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SISTEMA DE ENSINO
NOÇÕES DE 
DIREITO 
CONSTITUCIONAL
Poder Legislativo
Livro Eletrônico
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ARAGONÊ FERNANDES
Atualmente, atua como Juiz de Direito do TJDFT. 
Contudo, em seu qualificado percurso profissio-
nal, já se dedicou a ser Promotor de Justiça do 
MPDFT; Assessor de Ministros do STJ; Analista 
do STF; além de ter sido aprovado em vários 
concursos públicos. Leciona Direito Constitucio-
nal em variados cursos preparatórios para con-
cursos.
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 Poder Legislativo
Prof. Aragonê Fernandes
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SUMÁRIO
Relações entre os Poderes do Estado e a teoria dos freios e contrapesos ............4
Poder Legislativo ........................................................................................6
1. Estrutura do Legislativo ...........................................................................7
2. O Congresso Nacional ..............................................................................9
3. Competência das Casas Legislativas ........................................................12
3.1. Competência Exclusiva do Congresso Nacional (Indelegável) ....................15
3.2. Competência Privativa da Câmara dos Deputados ...................................18
3.3. Competência Privativa do Senado Federal ..............................................21
4. Reuniões .............................................................................................30
5. Estatuto dos Congressistas.....................................................................35
5.1. Imunidades Parlamentares ..................................................................36
5.2. Imunidades nas Esferas Estadual e Distrital ...........................................44
5.3. Imunidades na Esfera Municipal ...........................................................45
5.4. Incompatibilidades e Impedimentos ......................................................45
5.5. Hipóteses de Perda do Mandato ...........................................................46
5.6. Observações Complementares .............................................................49
Questões de Concurso ...............................................................................53
Gabarito ..................................................................................................67
Gabarito Comentado .................................................................................68
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RELAÇÕES ENTRE OS PODERES DO ESTADO E A TEORIA DOS 
FREIOS E CONTRAPESOS
No artigo 2º, a Constituição, de forma muito resumida, fala no princípio da se-
paração dos poderes.
Não há dúvidas de que nós adotamos, em linhas gerais, a ideia de Montesquieu, 
segundo a qual o poder seria uno e pertenceria ao povo. No entanto, para melhor 
funcionamento da máquina pública, haveria a tripartição das funções.
É nesse contexto que surge a distribuição das tarefas estatais, em um sistema 
que funciona de maneira contínua para controlar os agentes públicos. Um Poder 
fiscalizaria o outro, atuando todos como uma engrenagem perfeita, ao menos do 
ponto de vista teórico.
É também na concepção de Montesquieu que cada Poder desempenharia uma 
função principal (típica) e, de forma secundária (atípica), atuaria naquela tarefa 
inerente ao outro Poder.
Vou ilustrar com a seguinte tabela:
Poder Função típica Funções atípicas
Executivo Administrar (executar)
1. legislar: por exemplo, ao editar uma medida 
provisória ou um decreto autônomo.
2. julgar: julgamentos feitos pelo CADE acerca 
da possível formação de cartéis ou outras formas 
de violação da concorrência. Ainda, os julgamen-
tos feitos pelo CARF, órgão envolvido na Opera-
ção Zelotes.
Judiciário Julgar
1. legislar: elaboração de Regimentos Internos.
2. administrar: “cuidar” de seus servidores. 
Ex.: conceder férias.
Legislativo Legislar e fiscalizar
1. julgar: processar e julgar as autoridades indi-
cadas pela Constituição (art. 52). Ex.: Pres. da 
República.
2. administrar: “cuidar” de seus servidores. 
Ex.: concessão de horas extras.
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A forma pela qual os Poderes se relacionam e, especialmente, o modo de funcio-
namento dos mecanismos de controle são demasiadamente cobrados pela Bancas 
Examinadoras.
Em razão disso, de antemão, vou apresentar algumas situações corriqueiras nas 
provas. Afinal, este material nasceu deliberadamente voltado para preparar você 
para resolver as questões dos mais variados graus de dificuldade.
Vamos lá!
1) A escolha de Ministros do STF (Judiciário) cabe ao Presidente da República 
(Executivo). Depois disso, o indicado deve ter seu nome aprovado pela maio-
ria absoluta do Senado Federal (Legislativo).
2) O aumento na remuneração de servidores da Câmara dos Deputados deve 
ser proposto pela própria Câmara (Legislativo). O projeto de lei, mesmo apro-
vado nas duas Casas do Congresso Nacional, deve ser submetido à sanção 
ou veto do Presidente da República (Executivo). Sancionada, promulgada e 
publicada, a lei pode ser declarada inconstitucional pelo STF (Judiciário).
3) As súmulas vinculantes e as decisões proferidas pelo STF em controle con-
centrado têm caráter vinculante erga omnes (contra todos). No entanto, a 
vinculação não atinge o Poder Legislativo em sua função típica de legislar. 
Isso existiria para evitar o fenômeno da fossilização da Constituição. Ou seja, 
não se impede que o Legislativo edite normas no sentido inverso do que foi 
decidido pelo Judiciário. E, num movimento circular, nada impede que nova-
mente haja a declaração de inconstitucionalidade.
4) O Presidente da República (Executivo), ao escolher o Procurador-Geral da Re-
pública (PGR), indica livremente um nome entre integrantes da Carreira, não 
havendo lista tríplice. Após isso, o indicado deve passar pela aprovação da 
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maioria absoluta do Senado Federal (Legislativo). Já para o cargo de Procura-
dor-Geral de Justiça (PGJ), Chefe do MP Estadual, o Governador fica restrito 
a escolher entre integrantes de lista tríplice, elaborada por toda a Carreira. 
Nesse caso, o STF entende ser inconstitucional norma de Constituição Esta-
dual que preveja sabatina do indicado pela Assembleia Legislativa. A ideia é 
que o sistema de freios e contrapesos já atuou.
Essas são apenas algumas demonstrações de aplicação dos freios e contrape-
sos. Outrasserão mencionadas ao longo das aulas.
Ultrapassada essa visão inicial, é hora de estudar cada um dos Poderes de forma 
separada.
Lembro que o Título IV da Constituição – Organização dos Poderes – engloba os 
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, além das Funções Essenciais à Justiça. 
Entre estas, têm-se o Ministério Público, a Advocacia (pública e privada) e a Defen-
soria Pública.
Poder Legislativo
Introdução
A Constituição trata do Poder Legislativo nos artigos 44 a 75.
Para você não vacilar na hora da prova, fique de olho em temas como compe-
tência entre as Casas Legislativas (artigos 49, 51 e 52), as regras sobre o funcio-
namento de comissões – destacando-se as CPIs – e sobre as imunidades parlamen-
tares.
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Vencida essa etapa, os artigos 59 a 69 cuidarão do Processo Legislativo, assunto 
que é relevante para praticamente todos os concursos, não se limitando ao próprio 
Legislativo.
Mais à frente, nos artigos 70 a 75, aparece a função fiscalizatória, com os con-
troles interno e externo. Não se esqueça de que o Legislativo possui duas funções 
típicas: legislar e fiscalizar.
Então, ajeite-se aí na cadeira que a tarefa está longe de ser uma moleza!
1. Estrutura do Legislativo
Em âmbito federal, o Poder Legislativo, é bicameral, ou seja, composto por duas 
Casas: a Câmara dos Deputados, composta de representantes do povo, e o Se-
nado Federal, representando os Estados e o Distrito Federal.
