Aula 4 - poderes da administração pública

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Direito Administrativo p/ PC-PR (Delegado) - 2019.2
Wagner Damazio
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Sumário 
Sumário ......................................................................................................................... 2 
Introdução ..................................................................................................................... 4 
1. Considerações Iniciais .................................................................................................. 6 
2. Poderes da Administração ............................................................................................. 8 
2.1. Abuso de Poder ................................................................................................... 10 
2.1.1. Excesso de Poder ........................................................................................... 14 
2.1.2. Desvio de Poder ou de Finalidade ..................................................................... 14 
2.1.3. Jurisprudência acerca do Abuso de Poder .......................................................... 15 
2.2. Poder Vinculado .................................................................................................. 16 
2.2.1. Jurisprudência acerca do Poder Vinculado ......................................................... 19 
2.3. Poder Discricionário ............................................................................................. 20 
2.3.1. Jurisprudência acerca do Poder Discricionário .................................................... 22 
2.4. Poder Hierárquico ................................................................................................ 23 
2.4.1. Jurisprudência acerca do Poder Hierárquico ....................................................... 30 
2.5. Poder Disciplinar ................................................................................................. 31 
2.5.1. Verdade Sabida ............................................................................................. 34 
2.5.2. Jurisprudência acerca do Poder Disciplinar ........................................................ 35 
2.6. Poder Normativo e Regulamentar .......................................................................... 36 
2.6.1. Decreto Autônomo ......................................................................................... 41 
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2.6.2. Jurisprudência acerca do Poder Regulamentar e do Decreto Autônomo ................. 44 
2.7. Poder de Polícia ................................................................................................... 47 
2.7.1. Atributos do Poder de Polícia ........................................................................... 49 
2.7.2. Ciclo do Poder de Polícia ................................................................................. 53 
2.7.3. Prescrição da Pretensão Punitiva do Poder de Polícia .......................................... 56 
2.7.4. Jurisprudência acerca do Poder de Polícia .......................................................... 58 
3. Questões de Concursos Anteriores ............................................................................... 62 
3.1. Lista de Questões sem Comentários ....................................................................... 62 
3.2. Gabarito sem Comentários ................................................................................... 74 
3.3. Questões Resolvidas e Comentadas ....................................................................... 75 
4. Resumo.................................................................................................................98 
5. Considerações Finais ................................................................................................ 108 
 
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Introdução 
 
 Caríssimo(a)! Vamos dar continuidade, aqui no Estratégia Concursos, ao 
Curso de Direito Administrativo com teoria e exercícios resolvidos e 
comentados para o concurso de ingresso à carreira de Delegado de 
Polícia Civil do Paraná. 
 Na aula passada, nós estudamos o tema Agentes Públicos, explorando em 
especial: 
➢ o Agente Político; 
➢ o Militar; 
➢ os Servidores Públicos Estatutários; 
➢ os Empregados Públicos; 
➢ os Servidores Temporários; 
➢ os Particulares em Colaboração com o Estado; 
➢ o Regime Jurídico Único; 
➢ a Diferença entre Cargo, Emprego e Função e suas acumulações; 
➢ o Concurso; 
➢ a Estabilidade; 
➢ a Remuneração e o Teto remuneratório; 
➢ a Greve; 
➢ o Regime Próprio e o Complementar de Previdência; e 
➢ Jurisprudência. 
 Hoje, nós estudaremos os Poderes Administrativos. Tema eminentemente 
doutrinário e que as bancas adoram. 
 Não menospreze este tema porque ele pode pintar em sua prova. 
Havendo qualquer dificuldade na compreensão da teoria ou na 
resolução dos exercícios, não deixe de entrar em contato 
comigo pelo fórum de dúvidas! 
Repito que estou sempre atento ao fórum de dúvidas 
para, de forma célere, buscar uma maneira de reescrever o conteúdo ou 
aclarar a explicação anteriormente oferecida para que você alcance a 
sua meta de aprendizagem. 
 Frise-se que o nosso objetivo precípuo é a sua aprovação e para isso me 
dedicarei ao máximo para atendê-lo e auxiliá-lo nessa caminhada. 
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Além disso, para ficar por dentro das notícias do mundo dos concursos 
públicos, recomendo que você siga o perfil do Estratégia Carreira Jurídica e do 
Estratégia Concursos nas mídias sociais! Você também poderá seguir meu perfil 
no Instagram. Por meio dele eu busco não só transmitir notícias de eventos do 
Estratégia e de fatos relativos aos concursos em geral, mas também 
compartilhar questões comentadas de concursos específicos que o ajudará em 
sua preparação! 
 
 
 
 
Que Deus o ilumine nos estudos! 
Vamos ao trabalho! 
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1. Considerações Iniciais 
 
 Como de praxe, inicio esta nossa aula 4 com as seguintes provocações: 
 
Provocações introdutórias para a aula de hoje: 
1) O que são e quais são os poderes da administração? 
2) Os poderes administrativos são irrenunciáveis? 
3) O agente público tem o poder ou o dever de agir? 
4) Quais são as espécies do gênero abuso de poder? 
5) É certo afirmar que o caso Lesbats, de 1864, julgado pelo Conselho de 
Estado na França foi o marco da teoria do abuso de poder? 
6) O excesso de poder está relacionado à finalidade e o desvio de poder à 
competência? 
7) O Congresso Nacional pode sustar atos normativos do Poder Executivo que 
exorbitem do poder regulamentar? 
8) O que é o princípio da juridicidade? Ele amplia ou mitiga a 
discricionariedade/vinculação? 
9) A expressão do poder hierárquico se aplica entre ente da Administração 
Pública direta e entidade da Administração Pública indireta? 
10) Quais os 4 principais objetivos do poder hierárquico? 
11) O poder disciplinar fundamenta a prerrogativa de o superior dar ordens 
aos subordinados? 
12) Qual a diferença entre avocar e delegar? 
13) Quais atividades não podem ser delegadas? 
14) O delegatário pode subdelegar a delegação recebida? 
15) Há exceção ao dever de obediência? 
16) A Administração Pública pode revogar seus próprios atos, quando eivados 
de vícios que os tornam ilegais? 
17) A Administração Pública pode anular seus próprios atos por motivo de 
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conveniência ou oportunidade? 
18) O poder disciplinar está relacionado à supremacia geral ou especial? E o 
poder de polícia? 
19) O poder disciplinar fundamenta a sanção na seara administrativa, civil e 
penal? 
20) O decreto regulamentador pode ser contra legem ou ultra legem? 
21) Há no direito brasileiro a figura do decreto autônomo? Se sim, desde 
quando? 
22) Há no ordenamento jurídico definição do poder de polícia? 
23) Quando se considera regular o exercício do poder de polícia? 
24) Qual a diferença entre poder de polícia administrativo, polícia judiciária e 
polícia ostensiva? 
25) Quais são os atributos do Poder de Polícia? 
 
 
 Se você não tem certeza de uma ou algumas das respostas a esses 
questionamentos, fique atento que elas estarão ao longo da aula de hoje! 
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2. Poderes da Administração 
 
 Os poderes administrativos, também denominados pelo Professor Hely 
Lopes Meirelles como poderes instrumentais1, são os instrumentos de que 
dispõem os agentes públicos para o exercício de suas atividades 
legalmente estabelecidas, tudo no interesse da coletividade. 
 Nessa linha leciona o professor José dos Santos Carvalho Filho2: 
 
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgada 
aos agentes do Estado. (...) Uso do poder, portanto, é a utilização normal, pelos agentes 
públicos, das prerrogativas que a lei lhes confere. 
 
 Ressalte-se, contudo, que essas prerrogativas não são pessoais, mas 
funcionais, posto que, em geral, são atribuídas aos cargos, empregos ou 
funções públicas. 
 Destarte, não há que se falar em privilégios, mas sim no exercício de uma 
prerrogativa funcional dentro dos limites do ordenamento. 
 Ou seja, reflexamente, a cada agente público é outorgada uma parcela do 
Poder do Estado, em sentido amplo, para que, nos limites da lei, executem em 
prol da coletividade as atividades em concreto, em função de serem titulares de 
funções administrativas. 
 De todo modo, frise-se que, ao mesmo tempo que titular de uma 
prerrogativa, também nasce para o agente público o dever de exercê-la e sem 
desbordar dos limites de atuação fixados por lei para o cargo, emprego ou 
função. O não exercício do dever caracterizará uma omissão. Já o exercício que 
ultrapasse os limites da lei caracterizará o abuso de poder. 
 Portanto, não há a possibilidade de o agente público renunciar ao dever a 
ele imposto. Enquanto titularizar a função administrativa para a qual a 
legislação previu determinadas prerrogativas, estas devem ser exercidas e são 
irrenunciáveis. 
 Daí se falar em poder-dever do agente público em agir. 
 Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles: 
 
Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é 
uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em 
benefício da comunidade. É que o Direito Público ajunta ao poder do administrador o 
dever de administrar. 
 
