01 - RESUMO CONCEITOS INICIAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO HISTÓRICO FUNÇÕES DE ESTADO E FONTES

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Direito Administrativo: Conceitos Iniciais de Direito Administrativo Histórico, Funções de Estado e Fontes 
Conceitos iniciais de Direito Administrativo Histórico, Funções de Estado e Fontes
Conceitos iniciais de Direito Administrativo - Histórico, Funções de Estado e Fontes
Origem do Direito Administrativo
A Idade Média não encontrou ambiente propício para o desenvolvimento do Direito Administrativo. Era a época das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que obedeciam a todos os cidadãos.
O Direito Administrativo nasceu das Revoluções que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Média. Maria Sylvia Zanella di Pietro cita que o Direito Administrativo constitui disciplina própria do Estado Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque só então se cogitou de normas delimitadoras da organização do Estado-poder e da sua atuação, estabelecendo balizas às prerrogativas dos governantes, nas suas relações recíprocas e, outrossim, nas relações com os governados.
A formação do Direito Administrativo, como ramo autônomo, teve início, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a desenvolver-se – já na fase do Estado Moderno – o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade (em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei, em especial à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas também entre estes e o Estado.
O sistema de jurisdição única adotado pelo Brasil, também conhecido como sistema inglês, estabelece que todos os litígios, sejam eles administrativos ou privados, podem ser levados à justiça comum, ou seja, ao Poder Judiciário, único com competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva.
Direito Público
Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios e regras que disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público.
Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos normativos para realização dos fins públicos, sob regime jurídico administrativo (em regra), e por atos passíveis de controle.
A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser desempenhada também pelos demais Poderes, em caráter atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos administrativos, realizam suas nomeações de servidores, fazem suas licitações e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gestão de seus quadros e atividades.
Conceito e Natureza da Administração Pública
"O munus público representa, para o Administrador Público, o encargo de conservação, defesa e aprimoramento dos interesses públicos, utilizando-se dos direitos e prerrogativas de direito público a fim de satisfazer o interesse da coletividade." - Marcos Messias - TECCONCURSOS - #858579
"A atividade administrativa traduz-se no gerenciamento dos bens e interesses públicos. Logo, concluímos que a natureza da Administração sob esse aspecto é de “múnus” público para quem exerce, i. E., dever de guarda, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses públicos. Percebam que o administrador não é o proprietário dos bens, serviços e interesses públicos, mas o mero gerenciador deles, não podendo, portanto, abrir mão desse patrimônio sem que exista lei que autorize." 
O Sentido Subjetivo (ORGANICO) da Administração Pública compreende as Entidades (pessoas jurídicas), os Órgãos (unidades despersonalizadas) e os Agentes (pessoas naturais), ou seja, seus sujeitos.
Sentido SUBJETIVO = SUJEITOS da Administração Pública.
O Sentido Objetivo (FUNCIONAL) da Administração Pública compreende as Atividades ou Funções Administrativas exercidas pelos agentes, ou seja, seu objeto de atuação.
Sentido OBJETIVO = OBJETO de atuação da Administração Pública
Princípios e normas limitadores dos poderes do Estado
Basta lembrar que o direito administrativo surgiu com a derrocada do absolutismo, justamente para limitar o poder do Estado. 
Este também é o fundamento do Constitucionalismo da Idade Moderna (por alguns chamados de Constitucionalismo Clássico, ignorando a noção de constitucionalismo antigo, dos hebreus e gregos), que surge no pós Revolução Francesa e com a Independência dos Estados Unidos, no marco do Estado Liberal.
 
De fato, nós vemos tal noção nas duas matérias.
A administração, por vezes, atuar em isonomia com o particular, em situações em que o Direito Privado é mais utilizado, embora derrogado por normas de Direito Público.