De antemão, é bom lembrar que os Municípios e os Territórios Federais (se fo-
rem criados) não terão representantes no Senado Federal.
Nas outras esferas, o Poder Legislativo é unicameral, já que conta apenas com 
a Assembleia Legislativa (estados), Câmara Legislativa (DF) e Câmara dos Verea-
dores (municípios).
Vou voltar para o modelo federal, mostrando a você uma tabela muito útil, pois 
soluciona inúmeras questões de prova. Assim, toda atenção é pouca!
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Diferenças entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal
Câmara dos Deputados Senado Federal
É chamada de câmara baixa. É chamado de câmara alta.
Representa o povo. Representa os Estados e o Distrito Federal.
Número de membros varia em função da popu-
lação: no mínimo 8 e no máximo 70 deputa-
dos, por unidade da federação.
Número de membros é fixo, pois todas as uni-
dades da federação (Estados e DF) possuem 3 
senadores.
Eleição pelo sistema proporcional (quociente 
eleitoral).
Eleição pelo sistema majoritário simples – 
o mais votado é o escolhido, não havendo 2º 
turno.
Renovação total a cada quatro anos. Renovação parcial a cada quatro anos: 1/3 e 
2/3, alternadamente.
Mandato é de quatro anos – uma legislatura. Mandato é de oito anos – duas legislaturas.
Idade mínima de 21 anos. Idade mínima de 35 anos (é por isso chamado 
de “Casa dos Anciãos”).
Caso criado, território possuirá 4 deputados 
federais.
Caso criado, território federal não possuirá 
senadores.
Aplicam-se as regras de fidelidade partidá-
ria. Desse modo, em regra, haverá a perda do 
mandato se houver a troca de legenda.
Não se aplicam as regras de fidelidade 
partidária. Trocando de legenda, Senador não 
perde o mandato.
O artigo 45, § 1º, da Constituição, diz que o número total de Deputados, bem 
como a representação por Estado e pelo DF, será estabelecido por lei com-
plementar federal.
Como você viu, há um número mínimo de 8 e máximo de 70 Deputados Fe-
derais por Estado, sendo que a definição será proporcional à população (e não 
aos eleitores) da localidade.
No entanto, você sabe que a população se desloca dentro de nosso território. 
Assim, exatamente para fazer esses ajustes, a Constituição prevê que, no ano an-
terior às eleições, seja feita uma lei complementar.
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Ocorre que o Congresso Nacional editou a LC n. 78/1993, delegando a 
tarefa de fixação do número de Deputados Federais ao TSE. O Tribunal, por 
sua vez, editou uma Resolução, redefinindo a quantidade de Cadeiras para cada 
Estado, fazendo uso de dados do IBGE. Alguns Estados ganharam, enquanto outros 
perderam. Quem ganhou não reclamou, mas quem perdeu...
A questão, então, foi ao STF. O Tribunal entendeu que cabe somente ao Con-
gresso Nacional a regulamentação da matéria.
Assim, declarou-se inconstitucional a delegação feita pela LC, transferindo 
a atribuição do Congresso Nacional ao TSE. Em consequência, por arrasta-
mento, também se entendeu pela inconstitucionalidade da Resolução do TSE (STF, 
ADI n. 4.963).
Fala-se em inconstitucionalidade por arrastamento quando, ao declarar a inconsti-
tucionalidade de uma norma, o Tribunal acaba retirando do ordenamento outra nor-
ma que esteja relacionada à primeira. É também chamada de inconstitucionalidade 
por reverberação, consequência, decorrência ou por ricochete.
2. O Congresso Nacional
O Congresso Nacional é a junção das duas Casas Legislativas. A sua presidência 
é exercida pelo Presidente do Senado Federal. Exatamente por isso, são comuns 
questões de concursos que colocam o Presidente do Congresso Nacional à frente do 
Presidente da Câmara na linha sucessória, logo abaixo do Vice-Presidente.
No entanto, você deve lembrar que a ordem contempla, imediatamente após 
o Vice-Presidente, o Presidente da Câmara dos Deputados, Casa que representa o 
povo.
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Pensando na Mesa do Congresso, os demais membros que a compõem vêm, 
alternadamente, das Mesas do Senado e da Câmara dos Deputados.
Veja como fica a composição no quadro a seguir:
Mesa do Congresso Nacional
Presidente: Senado Federal
1º Vice-Presidente: Câmara dos Deputados 2º Segundo Vice-Presidente: Senado Federal
1º Primeiro Secretário: Câmara dos Deputados 2º Segundo Secretário: Senado Federal
3º Terceiro Secretário: Câmara dos Deputados 4º Quarto Secretário: Senado Federal
Ah, outro item frequente em provas: a promulgação de Emendas à Constituição 
cabe às Mesas da Câmara e do Senado em conjunto. Não é correto substituir pela 
Mesa do Congresso.
Ou seja, considerando que cada uma das Casas possui sete membros, as Emen-
das contarão com 14 assinaturas no ato da promulgação: 7 da Câmara e outros 7 
do Senado Federal.
A promulgação de emendas à Constituição é feita pelas Mesas da Câmara e do Se-
nado em conjunto, e nãopela mesa do Congresso Nacional.
Avançando, de acordo com o art. 48 da Constituição, cabe ao Congresso Nacio-
nal, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especifi-
cado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da 
União, especialmente sobre:
I – sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;
II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, 
dívida pública e emissões de curso forçado;
III – fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;
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IV – planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;
V – limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;
VI – incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, 
ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas;
VII – transferência temporária da sede do Governo Federal;
VIII – concessão de anistia;
IX – organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública 
da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito 
Federal;
X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, 
observado o que estabelece o art. 84, VI, b;
Se os cargos, empregos ou funções públicos estiverem vagos, a extinção se 
dará por meio de decreto do Presidente da República; estando preenchidos, a 
extinção será feita por meio de lei, com a sanção presidencial.
XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;
Se organização e funcionamento não implicar o aumento de despesa nem a 
criação ou extinção de órgãos públicos, a competência será privativa do Presidente 
da República, mediante decreto.
XII – telecomunicações e radiodifusão;
XIII – matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas opera-
ções;
XIV – moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
XV – fixação do subsídio dos Ministros do STF, observada que, por ser fixado em parcela 
única, é vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba 
de representação ou outra espécie remuneratória.
A EC n. 19/1998 previu que a lei que fixava o subsídio dos Ministros do STF 
deveria ser de iniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal. Isso porque esses subsídios 
servem como limite da remuneração dos servidores dos três Poderes da União (é o 
teto do funcionalismo federal).
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No entanto, esse dispositivo foi modificado pela EC n. 41/2003, que conferiu ao 
STF a iniciativa privativa para a apresentação de lei versando sobre fixação dos 
subsídios de seus Ministros.
Um conselho final: há muitos anos, quando eu ainda estudava para concursos 
de técnico judiciário, um professor tinha me sugerido fazer uma tabela, na horizon-
tal (modo paisagem), com três colunas.
A primeira teria o artigo 21 da Constituição (competência exclusiva da União); 
a segunda, com o artigo 49 (competência exclusiva do Congresso Nacional); por 
fim, a terceira conteria as atribuições do Presidente da República, previstas no ar-
tigo 84 da Constituição.
Segui aquela orientação e não me arrependi! Entendi quem deveria executar as 
tarefas descritas no artigo 21 da Constituição.