 
1 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 137. 
2 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 48. 
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 Nessa mesma linha, o professor José dos Santos Carvalho Filho3 afirma 
que: 
 
(...) os poderes administrativos são outorgados aos agentes do Poder Público para lhes 
permitir atuação voltada aos interesses da coletividade. Sendo assim, deles emanam duas 
ordens de consequência: 
1ª) são eles irrenunciáveis; e 
2ª) devem ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares. 
 
 Vamos estudar, então, os poderes administrativos focando nas 
peculiaridades mais badaladas nos concursos. No diagrama a seguir indico os 
poderes que estudaremos: 
 
 
#ficadica 
Para a professora Maria Sylvia4, os chamados poderes 
discricionário e vinculado não existem como poderes 
autônomos. Para ela, eles seriam, quando muito, 
atributos de outros poderes ou competência da 
Administração. 
 
 
3 Manual de Direito Administrativo, 31ª edição, p 48. 
4 Direito Administrativo, 30ª edição, p 121. 
Poder Administrativo
Poder Discricionário/Vinculado 
Poder Hierárquico
Poder Disciplinar
Poder Normativo e Regulamentar
Poder de Polícia
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 Antes de aprofundarmos cada um desses temas, é necessária uma 
explanação inicial acerca do abuso de poder. 
 
2.1. Abuso de Poder 
 
 Como mencionado anteriormente, ocorrerá o abuso de poder quando a 
autoridade administrativa se omitir ou quando desbordar dos limites de suas 
prerrogativas. Em outras palavras, quando ultrapassar os limites normais de 
que dispõe para o exercício das prerrogativas concedidas pelo Estado ou quando 
se mantiver inerte em situação que deveria agir no interesse da coletividade. 
 Na obra do professor Hely Lopes Meirelles5 aduz-se que a origem da teoria 
do abuso de poder se deu na França com o julgamento pelo Conselho de Estado 
do caso Lesbats em 1864. Nesse julgamento o Conselho de Estado reconheceu 
o abuso de poder do Prefeito de Fontainebleau, que proibiu uma das empresas 
de ônibus de transporte de passageiros de entrar e estacionar seus veículos no 
pátio da estação ferroviária. Isso porque a lei não autorizava que ele assim 
procedesse, mas apenas permitia que se regulasse o estacionamento de ônibus 
em frente à estação rodoviária. Além disso, o Conselho de Estado declarou não 
ser legítima a discriminação entre as transportadoras de passageiros 
concedendo autorizações para umas e não para outras, de modo a evitar 
privilégios e direcionamento de benefícios a empresas determinadas. 
 Resume bem o abuso de poder o seguinte parágrafo da obra do ilustre 
professor Hely Lopes Meirelles6: 
 
O abuso do poder, como todo ilícito, reveste as formas mais diversas. Ora se apresenta 
ostensivo como a truculência, às vezes dissimulado como o estelionato, e não raro 
encoberto na aparência ilusória dos atos legais. Em qualquer desses aspectos – flagrante 
ou disfarçado – o abuso do poder é sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o 
contém. Com base nesse raciocínio, o Conselho de Estado da França passou a anular os 
atos abusivos das autoridades administrativas, praticados com excesso de poder ou desvio 
de finalidade, desde o famoso caso Lesbats (1864), dando origem à teoria do excès ou do 
détournement de pouvoir, hoje aceita e consagrada pelos países democráticos, sob as 
mais diversas denominações (desviación de poder, dos espanhóis; sviamento di potere, 
dos italianos; abuse of discretion, dos norte-americanos), para reprimir a ilegalidade pelo 
mau uso do poder. 
 
 O agente público, ao usar o poder de forma adequada, estará agindo com 
moralidade, com razoabilidade, com proporcionalidade e visando legitimamente 
ao interesse público. 
 De outro lado, ao se omitir ou desbordar os limites ordinários do uso do 
poder administrativo estará o agente público praticando uma ilegalidade. 
 
5 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 121. 
6 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 121. 
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 No plano constitucional, o Constituinte Originário ou Derivado da 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - CRFB ressaltou 
expressamente a figura do abuso de poder, prevendo inclusivealguns remédios 
constitucionais para atacá-lo. 
 Nesse aspecto, por exemplo, temos: 
 
a) o direito de petição previsto no art. 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da CRFB, no 
qual se estabeleceu que: 
 
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: 
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou 
abuso de poder; 
 
b) o habeas corpus previsto no inciso LXVIII do art. 5º da CRFB, cujo teor é: 
 
LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado 
de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de 
poder; 
 
c) o mandado de segurança previsto no inciso LXIX do art. 5º da CRFB, no qual 
se estabeleceu que: 
 
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não 
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou 
abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de 
atribuições do Poder Público; 
 
d) a possibilidade de inelegibilidade constante no §9º do art. 14 da CRFB, no 
qual se estabeleceu que: 
 
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua 
cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de 
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das 
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo 
ou emprego na administração direta ou indireta. 
 
e) a incompatibilidade com o decoro parlamentar tratado no §1º do art. 55 da 
CRFB, cujo teor é: 
 
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§ 1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento 
interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a 
percepção de vantagens indevidas. 
 
f) a competência do Tribunal de Contas para representar ao Poder competente 
quando apurar abusos, conforme consta no inciso XI do art. 71 da CRFB: 
 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
g) a competência conferida ao Conselho Nacional de Justiça - CNJ para 
representar o Ministério Público quando constatar abuso de autoridade, 
conforme previsto no inciso IV do §4º do art. 103-B: 
 
IV representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou 
de abuso de autoridade; 
 
 Importante ressaltar que a omissão ou inércia da autoridade também 
pode caracterizar abuso de poder. 
 Esse abuso, inclusive, poderá ser saneado pelo Poder Judiciário. Não 
entenda aqui que o Poder Judiciário praticará o ato, mas sim que, utilizando-se 
dos instrumentos jurídicos pertinentes, determinará a realização do ato por 
parte da autoridade competente e, ainda, em caso de descumprimento, definirá 
os meios para o exercício do direito por parte do indivíduo ou pela coletividade, 
sem prejuízo quanto à aplicação de sanção à autoridade, se o caso. 
 Nessa linha, a obra do professor Hely Lopes Meirelles assim discorre: 
 
(...) deve aguardar por um tempo razoável a manifestação da autoridade ou órgão 
competente, ultrapassado o qual o silêncio da Administração converte-se em abuso de 
poder, corrigível pela via judicial adequada, que tanto pode ser ação ordinária, medida 
cautelar, mandado de injunção ou mandado de segurança. Em tal hipótese não cabe ao 
Judiciário praticar o ato omitido pela Administração, mas, sim, impor sua prática, ou 
desde logo suprir os efeitos, para restaurar ou amparar o direito postulante, violado pelo 
silêncio administrativo. 
O silêncio não é ato administrativo; é conduta omissiva da Administração que, quando 
ofende direito individual ou coletivo dos administrados ou de seus servidores, sujeita-se a 
correção judicial e a reparação decorrente de sua inércia. 
 
 
A própria súmula 429 do STF autoriza a utilização do 
mandado de segurança contra omissão de 
autoridade: 
 
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Súmula 429: 
A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não 
impede o uso do mandado de segurança contra omissão da 
autoridade. 
 
Exemplos: 
a) um exemplo de prática de abuso de autoridade por omissão 
seria a não expedição de Certidão Negativa de Débitos ou da 
Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de que tratam os 
artigos 205 e 206 do CTN7. Como sabido, este instrumento é indispensável 
para participação em licitações e para assinatura de contratos administrativos. 
Assim, a mora da autoridade administrativa quanto à expedição da Certidão 
pode ocorrer, por hipótese, para benefício de outro concorrente ao certame. 
 
b) outro exemplo seria o descumprimento injustificado do prazo para decisão 
em processo administrativo. Tal fato poderia prejudicar ou beneficiar um 
administrado se comparado com outros que tiveram sua decisão 
tempestivamente publicada. 
 
 Frise-se que o abuso de poder é o gênero do qual emergem duas 
espécies: o excesso de poder e o desvio de finalidade. 
 
