Aula 1 - Defesa do Patrimônio Público - Roteiro - Corrupção + Patrimônio Público + Improbidade Administrativa I

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DISCIPLINAS COMPLEMENTARES 
Defesa do Patrimônio Público 
Landolfo Andrade 
Aula 1 
 
 
ROTEIRO DE AULA 
 
 
• CUSTO SOCIAL DA CORRUPÇÃO NO BRASIL 
 
➢ Falta de sensibilidade dos operadores do direito para a corrupção, ainda que essas condutas sejam de grande 
lesividade 
 
o Isso é explicado pela clandestinidade dos atos de corrupção 
o Falta de percepção aos olhos da população 
 
➢ Corrupção como um buraco negro: 
 
o Fenômeno invisível 
o Visualização indireta 
o Efeitos devastadores 
o Os mais afetados por esses efeitos são as pessoas mais carantes (que dependem, em maior monta, dos recursos 
públicos desviados) 
o Confusão entre o que é público e o que é privado 
 
➢ Dados Fiesp: 2,3% do PIB = 100 bilhões de reais por ano 
 
o Em um ano, seria possível dobrar o número de leitos para internação no SUS 
o Também em um ano, seria possível aumentar em 50% o número de estudantes matriculados no ensino público 
fundamental 
Suelii
Realce
Suelii
Realce
 
 
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o Seria possível zerar, em apenas 2 anos, o déficit habitacional no país, que, segundo dados do IBGE, é de 7,5 milhões 
de moradias 
o O desvio de recurso público impede o bom emprego desse recurso para satisfazer necessidades básicas da 
população (educação, saúde e habitação, por exemplo) 
▪ Em países desenvolvidos também existe a corrupção, mas os efeitos são menos severos que no Brasil 
▪ No Brasil falta o básico, fator potencializado pela corrupção 
 
o Transparência internacional 
▪ ÍNDICE DE PERCEPÇÃO DA CORRUPÇÃO 2019 
▪ BRASIL MANTÉM SUA NOTA DE 2018 E CAI DA 105ª PARA A 106ª POSIÇÃO NO RANKING DA TRANSPARÊNCIA 
INTERNACIONAL (pior posição desde o início do Ranking) 
▪ Manutenção de 35 pontos 
▪ Fatores que levaram a essa piora no Ranking, conforme dados do relatório da transparência internacional: 
- Decisão do Ministro Toffoli de suspender todas as investigações de lavagem de dinheiro que receberam 
informações do COAF (na contramão de todo o sistema internacional de combate à lavagem de dinheiro) 
- Retirada do COAF do comando do Ministério da Justiça 
- Decisão do Ministro Alexandre de Morares e do Ministro Toffoli de instaurar um inquérito civil “sui generis” 
absolutamente ilegal e inconstitucional, em que várias medidas persecutórias estão sendo adotadas de ofício pelo 
STF 
 
▪ O Índice de Percepção da Corrupção (IPC) é a mais duradoura e abrangente ferramenta de medição da corrupção 
no mundo. Ela existe desde 1995 e reúne resultados de 180 países e territórios. A pontuação indica o nível 
percebido de corrupção no setor público numa escala de 0 a 100, em que 0 significa que o país é considerado 
altamente corrupto e 100 significa que o país é considerado muito íntegro. 
 
• CUSTO ECONÔMICO DA CORRUPÇÃO 
 
➢ Esse Ranking afeta diversos setores no país 
 
o Reduz o incentivo ao investimento produtivo 
o Investimento de empresas no Brasil (empresas estrangeiras, ao considerar investir em algum lugar, levam em 
conta esses dados) 
o Quanto maior o grau de corrupção, menor o grau de investimento 
o Redução nas receitas arrecadadas do governo, o que gera perdas orçamentárias e reduz a possibilidade de 
financiamento de gastos produtivos 
 
 
 
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➢ Desestabiliza o ambiente de negócios do país, colocando-o em desvantagem em relação aos seus competidores 
 