Exemplificando, lá no artigo 21, I, é dito que compete à União “manter re-
lações com Estados estrangeiros”. Mas quem faria isso? O Presidente, segundo o 
artigo 84, VII, deve “celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos 
a referendo do Congresso Nacional”. Já o Congresso Nacional ficaria encarregado 
de “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que 
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” (artigo 49, 
I, da Constituição).
Tente você também!
3. Competência das Casas Legislativas
Os artigos 49, 51 e 52 da Constituição tratam, respectivamente, das competên-
cias do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Congresso Nacional.
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Aqui vai uma dica inicial: é pequeno o rol de competências da Câmara dos 
Deputados – são apenas cinco, mas as mais relevantes são somente duas. Já as 
competências do Congresso Nacional e do Senado Federal são bem extensas.
Na minha experiência como concurseiro, sempre usei uma linha de raciocínio: 
se eu fixasse as competências da Câmara, bastava eu escolher uma das outras para 
ler com mais dedicação, no intuito de gravar.
Pois bem. Escolhi compreender melhor as competências do Senado. Por exclu-
são, as competências que não estivessem naquelas que eu tinha em mente perten-
ceriam ao Congresso Nacional.
Obviamente, você pode ou não seguir essa técnica. Aliás, cada um desenvolve 
suas próprias técnicas ao longo dos estudos. Nem tudo aquilo que foi eficaz para 
mim terá efetividade para você... De todo modo, é importante ter uma boa diretriz.
Vamos em frente!
A competência exclusiva do Congresso Nacional (artigo 49) é geralmente exer-
cida por meio de decreto legislativo. Há hipóteses, porém, de que será executada 
por intermédio de resolução. É o caso da autorização dada ao Presidente da Repú-
blica para a edição de lei delegada – art. 68, § 2º, da CF/1988.
Outro ponto importante é que Câmara e Senado não editam decretos legis-
lativos, reservados exclusivamente ao Congresso.
Desse modo, uma resolução legislativa pode ser editada tanto pelo Congresso 
Nacional (exceção), quanto pela Câmara e pelo Senado. Já o Decreto Legislativo só 
pode ser feito pelo Congresso Nacional.
Mais uma informação: nem todas as competências da Câmara e do Senado 
serão viabilizadas por meio de resolução legislativa.
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É que, na fixação da remuneração dos servidores dessas Casas Legisla-
tivas, o texto constitucional (artigos 51, IV e 52, XIII, da CF/1988) prevê que esse 
assunto será regulado por lei, de iniciativa da respectiva Casa.
A grande importância dessa regra, introduzida pela EC n. 19/1998, é que a lei 
na qual se busque a concessão de aumento na remuneração dos servidores passa-
rá pela sanção (ou veto) presidencial, procedimento inexistente em relação 
às outras competências delineadas nos artigos49, 51 e 52 da Constituição.
Ah, repare que há uma diferença na terminologia adotada quanto ao artigo 49 
(competência exclusiva do Congresso Nacional) se comparada aos artigos 51 e 52 
(competências privativas da Câmara e do Senado).
Quanto ao tema, há certa discussão doutrinária entre a possível distinção dos 
termos exclusiva e privativa, dizendo alguns que o termo “exclusiva” é utilizado 
quando a competência for indelegável. Ao contrário, a competência “privativa” seria 
aquela que admite delegação (Pedro Lenza, Direito Constitucional Esquematizado).
No entanto, o texto constitucional – que, por vezes, peca pela má técnica – pa-
rece não ter utilizado essa diferenciação, pois tanto a competência do Congres-
so Nacional (exclusiva), quanto as da Câmara e do Senado (privativas) são 
indelegáveis.
Repare que lá nos artigos 21 e 22 da Constituição essa distinção foi feita. Ora, 
no artigo 21 – competência exclusiva da União –, não se permite delegação. Por 
sua vez, no artigo 22 – competência privativa –, admite-se a delegação aos Esta-
dos e ao DF, por meio de lei complementar.
Enfim, essa vida de concurseiro não é nada fácil. Mas quem disse que 
seria, não é mesmo?!
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Somente o Congresso edita decretos legislativos. Já as resoluções podem ser edi-
tadas pela Câmara, pelo Senado ou pelo Congresso.
3.1. Competência Exclusiva do Congresso Nacional (Indele-
gável)
Eis o rol de competências exclusivas do Congresso Nacional, elencadas no art. 
49, da CF/1988:
I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarre-
tem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
A incorporação de tratados internacionais ao seu ordenamento jurídico se 
caracteriza como um ato complexo. Isso porque caberá ao Presidente da Repú-
blica celebrar o tratado – conforme art. 84, VIII –, enquanto o Congresso Nacional 
ficará responsável por referendá-lo ou não.
II – autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir 
que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam tempo-
rariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;
Mais uma vez, vê-se a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo (olha a im-
portância da tabelinha com os artigos 21, 49 e 84).
Ao Presidente da República cabe privativamente a missão de declarar guerra ou 
celebrar paz, enquanto o Congresso Nacional dará a necessária autorização.
Se a declaração de guerra ou a celebração de paz ocorrer no intervalo das ses-
sões legislativas, o Congresso Nacional irá referendar, e não autorizar.
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III – autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, 
quando a ausência exceder a quinze dias;
Cuidado para não confundir o prazo de 15 dias, previsto nesse dispositivo, com 
o de 10 dias, previsto para o caso de Presidente da República e Vice não tomarem 
posse, injustificadamente, o que acarretará a declaração de cargo vago.
Mais uma coisa: fique ligado(a) para a grande incidência dessa regra nas 
provas de concurso!
É que algumas Constituições Estaduais previam o seguinte: para o Governador 
sair do Estado por mais de 15 dias, ou para sair do País, por qualquer prazo, seria 
necessária a autorização da Assembleia Legislativa, sob pena de perda do cargo.
O STF, invocando o princípio da simetria, afastou essas regras estaduais, es-
tabelecendo a necessidade de autorização da Assembleia Legislativa apenas 
para ausências do Governador ou Vice superiores a 15 dias (STF, ADI 738). 
Idêntico raciocínio se aplica aos Prefeitos, quanto à necessidade de licença da Câ-
mara dos Vereadores (STF, RE n. 317.574).
IV – aprovar (depois) o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar (antes) o 
estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder re-
gulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
Importantíssimo esse dispositivo, chamado por alguns doutrinadores de veto 
legislativo.
Num só inciso aparecem duas hipóteses de controle político de constitu-
cionalidade feitas pelo Legislativo: no primeiro caso, o controle recairá sobre os 
decretos regulamentares quando eles transbordarem àquela tarefa prevista para o 
Executivo concretizar o comando legal.
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No segundo caso, ao autorizar o Presidente a elaborar um decreto legislativo, o 
Congresso Nacional estabelece o conteúdo e os termos de seu exercício, por meio 
de uma resolução. Contudo, se o Presidente extrapolar os limites da delega-
ção, o Congresso Nacional poderá sustar o excesso, utilizando-se de um decreto 
legislativo.
Em ambas as situações, é correto se falar em controle posterior (repressivo) 
de constitucionalidade, uma vez que se pressupõe que o ato já esteja em vigor.
Há controle político de constitucionalidade quando o Congresso susta os atos do Exe-
cutivo que exorbitam do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa.
VI – mudar temporariamente sua sede;
VII – fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores;
VIII – fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros 
de Estado;
IX – julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os 
relatórios sobre a execução dos planos de governo;
O Presidente da República deve prestar as contas ao Congresso. Mas, se dentro 
do prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa ele não fizer a prestação 
devida, caberá à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas.