 
 
 
7 CTN: Art. 205. A lei poderá exigir que a prova da quitação de determinado tributo, 
quando exigível, seja feita por certidão negativa, expedida à vista de requerimento do 
interessado, que contenha todas as informações necessárias à identificação de sua pessoa, 
domicílio fiscal e ramo de negócio ou atividade e indique o período a que se refere o 
pedido.Parágrafo único. A certidão negativa será sempre expedida nos termos em que tenha 
sido requerida e será fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento na 
repartição.Art. 206. Tem os mesmos efeitos previstos no artigo anterior a certidão de que 
conste a existência de créditos não vencidos, em curso de cobrança executiva em que tenha 
sido efetivada a penhora, ou cuja exigibilidade esteja suspensa. 
 
Abuso de Poder
Excesso de Poder 
Desvio de Poder ou Desvio de Finalidade
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2.1.1. Excesso de Poder 
 
 A figura do excesso de poder está relacionada à competência para a 
prática do ato administrativo e ocorrerá quando o agente público, embora 
detentor inicial da prerrogativa para a realização do ato, agir desbordando os 
limites de sua competência, invadindo, portanto, área para a qual ele não 
possui a prerrogativa. 
 Tal qual ocorre com o gênero abuso de poder, também o excesso de poder 
pode decorrer de ato flagrante, porque a autoridade frontalmente realiza ato 
para o qual não possui competência, ou pode ocorrer de forma escamoteada, 
quando a autoridade tentar dar aparência de que possui competência para sua 
realização, quando, na verdade, não possui. 
 Em regra, a figura do excesso de poder ocorre, portanto, por ato 
comissivo da autoridade administrativa. 
 
2.1.2. Desvio de Poder ou de Finalidade 
 
 A figura do desvio de finalidade, também denominado desvio de poder, 
surge quando a autoridade administrativa realiza ou deixa de realizar um ato 
para o qual é competente, mas desvirtuando os fins a que a norma almeja ou 
mesmo se utilizando de motivos outros que não aqueles que mereceriam o ato 
omisso ou comisso. 
 Ou seja, viola-se a teleologia da norma ou os fundamentos para sua 
prática, seja por ação ou omissão. 
 Na obra do professor Hely Lopes Meirelles8 são apresentados os seguintes 
exemplos para o desvio de finalidade ou de poder: 
 
Tais desvios ocorrem, p. ex., quando a autoridade pública decreta uma desapropriação 
alegando utilidade pública mas visando, na realidade, a satisfazer interessepessoal 
próprio ou favorecer algum particular com a subsequente transferência do bem 
expropriado; ou quando outorga uma permissão sem interesse coletivo; quando classifica 
um concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela licitação; ou, 
ainda, quando adquire tipo de veículo com características incompatíveis com a natureza 
do serviço a que se destinava; (...) a remoção de servidor público sem justificativa das 
razões de ordem pública para a providência. 
 
 Importante ressaltar que a Lei de Ação Popular, Lei Federal nº 4.717, de 
1965, previu o desvio de finalidade em seu art. 2º, no qual ficou consignado 
que: 
 
 
8 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 123. 
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Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo 
anterior, nos casos de: (...) 
e) desvio de finalidade. 
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes 
normas: (...) 
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso 
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. 
 
2.1.3. Jurisprudência acerca do Abuso de Poder 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do 
abuso de poder: 
Súmula Vinculante 21: 
É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios 
de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. 
 
 (...) a ocorrência de abuso de poder na edição de medidas 
provisórias permite o controle judiciário dos pressupostos de 
relevância e urgência (...)[RE 581.160, voto do rel. min. Ricardo 
Lewandowski, j. 20-6-2012, P, DJE de 23-8-2012, Tema 116.]= 
ADI 2.736, rel. min. Cezar Peluso, j. 8-9-2010, P, DJE de 29-3-
2011 
Concurso público. MPU. Técnico de Apoio Especializado/Segurança. 
Exigência de teste de aptidão física não viola a CF. Legalidade. 
(...) Atestado médico específico para realização do TAF 
[Teste de Aptidão Física]. Previsão editalícia. Ausência de 
ilegalidade ou abuso de poder. Forma de a administração garantir a 
integridade dos candidatos na realização das extenuantes provas e resguardar-
se das eventuais responsabilidades, não configurando afronta ao texto 
constitucional ou requisito irrazoável.[MS 30.265, rel. min. Gilmar Mendes, j. 6-
3-2012, 2ª T, DJE de 18-5-2012.] 
O abuso de poder regulamentar, especialmente nos casos em que o Estado atua 
contra legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao controle 
jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a gravidade desse comportamento 
governamental, o exercício, pelo Congresso Nacional, da competência 
extraordinária que lhe confere o art. 49, V, da Constituição da República e que 
lhe permite "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do 
poder regulamentar (...)". Doutrina. Precedentes (RE 318.873 AgR/SC, rel. min. 
Celso de Mello, v.g.). Plausibilidade jurídica da impugnação à validade 
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constitucional da Instrução Normativa STN 1/2005.[AC 1.033 AgR-
QO, rel. min. Celso de Mello, j. 25-5-2006, P, DJ de 16-6-2006.] 
 
 Superado o estudo do abuso de direito, vamos estudar especificamente 
cada um dos poderes administrativos, ressaltando que, conforme já aludido, 
para a professora Maria Sylvia9, os chamados poderes discricionário e vinculado 
não existem como poderes autônomos. Para ela, eles seriam, quando muito, 
atributos de outros poderes ou competência da Administração. 
 De todo modo, pela recorrência nos concursos e considerando a posição 
de outros autores, tais como Hely Lopes Meirelles e José dos Santos Carvalho 
Filho, vamos estudá-los aqui de forma separada, dando destaque a seus 
principais aspectos. 
 
2.2. Poder Vinculado 
 
 O poder vinculado decorre da descrição exauriente no próprio texto legal 
quanto às condições e os consequentes efeitos a serem praticados pelos 
agentes públicos. 
 O direito positivo não deixa margem para que o agente possa agir de 
forma diversa do quanto prescrito. 
 Portanto, estando todos os elementos descritos em lei, em sentido amplo, 
não sobra qualquer discricionariedade ao agente da administração que, por esse 
motivo, passa a estar vinculado integralmente ao regramento e especificações 
apresentados pelo direito positivo. 
 Ou seja, sob a perspectiva do órgão que produz a lei ou ato e vincula a 
ação do agente público, não deixa de ser uma prerrogativa. 
 Por outro lado, sob a perspectiva do agente que está vinculado a agir 
conforme descrito no ato produzido, está sim mitigado em suas ações, não 
havendo aí que se falar em poder e sim em restrição dele. 
 Na linha dessa segunda perspectiva, assim afirma a professora Maria 
Sylvia10: 
 
O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa” do Poder 
Público, mas, ao contrário, dá ideia de restrição, pois, quando se diz que 
determinada atribuição da Administração é vinculada, quer-se significar que está 
 
9 Direito Administrativo, 30ª edição, p 121. 
10 Direito Administrativo, 30ª edição, p 121. 
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sujeita à lei em praticamente todos os aspectos. O legislador, nessa hipótese, 
preestabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, estando eles presentes, não 
cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem apreciação de aspectos concernentes 
à oportunidade, conveniência, interesse público, equidade. Esses aspectos foram 
previamente valores pelo legislador. 
 
 O poder vinculado se relaciona de forma aproximada com o princípio da 
legalidade, já que no antecedente normativo (CRFB, lei, regulamento,...) 
estarão expressos todos os detalhes para a prática de um ato consequente pelo 
agente público. 
 Isto é, há um dever-ser biunívoco entre antecedente e consequente. Se 
ocorrido o fato previsto em lei, há que ser realizado o consequente. De outro 
lado, se realizado o consequente, é porque obrigatoriamente ocorreu o 
antecedente. 
 A prática de um ato vinculado pelo agente sem que os requisitos legais 
estejam presentes é nulo. De modo semelhante, estando presentes os 
requisitos legais, não pode a autoridade deixar de praticá-lo ou fazê-lo de forma 
diversa da que determina o dispositivo constante em lei. 
 Embora os veremos de forma detida na próxima aula, que tratará do tema 
do ato administrativo, é relevante ressaltar neste momento que 5 são os 
requisitos necessários para a formação de um ato administrativo: 
 
 
 
 Nos atos vinculados, a regra é que esses 5 requisitos estejam 
devidamente descritos na legislação, de modo que a margem de atuação do 
agente público seja mínima ou inexistente. 
 
Competência
(Quem?)
Finalidade
(Para quê?)
Forma
(Por qual meio?)
Motivo
(Qual a causa ou fundamento?)
Objeto
(Com qual conteúdo?)
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#ficadica 
O exemplo clássico de ato vinculado é a concessão 
de licença. Quando cumpridos todos os requisitos 
para sua concessão, não pode o administrador 
público se negar à emissão. 
 