➢ Gera ineficiência na administração pública (“Fratelli”) 
 
o Superfaturamento de obras públicas 
o Necessidade de realizar os mesmos gastos com os mesmos serviços diversas vezes 
o ex. para desviar parte do dinheiro que deveria ser usado para asfaltar uma rua, a empresa utiliza material e serviço 
de baixa qualidade, gerando um asfalto ruim e que logo necessitará de reparos 
 
➢ Distorce a composição dos gastos públicos (Estádios da copa do mundo) 
 
o Discricionariedade do Poder Público 
o A corrupção faz com que essas decisões atendam interesses particulares em detrimento do interesse coletivo 
o Direciona a discricionariedade do Poder Público quanto aos gastos 
 
• PATRIMÔNIO PÚBLICO 
 
➢ Conceito legal 
 
o “Complexo de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico pertencentes à União, 
ao DF, aos Estados aos Municípios e aos respectivos órgãos da administração indireta” (art. 1, § 1.º, da Lei 4.717/1965 
- LAP). 
o Parcela econômica: 
▪ Complexo de bens e direitos de valor econômico 
▪ Abrange o erário e os bens públicos com conteúdo econômico 
▪ Veja que não é sinônimo de erário 
▪ É o erário + os bens públicos com conteúdo econômico 
▪ Erário são os recursos públicos (tesouro; conjunto de recursos econômico-financeiros), em espécie, da 
Administração Pública (provenientes de sua atividade fiscalizatória; arrecadação tributária; exploração de atividade 
econômica; aluguel de bens; dentre outros exemplos) 
▪ Bens públicos com conteúdo econômico: bens móveis e imóveis se inserem nessa categoria 
 
o Parcela não-econômica: 
▪ Complexo de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico ou turístico 
▪ ex. bens tombados 
 
 
 
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• DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO 
 
➢ A) Panorama internacional 
 
o A Convenção Interamericana Contra a Corrupção (1996): 
▪ Primeiro texto a cuidar da temática da corrupção sob uma ótica internacional; 
▪ Texto regional 
▪ Criminalização da conduta de corromper funcionários públicos estrangeiros; 
▪ Ratificada pelo Brasil em 2002. 
 
o A Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais 
Internacionais (OCDE - 1997): 
▪ Criminalização da conduta de corromper funcionários públicos estrangeiros; 
▪ Responsabilização das pessoas jurídicas envolvidas em atos de corrupção; 
▪ Compromisso dos países signatários em combater efetivamente as PJ envolvidas em ato de corrupção 
▪ Responsabilização na esfera civil, administrativa e na esfera criminal (essa última nos países em que for compatível 
– no Brasil não cabe responsabilização criminal de atos de corrupção de PJ) 
▪ Ratificada pelo Brasil em 2000; 
▪ Principal influência para a Lei 12.846/2013 (Lei anticorrupção empresarial) 
 
o Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (Convenção de Mérida de 2003) 
▪ Promover, facilitar e apoiar a cooperação internacional e a assistência técnica. 
▪ Corrupção globalizada gera essa necessidade de cooperação 
▪ Grande avanço no combate à lavagem de dinheiro. 
▪ Propõe a mitigação de pena de toda pessoa acusada que preste cooperação substancial à investigação ou ao 
indiciamento dos delitos (benefício para os que colaboram no combate à corrupção). 
▪ obs. Antes da revogação do art. 17, §1º da LIA, já existiam vozes, como do professor Landolfo por exemplo, que 
defendiam a possibilidade de autocomposição na esfera da improbidade com base na Convenção de Mérida 
▪ Compromisso dos Estados signatários na edição de Códigos de Conduta 
▪ Ratificada pelo Brasil em 2006. 
 
➢ B) Panorama Nacional 
 
o Normas constitucionais: 
▪ art. 5.º, LXXIII- Ação popular 
 
 
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“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio 
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;” 
 
▪ art. 14, § 9.º- outras causas de inelegibilidade para a defesa da probidade 
“§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger 
a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a 
normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, 
cargo ou emprego na administração direta ou indireta.”▪ art. 37, caput e § 4.º - moralidade como princípio (fonte primária de direito) e mandamento de defesa da 
probidade 
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte:” 
“§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função 
pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo 
da ação penal cabível.” 
 