X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos 
do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
XI – zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição 
normativa dos outros Poderes;
XII – apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e 
televisão;
XIII – escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
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O TCU é composto de nove ministros. A escolha de um terço (três) cabe ao Pre-
sidente da República, enquanto os outros seis membros devem ser escolhidos pelo 
Congresso.
Na escolha de Ministros do TCU, sóhaverá sabatina pelo Senado Federal em relação 
aos membros indicados pelo Presidente da República.
XIV – aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI – autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hí-
dricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;
XVII – aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área su-
perior a dois mil e quinhentos hectares.
3.2. Competência Privativa da Câmara dos Deputados
Há pouco, eu disse para você que o artigo 51 da Constituição é pequeno, deven-
do ser compreendido (gravado, decorado etc.). Você vai notar que as competências 
da Câmara aparecem em apenas 5 incisos, mas que somente 2 deles realmente 
são cobrados nas provas.
Vamos lá, então!
O artigo 51 da CF/1988 lista as seguintes competências:
I – autorizar, por 2/3 de seus membros, a instauração de processo contra o Presi-
dente da República, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado.
Não importa se o crime é comum ou de responsabilidade! Para os dois casos, há 
a necessidade de autorização de 2/3 da Câmara (342 Deputados) para abrir pro-
cesso contra o Presidente da República.
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Um ponto importantíssimo: o STF, modificando sua jurisprudência, passou 
a entender que a necessidade de autorização do Legislativo para o julgamento do 
Presidente da República seria uma prerrogativa exclusiva do Chefe de Estado.
Em outras palavras, para se processar Governadores ou Prefeitos não há 
a necessidade de a Assembleia Legislativa ou a Câmara dos Vereadores 
darem autorização.
Mais do que isso: se houver na Constituição Estadual algum dispositivo 
prevendo a necessidade de autorização, essa regra será inconstitucional 
(STF, ADI n. 4.797).
Seguindo, tratando-se de crime comum, o julgamento caberá ao STF. De ou-
tro lado, será o Senado o órgão responsável para julgar os crimes de responsa-
bilidade praticados pelo Presidente da República e pelo Vice-Presidente.
Em relação aos Ministros de Estado, cabe uma ressalva: se eles praticarem o 
crime de responsabilidade juntamente com o Presidente da República ou Vice, se-
rão julgados pelo Senado. Não havendo a conexão, caberá ao STF o julgamento 
desse agente, tanto no crime comum quanto no crime de responsabilidade.
Atualmente, o STF entende que não há necessidade de autorização do Legislativo 
para o STJ abrir processo por crime comum contra Governadores. Essa prerrogati-
va seria apenas do Presidente da República.
II – proceder à tomada de contas do Presidente da República se ele não as apre-
sentar ao Congresso Nacional no prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa.
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Lá no artigo 49, você viu que o Presidente da República deve prestar as contas 
ao Congresso. Mas, se dentro do prazo de 60 dias após a abertura da sessão le-
gislativa ele não fizer isso, caberá à Câmara dos Deputados proceder à tomada de 
contas.
III – elaborar seu regimento interno;
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou 
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para 
fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei 
de diretrizes orçamentárias;
V – eleger dois membros do Conselho da República.
Eu tinha dito a você que seriam apenas 5 incisos com as competências, mas a 
complexidade maior ficava com 2 deles – os dois primeiros.
Igual ao ditado popular, os 3 incisos restantes são mais fáceis do que empur-
rar bêbado na ladeira. Pense comigo: Quem vai elaborar o Regimento Interno da 
Câmara? Quem vai organizar o funcionamento e a polícia da Câmara? Quem deve 
apresentar projeto de lei para aumentar a remuneração dos servidores da Câmara?
É óbvio que, para todas essas perguntas, há apenas uma resposta: a própria 
Câmara, no bom e velho estilo do “ema, ema, ema, cada com seu problema”.
Para fechar as competências, o Conselho da República (artigo 89 da Constitui-
ção) tem, em sua composição, 6 cidadãos natos. A escolha desses cidadãos cabe 
à Câmara, ao Senado e ao Presidente da República, cada qual indicando dois inte-
grantes.
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3.3. Competência Privativa do Senado Federal
O artigo 52 é bem extenso, mas há algumas diretrizes a seguir. A primeira, rela-
cionada ao julgamento de crimes de responsabilidade de boa parte das autoridades 
mais importantes do país, como aparece nos incisos I e II.
A segunda diretriz está relacionada à sabatina de nomes, que é feita apenas 
pelo Senado Federal. Nada nesse sentido caberá à Câmara ou ao Congresso. Ah, 
não esqueça que a EC n. 76/2013 acabou com as hipóteses de voto secreto, ficando 
de fora da proibição exatamente as sabatinas feitas pelo Senado, as quais continu-
am com a arguição pública, mas votação secreta.
A terceira – e última – diretriz está relacionada à própria razão de ser do Se-
nado. Veja que ele representa os Estados e o DF. Assim, quando o assunto estiver 
relacionado aos Entes federados, acenda o sinal de alerta, pois provavelmente você 
estará diante de alguma competência do artigo 52.
Quer um exemplo? Não é segredo algum que existe uma declarada “guerra 
fiscal” entre os Estados para atrair a instalação de indústrias em seus territórios. 
Nesse contexto, benefícios tributários são oferecidos, como é o caso da redução 
das alíquotas do ICMS. Para trazer parâmetros à disputa, o Senado fixará alíquotas 
mínimas e máximas.
É esta a redação do art. 52 da Constituição Federal:
I – processar e julgar o Presidente da República e o Vice-Presidente nos crimes 
de responsabilidade, bem como os Ministros e Estado e Comandantes das Forças Ar-
madas, nos crimes de responsabilidade conexos (relacionados) àqueles.
Você viu no tópico anterior que a autorização para o julgamento dessas auto-
ridades deve ser dada por 2/3 dos membros da Câmara dos Deputados.
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Nas “infrações penais comuns”, expressão que também abrange os crimes 
eleitorais e as contravenções penais, o Presidente e o Vice-Presidente serão julga-
dos pelo STF.
Em relação aos Ministros de Estado, cabe uma ressalva: se eles praticarem 
o crime de responsabilidade juntamente como Presidente da República ou Vice, 
serão julgados pelo Senado.
Do contrário, não havendo a conexão, caberá ao STF o julgamento dos Minis-
tros de Estado, tanto no crime comum quanto no crime de responsabilidade.
O STF entende que, ao receber o processo de impeachment vindo da Câmara, o 
Senado deve fazer um juízo prévio de admissibilidade da acusação, em votação por 
maioria simples.
II – processar e julgar Ministros do STF, membros do Conselho Nacional de Justiça 
(CNJ), do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), o Procurador-Geral da Re-
pública (PGR) e o Advogado-Geral da União (AGU), nos crimes de responsabilidade;
Se você reparar bem, verá que compete ao STF julgar as autoridades do “Pri-
meiro Escalão” de cada um dos Poderes da República nos crimes comuns. Não 
entendeu? Então, veja:
O artigo 102 diz que compete ao STF julgar, nos crimes comuns, o Pre-
sidente e o Vice-Presidente da República (Executivo); os Ministros do próprio STF 
(Judiciário); os Membros do Congresso Nacional (Legislativo) e o PGR, mandatário 
do MPU.