 Frise-se que nem sempre o ato administrativo é 100% vinculado, isso 
porque o legislador acaba deixando margem para que a Administração Pública, 
por meio de seus agentes, avalie a situação frente ao caso concreto. 
 Ou seja, o legislador, conhecedor de que as situações fáticas são plurais, 
muitas vezes lança mão de quadros possíveis de atuação pela Administração,deixando certo grau de liberalidade para que a norma em abstrato seja aplicada 
em concreto de modo eficiente e não engessada. 
 Daí decorrem os chamados atos discricionários, oriundos do poder de 
discricionariedade do agente público. 
 Ressalte-se que as margens de discricionariedade do administrador 
público vêm sendo mitigadas ao longo do tempo, seja pela ampliação da 
produção legiferante ou pela necessidade de observância por parte do agente 
público do bloco de legalidade (Constituição, Emendas Constitucionais, tratados 
internacionais, leis em sentido formal, regulamentos e atos normas 
infraregulamentares). Há, inclusive, que se observar a jurisprudência, quanto 
àquelas decisões vinculantes para o agente público. 
 
#ficadica 
A partir da Constituição da República Federativa do 
Brasil de 1988 – CRFB é possível afirmar que: 
 
a)houve uma intensa constitucionalização do Direito Administrativo, já 
que a CRFB foi rica em disciplinas relacionadas ao Regime Jurídico 
administrativo, à Administração Pública e aos agentes públicos; e 
 
b) houve uma maior vinculação do agente público ao ordenamento 
jurídico como um todo, mitigando as margens de discricionariedade, já que, 
desde então, o agente público deve cumprir não só a lei em sentido formal (lei 
em sentido estrito), mas também as regras e os princípios administrativos 
alçados ao plano constitucional e aqueles disciplinados pela legislação em 
sentido amplo. 
 
Atenção 1:a doutrina e a jurisprudência têm denominado mais recentemente 
de princípio de juridicidade essa necessidade de observância por parte do 
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agente público ao cumprimento da lei e do direito (conjunto amplo de normas 
que disciplina o direito administrativo, seja do altiplano constitucional às 
normas infraregulamentares),que acarreta uma ampliação do princípio da 
legalidade com consequente mitigação das margens de discricionariedade. 
 
Atenção 2: inclusive, a Lei Federal nº 9.784, de 1999, adotou que no 
processo administrativo federal devem ser observados a atuação conforme 
a lei e o Direito. 
 
2.2.1. Jurisprudência acerca do Poder Vinculado 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do 
poder vinculado: 
A anistia política é ato vinculado. Comprovados os requisitos 
previstos na lei e no regulamento, é dever da administração 
declará-la.A ausência de qualquer desses requisitos impede o 
reconhecimento desse direito. Decorre do poder de autotutela o 
dever das autoridades de revisar, de ofício, os atos administrativos 
irregulares que impliquem ônus ao Estado, como é o caso da declaração da 
condição de anistiado político (Súmulas 346 e 473, STF). Precedente: RMS 
21.259, rel. min. Sepúlveda Pertence, DJ de 8-11-1991.[RMS 25.988, rel. min. 
Eros Grau, j. 9-3-2010, 2ª T, DJE de 14-5-2010.]= RMS 31.027 ED, rel. min. 
Dias Toffoli, j. 26-6-2012, 1ª T, DJE de 14-9-2012= RMS 31.111 AgR, rel. min. 
Ricardo Lewandowski, j. 20-3-2012, 2ª T, DJE de 2-4-2012. 
Liberdade e unicidade sindical e competência para o registro de 
entidades sindicais (CF, art. 8º, I e II): (...) O que é inerente à 
nova concepção constitucional positiva de liberdade sindical é, não 
a inexistência de registro público – o qual é reclamado, no sistema 
brasileiro, para o aperfeiçoamento da constituição de toda e 
qualquer pessoa jurídica de direito privado –, mas, a teor do art. 8º, I, do Texto 
Fundamental, "que a lei não poderá exigir autorização do Estado para a 
fundação de sindicato": o decisivo, para que se resguardem as liberdades 
constitucionais de associação civil ou de associação sindical, é, pois, que se 
trate efetivamente de simples registro – ato vinculado, subordinado apenas à 
verificação de pressupostos legais –, e não de autorização ou de 
reconhecimento discricionários. [MI 144, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 3-8-
1992, P, DJ de 28-5-1993.]= AI 789.108 AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 5-10-
2010, 2ª T, DJE de 28-10-2010 
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Em hipótese de extinção de mandato parlamentar, a sua 
declaração pela Mesa é ato vinculado à existência do fato 
objetivo que a determina, cuja realidade ou não o interessado pode 
induvidosamente submeter ao controle jurisdicional.[MS 25.461, 
rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 29-6-2006, P, DJ de 22-9-2006.] 
 
2.3. Poder Discricionário 
 
 O poder discricionário decorre da autorização legal para que o agente 
público tenha certa margem de atuação quanto à prática de um ato 
administrativo. 
 Esse fato origina-se de duas principais vertentes: 
 
➢ a primeira é o fato de ser dificultoso para o legislador, senão impossível, 
prever de forma minudente em lei todos os eventos possíveis de ocorrerem 
em concreto, bem como todas as consequências que para cada um desses 
eventos seriam aplicadas; 
 
➢ a segunda é a decisão do legislador, já conhecedor de sua limitação em 
regrar todos os eventos, de delegar ao administrador público a 
discricionariedade para a melhor consecução do objetivo público em 
concreto frente às várias possibilidades que se apresentarem. 
 
 Dessas vertentes decorre que o legislador acaba não fixando em lei todos 
os requisitos para a prática do ato, deixando o exercício de conveniência e 
oportunidade ao agente público quanto aos requisitos motivo e objeto. 
 Acerca da discricionariedade a professora Maria Sylvia11 discorre que: 
 
A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a ideia de prerrogativa, uma vez que 
a lei, ao atribuir determinada competência, deixa alguns aspectos do ato para serem 
apreciados pela Administração diante do caso concreto; ela implica liberdade a ser 
exercida nos limites fixados na lei. No entanto, não se pode dizer que exista como poder 
autônomo. 
 
 Portanto, dos cinco requisitos do ato administrativo (Competência, Forma, 
Finalidade, Motivo e Objeto), somente a competência, a forma e a finalidade 
são fixadas no ordenamento, cabendo ao agente competente certo grau de 
atuação nos requisitos motivo e objeto que se caracterizam por formar 
o campo de atuação discricionária. 
 
11 Direito Administrativo, 30ª edição, p 121. 
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 Nessa linha é a doutrina do professor Hely Lopes Meirelles12: 
 
Por aí se vê que a discricionariedade é sempre relativa e parcial, porque, quanto à 
competência, à forma e à finalidade do ato, a autoridade está subordinada ao que a lei 
dispõe, como para qualquer ato vinculado. Com efeito, o administrador, mesmo para a 
prática de um ato discricionário, deverá ter competência legal para praticá-lo; deverá 
obedecer à forma legal para sua realização; e deverá atender à finalidade legal de todo 
ato administrativo, que é o interesse público. O ato discricionário praticado por autoridade 
incompetente, ou realizado por forma diversa da prescrita em lei, ou informado de 
finalidade estranha ao interesse público, é ilegítimo e nulo. Em tal circunstância, deixaria 
de ser ato discricionário para ser ato arbitrário – ilegal, portanto. 
 
 Perceba, entretanto, que o agente público não é livre para o exercício de 
todos os requisitos do ato e nem mesmo pode declinar da observância dos 
princípios que regem a Administração Pública, mesmo para o motivo e o objeto. 
 Nessa linha, frise-se que discricionariedade não se confunde com 
arbitrariedade. 
 Ou seja, ao agente público só é dada liberdade de escolha para, dentre as 
possibilidades que o caso apresenta, realizar aquela que melhor atenda ao 
interesse público e não para agir de forma contrária ou divergentequanto à 
finalidade da lei, maculando o direito de particulares determinados. 
 Dessa forma, mesmo para os atos discricionários, os agentes públicos 
estão sujeitos aos limites da lei e aos princípios administrativos. 
 Outro aspecto importante é que a utilização de termos imprecisos ou 
indeterminados na lei não acarreta, por si só, o reconhecimento da 
discricionariedade do agente para a realização do ato administrativo. Para isso, 
o agente público deve utilizar-se de técnicas de interpretação e dos princípios 
do direito, de modo a buscar com a máxima otimização atender à finalidade 
pública buscada pela lei. 
 Esse posicionamento é o apresentado na obra do professor Hely Lopes 
Meirelles13: 
 
A discricionariedade só pode decorrer de atribuição da lei. Assim, a mera existência dos 
chamados “conceitos indeterminados” ou “imprecisos”, porque não têm conteúdos 
inequívocos, a nosso ver, não gera discricionariedade, mas necessidade de interpretação 
do conceito, a ser feitas especialmente fundada nos princípios da finalidade e da 
razoabilidade. Assim, quando o texto legal usar conceitos indeterminados, a 
discricionariedade somente poderá ser reconhecida se a lei também autorizá-la. 
 