VUNESP sempre adota CAMB ou Maria Sylvia.. vejamos trecho do livro do CABM (25a ed, p. 43):
"Entre nós, infelizmente é reforçada, mesmo sem este intento, por algumas formulações doutrinárias que arrolam "poderes" da Administração, quais "poder regulamentar", "poder normativo", "poder discricionário", "poder hierárquico" ou quejandos, contribuindo, dessarte, para que o Direito Administrativo seja visto como um ramo aglutinador de "poderes" desfrutáveis pelo Estado em sua feição administrativa, ao invés de ser considerado como efetivamente é, ou seja, como um conjunto de princípios e normas limitadores dos poderes do Estado, ou, muito mais acertadamente, como um conjunto de deveres da Administração em face dos administrados".
Jurisdição Única
Jurisdição única (inglês): Aqui há possibilidade de controle pelo Poder Judiciário. A adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação à existência de solução de litígios na esfera administrativa. Ao contrário, a Administração Pública tem poder para efetivar a revisão acerca dos seus atos, independentemente de provocação de qualquer interessado. Ocorre que a decisão administrativa não impede que a matéria seja levada à apreciação do Poder Judiciário. O Brasil acolheu o sistema de jurisdição única. Nós tivemos um momento em que se tentou introduzir o sistema do contencioso administrativo, mas isso não saiu do papel. Desde sempre, o Brasil adota a jurisdição única. Mas fiquem atentos à pegadinha: os dois sistemas, em verdade, são mistos, já que os dois incluem o controle pela Administração e pelo Judiciário. O que os diferencia é a predominância de controle.
O Brasil adotou o sistema inglês de jurisdição única ou sistema de controle judicial., onde todos os litígios (administrativos ou particulares) são resolvidos definitivamente no Poder Judiciário (princípio da inafastabilidade da jurisdição, art. 5º, XXXV, CF/88). O fato de os órgãos administrativos expedirem decisões definitivas (por exemplo: uma autoridade tributária) não implica dizer que esta decisão não é passível de revisão pelo judiciário, pois aquelas decisões não fazem coisa julgada em sentido próprio. (Vicente Paulo e Marcelo alexandrino, Direito administrativo descomplicado, pág. 8, 16º edição).
Classificação do Interesse Público
Interesse Público Primário: Quando a Administração invocar o interesse público primário, este tem que ter como finalidade atingir as necessidades da sociedade, ou seja, dos cidadãos enquanto partícipes da coletividade, não se confundindo com a vontade da máquina estatal.
O interesse público primário é o verdadeiro interesse da coletividade.
O interesse público primário não tem cunho patrimonial, sendo o verdadeiro interesse da coletividade.
Matheus Carvalho menciona que o interesse público primário é norteador do regime jurídico administrativo, podendo-se estabelecer a presença de dois princípios basilares: a supremacia do interesse público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse público pelos administradores do Estado.
Tese defendida pelo professor Barroso.
Há uma supremacia dointeresse público primário (erário, por exemplo), mas não do secundário. 
O interesse público primário diz respeito ao real interesse da população diretamente ou indiretamente afetada pelo ato. É o verdadeiro interesse a que se destina a Administração Pública, pois este alcança o interesse da coletividade e possui supremacia sobre o particular. Ex.: Serviços públicos, satisfação de direitos, segurança, etc.
Interesse Público Secundário: Pode ser compreendido como a vontade da máquina estatal. Embora a Administração Pública atue visando satisfazer as necessidades da coletividade, o poder público possui personalidade jurídica própria e tem interesses individuais, como por exemplo, a instituição de tributos com a intenção de arrecadar valores.
Tese defendida pelo professor Barroso.
O interesse público secundário são os interesses imediatos do Estado na qualidade de pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações. Esses interesses secundários são identificados pela doutrina, em regra, como interesses meramente patrimoniais, em que o Estado busca aumentar sua riqueza, ampliando receitas ou evitando gastos. Também são mencionados como manifestação de interesses secundários os atos internos de gestão administrativa, ou seja, as atividades-meio da Administração, que existem para fortalece-la como organismo, mas que só se justificam se forem instrumentos para que esse organismo atue em prol dos interesses primários. Este interesse secundário, explica, por exemplo, a demora do Estado no pagamento dos precatórios uma vez que ele (Estado) está defendendo seu próprio interesse (art. 100, CF).