Já nos crimes de responsabilidade, a regra é no sentido de o integrante do 
“primeiro escalão” ser julgado perante o Senado Federal.
Por que eu usei a expressão “a regra”?
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Simples! É que os Parlamentares não estão sujeitos aos chamados crime 
de responsabilidade, havendo quanto a eles uma sistemática própria, da quebra 
de decoro, ocasião em que cada um responde na respectiva Casa.
Masm se você reparou bem, notou que outras autoridades também receberam 
foro especial no caso de apuração para crimes de responsabilidade: o AGU e os 
Membros do CNJ e do CNMP.
Pois bem.
O AGU, apesar de ser equiparado a Ministro de Estado, tem duas diferenças de 
tratamento quando comparado aos próprios Ministros:
a) a idade mínima para ser AGU é de 35 anos (artigo 131, § 1º, da Constitui-
ção), enquanto a dos demais Ministros de Estado é de apenas 21 anos;
b) nos crimes comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Es-
tado são julgados originariamente pelo STF.
Excepcionalmente, eles responderão perante o Senado Federal quando o 
crime de responsabilidade tiver sido praticado em conexão com o Presidente ou 
o Vice-Presidente da República.
Quanto ao AGU, independentemente de haver ou não conexão com o Pre-
sidente ou o Vice-Presidente, ele sempre será julgado no Senado Federal no 
crime de responsabilidade, por conta de regra específica, prevista no artigo 52, 
II, da Constituição.
Avançando, vale mais um alerta: é que, embora a Constituição tenha previsto 
a competência do Senado para julgar os membros do CNJ e CNMP em caso de 
crime de responsabilidade, ela não disse a quem caberia o julgamento dessas 
autoridades quando praticassem crimes comuns.
Desse modo, não haverá foro especial para o julgamento de crime comum 
tão só pelo fato de a pessoa atuar como membro do CNJ ou do CNMP.
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Contudo, pode acontecer de alguns integrantes serem julgados diretamente nos 
Tribunais, sem começar na primeira instância.
É certo que alguns integrantes dos referidos conselhos ostentam o foro especial, 
mas isso se dá em razão de outro cargo que ocupam. Exemplificando, um Mi-
nistro do STJ também integrará o CNJ. Caso ele cometa crime comum, será julgado 
pelo STF, não pelo fato de ser membro do CNJ, mas sim por ser Ministro de Tribunal 
Superior – art. 102, I, ‘c’, da CF/1988.
Contudo, os dois advogados e os dois cidadãos (um indicado pela Câmara e ou-
tro pelo Senado) que integram os Conselhos não contam com foro especial, pois 
não se prevê essa prerrogativa pela sua ocupação originária. Desse modo, caso 
sejam acusados da prática de crime comum, o julgamento caberá a Juiz de 1º grau.
Superado esse ponto, é bom lembrar que a condenação no crime de respon-
sabilidade é política, e não penal.
A decisão final, de mérito, não pode ser revista pelo STF em atenção ao 
princípio da separação de Poderes. Ou seja, não pode o Judiciário dizer se o 
Senado agiu certo ou errado ao decidir pelo impeachment. O que o STF pode – e 
deve – fazer é assegurar a observância do devido processo legal em todo o anda-
mento processual, tanto na Câmara quanto no Senado.
Em qualquer das hipóteses dos incisos I e II, a condenação dependerá de 2/3 
dos votos do Senado Federal (votação aberta).
Quem presidirá os trabalhos no Senado é o Presidente do STF. Você deve se 
lembrar de que foi o Ministro Ricardo Lewandowski quem esteve à frente do julga-
mento do impeachment da Ex-Presidente Dilma.
Voltando à condenação, ela pode gerar duas consequências: perda da função 
pública e inabilitação, por oito anos, para qualquer cargo ou função pública.
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Por ser mais recente, você provavelmente se lembra o que aconteceu no julga-
mento da Ex-Presidente Dilma. Então, vou fazer um paralelo entre ele e o julga-
mento do Ex-Presidente Collor.
No caso de Fernando Collor, buscando escapar do processo de cassação, ele, na 
véspera do julgamento, renunciou ao mandato. Qual era a estratégia? Escapar da 
inabilitação por oito anos...
Sua tentativa não deu certo... Isso porque o STF entendeu que a renúncia ao 
cargo, apresentada durante a sessão de julgamento, não paralisaria o pro-
cesso de impeachment (STF, MS n. 21.689).
Ou seja, no final das contas, acabou havendo o fatiamento das sanções.
Como assim, professor?
Ora, se as punições (perda do cargo e inabilitação por oito anos) fossem 
atreladas, Collor escaparia sem sofrer nenhuma delas, uma vez que a sanção 
de perda da função não poderia ser aplicada diante da renúncia ao cargo.
Vou analisar agora a situação do impeachment de Dilma Rousseff.
Durante a votação, os Senadores findaram separando os quesitos. Primeiro, 
votou-se favoravelmente à perda do cargo. Em seguida, não se aplicou a 
inabilitação por oito anos.
Dito em outras palavras, novamente se fatiou, impondo-se apenas uma das 
punições.
Houve questionamento perante o STF, por parte de alguns parlamentares, que 
impetraram vários mandados de segurança. As liminares foram indeferidas, mas 
o mérito dos pedidos ainda não foi julgado.
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No julgamento tanto das autoridades do inciso I, quanto nas do inciso II, a sessão 
de julgamento do SenadoFederal será presidida pelo Presidente do STF.
III – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
a Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;
b Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;
c Governador de Território;
d Presidente e diretores do Banco Central;
e Procurador-Geral da República;
f titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha 
dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;
Nos incisos III e IV, você vê quando o Senado atuará na sabatina de nomes. A 
votação será sempre secreta, única exceção ao fim do voto secreto decretado pela 
EC n. 76/2013. Fique atento(a), pois a arguição pode ser pública (inciso III) ou 
secreta (inciso IV).
V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da 
dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e 
interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias 
e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em ope-
rações de crédito externo e interno;
IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional 
por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;
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Tome muito cuidado com esse dispositivo, pois ele é de extrema relevância para 
as provas, especialmente por envolver controle de constitucionalidade feito 
pelo Legislativo (controle político), de forma repressiva (a norma já existe).
É certo que o STF faz controle de constitucionalidade tanto difuso quanto con-
centrado.
As decisões proferidas no controle concentrado já são dotadas de efi-
cácia vinculante erga omnes (aspecto subjetivo: vinculam a todos). Em razão 
disso, não haveria como aplicar o artigo 52, X, uma vez que não haveria norma a 
suspender – a declaração de inconstitucionalidade já retiraria a norma do sistema 
para todos.
Assim, a suspensão de eficácia a que se refere o dispositivo vale apenas 
para o controle difuso.
Avançando, por conta do princípio da separação de poderes, o Senado não é 
obrigado a suspender a norma. Ou seja, o STF não pode determinar que ele 
adote essa providência.
Doutrinariamente, Gilmar Mendes defendia que esse dispositivo teria so-
frido mutação constitucional, servindo na atualidade apenas para dar publicida-
de à decisão da Suprema Corte.
Abrindo um parêntese, mutação constitucional é a mudança na interpre-
tação da norma sem alteração formal do texto. Ela também é conhecida como 
poder constituinte difuso ou procedimento de mudança informal da Constituição.
Voltando ao objeto da discussão, na visão de Gilmar Mendes, em virtude de uma 
crescente aproximação entre os controles difuso e concentrado, as decisões do 
STF no controle difuso teriam sofrido uma “abstrativização”, objetivação.