 Por fim, quanto ao poder discricionário, ressalte-se que também ele está 
sujeito ao controle pelo Poder Judiciário quando praticado com ilegalidade, 
 
12 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 140. 
13 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, pp 139 e 140. 
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ainda que seu fundamento seja principiológico, por afrontar, por exemplo, a 
moralidade administrativa, a impessoalidade, a publicidade, a eficiência, a 
razoabilidade, a proporcionalidade, entre outros. 
 É certo, contudo, que aquele que se socorrer do Poder Judiciário deve 
demonstrar a irregularidade praticada, de modo que sejam fornecidos 
elementos hábeis ao Poder Judiciário para avaliação quanto à ilegalidade ou 
nulidade do ato. 
 Repise-se que o Poder Judiciário não substituirá o administrador público 
quanto ao mérito do ato administrativo, mas decidirá se o anteriormente 
praticado está em linha com a lei, bem como, em caso de nulidade do anterior, 
fixará limites específicos para a produção de um novo ato administrativo. 
 
2.3.1. Jurisprudência acerca do Poder Discricionário 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do 
poder discricionário: 
É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo 
Estado, quando inadimplente, de políticas públicas 
constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão 
que envolve o poder discricionário do Poder Executivo.[AI 734.487 
AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 3-8-2010, 2ª T, DJE de 20-8-2010. 
A concessão de indulto aos condenados a penas privativas de 
liberdade insere-se no exercício do poder discricionário do 
presidente da República, limitado à vedação prevista no 
inciso XLIII do art. 5º da Carta da República. [ADI 2.795 MC, 
rel. min. Maurício Corrêa, j. 8-5-2003, P, DJ de 20-6-2003.] 
Recorrente que era titular de cargo em comissão, sem vínculo 
efetivo com a administração pública direta (ou centralizada) da 
União Federal. Ato da Presidência do STM consistente na 
exoneração desse servidor, licenciado para tratamento de saúde, do 
cargo de assessor de ministro daquela alta corte judiciária. 
Possibilidade. Natureza jurídica do cargo em comissão. Notas que 
tipificam a investidura em referido cargo público. Poder discricionário 
da autoridade competente para exonerar, ad nutum, ocupante de cargo 
em comissão.[RMS 21.821, rel. min. Celso de Mello, j. 12-4-1994, 1ª T, DJE 
de 23-10-2009.]= ARE 663.384 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 25-9-2012, 2ª 
T, DJE de 11-10-2012 
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A jurisprudência desta Suprema Corte entende plenamente 
cabível o controle de constitucionalidade dos atos de 
imposição de penalidades, especialmente à luz da 
razoabilidade, da proporcionalidade e da vedação do uso de 
exações com efeito confiscatório (cf., e.g., a ADI 551 e a ADI 
2.010). Portanto, como a relação entre a pena imposta e a motivação que a 
fundamenta não é imune ao controle de constitucionalidade e de legalidade, as 
correções eventualmente cabíveis não significam quebra da separação dos 
Poderes. De fato, essa calibração decorre diretamente do sistema de checks and 
counterchecks adotado pela Constituição de 1988, dado que a penalização não é 
ato discricionário da administração, aferível tão somente em termos de 
conveniência e de oportunidade.[RE 595.553 AgR-segundo, voto do rel. min. 
Joaquim Barbosa, j. 8-5-2012, 2ª T, DJE de 4-9-2012.] 
A isenção fiscal decorre do implemento da política fiscal e 
econômica, pelo Estado, tendo em vista o interesse social.É 
ato discricionário que escapa ao controle do Poder Judiciário e 
envolve juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo. 
O termo inicial de vigência da isenção, fixada a partir da data da 
expedição da guia de importação, não infringe o princípio da isonomia tributária, 
nem desloca a data da ocorrência do fato gerador do tributo, porque a isenção 
diz respeito à exclusão do crédito tributário, enquanto o fato gerador tem 
pertinência com o nascimento da obrigação tributária.[AI 151.855 AgR, rel. min. 
Paulo Brossard, j. 24-5-1994, 2ª T, DJ de 2-12-1994.] 
A Constituição, na parte final do art. 151, I, admite a "concessão 
de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do 
desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões 
do país". A concessão de isenção é ato discricionário, por meio do 
qual o Poder Executivo, fundado em juízo de conveniência e 
oportunidade, implementa suas políticas fiscais e econômicas e, portanto, a 
análise de seu mérito escapa ao controle do Poder Judiciário. Precedentes: RE 
149.659 e AI 138.344 AgR. Não é possível ao Poder Judiciário estender isenção 
a contribuintes não contemplados pela lei, a título de isonomia (RE 
159.026).[RE 344.331, rel. min. Ellen Gracie, j. 11-2-2003, 1ª T, DJ de 14-3-
2003.] 
 
2.4. Poder Hierárquico 
 
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 O poder hierárquico é um dos pilares da organização administrativa, já 
que pelo exercício deste poder administrativo é que a Administração Pública 
realiza a distribuição e o escalonamento de seus órgãos, funções e agentes. 
 Dessa estruturação decorre a forma piramidal da Administração Pública e 
as relações de subordinação decorrentes das distribuições dos agentes em suas 
funções hierarquizadas, tudo com o objetivo de ordenar internamente o 
exercício da função administrativa. 
 Importante ressaltar que, em suas funções típicas, em regra, não há que 
se falar em hierarquia no Poder Legislativo (entre parlamentares) e no Poder 
Judiciário (entre magistrados). 
 Nessa linha, não pode um Ministro do STF avocar ação judicial de um 
magistrado de primeira instância com base no poder hierárquico. Os 
magistrados são independentes e os órgãos julgadores são autônomos. 
 É certo que o art. 92 da CRFB fixou diferentes órgãos do Poder Judiciário, 
estruturando-os com prerrogativas e competências diferentes, mas nem por 
isso se aplica ao Poder Judiciário, repise-se que quanto à sua atividade 
finalística, o poder hierárquico. 
 Contudo, totalmente aderente à ideia de poder hierárquico quando se 
tiver em mente a estrutura administrativa que há dentro do Poder Judiciário. 
Seja pelas diferentes carreiras de apoio à atividade jurisdicional ou pela 
estrutura organizacional interna, com fixação de chefias com atribuiçõesespecificas e determinação de quantitativo de colaboradores para o exercício da 
atividade da unidade. 
 De igual modo, um Senador não é um superior hierárquico de um 
vereador. São parlamentares com atribuições constitucionalmente fixadas em 
pessoas políticas diferentes. Também não há que se falar que um Senador em 
segundo mandato é superior hierárquico de um recém empossado. 
 Por outro lado, também no Poder Legislativo é possível pensar no poder 
hierárquico para o exercício de atividades administrativas não diretamente 
relacionadas à atividade legiferante. 
 Assim, as carreiras administrativas de apoio à produção legislativa e a 
estrutura organizacional podem se valer do poder hierárquico, sempre 
respeitadas as peculiaridades de cada casa legislativa. 
 Mas é no Poder Executivo que fica bem nítido o exercício do Poder 
Hierárquico, já que toda a estrutura piramidal, com distribuição de 
competências, é evidente nos diversos organogramas dos órgãos públicos. 
 Como exemplo, segue o organograma do Ministério da Justiça14 e alguns 
comentários importantes. 
 