▪ art. 85, V – atos que atentem contra a probidade administrativa como crime de responsabilidade 
“Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição 
Federal e, especialmente, contra: V - a probidade na administração;” 
 
▪ art. 129, III – defesa do patrimônio público como atribuição do MP 
“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para 
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;” 
 
o Normas infraconstitucionais (microssistema da defesa do patrimônio público – devem manter coerência e 
integração) 
▪ Lei da Ação Popular (Lei 4.717/1965) 
▪ Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) 
▪ Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) 
▪ Lei de Licitações (Lei 8.666/93) 
▪ Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) 
▪ Leis Eleitorais 
▪ Leis Penais 
 
 
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▪ Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011) 
▪ Lei do CADE (Lei 12.529/2011) 
▪ Lei do Conflito de Interesses (Lei 12.813/2013) 
▪ Lei Anticorrupção Empresarial (Lei 12.846/2013) 
▪ obs. a partir da CF/88 foram previstas novas normas que trouxeram maior efetividade no combate à corrupção 
(destaque para a LIA e LAE) 
 
• IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
➢ Regramento Constitucional: 
 
o CF, Art. 37, § 4.°. “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda 
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, 
sem prejuízo da ação penal cabível.” 
▪ Mandamento de defesa da probidade administrativa (CF não exaure esse tema) 
▪ Delega a aplicação das sanções para o legislador infraconstitucional: 
- Deve trazer toda a disciplina da probidade administrativa 
- Sanções e forma de aplicação, dentre outros exemplos 
 
▪ Natureza jurídica: Ilícito civil: 
- Não confundir improbidade administrativa com crime 
- É parte do direito sancionador, mas não é infração penal 
 
➢ Regramento infraconstitucional 
 
o Lei 3.164/1957 (Lei Pitombo-Godói Ilha) 
o Lei 3.502/1958 (Lei Bilac Pinto) 
o Obs. os diplomas acima (representando a defesa da probidade administrativa) não tiveram nenhuma 
efetividade e foram revogadas pela LIA: 
▪ Somente se punia o enriquecimento ilícito 
▪ Ônus probatório imposto ao MP era severo (devia provar que o agente público incorporou ao seu patrimônio 
vantagem indevida; que essa vantagem indevida foi incorporada em razão do exercício da função; devendo provar 
o nexo de causalidade entre o enriquecimento ilícito e alguma ação praticada no exercício da função 
▪ Traziam muitos conceitos jurídicos indeterminados que dificultavam a aplicação da norma 
▪ Nesses anos, de 1957 e 1958, o MP não possuía ferramentas eficientes para promover investigações na esfera 
cível (IC é de 1985, por exemplo) 
 
 
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o Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa- LIA): 
▪ Vigência: 03.06.1992 
▪ Promoveu grande avanço no combate da improbidade 
▪ Trouxe ônus probatório menos severos para os legitimados 
▪ Ampliou o alcance da ação de improbidade 
▪ Punindo o enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da Administração 
▪ Em 1990 o MP possuía a ferramenta do IC 
▪ Esse conjunto de fatores trouxeram maior efetividade para a LIA 
 
➢ Lei 8.429/1992 (LIA) 
 
o a) atos que importam enriquecimento ilícito do agente público (art. 9.º); 
o b) atos que causam prejuízo ao erário (art. 10); e 
o c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11). 
o Obs. Prevê novas sanções e estabelece gradação 
▪ ex. de gradação: suspensão dos direitos políticos – varia de 3 a 5 (atos que atentam contra os princípios da 
Administração) anos até 8 a 10 anos (enriquecimento ilícito), conforme o ato praticado 
- Obs. essa sanção de suspensão dos direitos políticos tem grande relevância em razão do protagonismo dos cargos 
políticos (prefeitos, secretários, deputados, senadores, governadores, dentre outros exemplos) nos atos de 
improbidade 
▪ Vai além das sanções previstas na CF/88 
▪ O STF já pacificou que todas as sanções previstas na LIA são constitucionais 
 
