casos em que 
uma pessoa jurídica de Direito Público celebrar uma relação jurídica com um particular, por 
exemplo, um contrato de aluguel para instalação de uma repartição pública, esta estará em 
igualdade de condições com o particular locador, devendo cumprir as mesas obrigações 
como se fosse um particular. 
 
2 CARLETTI, Amilcare. Dicionário de latim forense. 2. ed. Livraria e Editora Universitária de Direito: São Paulo, 
1988. 
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Já no Direito Público, os princípios basilares são a legalidade e a supremacia do 
interesse público sobre o privado. O princípio da legalidade atua como um limite para a 
atuação do Estado sobre o particular, impedindo que o Estado se torne um tirano absolutista, 
pois sua atuação deverá atender rigorosamente ao previsto em lei, sob pena de incorrer em 
ilegalidade. 
O princípio da supremacia do interesse público estabelece que as relações entre o 
Estado e os particulares sejam regidas pela desigualdade, pois os interesses públicos 
poderão se sobrepor aos interesses particulares, permitindo que o Estado possa atuar 
contra a vontade do particular, desde que seja para beneficiar toda a coletividade. 
 
Direito Privado = Autonomia da vontade + Igualdade entre as partes 
Direito Público = Legalidade + Superioridade do Estado (desigualdade nas relações) 
 
O exemplo característico da desigualdade nas relações entre o Estado e os 
particulares é a possibilidade de desapropriação por utilidade pública, prevista no Decreto-Lei 
nº 3.365, de 21 de junho de 1941, que permite ao Estado desapropriar um imóvel contra a 
vontade do proprietário, mediante indenização, quando for necessário para a realização de 
uma obra pública, como uma rodovia ou um hospital. 
 
Regime jurídico-administrativo 
 
Esta “desigualdade” da Administração Pública sobre o particular, baseada nos 
princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade do 
interesse público, é chamada de regime jurídico-administrativo, entendido como a 
prerrogativa que a Administração Pública possui de impor sua atuação contra a vontade do 
particular, a exemplo da prerrogativa de aplicar multas, de desapropriar bens, de não recair 
penhora sobre seus bens, dentre outras. 
Há que se considerar, contudo, que esta divisão tem sido superada pela 
característica de constitucionalização das relações jurídicas, o que dificulta a divisão absoluta 
entre o público e o privado, em um fenômeno de publicização das relações jurídicas. Assim, 
surgem áreas do Direito onde não se verifica uma divisão precisa, a exemplo do Direito do 
Consumidor, Direito Ambiental, Criança e Adolescente, ou mesmo pela interferência do 
Estado nas relações antes majoritariamente particulares, como a incidência do dever de boa-
fé nos negócios jurídicos. 
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Sistema Administrativo Brasileiro 
 
Os dois grandes sistemas administrativos são o inglês e o francês. No sistema 
inglês, observa-se a chamada unicidade da jurisdição, na qual apenas o Poder Judiciário 
possui a prerrogativa de proferir decisões com caráter definitivo, ou seja, produzir coisa 
julgada. Desse modo, todas as decisões administrativas podem ser revistas por uma decisão 
judicial posterior, pois o Judiciário exerce controle judicial sobre os atos da 
Administração Pública. 
O sistema francês, ao contrário, possui a chamada dualidade da jurisdição, onde 
tanto os tribunais judiciários quanto os tribunais administrativos produzem coisa julgada de 
forma autônoma, sem que haja interferência entre um e outro. Nesse caso, os tribunais 
administrativos emanam decisões administrativas definitivas, que não podemser questionadas 
perante o Poder Judiciário. 
O Brasil adota o sistema inglês, de modo que as decisões tomadas pela 
Administração Pública podem ser questionadas judicialmente. Isso não significa dizer que a 
Administração Pública não possa proferir decisões, pois são inúmeras as competências 
decisórias do Poder Público, o que se afirma, é que toda decisão administrativa pode ser 
questionada judicialmente, caso eivada de vício ou ilegalidade, expressando assim a 
possibilidade de controle judicial da Administração Pública, nos termos do art. 5º, XXXV, da 
Constituição Federal: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito”. 
Um exemplo de controle judicial da Administração Pública o mandado de 
segurança, instrumento processual de natureza constitucional cabível para anulação de ato 
administrativo para proteger “direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou 
habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública 
ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”, conforme art. 5º, 
LXIX, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009. 
 
Limitações do acesso à Justiça em matéria administrativa 
 
Importante esclarecer que, embora o Poder Judiciário exerça jurisdição irrestrita 
sobre os atos da Administração Pública, existem quatro exceções em matéria administrativa 
que limitam o acesso ao Poder Judiciário: 
 
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a) As ações relativas às práticas desportivas somente serão admitidas perante o 
Poder Judiciário, após esgotadas as instâncias administrativas, a exemplo do 
Superior Tribunal de Justiça Desportiva, nos termos do art. 217, §1º, da 
Constituição Federal; “O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à 
disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da 
justiça desportiva, regulada em lei”. 
b) O ato administrativo ou a omissão administrativa que contrarie Súmula 
Vinculante3, só poderá ser objeto de reclamação ao Supremo Tribunal 
Federal, após comprovado esgotamento das vias administrativas, conforme 
art. 7º, §1º, da Lei 11.417, de 19 de dezembro de 2006: “Contra omissão ou 
ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após 
esgotamento das vias administrativas”. 
c) Na ação de habeas data, o autor deverá instruir a petição inicial com prova do 
prévio requerimento administrativo apresentado à autoridade coatora, 
conforme art. 8º, § único, da Lei nº 9.507, de 12 de novembro de 1997, 
configurando-se carência da ação a distribuição da ação sem o anterior 
requerimento administrativo. 
d) Nas ações previdenciárias que tiverem por objeto a concessão de benefícios 
previdenciários, a jurisprudência consolidada exige o prévio requerimento 
administrativo, uma vez que sem a negativa prévia da autarquia previdenciária 
não há interesse de agir diante da ausência da “pretensão resistida”. Importante 
notar que prévio requerimento administrativo não significa “esgotamento da 
via administrativo”, bastando que seja o benefício requerido e negado, ainda 
que haja possibilidade de apresentação de recurso administrativo. 
 
3 Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços 
dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de 
sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário 
e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à 
sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das 
quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete 
grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. 
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula 
poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. 
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a 
aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato 
administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a 
aplicação da súmula, conforme o caso.