 
14 http://www.justica.gov.br/Acesso/institucional/sumario/organograma/anexos/geral.pdf 
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 Importante ressaltar que nem todas as entidades ou “caixinhas” do 
organograma estão vinculadas pelo poder hierárquico. 
 Como vimos na organização da Administração Pública, as entidades da 
Administração Pública Indireta não são subordinadas aos entes da 
Administração Pública Direta, mas sim estão a eles vinculados em função do 
controle finalístico ou pela supervisão ministerial. 
 Assim, ao se incluir a Fundação Nacional do Índio – FUNAI no 
organograma do Ministério da Justiça, indica-se a vinculação da aludida 
Fundação com o Ministério, mas não pelo poder hierárquico e sim pelo exercício 
de atribuições que por competência cabe ao Ministério o controle finalístico. 
 De acordo com a obra do professor Hely Lopes Meirelles15, o poder 
hierárquico tem por objetivo: 
 
 
15 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 143. 
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 Além dos objetivos do poder hierárquico indicados no diagrama, dele 
ainda decorrem as seguintes prerrogativas ou deveres, entre outras: 
 
➢ a prerrogativa de o superior hierárquico de dar ordens e de delegar ou 
avocar atribuições; 
➢ o dever do superior hierárquico de fiscalizar e rever as atividades 
executadas por seus subordinados; 
➢ o dever de obediência do subordinado em cumprir as ordens de seus 
superiores hierárquicos, exceto se manifestamente ilegais. 
 
 Quanto às prerrogativas e deveres do superior hierárquico, cabe dizer que 
o de dar ordens é corolário direto da estrutura hierarquizada com fixação de 
responsabilidades para cada função administrativa. 
 Ademais, o princípio da eficiência, incluído na CRFB pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998, reclama uma ação por resultados no serviço 
público, o que só será alcançada se metas factíveis, mas desafiadoras, forem 
fixadas e cumpridas. 
 Para isso, há que se ter um engajamento da equipe e o papel de liderança 
do gestor é fundamental não só na distribuição das tarefas, mas também na 
fiscalização do seu cumprimento e também em eventual revisão do ato 
praticado. 
 De relevo, portanto, é o dever do gestor, superior hierárquico, fiscalizar 
permanentemente o cumprimento das ordens emanadas, de modo que as 
Poder Hierárquico 
visa a:
ordenar as atividades da Administração, repartindo e 
escalonando as funções públicas entre os agentes do 
Poder, de modo que cada um ossa exercer eficientemente 
seu encargo 
coordenar as funções públicas no sentido de obter o 
funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do 
órgão 
controlar o cumprimento da lei e instruções, 
acompanhando a conduta e o rendimento de cada 
servidor
corrigir os erros administrativos pela ação revisora dos 
superiores sobre os atos dos subordinados
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metas sejam cumpridas e o serviço público prestado ao seu destinatário final, 
que é o administrado, seja de qualidade e tempestivo. 
 Caso identifique alguma irregularidade no ato praticado, o superior 
hierárquico tem o poder-dever de o corrigir, caso possível, ou o anular. 
 Já as prerrogativas de avocar e delegar de que o superior hierárquico em 
regra dispõe, devem ser utilizadas com o fim de melhor atender ao interesse 
público, seja por razões técnicas, sociais, econômicas, jurídicas ou territoriais. 
 A delegação e a avocação são institutos utilizados para que se permita 
que outro agente que não o titular ordinário de determinada competência 
execute a atividade. 
 Ou seja, em que pese a competência ser irrenunciável para o agente que 
titulariza a função administrativa a que é inerente a execução de determinada 
atribuição, esses institutos permitem que outro agente realize a tarefa. 
 Nessa linha, o art. 11 da Lei nº 9.784, de 1999, que trata do Processo 
Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece que: 
 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a 
que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos. 
 
 Na avocação, o superior hierárquico assume atribuição que 
ordinariamente é estabelecida para a função exercida por um de seus 
subordinados. 
 De acordo com a o art. 15 da já citada Lei nº 9.784, de 199916, a 
avocação deve ser utilizada em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, bem como em caráter temporário. 
 Na delegação, que só pode ocorrer quando não houver impedimento legal, 
a competência de um órgão pode ser delegada a outro órgão a ele subordinado 
ou não17. 
 Ou seja, enquanto na avocação a autoridade atrai a competência, na 
delegação ela distribui competência que inicialmente cabia a si em razão da 
função administrativa por ela exercida. 
 
16 Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente 
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. 
17 Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe 
sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de 
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.Parágrafo único. O disposto 
no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos 
respectivos presidentes. 
 
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 Mas não são todas as competências que podem ser delegadas. De acordo 
com a Lei nº 9.784, de 1999, não podem ser delegadas as seguintes 
competências: 
 
 
 
O concurso para Defensor Público do Estado do Acre, aplicado 
pelo CESPE em 2017, afirmou em duas alternativas de uma das 
questões da prova que: “1) A estrutura hierárquica da 
administração pública permite a delegação de órgão superior a 
órgão inferior da atribuição para a edição de atos administrativos de caráter normativo; 
e 2) A estrutura hierárquica da administração pública permite a delegação a órgão 
diverso da competência para a decisão de recurso administrativo.” 
Comentários: incorretas as duas assertivas. De acordo com o art. 13 da Lei nº 9.784, de1999, não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter normativo; II - a 
decisão de recursos administrativos; III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade. 
 
O concurso para Defensor Público do Estado do Acre, aplicado 
pelo CESPE em 2017, afirmou em uma das alternativas de uma 
das questões da prova que: “A estrutura hierárquica da 
administração pública permite a avocação por órgão superior, 
em caráter ordinário e por tempo indeterminado, de competência atribuída a órgão 
hierarquicamente inferior.” 
Comentários: incorreta a assertiva. De acordo com o art. 15 da Lei nº 9.784, a avocação 
deve ser utilizada em caráter temporário e excepcional, bem como por motivos relevantes 
devidamente justificados. 
 
 
 
#ficadica 
Não podem ser 
delegadas:
a edição de atos de caráter normativo
a decisão de recursos administrativos
as matérias de competência exclusiva do órgão ou 
autoridade
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A menos que expressamente autorizado pelo 
delegante, o delegatário não pode subdelegar a 
atribuição recebida. 
 
Exemplo: 
a) suponha que o Ministro da Justiça tenha delegado ao seu 
Chefe de Gabinete (Assessor direto do Ministro) as atribuições 
relativas a gestão de recursos humanos (período de concessão 
de férias, cessões de servidores, demais licenças e afastamentos, entre outros). 
Pode o Chefe de Gabinete subdelegar essas atribuições ao Diretor do 
Departamento de Pessoal do Ministério? 
Não pode, exceto se expressamente autorizado pelo próprio Ministro da Justiça 
(autoridade delegante). 
 
b) no livro do professor Hely Lopes Meirelles18 também há os seguintes 
exemplos como vedados à delegação: 
b.1) delegação de um Poder do Estado para outro: do Poder Executivo para o 
Judiciário ou Legislativo, entre outras combinações; 
b.2) delegação do Poder de Tributar: não pode a União delegar sua 
competência tributária ao Estado, Distrito Federal ou para algum dos 
Municípios; 
b.3) delegação de sanção ou veto de lei: não pode o Presidente, Governador 
ou Prefeito delegarem a um Ministro ou Secretário a competência para sanção 
ou veto de lei. 
 
 Decorre também do poder hierárquico o dever de obediência do 
subordinado às ordens não manifestamente ilegais de seu superior hierárquico. 
 Portanto, o agente público tem o dever de cumprir fielmente aquilo que a 
ele for atribuído por seus superiores, excluindo-se, contudo, eventuais 
determinações que afrontem manifestamente a lei. 
 A salvaguarda aludida na expressão manifestamente ilegal não exige do 
subordinado conhecer de forma científica e profunda todo o ordenamento 
jurídico e suas especificidades, mas alude à ilegalidade que decorre do senso 
comum proveniente do “homem médio” (bonus pater familias do latim; 
reasonable man do inglês). 
 Portanto, se para uma pessoa com capacidade mediana de interpretação e 
compreensão a ordem lhe parecer manifestamente ilegal, razoável que não a 
 
18 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 144. 
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execute, externando sua insegurança jurídica quanto à prática do ato requerido 
pelo seu superior hierárquico. 
 Não sendo o caso de ordem manifestamente ilegal, deve o subordinado 
executá-la com zelo e eficiência. 
 Já no caso do não cumprimento por parte do subordinado de ordem legal 
do superior hierárquico ou, ainda, quando houver mora para sua execução, 
pode ficar caracterizada infração disciplinar e acarretar eventual sanção 
decorrente não do poder hierárquico e sim do poder disciplinar que 
estudaremos no próximo tópico. 
 