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Trocando em miúdos, isso significaria que também as decisões do Plenário 
do STF no controle difuso teriam eficácia erga omnes, e não inter parts.
A questão saiu do campo doutrinário e veio a ser discutida no STF.
Num primeiro momento, após longos anos de tramitação, o Tribunal negou a 
tese da mutação constitucional, entendendo que a decisão tomada no controle difu-
so, ainda que partisse do Plenário, teria efeitos apenas sobre as partes do processo 
(inter parts). Isso aconteceu no julgamento da Reclamação n. 2.176. Àquela altura, 
o placar foi de 8 x 2 contrariamente à tese.
Pois é, mas o tempo passa, o tempo voa e a questão foi parar novamente no 
Plenário do STF em razão de outros processos.
Deixe-me explicar: ao julgar a proibição de comercialização de amianto em 
todas as suas formas, inclusive a crisotila, o STF confirmou a constitucionalidade 
de leis estaduais – que vedavam a comercialização, em virtude de as substâncias 
serem cancerígenas.
Em consequência, incidentalmente (ou seja, de forma difusa), declarou a in-
constitucionalidade da lei federal que autorizava a comercialização do amianto na 
forma crisotila (usada na fabricação de telhas, por exemplo).
Avançando, como se tratava de declaração incidental de inconstitucionalidade, 
pelo entendimento clássico, seria necessária a comunicação ao Senado Federal 
para que a Casa Legislativa, se quisesse, suspendesse a eficácia da norma, esten-
dendo a decisão para todos. Lembro: a decisão no controle difuso (incidental) só 
atingia as partes.
Contudo, o Tribunal, acolhendo aquela tese da abstrativização/objetivação do 
controle difuso, decidiu que o artigo 52, X, da Constituição sofreu verdadeira 
mutação constitucional.
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No frigir dos ovos, o papel do Senado passou a ser de apenas dar publici-
dade à decisão do Plenário do STF, que já seria dotada, tanto no controle con-
centrado quanto no difuso, de eficácia vinculante contra todos.
A explicação para essa mudança na orientação seria de prestigiar a unidade do 
sistema, evitando-se a fragmentação desnecessária.
Repetindo para que você não se confunda: as decisões proferidas pelo Ple-
nário do STF, mesmo em controle difuso de constitucionalidade, repercu-
tem contra todos, de forma vinculante. Aproximaram-se, assim, os controles 
difuso e concentrado (STF, ADI n. 3.406 e n. 3.470).
Modificando o entendimento anterior, o STF passou a aceitar a teoria da abstrati-
vização/objetivação do controle difuso de constitucionalidade. Assim, as decisões 
proferidas pelo Plenário do STF no controle difuso e no controle concentrado têm 
eficácia vinculante contra todos (erga omnes).
XI – aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Pro-
curador-Geral da República antes do término de seu mandato;
O Senado participará no processo de nomeação do PGR, tendo que aprovar o 
nome do indicado pelo Presidente da República em votação secreta, pelo quórum 
de maioria absoluta.
O mandato do PGR tem duração de dois anos. E daí vem uma pergunta? Ele 
pode ser exonerado antes do biênio?
Sim. No entanto, para evitar que a exoneração do PGR seja feita pelo Presidente 
da República por razões políticas – ex.: insatisfação pelo fato de as investigações 
atingirem a sua própria figura –, a Constituiçãoprevê novamente a participação do 
Senado.
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É mais um exemplo de atuação dos freios e contrapesos. A destituição seria 
feita pelo Presidente, sendo precedida de autorização de maioria absoluta 
do Senado.
XII – elaborar seu regimento interno;
XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou 
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para 
fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei 
de diretrizes orçamentárias;
XIV – eleger dois membros do Conselho da República.
XV – avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua es-
trutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, 
dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios.
Antes de encerrar as competências das Casas Legislativas, repito que nem to-
das as competências da Câmara e do Senado serão viabilizadas por meio de 
resolução legislativa.
É que, na fixação da remuneração dos servidores dessas Casas, o texto 
constitucional (artigos 51, IV e 52, XIII, da CF/1988) prevê que esse assunto será 
regulado por lei, de iniciativa da respectiva Casa.
A grande importância dessa regra, introduzida pela EC n. 19/1998, é que a lei 
na qual se busque a concessão de aumento na remuneração dos servidores passa-
rá pela sanção (ou veto) presidencial, procedimento inexistente em relação 
às outras competências delineadas nos artigos 49, 51 e 52 da Constituição.
4. Reuniões
Não é difícil ouvir uma crítica na sociedade acerca da quantidade de dias em que 
os Parlamentares efetivamente trabalham.
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As discussões no Legislativo se concentram, geralmente, entre as terças e as 
quintas-feiras.
Mas, se você está achando ruim, lembre-se de que até 2006 o cenário era ainda 
mais nebuloso. Isso porque a EC n. 50/2006 promoveu duas significativas mudanças.
A primeira, no sentido de reduzir o recesso parlamentar, de 90 para 55 dias.
Pelas regras atuais, durante o período compreendido entre 02/02 a 17/07 e 
01/08 a 22/12, funciona a sessão legislativa ordinária. Fora desse período, ou 
seja, no intervalo entre 18/07 a 31/07 e 23/12 a 1º/02, ocorre o recesso parla-
mentar.
Há ainda a previsão no artigo 57, § 2º, segundo a qual os parlamentares não 
podem sair de recesso no meio do ano legislativo sem que tenham votado 
a lei de diretrizes orçamentárias – LDO.
Essa proibição só funciona na teoria (nas provas), porque na vida real eles saem 
de “recesso branco”. Em outras palavras, quase todos simplesmente deixam de ir 
trabalhar. Em razão disso, não há quórum para a abertura das sessões de votação.
A segunda modificação consistiu no fim do pagamento de verbas extraordi-
nárias, conhecidas como jeton, nos casos de convocação extraordinária.
Mas tome cuidado para não trocar as bolas! Ainda é possível fazer a convocação 
extraordinária. Foi retirada apenas a possibilidade de pagamentos extras se ela 
acontecer. Como você é brasileiro, nem preciso dizer que, de lá para cá, as 
convocações, que eram frequentes, passaram a minguar.
Veja aí na tabelinha as hipóteses de convocação extraordinária:
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Hipóteses de convocação extraordinária
Quem pode convocar Hipóteses
Presidente da República Em caso de urgência ou interesse público rele-
vante, sempre com aprovação da maioria 
absoluta de cada uma das Casas do Con-
gresso Nacional.
Presidente do Senado Federal
Presidente da Câmara dos Deputados
Requerimento da maioria dos membros de 
ambas as Casas
Presidente do Senado Decretação de estado de defesa;
decretação de intervenção federal;
pedido de autorização para a decretação de 
estado de sítio;
para o compromisso e a posse do Presidente e 
Vice-Presidente da República.
Durante sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente de-
liberará sobre a matéria para a qual foi convocado, além das medidas provisórias 
que estiverem em vigor na data da convocação da sessão.
Há também a previsão das situações nas quais ocorrerá a sessão conjunta, 
abrangendo a Câmara e o Senado. São elas: a) inauguração de sessão legislativa; 
b) elaboração de Regimento Interno comum; c) criação de serviços comuns às 
duas Casas; d) receber compromisso do Presidente e Vice-Presidente da Repúbli-
ca; e e) conhecer do veto do Presidente da República e sobre ele deliberar.