Importante frisar que há corrente forte no sentido de não haver supremacia do interesse público sobre o privado.
Fontes do Direito Administrativo
As fontes do Direito Administrativo são classificadas pela doutrina em fontes primárias ou secundárias. A lei em sentido amplo é a fonte considerada como primária, sendo as demais - costumes, princípios gerais do direito, doutrina, e jurisprudência -, consideradas fontes secundárias.
Processo Administrativo - Lei 9.784/9
O Direito Administrativo sancionador: De plano, parece importante estabelecer o que se deve entender por “Direito Administrativo Sancionador”, bem assim qual o seu âmbito de aplicação. Ofereço, aqui, as palavras de Shirlei Silmara de Freitas Mello, em valioso artigo intitulado “Processo administrativo sancionador federal como instrumento de proteção de direitos individuais e difusos: Breves reflexões sobre garantismo e interesse público na efetivação da pretensão punitiva estatal”, disponível em www.ambito-juridico.com.br. 
“O Direito Administrativo sancionador pode incidir em campos distintos, tais como infrações tributárias, econômicas, contra a saúde pública, contra a segurança pública, entre outras, ou seja, em qualquer hipótese em que se configure dever do Estado controlar e reprimir determinados comportamentos emanados de agentes públicos ou de particulares.”
Trata-se, portanto, de um campo específico, dentro do Direito Administrativo, que se propõe ao estudo da pretensão punitiva estatal, de caráter não penal, bem assim dos princípios e regras que irão informar tal atuação do Poder Público.
O Direito Administrativo Sancionador apresenta amplo espectro de incidência, abrangendo tanto relações de sujeição geral (com base no poder de polícia), como relações de sujeição especial (com apoio no poder disciplinar).
O princípio da tipicidade: Também se faz presente no âmbito do Direito Administrativo Sancionador. Vale dizer, é necessário que a lei estabeleça, com clareza, as condutas passíveis de punição administrativa, de maneira a permitir que seus destinatários se orientem previamente em ordem a não incidirem no comportamento que se pretende vedar. É certo que, em sede administrativa (se comparada ao Direito Penal), até existe espaço para uma maior utilização dos chamados conceitos jurídicos interminados, ou seja, aqueles passíveis de algum grau de subjetivismo quando da análise da subsunção, ou não, dos casos concretos ao conteúdo da norma. Veja-se, por exemplo, o art. 132, V, da Lei 8.112/90, que torna passível de demissão do servidor público a incontinência pública e a conduta escandalosa, claramente hipóteses sujeitas a interpretações por parte de seus eventuais aplicadores. Todavia, isto não retira a necessidade de que a lei tipifique os comportamentos que, acaso cometidos, irão ensejar punições. Pode-se até mesmo invocar, aqui, como fundamento, a norma do art. 5º, XXXIX, da CF/88.
Neste particular, vejam-se as considerações de Shirlei Silmara de Freitas Mello, no artigo acima citado: “(...)não há infração nem penalidade administrativa sem prévia definição legal, por força do inciso XXXIX do art. 5º da Constituição da República. A violação do direito e a respectiva sanção devem estar tipificadas em lei.”
O Direito Administrativo Sancionador apresenta amplo espectro de incidência, abrangendo tanto relações de sujeição geral (com base no poder de polícia), como relações de sujeição especial (com apoio no poder disciplinar).