2.4.1. Jurisprudência acerca do Poder Hierárquico 
 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do 
poder hierárquico: 
 
 
Súmula 346 do STF: 
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios 
atos. 
Súmula 473: 
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
Cuidando-se de nomeação para pessoas jurídicas distintas e 
inexistindo relação de parentesco entre a autoridade nomeante e o 
nomeado, a configuração do nepotismo decorrente diretamente da 
Súmula Vinculante 13 exige a existência de subordinação da 
autoridade nomeante ao poder hierárquico da pessoa cuja relação 
de parentesco com o nomeado configura nepotismo a qual, no caso dos autos, 
não é possível ser concebida.[Rcl 9.284, rel. min. Dias Toffoli, j. 30-9-2014, 1ª 
T, DJE de 19-11-2014.] 
Servidor público: teto de remuneração (CF, art. 37, XI): 
autoaplicabilidade. Dada a eficácia plena e a aplicabilidade 
imediata, inclusive aos entes empresariais da administração 
indireta, do art. 37, XI, da Constituição, e do art. 17 do 
ADCT, a sua implementação – não dependendo de 
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complementação normativa – não parece constituir matéria de reserva 
à lei formal e, no âmbito do Executivo, à primeira vista, podia ser 
determinada por decreto, que encontra no poder hierárquico do 
governador a sua fonte de legitimação.[ADI 1.590 MC, rel. min. Sepúlveda 
Pertence, j. 19-6-1997, P, DJ de 15-8-1997.]= RE 285.706, rel. min. Sepúlveda 
Pertence, j. 26-6-2002, 1ª T, DJ de 26-4-2002 
 
2.5. Poder Disciplinar 
 
 Poder disciplinar é aquele que permite a aplicação de sanção na seara 
administrativa ao agente público quando este pratica alguma infração funcional, 
bem como a todos aqueles que estejam vinculados à Administração Pública por 
relações de qualquer natureza subordinadas ao regramento público. 
 Frise-se que poder disciplinar e poder hierárquico são diferentes, mas tal 
qual o poder hierárquico, o poder disciplinar também é uma das colunas de 
sustentação da estrutura organizacional piramidal e hierarquizada dos órgãos e 
entidades que realizam a função administrativa em concreto. 
 Ou seja, em que pese ser o poder hierárquico aquele que permite a 
estruturação e organização funcional da parte da Administração Pública que 
assim é ordenada, é o poder disciplinar que mantém hígido esse sistema, já 
que, se não houvesse a possibilidade de sanção aplicável pelo superior 
hierárquico em caso de descumprimento funcional do subordinado, 
provavelmente esse modelo de estruturação ruiria. 
 A obra do professor Hely Lopes Meirelles19 aduz que o poder disciplinar 
exemplifica uma Supremacia Especial que o Estado exerce sobre todos aqueles 
que com ele se relacionam: 
 
Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos 
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplinados órgãos e serviços da Administração. É 
uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam à 
Administração por relações de qualquer natureza, subordinando-se às normas de 
funcionamento do serviço ou do estabelecimento que passam a integrar definitiva ou 
transitoriamente. 
 
 Portanto, o poder disciplinar não se aplica apenas aos agentes 
públicos (agentes políticos, servidores públicos estatutários, empregados 
públicos, servidores temporários, militares e particulares em colaboração com o 
Poder Público), mas também a todos aqueles que estejam vinculados à 
 
19 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 144. 
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Administração Pública por relações de qualquer natureza subordinadas 
ao regramento público. 
 
O concursopara Juiz de Direito do Tribunal de Justiça de Santa 
Catarina, aplicado pela FCC em 2017, afirmou em uma das 
alternativas de uma das questões da prova que: “sobre o 
exercício do poder disciplinar da Administração Pública, é correto 
afirmar que tal poder é exercido somente em face de servidores regidos pelas normas 
estatutárias, não se aplicando aos empregados públicos, regidos pela Consolidação das Leis 
do Trabalho.” 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porque o poder disciplinar da 
Administração não se restringe aos servidores estatutários, aplicando-se a todos os agentes 
públicos e a terceiros que estejam vinculados pela sujeição especial ao Poder Público. 
 
O concursopara Juiz de Direito do Tribunal de Justiça de Santa 
Catarina, aplicado pela FCC em 2017, afirmou em uma das 
alternativas de uma das questões da prova que: “sobre o 
exercício do poder disciplinar da Administração Pública, é correto 
afirmar que tal poderé extensível a sujeitos que tenham um vínculo de natureza especial com 
a Administração, sejam ou não servidores públicos.” 
Comentários: correta a assertiva. Correta a assertiva porque o poder disciplinar da 
Administração também se aplica a terceiros que estejam vinculados pela sujeição especial ao 
Poder Público. 
 
 Nós estudamos a Teoria da Supremacia Especial em nossa primeira aula, 
mas, em função da citação, é importante que você rememore. 
 
#ficadica 
Teoria da Supremacia Especial: importada para o 
Direito Administrativo brasileiro por Celso Antônio 
Bandeira de Mello20 sob influência de Otto Mayer e 
Renato Alessi, doutrinadores alemão e italiano, respectivamente, a Teoria 
da Supremacia Especial (também denominada Sujeição Especial) busca 
relativizar o princípio da legalidade estrita pela impossibilidade fática de o 
legislador não conseguir disciplinar todas as situações da vida cotidiana e por 
haver em cena uma maior proximidade física ou jurídica entre o administrado 
e a Administração Pública. 
Ou seja, por meio de Atos Administrativos a Administração Pública, 
segundo a Teoria da Supremacia Especial, pode exigir ou obrigar 
alguma ação ou omissão do particular, bem como autoexecutar esse 
mandamento no caso de descumprimento pelo particular. 
Seria um afrouxamento da legalidade estrita frente às necessidades 
 
20 Curso de Direito Administrativo. 14ª edição. p. 699 a 704. 
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da Administração Pública no exercício concreto da função 
administrativa para atender ao interesse público. 
Diferentemente é o que ocorre com a Supremacia Geral, que advém da 
vinculação à legalidade estrita, ao Poder de Império (Poder de Polícia), à 
verticalização da relação Estado-particular e, do ponto de vista positivista, à 
determinação constante no art. 5º, inciso II, da CRFB pelo qual se estabelece 
que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei”. 
Para a Supremacia Geral prepondera o Poder de Polícia, já para a 
Supremacia Especial prepondera o Poder Disciplinar. 
 
 Importante ressaltar, contudo, que a Teoria da Supremacia Especial trata 
da possibilidade de o Poder Público, por sua proximidade com aquele com o 
qual está se relacionando, pode fixar regramentos de condutas, horários, 
procedimentos, fixação da sanção, entre outros. 
 No que tange à sanção, em que pese estar presente o poder-dever do 
superior hierárquico em aplicar a sanção administrativa, sob pena de incorrer 
em condescendência criminosa, nos termos do art. 320 do Código Penal (abaixo 
transcrito), a autoridade competente para aplicar a sanção possui uma margem 
de discricionariedade quanto à pena a ser aplicada dentre aquelas possíveis 
previstas em lei, a depender da gravidade do ato praticado: 
 
Condescendência criminosa 
Art. 320 - Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que 
cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato 
ao conhecimento da autoridade competente: 
Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa 
 
 Isto é, ocorrendo a infração, a penalidade se impõe, mas a dosimetria 
poderá ser sopesada pelo administrador público competente. 
 De relevo novamente chamar atenção para o fato de que 
discricionariedade não é arbitrariedade. Assim, ainda que haja uma margem 
para a dosimetria da sanção, há que se motivar de forma fundamentada a sua 
aplicação e respeitar os princípios norteadores ao caso, em especial o devido 
processo legal, com ampla defesa e contraditório. 
 Assim discorre Hely Lopes Meirelles21: 
 
Outra característica do poder disciplinar é seu discricionarismo, no sentido de que não 
está vinculado a prévia definição da lei sobre a infração funcional e a respectiva sanção. 
 
21 Direito Administrativo Brasileiro, 42ª edição, p 146. 
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Não se aplica ao poder disciplinar o princípio da pena específica que domina inteiramente 
o Direito Criminal comum, ao afirmar a inexistência da infração penal sem prévia lei que a 
defina e apene: “nullum crimen, nulla poena sine lege”. Esse princípio não vigora em 
matéria disciplinar. O administrador, no seu prudente critério, tendo em vista os deveres 
do infrator em relação ao serviço e verificando a falta, aplicará a sanção que julgar 
cabível, oportuna e conveniente, dentre as que estiverem enumeradas em lei ou 
regulamento para a generalidade das infrações administrativas. 
 
 Frise-se também que o poder disciplinar fundamenta a sanção na seara 
administrativa, mas não na seara penal ou civil. 
 Isto é, as instâncias civil, penal e administrativa são autônomas e 
independentes, podendo um mesmo ato ser sancionado nas três esferas sem 
que ocorra o bis in idem. 
 Na esfera administrativa, funda-se a sanção no poder disciplinar. Na 
esfera civil, na obrigação de reparação do dano patrimonial ou moral. Na esfera 
penal, no poder punitivo do Estado com ultima ratio para o convívio social. 
 