Antes de seguirmos, preciso abrir um parêntese:
“Será que há diferença entre sessão conjunta e sessão unicameral?”
Há sim, mas, primeiro, vamos à semelhança: em ambas, a reunião dos De-
putados e dos Senadores ocorrerá concomitantemente.
Já a diferença, mais importante para as provas, é que na sessão conjunta a 
votação considera a maioria absoluta (MA) em cada Casa do Congresso, de forma 
isolada. Em outras palavras, para a aprovação será necessário alcançar MA da Câ-
mara (257 Deputados Federais) e MA do Senado (41 Senadores).
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Passando para a sessão unicameral, a votação é conjunta, sendo contada a 
maioria absoluta sobre o total de 594 parlamentares (513 da Câmara e 81 do Sena-
do). Ou seja, para a aprovação, seriam necessários os votos de 298 parlamentares, 
sendo indiferente o número de Deputados ou Senadores.
A sessão unicameral era prevista para a aprovação das Emendas Cons-
titucionais de Revisão (ECR), modificações com quórum muito menos rigoroso 
se comparado com as Emendas à Constituição. Confira:
DIFERENÇAS ENTRE CONSTITUINTE REVISOR X CONSTITUINTE REFORMADOR
Revisor Reformador
São as emendas constitucionais de revisão – ECR. São as emendas à Constituição – EC.
Emendas deviam ser feitas 5 anos após a pro-
mulgação da CF/1988.
Emendas podem ser feitas a qualquer tempo 
(salvo nas limitações circunstâncias).
Precisavam obter maioria absoluta de votos. Precisava obter três quintos de votos.
Votação em sessão unicameral. Votação em cada Casa do Congresso Nacional 
(CD + SF).
Uma única votação (1x). Duas votações em cada Casa (2x).
Parou na ECR n. 6/1994. Já são mais de 90 emendas.
Fecho aqui o parêntese e já retomo com uma observação: embora normalmente 
as sessões legislativas comecem no dia 02 de fevereiro, cada uma das Casas deverá 
se reunir a partir de 1º de fevereiro,no primeiro ano da legislatura, para a pos-
se de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos.
Por falar em duração do mandato das Mesas do Congresso, o artigo 57, § 4º, 
da Constituição veda a recondução para o mesmo cargo, dentro da mesma le-
gislatura.
Falando em outras palavras, considerando que uma legislatura tenha 4 anos, no 
primeiro ano, os parlamentares se reunirão no dia 1º de fevereiro. Eles elegerão os 
integrantes da Mesa, cujo mandato terá duração de dois anos.
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No biênio seguinte – dois últimos anos da mesma legislatura –, serão feitas 
novas eleições, mas não poderá haver a eleição dos membros para os mesmos 
cargos. Ah, nesse segundo biênio, a sessão legislativa começará normalmente em 
2 de fevereiro.
Preste muita atenção para um ponto já julgado pelo STF e que tem frequentado 
o noticiário político nos últimos tempos: as regras sobre reeleição de membros 
da Mesa Diretora das Casas Legislativas!
Eu falei ainda agora que é proibida a recondução dos parlamentares para 
as Mesas das Casas Legislativas na mesma legislatura.
Ou seja, até seria possível a reeleição, desde que em legislaturas diferentes (o 
que foi feito várias vezes por José Sarney e Renan Calheiros, que se revezavam no 
comando do Senado).
Para não incidir na proibição, eles ocupavam o cargo de Presidente nos dois úl-
timos anos de uma legislatura e nos dois primeiros da legislatura seguinte – exem-
plo: 2013-2014 (legislatura 2011-2014) e 2015-2016 (legislatura 2015-2018).
Na recente polêmica envolvendo a reeleição do Deputado Federal Rodrigo Maia 
para a Presidência da Câmara dos Deputados, o STF entendeu que era possível a 
candidatura, uma vez que, no primeiro período, ele chegou ao comando da Casa 
apenas para completar o mandato (mandato-tampão) do então Deputado Eduar-
do Cunha, chamado por muitos de Meu Malvado Favorito.
Ou seja, havia uma excepcionalidade, a afastar a proibição: o primeiro perío-
do em que ele presidiu a Casa era um mandato-tampão. Logo, não incidiria a 
proibição constitucional.
Eu lembro a você que a decisão do Ministro Celso de Mello foi uma liminar, 
que ainda precisa ser confirmada pelo Plenário. Entretanto, na prática, ela dificil-
mente seria modificada (STF, MS n. 34.602).
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Outro ponto: seria possível que normas estaduais possibilitassem a re-
eleição na mesma legislatura, ou a proibição constitucional se estenderia, 
exigindo aplicação em simetria?
A resposta é afirmativa. No entender do STF, a proibição existente na CF 
não seria norma de repetição obrigatória, pois não se enquadra entre os prin-
cípios constitucionais estabelecidos (STF, ADI n. 793).
Vou repetir um conselho que vivo dando aos meus alunos: olhe para o noticiário 
com olhos de concurseiro! Esteja atento ao que se passa. No mínimo, você se sairá 
bem nas provas sobre atualidades.
Estou dizendo isso porque foi veiculada na imprensa, com destaque, a reeleição 
do Presidente da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, Jorge Picciani, 
para novo mandato dentro da mesma legislatura. Você acabou de ver que isso 
é possível, independentemente de se tratar de mandato-tampão ou não.
A proibição de reeleição dos membros da Mesa da Casa Legislativa na mesma Le-
gislatura não é norma de repetição obrigatória. Assim, pode a Constituição Estadu-
al prever a reeleição para a Presidência da Assembleia Legislativa.
5. Estatuto dos Congressistas
Não há dúvida da importância dos parlamentares na Democracia em que vive-
mos. Afinal, como adotamos como regra a democracia representativa, eles serão os 
responsáveis por defender nossos interesses perante o Congresso Nacional e nas 
demais Casas Legislativas.
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É em razão disso que eles contam com certas prerrogativas, dentre as quais se 
destacam a imunidade formal e material.
Além das imunidades, também abordarei os impedimentos e as incompatibili-
dades dos parlamentares, bem assim as hipóteses que levam à perda do mandato.
Fique de olho num ponto: os vereadores receberam tratamento nitida-
mente diferenciado quando comparados com os demais parlamentares. Já 
adiantando, a Constituição Federal não lhes deu foro especial ou imunidade formal. 
Por sua vez, a imunidade material se restringiu ao território do município, enquanto 
os demais contam com ela em todo o Brasil.
5.1. Imunidades Parlamentares
As imunidades são prerrogativas inerentes à função parlamentar, garantidoras 
do exercício do mandato, com plena liberdade. Essas imunidades não podem ser 
renunciadas pelo político, pois a ele não pertencem.
Nada impede, é certo, que o parlamentar abra mão do próprio mandato, o que 
conduzirá à perda da imunidade. Mais à frente, tratarei da questão referente à 
manutenção – ou não – da competência do STF para julgar membro do Congresso 
Nacional que abra mão de seu cargo político com o claro intuito de evitar seu jul-
gamento.
Ainda, é importante lembrar que o suplente não gozará de imunidade, a 
não ser no período em que esteja substituindo o titular. Nesse período, ele 
possuirá a imunidade e o foro especial. Voltando à condição de suplente, o processo 
deixa de ser julgado pelo STF (INQ n. 2.421).
As imunidades dividem-se em duas espécies, a material e a formal. Vejamos a 
disciplina de cada uma delas.