o Obs. As exposições abaixo são baseadas na LIA 
 
➢ CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
o Etimologia: 
▪ Deriva do latim: “improbitas” 
▪ Pela etimologia são os atos desonestos no trato da coisa pública 
▪ A LIA não se ateve à etimologia 
▪ Não há previsão expressa sobre o que é improbidade, por isso a doutrina se divide quanto ao conceito 
▪ A) 1ª corrente: Subprincípio da moralidade administrativa 
- Improbidade como espécie de imoralidade 
- Imoralidade qualificada 
- Por todos, professor Wallace Paiva Martins Jr. 
 
 
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▪ B) 2ª corrente: Moralidade e probidade administrativa se equivalem 
- Quando a CF se refere ao princípio, usa a palavra moralidade 
- Quando quer se refere à ofensa ao princípio, usa improbidade 
- Por todos, professor José dos Santos Carvalho Filho 
 
▪ C) 3ª corrente: A probidade engloba a moralidade administrativa 
- Probidade como conceito mais amplo do que a moralidade 
- Todo ato imoral é ímprobo 
- Mas nem todo ato ímprobo será imoral 
- Posição normativa 
- Para a LIA, o ato lesivo culposo também caracteriza improbidade (ato culposo não é ato imoral) 
- A LIA prevê, ainda, o ato de improbidade por ofensa aos princípios da Administração (não é ofensa apenas ao 
princípio da moralidade, mas abrange outros, como a eficiência por exemplo) 
 
▪ *Apesar da divergência doutrinária, deve ser recepcionado o conceito mais amplo de improbidade 
administrativa. 
 
o A LIA abrange a lesão culposa no dano ao erário, desviando-se da etimologia 
▪ Vai além da desonestidade ou imoralidade, abrangendo a culpa 
▪ Portanto é um conceito mais amplo que o conceito decorrente da origem da palavra 
 
o Conceito: toda ação ou omissão dos agentes públicos desleal ou inepta que promove enriquecimento ilícito, causa 
dano ao erário ou ofende os princípios da Administração Pública 
 
➢ BENS JURÍDICOS TUTELADOS PELA LIA 
 
o i) Patrimônio Público 
▪ “Complexo de bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico pertencentes à União, 
ao DF, aos Estados aos Municípios e aos respectivos órgãos da administração indireta” (art. 1, § 1.º, da Lei 
4.717/1965 - LAP). 
▪ Lembre-se que a LIA abrange o conceito mais amplo: parcela econômica e não econômica 
 
o ii) Moralidade Administrativa 
 
 
 
 
 
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o Características marcantes: 
▪ a) A indeterminação dos sujeitos 
- A coletividade, como todo, é que atua como titular da probidade, moralidade e patrimônio pulico 
- Todas as pessoas que utilizam, por exemplo, serviços públicos 
 
▪ b) A indivisibilidade do objeto 
- Deve-se defender o bem jurídico para todos os titulares de forma total e ampla 
 
▪ c) O fator de agregação dos sujeitos 
- Quando alguém pratica ato de improbidade administrativa, como o desvio de recursos públicos por exemplo, essa 
coletividade de pessoas que sofre as consequências do ato (os titulares) está agregada em razão de uma 
circunstância fática,qual seja: todos estão expostos aos efeitos deletérios do ato de improbidade 
 
▪ Observe que os bens jurídicos tutelados pela LIA são bens difusos 
 
o Conclui-se: 
▪ A LIA tutela a probidade administrativa 
▪ A probidade engloba o patrimônio público (em noção mais ampla) e a moralidade administrativa 
▪ Os atos ímprobos ofendem esses dois bens jurídicos protegidos pela LIA 
▪ São bens jurídicos difusos 
▪ Os danos são ocasionados para toda a coletividade (sujeitos indetermináveis; objeto indivisível; ligadas por 
circunstâncias de fatos: sujeitas aos efeitos do ato administrado) 
▪ Art. 129, III da CF/88: “Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: III - promover o inquérito civil e 
a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos 
e coletivos;” 
 
➢ SUJEITO PASSIVO 
 
o Quem sofre o ato de improbidade 
o Análise feita no plano material 
o Art. 1° “Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração 
direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, 
de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário 
haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na 
forma desta lei. 
 