Per relationem: A validade da técnica de motivação denominada per relationem já foi reconhecida, reiteradas vezes, por nossa mais alta Corte de Justiça. A propósito do tema, confiram-se as palavras do Ministro Celso de Mello, em decisão monocrática exarada nos autos do MS 27.274, julgado em 05/06/2014:
“(...)o Supremo Tribunal Federal, pronunciando-se a propósito da técnica da motivação por referência ou por remissão, reconheceu-a compatível com o que dispõe o art. 93, inciso IX, da Constituição da República, como resulta de diversos precedentes firmados por esta Suprema Corte (HC 54.513/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RE 37.879/MG, Rel. Min. LUIZ GALLOTTI – RE 49.074/MA, Rel. Min. LUIZ GALLOTTI): ‘Reveste-se de plena legitimidade jurídico-constitucional a utilização, pelo Poder Judiciário, da técnica da motivação ‘per relationem’, que se mostra compatível com o que dispõe o art. 93, IX, da Constituição da República. A remissão feita pelo magistrado – referindo-se, expressamente, aos fundamentos (de fato e/ou de direito) que deram suporte a anterior decisão (ou, então, a pareceres do Ministério Público ou, ainda, a informações prestadas por órgão apontado como coator) – constitui meio apto a promover a formal incorporação, ao ato decisório, da motivação a que o juiz se reportou como razão de decidir. Precedentes.’(AI 825.520-AgR-ED/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
"E, por óbvio, se em sede jurisdicional, nada impede que o magistrado lance mão da referência a decisões anteriores, ou a pareceres oferecidos pelo Ministério Público, ou ainda a determinadas peças constantes do processo, como forma de fundamentar suas próprias decisões, é evidente que semelhante raciocínio deve ser estendido à esfera administrativa. Nada impõe o contrário.
Não bastasse a jurisprudência de nossa Suprema Corte, refira-se que há expressa base legal neste sentido, como se infere do disposto no art. 50, §1º, da Lei 9.784/99: “A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato."
Autoridade competente para o julgamento do processo administrativo: Se a autoridade que, em tese, seria a competente para o julgamento do processo administrativo, presencia a infração cometida pelo servidor público, salta aos olhos que dita autoridade não poderá cumular os papéis de julgador e de testemunha. Afinal, é necessário que o responsável pelo julgamento de um dado caso, quer em âmbito administrativo, quer na esfera jurisdicional, seja alguém desprovido de convicções preconcebidas, seja alguém, isto sim, que irá formar seu convencimento a partir, tão somente, das informações obtidas ao longo do processo. E, ademais, há base legal expressa para o que acima se sustentou. Trata-se do art. 18, II, da Lei 9.784/99, que estabelece o impedimento do servidor ou autoridade, no âmbito de processos administrativos, caso“tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau.”
Lei 9.784/99
Art. 18. É impedido
de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
II - Tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
Poder de Polícia: As relações de sujeição geral, decorrentes do exercício do poder de polícia, também integram o Direito Administrativo Sancionador, conforme já se havia deixado claro.
Conceito da Função Política
De forma bem simples, pode-se dizer que a função de governo (política) compreende a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e manutenção da ordem jurídica vigente (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo brasileiro. 22ª ed. São Paulo, Maheiros, 2000, p. 59). O governo, no exercício da função política, extrai suas competências diretamente da Constituição e atua com alta margem de discricionariedade na condução dos negócios políticos. A função administrativa, por sua vez, se desenvolve de acordo com a competência que a lei atribui a seus órgãos e seus agentes.
Livro da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo. 19ª ed. São Paulo, Atlas, 2006, p 70), que sintetiza o ensinamento de Renato Alessi.
Renato Alessi reconhece que as funções do Estado dividem-se em legislativa, executiva e jurisdicional. Sob o ponto de vista estritamente jurídico, nas três funções ocorre emanação de atos de produção jurídica, ou seja, atos que introduzem uma modificação a uma situação jurídica anterior, porém com as seguintes diferenças: a) a legislação é ato de produção jurídica primário; b) a jurisdição é a emanação de atos de produção jurídica subsidiários, que se exerce apenas mediante provocação dos interessados diante quando não se cumpre espontaneamente a lei; c) a administração é a emanação de atos de produção jurídica complementares, em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e abstrato contido na lei (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19ª ed. São Paulo, Atlas, 2006, p. 69).
A função de emanar atos jurídicos complementares, contudo, não fica absorvida apenas pela função administrativa, mas compreende também a função política, consistente da direção suprema e geral do Estado.
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