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Imunidade material
Também chamada de imunidade real, substantiva ou inviolabilidade, essa 
imunidade garante que não há responsabilidade penal ou civil em relação às 
opiniões, palavras e votos dos parlamentares.
Desse modo, no exercício de suas funções, não podem os parlamentares res-
ponder por crimes contra a honra – calúnia, injúria e difamação – ou ser condena-
dos a pagar indenização por danos morais (STF, RE n. 577.785).
Há uma distinção na amplitude da imunidade material quanto aos atos pratica-
dos dentro e fora do parlamento.
Avançando, a imunidade penal e civil será absoluta quanto às declara-
ções proferidas dentro do Parlamento.
Já em relação aos atos praticados em local distinto só haver imunidade 
quando guardarem pertinência, por um nexo de causalidade, com o desempe-
nho das funções do mandato parlamentar (STF, RE 299.109).
Você deve lembrar um caso muitorumoroso, no qual o então Deputado Federal 
Jair Bolsonaro teria afirmado que não estupraria a também Deputada Federal Maria 
do Rosário, porque ela não merecia.
Apreciando o caso, o STF entendeu que o parlamentar deveria responder 
pelos seus atos, que não estariam cobertos pela imunidade material.
Na ocasião se entendeu que, apesar de ele ter dado entrevista a veículo de co-
municação de dentro de seu gabinete na Câmara dos Deputados, a matéria teria 
sido publicada na imprensa e na internet fora das dependências da Casa, e 
não guardaria relação com a atividade parlamentar (STF, INQ n. 3.932).
Ah, ainda sobre Jair Bolsonaro, em outro caso envolvendo o tempo em que ele 
era Deputado Federal, o STF entendeu que estaria coberta pela imunidade material 
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uma fala sua se referindo ao peso de quilombolas por arrobas, medida para pesa-
gem de animais. Rejeitou-se, assim, denúncia de crime de racismo oferecida pela 
PGR (STF, Inq 4.694).
Por fim, fique atento, pois a imunidade material afastará a responsabilidade 
penal e civil dos parlamentares, mas não impedirá que eles possam responder 
por quebra de decoro parlamentar (STF, PET 5.647).
Sistematizando a questão, temos o seguinte quadro:
Imunidade Material
Dentro da Casa Fora da Casa
Imunidade é absoluta, afastando a responsabi-
lização penal e civil. No entanto, parlamentar 
pode responder por quebra de decoro.
Imunidade é relativa, abrangendo as opiniões, 
palavras e votos se tiverem relação com a ati-
vidade parlamentar. Assim, se os atos não 
possuírem relação com o mandato, o parlamen-
tar por eles responderá.
Antes de passar para a imunidade formal, lembro a você que a imunidade ma-
terial é para opiniões, palavras e votos, permitindo um mandato livre, de forma 
plural.
Outros atos, como agressões físicas ou mesmo um homicídio, mesmo dentro da 
Casa, geraria a investigação criminal, não se falando em imunidade.
Ilustrando, no ano de 1963, no Plenário do Senado Federal, o Senador Arnon 
de Mello, pai de Fernando Collor de Mello, atirou contra seu adversário político 
(Silvestre Péricles), acertando o também Senador José Kairala, que morreu horas 
depois. Os dois senadores alagoanos acabaram sendo absolvidos.
Já no ano de 1967, houve outro tiroteio, só que dessa vez na Câmara, envol-
vendo os Deputados Federais Nelson Carneiro e Estácio Souto Maior (pai do piloto 
Nelson Piquet). No processo, ambos foram absolvidos.
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A imunidade material protege o parlamentar para que não seja processado por 
suas opiniões, palavras e votos, afastando a responsabilização penal e civil.
Imunidade formal
Também chamada de imunidade processual ou adjetiva, é responsável por 
definir as regras sobre prisão dos parlamentares, bem como ao processo instau-
rado contra eles. Ela sofreu significativas mudanças, trazidas pela EC n. 35/2001.
Segundo as regras atuais, desde a expedição do diploma – ou seja, antes 
mesmo da posse –, os parlamentares não poderão ser presos, salvo em fla-
grante delito por crime inafiançável.
Havendo prisão em flagrante por crime inafiançável, os autos serão remetidos 
em 24 horas à respectiva Casa Legislativa, para que ela resolva sobre a prisão, 
pelo voto da maioria de seus membros. Isso significa que poderá o próprio Legisla-
tivo relaxar a prisão, caso entenda que ela é fruto de perseguição.
Essa regra, no entanto, pode ser relativizada. Em um julgado que cai bastante 
nas provas, relacionado à Operação Dominó, o STF entendeu que não haveria 
a necessidade de comunicar à Casa, pois a quase totalidade dos Deputados 
Estaduais (23 dos 24) respondia a inquéritos e ações penais (STF, HC n. 89.417).
Note que, teoricamente, não cabe a prisão preventiva ou temporária de par-
lamentares, bem assim não há previsão explícita de afastamento do Congressista 
de suas funções.
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No entanto, os recentes acontecimentos estão demonstrando que também es-
sas regras podem ser relativizadas. É sempre bom lembrar que não existe direito 
absoluto.
Seguindo, o noticiário político já traz alguns exemplos de parlamentares que 
foram afastados do exercício de suas funções, como é o caso do Ex-Presidente da 
Câmara, Deputado Eduardo Cunha, ou ainda do Deputado Rodrigo Rocha Loures (o 
homem da mala) e do Senador Aécio Neves.
Quanto à prisão, houve o caso do Ex-Senador Delcídio do Amaral, no qual a 
própria decisão do STF não deixou clara a natureza da custódia (se flagrante ou 
preventiva). De todo modo, discutiu-se a prisão em flagrante de outros parlamen-
tares, citados no contexto das bombásticas delações premiadas da JBS.
Ainda dentro da imunidade processual, você viu que, pelo texto constitucional, 
parlamentar só pode ser preso em flagrante em razão de crime inafiançável. Ha-
vendo a prisão, a Casa deve ser comunicada para saber se mantém ou não o Par-
lamentar preso.
Contudo, em rumorosa decisão, o STF entendeu que a comunicação à Casa 
deveria acontecer nos casos de restrições relacionadas ao exercício do mandato, e 
não apenas em caso de prisão.
Assim, vê-se que houve um alargamento do que consta na Constituição. Para 
exemplificar, a orientação beneficiou o Senador Aécio Neves, que tinha algumas 
cautelares do artigo 319 do Código de Processo Penal substitutivas da prisão – en-
tre elas, recolhimento domiciliar e impossibilidade de ingresso na Casa.
A imunidade parlamentar se inicia com a expedição do diploma, que é antes da 
posse.
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Mas a grande transformação operada pela EC n. 35/2001 vem agora!
Antes de 2001, para se processar um parlamentar, havia a necessidade de a 
Casa Legislativa dar autorização, o que não ocorria. Assim, enquanto estivesse no 
exercício do mandato, o processo ficaria suspenso, o que também acontecia com o 
prazo prescricional.
No entanto, após a EC n. 35/2001, não há mais necessidade de prévia li-
cença para a abertura de processo contra parlamentares.
Agora, a regra fica assim:
a) se os fatos forem anteriores à diplomação, o processo tramitará sem a ne-
cessidade de prévia licença e sem a possibilidade de determinarem a suspensão;
b) se os fatos forem posteriores à diplomação, também não haverá a necessi-
dade de prévia licença. No entanto, pode