 
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Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o 
patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem 
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento 
do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a 
contribuição dos cofres públicos.” 
 
o Podem ser vítimas do ato de improbidade: 
▪ i) Administração Pública Direta (União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território) e indireta 
(Fundações, autarquias, sociedade de economia mista e empresas públicas) 
▪ ii) Empresa incorporada ao patrimônio público 
- obs. Professor Carvalho Filho: se a empresa for incorporada ao patrimônio pública, deixará de existir como ente 
privado e passa a integrar a Administração Pública (não necessitaria dessa previsão na norma) 
▪ iii) Entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento 
do patrimônio ou da receita anual (note que se trata de PJ de direito privado e que pode ser vítima de ato de 
improbidade – atenção para a peculiaridade da participação na receita anual) 
▪ iv) Entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como 
daquelas 
▪ v) Para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do 
patrimônio ou da receita anual 
 
 
 
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o Benefícios ou incentivos onerosos: 
▪ Atente-se que esses benefícios ou incentivos somente atrairão a aplicação da LIA quando forem ONEROSOS 
▪ Exigem contraprestação por parte de quem recebe 
▪ ex. isenção fiscal para que uma empresa se instale em um município – nesse caso se trata de benefício oneroso 
(o benefício está condicionado à instalação da empresa no município) 
▪ ex. 2. O.S pode firmar termo de cooperação com o município para prestar serviço público e receber recursos desse 
ente (trata-se de benefício oneroso, já que deverá entregar uma contrapartida – prestar o serviço) 
▪ Isenções genéricas (vale para todo contribuinte) ou não onerosas não atraem a incidência da LIA 
 
o Concessionárias e permissionárias de serviço público? 
▪ Não serão sujeitos passivos 
▪ Pois os recursos de seu patrimônio decorrem do pagamento realizado por particulares (usuários do serviço) por 
meio de tarifa 
▪ Não há recursos públicos 
▪ obs. Nas concessões especiais (PPP por exemplo) há transferências de recursos públicos: 
- na PPP patrocinada, parte do recurso provém da remuneração paga pelo serviço e a outra parte do erário 
- na PPP administrativa, toda a receita provém do erário 
- ATENÇÃO: mesmo nesses casos, não poderá figurar como sujeito passivo de ato de improbidade administrativa, 
visto que o recurso público não representa incentivo ou benefício oneroso, sendo apenas uma contraprestação 
pelo serviço prestado 
 
o Consórcios públicos? 
▪ Podem ser sujeitos passivos de ato de improbidade administrativa 
▪ Vários entes públicos se unem para a execução de um objetivo comum (deve ser criada uma PJ autônoma) 
▪ Associações públicas (PJDPublico): autarquia interfederativa 
▪ Portanto, consórcio com PJ de direito público pode ser sujeito passivo de ato de improbidade 
▪ Associações estatais (PJDPrivado): erário > 50% criação ou custeio 
▪ obs. o consórcio pode, também, criar uma PJ de direito privado: 
- Nesse caso, para boa parte da doutrina (por todos, Professor Emerson Garcia), mesmo sendo PJ de direito privado 
ela integrará a Administração Indireta 
- Assim, conclui-se que pode ser sujeito passivo de ato de improbidade 
- Ademais, mesmo que não se considere que essa PJ integra a Administração Indireta, ainda assim poderá ser sujeito 
passivo desses atos, já que mais de 50% de sua receita anual será de recursos públicos 
 
o Conselhos de Fiscalização do Exercício Profissional? 
▪ (CREA; CRM; CREF; dentre outros exemplos) 
 
