3 - Princípios expressos, explícitos ou constitucionais

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 Direito Administrativo (3ª edição)
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Princípios expressos, explícitos ou constitucionais
Supraprincípios ou Superprincípios
 
SUPRAPRINCÍPIOS ou SUPERPRINCÍPIOS são os princípios centrais dos quais derivam todos os demais
princípios e normas do Direito Administrativo. São dois os supraprincípios e, de acordo com os ensinamentos
de Celso Antônio Bandeira de Mello, apresentam uma dualidade permanente no exercício da função
administrativa:
 
a) supremacia do interesse público sobre o privado (reflete os PODERES DA ADMINISTRAÇÃO); e
 
b) indisponibilidade do interesse público (reflete os DIREITOS DOS ADMINISTRADOS).
 
Princípio da supremacia do interesse público
 
Para Alexandre Mazza, a supremacia do interesse público sobre o privado, também chamada simplesmente
de princípio do interesse público ou da finalidade pública, princípio implícito na atual ordem jurídica,
significa que os interesses da coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual
a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos
particulares (posição de superioridade diante do particular). Em termos práticos, cria uma desigualdade
jurídica entre a Administração e os administrados.
 
São exemplos de aplicação do princípio da supremacia do interesse público:
 
A desapropriação, traduzida na possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada
em pública;
convocação de mesários para eleição; (7385814?exercicio=1) (7385867) (7385835)  ✏     
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presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos; e
presunção de legitimidade dos atos administrativos.
 
Pelos exemplos citados, perceba que só existe a supremacia do interesse público PRIMÁRIO sobre o
interesse privado. O interesse patrimonial do Estado como pessoa jurídica, conhecido como interesse
público SECUNDÁRIO, não tem supremacia sobre o interesse do particular.
 
Princípio da indisponibilidade do interesse público
 
O princípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do
interesse por eles defendido. Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão
obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação. Como
decorrência dessa indisponibilidade, não se admite que os agentes renunciem aos poderes legalmente
conferidos, tampouco que o Poder Público celebre acordos judiciais, ainda que benéficos, sem a expressa
autorização legislativa.
 
São exemplos de aplicação do princípio da indisponibilidade do interesse público:
 
A contratação de obras e serviços mediante licitação, quando não era o caso para tal disponibilidade.
A necessidade, em regra, de aprovação em concurso público para ocupar cargo público.
 
Como exceções ao princípio da indisponibilidade do interesse público, dois exemplos podem ser
mencionados [1]:
 
 (7385814?exercicio=1) (7385867) (7385835)  ✏     
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1) no rito dos Juizados Especiais Federais, os representantes da Fazenda Pública são autorizados a
conciliar e transigir sobre os interesses discutidos na demanda (art. 10, parágrafo único, da Lei
11.029/2001);
 
2) passou a ser permitida a utilização de mecanismos privados para resolução de disputas, inclusive a
arbitragem, exclusivamente nos contratos de concessão de serviço público e nas parcerias público-
privadas (arts. 23-A da Lei 8.987/95 e 11, III, da Lei 11.079/2004). Nos demais contratos administrativos, o
uso da arbitragem continua vedado.
 
[1] (http://_�n1) Na relação moderna entre Administração e administrado, não mais se admite a ideia da
existência de princípios absolutos.
 
Princípios expressos, explícitos ou constitucionais
 
Os princípios expressos, explícitos ou constitucionais estão diretamente previstos na Constituição Federal. O
dispositivo constitucional que trata dos princípios administrativos é o art. 37[1], caput, do Texto de 1988
(grifou-se):
 
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE,
PUBLICIDADE e EFICIÊNCIA.
 
Perceba, pelos grifos, que os princípios constantes na Constituição da República são aplicáveis aos três níveis
de governo da Federação. Para memorizar os nomes dos cinco princípios mencionados no art. 37, caput,
pode ser usada a seguinte regra mnemônica:
 
 (7385814?exercicio=1) (7385867) (7385835)  ✏     
http://_ftn1/
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Passemos, então, ao estudo detalhado dos princípios diretamente previstos no art. 37, caput, da CF/1988.
 
Princípio da legalidade
 
O princípio da legalidade significa a subordinação da Administração Pública à vontade popular. Assim, a
Administração Pública só pode praticar as condutas autorizadas em lei.
 
O princípio da legalidade é aplicável tanto à Administração (sentido negativo) quanto aos administrados
(sentido positivo). O exercício da função administrativa não pode ser pautado pela vontade da
Administração ou dos agentes públicos, mas deve obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.
Diferentemente, também vale para o particular: se uma norma não proibir, o particular pode agir da maneira
que melhor entender.
 
A famosa frase de Hely Lopes Meirelles enfatiza: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que
a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.
 
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Ainda sobre o tema, destaca-se que o princípio da legalidade é bem mais amplo do que a mera sujeição do
administrador à lei formal, pois se refere ao ordenamento jurídico, às normas e aos princípios constitucionais,
incluindo também as normas regulamentares por ele editadas.
 