2.5.1. Verdade Sabida 
 
 Antes da Constituição de 1988, ainda havia a aplicação do instituto da 
“verdade sabida” nos processos administrativos de pretensão punitiva 
decorrente do poder disciplinar. 
 
Verdade sabida: nada mais é do que a presunção absoluta por parte da 
autoridade competente de que a falta disciplinar ocorreu, seja porque ela foi 
realizada em sua presença ou contra a própria autoridade, autorizando a 
aplicação de sanção sem observância de qualquer formalidade. 
 
 Assim, tendo a autoridade competente presenciado a pratica infracional 
do subordinado seja contra terceiros, contra a Administração ou contra si (a 
própria autoridade), ela poderia aplicar sanção ao subordinado sem a realização 
de qualquer procedimento formal que respeitasse o devido processo legal em 
âmbito administrativo. 
 Ocorre que o inciso LV do art. 5º da CRFB garantiu o due process of 
law, com respeito ao contraditório e ampla defesa tanto para o 
processo judicial quanto para o processo administrativo, extirpando a 
possibilidade de aplicação sob a nova ordem constitucional do instituto da 
verdade sabida. 
 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral 
são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; 
 
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Catarina, aplicado pela FCC em 2017, afirmou em uma das 
alternativas de uma das questões da prova que: “Sobre o 
exercício do poder disciplinar da Administração Pública, é correto 
afirmar que tal poder admite a aplicação de sanções de maneira imediata, desde que tenha 
havido prova inconteste da conduta ou que ela tenha sido presenciada pela autoridade 
superior do servidor apenado.” 
Comentários: incorreta a assertiva. Incorreta a assertiva porque, não se aplica no direito 
brasileiro, em especial a partir da Constituição de 1988, o instituto da “verdade sabida”. O 
inciso LV do art. 5º da CRFB exige a observância do devido processo legal (due process of 
law), assegurada a ampla defesa e o contraditório tanto no processo judicial quanto no 
processo administrativo. 
 
2.5.2. Jurisprudência acerca do Poder Disciplinar 
 
Veja algumas jurisprudências relevantes acerca do 
poder disciplinar: 
Servidor público. Processo administrativo. Demissão. Poder 
disciplinar. Limites de atuação do Poder Judiciário. Princípio da 
ampla defesa. Ato de improbidade. (...) A autoridade administrativa 
está autorizada a praticar atos discricionários apenas quando norma 
jurídica válida expressamente a ela atribuir essa livre atuação. Os 
atos administrativos que envolvem a aplicação de "conceitos 
indeterminados" estão sujeitos ao exame e controle do Poder 
Judiciário. O controle jurisdicional pode e deve incidir sobre os 
elementos do ato, à luz dos princípios que regem a atuação da 
Administração. (...) A capitulação do ilícito administrativo não pode ser aberta 
a ponto de impossibilitar o direito de defesa. [RMS 24.699, rel. min. Eros Grau, 
j. 30-11-2004, 1ª T, DJ de 1º-7-2005.] = RMS 24.129, rel. min. Joaquim 
Barbosa, j. 20-3-2012, 2ª T, DJE de 30-4-2012 
Poder disciplinar. Prescrição. Anotação de fatos desabonadores 
nos assentamentos funcionais. Declaração incidental de 
inconstitucionalidade do art. 170 da Lei 8.112/1990. Violação do 
princípio da presunção de inocência. (...) A instauração do 
processo disciplinar interrompe o curso do prazo 
prescricional da infração, que volta a correr depois de ultrapassados 140 dias 
sem que haja decisão definitiva. [MS 23.262, rel. min. Dias Toffoli, j. 23-4-2014, 
P, DJE de 30-10-2014.] 
O sentido da restrição dele quanto às punições disciplinares 
militares (art. 142, § 2º, da CF). (...) O entendimento relativo ao § 
2º do art. 153 da EC 1/1969, segundo o qual o princípio de que, 
nas transgressões disciplinares, não cabia habeas corpus não 
impedia que se examinasse, nele, a ocorrência dos quatro 
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pressupostos de legalidade dessas transgressões (a hierarquia, o poder 
disciplinar, o ato ligado à função e a pena susceptível de ser aplicada 
disciplinarmente), continua válido para o disposto no § 2º do art. 142 da atual 
Constituição, que é apenas mais restritivo quanto ao âmbito dessas 
transgressões disciplinares, pois as limita às de natureza militar. [HC 70.648, 
rel. min. Moreira Alves, j. 9-11-1993, 1ª T, DJ de 4-3-1994.]= RHC 88.543, rel. 
min. Ricardo Lewandowski, j. 3-4-2007, 1ª T, DJ de 27-4-2007= RE 338.840, 
rel. min. Ellen Gracie, j. 19-8-2003, 2ª T, DJ de 12-9-2003 
 
2.6. Poder Normativo e Regulamentar 
 
#ficadica 
Antes de discorrer sobre o poder normativo e/ou 
regulamentar, é importante tratar da questão 
semântica. 
Há doutrinadores que não diferenciam poder normativo de poder 
regulamentar, como o professor José dos Santos Carvalho Filho. Já há outros 
que fazem essa diferenciação, tais como a professora Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro e Hely Lopes Meirelles. 
A professora Maria Sylvia22, inclusive, afirma que: 
 
Normalmente, fala-se em poder regulamentar; preferimos falar em poder 
normativo, já que aquele não esgota toda a competência normativa da Administração 
Pública; é apenas uma de suas formas de expressão, coexistindo com outras, conforme 
se verá.(...) Insere-se, portanto, o poder regulamentar como uma das formas pelas 
quais se expressa a função normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que 
cabe ao Chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de editar 
normas complementares à lei, para sua fiel execução. 
 
Ou seja, poder normativo, em sua doutrina, é o gênero do qual o poder 
regulamentar é espécie, sendo este de competência do Chefe do Executivo. 
 
Ainda mais contundente é a doutrina de Hely Lopes Meirelles que afirma: 
 
O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os Chefes de Executivo (Presidente 
da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execução, ou 
de expedir decretos autônomos sobre matéria de sua competência ainda não 
 
22 Direito Administrativo, 30ª edição, p 120. 
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disciplinada por lei. É um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, 
art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a qualquer subordinado. 
 
Em contraponto doutrinário, o professor José dos Santos Carvalho Filho 
discorre acerca de outros atos normativos. Veja: 
 
Há também atos normativos que, editados por outras autoridades 
administrativas, podem caracterizar-se como inseridos no poder regulamentar. 
É o caso de instruções normativas, resoluções, portarias etc. Tais atos têm 
frequentemente um círculo de aplicação mais restrito, mas, veiculando normas gerias e 
abstratas para a explicitação das leis, não deixam de ser, a seu modo, meios de 
formalização do poder regulamentar. 
Por esse motivo é que, considerando nosso sistema de hierarquia normativa, 
podemos dizer que existem graus diversos de regulamentação conforme o 
patamar em que se aloje o ato regulamentador.Os decretos e regulamentos podem 
ser considerados como atos de regulamentação de primeiro grau; outros atos que a eles 
se subordinem e que, por sua vez, os regulamentem, evidentemente com maior 
detalhamento, podem ser qualificados como atos de regulamentação de segundo grau, e 
assim por diante. 
 
Portanto, por haver correntes doutrinárias diferentes, fique atento à resolução 
das questões da prova e saiba que para alguns autores diferencia-se poder 
normativo (mais amplo) de poder regulamentar (privativo dos Chefes dos 
Poderes Executivos Federal, Estadual, Distrital e Municipal). 
 
Feita essa importante diferenciação, vamos às especificidades do poder 
normativo e/ou regulamentar23. 
 
 O poder normativo é aquele que permite a Administração Pública produzir 
atos que explicam, complementam e facilitam a execução das leis. 
 Por meio do poder normativo a Administração Pública supre as eventuais 
lacunas da lei que não permitiriam ou tornariam dificultosa a sua execução com 
apenas o teor estrito constante no plano legal. 
 Ou seja, em que pese haver leis que não exijam a normatização para sua 
produção de efeitos e execução, poderá a lei ser regulamentada a critério do 
Poder Executivo para facilitar o seu cumprimento no plano concreto. 
 A CRFB previu em seu art. 84, inciso IV, a possibilidade de exercício do 
poder regulamentar pelo Presidente da República: 
 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) 
 
23 Para fins dessa aula, adotaremos poder normativo quando falarmos de forma mais ampla 
e regulamentar quando focando no decreto do Chefe do Poder Executivo. 
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IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e 
regulamentos para sua fiel execução;