Por fim, ensina Celso Antônio Bandeira de Mello que a Constituição Federal prevê três institutos que alteram
o funcionamento regular do princípio da legalidade por meio da outorga de poderes jurídicos inexistentes em
situações de normalidade:
 
a medida provisória (art. 62);
o estado de defesa (art. 136);
o estado de sítio (arts. 137 a 139).
Princípio da impessoalidade, finalidade ou isonomia
 
O princípio da impessoalidade estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público,
impedindo discriminações e privilégios indevidamente dispensados a particulares no exercício da função
administrativa. Em suma, a Administração tem que tratar todos os administrados sem discriminações,
benéficas ou detrimentosas.
 
Diz Hely Lopes Meirelles que o princípio da impessoalidade “nada mais é do que o clássico princípio da
finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é
unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma
impessoal”.
 
Como esclarece Lucas Rocha Furtado, o princípio da impessoalidade admite seu exame sob os seguintes
aspectos:
 
Dever de isonomia por parte da Administração Pública;
Dever de conformidade ao interesse público;
Imputação dos atos praticados pelos agentes públicos diretamente às pessoas jurídicas em que atuam.
Em relação ao primeiro aspecto, leciona Lucia Valle Figueiredo que é possível haver tratamento igual a
determinado grupo (que estaria satisfazendo o princípio da igualdade); porém, se ditado por conveniências
pessoais do grupo e/ou do administrador (leias ausência de isonomia), está infringindo a impessoalidade.
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Sobre o segundo aspecto, temos o desdobramento do princípio da impessoalidade na vedação da promoção
pessoal de agentes ou autoridades. Assim, o agente público não pode imprimir pessoalidade associando sua
imagem pessoal a uma realização governamental.
 
CF/1988, art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos
ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
 
Perceba que a presença de nomes, símbolos ou imagens de agentes ou autoridades nas propagandas
governamentais compromete a noção de res publica e a impessoalidade da gestão da coisa pública.
 
Ainda, sob o terceiro aspecto, a impessoalidade é traduzida na atuação dos agentes públicos sendo
imputada ao Estado, significando um agir impessoal da Administração. Assim, as realizações não devem ser
atribuídas à pessoa física do agente público, mas à pessoa jurídica estatal a que estiver ligado.
 
Princípio da moralidade
 
O princípio da moralidade administrativa exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade,
honestidade e probidade incorporados pela prática diária ao conceito de boa administração.
 
 
A moralidade administrativa constitui requisito de validade do ato administrativo.
 
Certas formas de ação e modos de tratar com a coisa pública, ainda que não impostos diretamente pela lei,
passam a fazer parte dos comportamentos socialmente esperados de um bom administrador público,
incorporando-se gradativamente ao conjunto de condutas que o Direito torna exigíveis.
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Importante distinção refere-se aos conceitos de boa-fé subjetiva e boa-fé objetiva.
 
A boa-fé subjetiva, ou boa-fé crença ou boa-fé convicção consiste na investigação sobre vontade e intenção
do indivíduo, especialmente para apurar o conhecimento ou o desconhecimento da ilicitude da conduta
praticada. Fala-se que o agente atuou “de boa-fé”, tendo como noção contraposta a “má-fé”.
 
Já a boa-fé objetiva ou boa-fé conduta manifesta-se externamente por meio da investigação do
comportamento do agente, sendo irrelevante sua intenção. Fala-se que o agente atuou “segundo a boa-fé”,
tendo como noção contraposta a “ausência de boa-fé”, e não a “má-fé”.
 
Outro merecido destaque está na Súmula Vinculante 13 do STF, que trata do antinepotismo.
 
Nepotismo (do latim nepotis, sobrinho) funciona como uma espécie de favoritismo, preferência, por alguns.
No Direito Administrativo Brasileiro, o nepotismo tem sido identificado pela nomeação de parentes para
cargos de chefia.
 
 
Súmula Vinculante 13
 
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro
grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de
direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de
função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas,
viola a Constituição Federal.
 
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A referida súmula reforça o caráter imoral e ilegítimo da nomeação de parentes para cargos em comissão,
inclusive na MODALIDADE CRUZADA OU TRANSVERSA (o parente de X é nomeado no gabinete de Y em troca
da nomeação de um parente de Y no gabinete de X).
 
Alexandre Mazza escreve que o impacto positivo da norma foi fragilizado em função de dois fatores:
 
ao fazer expressa referência a colaterais até o terceiro grau, a Súmula Vinculante 13 legitimou a
nomeação de primos;
o próprio Supremo Tribunal Federal ressalvou que a proibição não é extensiva a agentes políticos do
Poder Executivo, comoMinistros de Estado e Secretários estaduais, distritais e municipais (Rcl
6650/PR).
Ainda, na Rcl 6702/PR, o STF considerou desnecessária a edição de lei para que se tenha de observar o dever
de conduta moral (grifou-se):
 
 
(...) A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, uma vez que decorre
diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da CF. O cargo de Conselheiro do Tribunal de
Contas do Estado do Paraná reveste-se, à primeira vista, de natureza administrativa, uma vez que exerce
a função de auxiliar do Legislativo no controle da administração pública. Aparente ocorrência de vícios
que maculam o processo de escolha por parte da Assembleia Legislativa paranaense.
 
Princípio da publicidade
 
O princípio da publicidade pode ser definido como o dever de divulgação oficial dos atos administrativos. Tal
princípio encarta-se num contexto geral de livre acesso dos indivíduos a informações de seu interesse e de
transparência na atuação administrativa.
 
Pode-se concluir que o princípio da publicidade engloba:
 (7385814?exercicio=1) (7385867) (7385835)  ✏     
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a) o princípio da transparência: abriga o dever de prestar informações de interesse dos cidadãos e de não
praticar condutas sigilosas;
 
b) o princípio da divulgação oficial: exige a publicação do conteúdo dos atos praticados atentando-se para o
meio de publicidade definido pelo ordenamento ou consagrado pela prática administrativa.
 
Pela publicidade dos atos administrativos, temos:
 
a) a divulgação oficial do ato para conhecimento público;
 
b) a exigibilidade do conteúdo do ato;
 
c) o início da produção de efeitos do ato administrativo;
 
d) o controle de legalidade do ato administrativo.
 
Ainda, o modo de dar-se a publicidade varia conforme o tipo de ato.
 
Na falta de disposição legal específica, a regra é que atos externos ou internos com efeitos externos, por
alcançarem particulares estranhos ao serviço público, devam ser divulgados por meio de publicação em
órgão oficial (diários oficiais).
 
No entanto, o conceito de publicidade não se resume às publicações na Imprensa Oficial e nos jornais
diários de grande circulação. Como exemplo, temos a previsão na Lei 8.666/1993, que dispõe que na
modalidade de licitação convite, fica dispensada a publicação do instrumento convocatório, mas não a
publicidade nos quadros de aviso do órgão público. 
 
Desse modo, vale o registro de que é possível que se dê publicidade a determinado ato em processo
licitatório, mesmo que não haja publicação deste. (7385814?exercicio=1) (7385867) (7385835)  ✏     
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Atos interna corporis dos órgãos/entidades administrativos também necessitam ser divulgados, mas não
demandam publicação em diários oficiais. Por isso, muitos órgãos acabam criando boletins internos, cuja
função principal é exatamente dar publicidade aos atos internos da instituição.
 
Por fim, registra-se que o próprio texto constitucional definiu três exceções ao princípio da publicidade,
autorizando o sigilo nos casos de risco para:
 
I) a segurança do Estado (art. 5º, XXXIII). Exemplo: informações militares;
 
II) a segurança da sociedade (art. 5º, XXXIII). Exemplo: sigilo das informações sobre o interior de usina
nuclear para evitar atentados terroristas;
 
III) a intimidade dos envolvidos (art. 5º, X). Exemplo: processos administrativos disciplinares.
 
Princípio da eficiência
 
O princípio da eficiência na Administração pública trata-se do melhor emprego dos recursos e meios
(humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de
igualdade dos usuários (José Afonso da Silva).
 
 
Economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são
valores encarecidos pelo princípio da eficiência.
 
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MARCAR CAPÍTULO COMO LIDO
Portanto, a gestão de recursos públicos sem preocupação de obter deles o melhor resultado possível, no
atendimento do interesse público, afronta o princípio da eficiência. Ao dever estatal de atuação eficiente
corresponde o direito dos usuários de serviço público a uma prestação com qualidade e rapidez.
 
Tal princípio é o mais recente de todos, sendo acrescentado no art. 37, caput, da Constituição Federal pela
Emenda 19/98, a nomeada emenda da Reforma Administrativa, que procurou implementar o modelo de
administração pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal.
 
Segundo a lição de José dos Santos Carvalho Filho, EFICIÊNCIA, EFICÁCIA e EFETIVIDADE são conceitos que
não se confundem.
 
A EFICIÊNCIA seria o modo pelo qual se exerce a função administrativa. A EFICÁCIA diz respeito aos meios e
instrumentos empregados pelo agente. E a EFETIVIDADE é voltada para os resultados de sua atuação.
 
Como aplicação do princípio da eficiência, podemos exemplificar:
 
a) o estágio probatório (art. 41 da CF/1988);
b) o contrato de gestão das agências executivas (art. 37, § 8º, da CF/1988);
c) a duração razoável dos processos administrativos (art. 5º, LXXVIII, da CF/1988); e
d) a reconsideração por parte da autoridade que proferiu uma decisão objeto de recurso
administrativo.
 
[1] O rol de princípios constitucionais do Direito Administrativo não se esgota no art. 37, caput. Outros
princípios administrativos expressos podem ser encontrados na CF/1988, tais como o da participação (art. 37,
§ 3º), o da celeridade processual (art. 5º, LXXVIII), o do devido processo legal (art. 5º, LIV), dentre outros.
 
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