 
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▪ Esses conselhos têm por função a fiscalização do exercício da profissão por seus associados 
▪ Podem ser sujeitos passivos de ato de improbidade administrativa 
▪ Recolhem contribuições parafiscais (natureza tributária) 
▪ Receita e patrimônio desses conselhos é, em maior parte, composta por recursos públicos 
 
o Terceiro setor? (OS, OSCIP, Serviços Sociais Autônomos) 
▪ Podem ser sujeitos passivos de ato de improbidade administrativa 
▪ OS e OSCIP: 
- Recebem benefícios e incentivos onerosos, bem como pelo fato de o erário concorrer com mais de 50% de seu 
patrimônio ou custeio 
- Receita anual composta majoritariamente por recurso público 
- Dependendo das circunstancias do caso concreto podem figurar no caput ou no parágrafo do art. 1º 
▪ Serviços Sociais Autônomos: 
- Contribuições parafiscais, portanto há recursos públicos 
- Erário concorre com mais de 50% do patrimônio da receita anual 
 
o OAB? (STF - ADI 3620); (STJ - 1ª Seção, EResp nº 463.258 - SC) 
▪ Não podem ser sujeitos passivos de ato de improbidade administrativa 
▪ Segundo o STF, a OAB não integra a Administração Pública Indireta 
▪ O STJ consolidou entendimento de que as contribuições (anualidade) não possuem natureza parafiscal 
▪ Diante disso não poderá ser sujeito passivo de ato de improbidade 
▪ EResp nº 463.258 “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - EXECUÇÃO PARA COBRANÇA DAS CONTRIBUIÇÕES DA 
OAB. 1. A OAB é classificada como autarquia sui generis e, como tal, diferencia-se das demais entidades que 
fiscalizam as profissões. 2. A Lei 6.830/80 é o veículo de execução da dívida tributária e da não-tributária da Fazenda 
Pública, estando ambas atreladas às regras da Lei 4.320, de 17/3/64, que disciplina a elaboração e o controle dos 
orçamentos de todos entes públicos do país. 3. As contribuições cobradas pela OAB, como não têm natureza 
tributária, não seguem o rito estabelecido pela Lei 6.830/80. 4. Embargos de divergência providos.” 
 
o Sindicatos? 
▪ Antes da reforma trabalhista podiam ser sujeitos passivos de ato de improbidade administrativa 
▪ Tendo em vista que foi afastada a obrigatoriedade da contribuição sindical (deixando de ser tributária), as receitas 
dos sindicatos não são mais provenientes de recursos públicos 
▪ Portanto, em regra, não são sujeitos passivos de ato de improbidade 
 
o Partidos políticos? 
▪ Podem ser sujeitos passivosde ato de improbidade administrativa 
 
 
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▪ Boa parte dos recursos dos fundos partidários decorrem de recursos públicos 
▪ Fundo partidário (art. 38 da Lei 9.096/1995) 
▪ Fundo eleitoral (art. 16-C da Lei 9.504/1997) – Lei 13487/2017 
 
o Entidades privadas referidas no art. 1º, parágrafo único: 
▪ Observe que a LIA incidirá com certos temperamentos; a proteção para esses entes é menor do que a proteção 
dos entes previstos no art. 1º, caput: 
▪ a) A LIA só incide se houver ofensa ao patrimônio de tais entidades: 
- Ofensa à parcela econômica 
 
▪ b) Sanção patrimonial (ressarcimento do dano) se limita à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres 
públicos (o patrimônio privado não é abrangido pela LIA e o ressarcimento): 
- Exceção ao princípio da reparação integral dos danos causados por ato de improbidade (art. 5º) 
- ex. ente privado possui 30% de seu capital composto por recursos públicos, sendo os outros 70% recursos 
particulares; ocorre ato de improbidade que causa dano ao patrimônio de 100 mil reais; na ação de improbidade, 
o agente ímprobo somente poderá ser condenado na reparação em até 30 mil reais (corresponde a contribuição 
dos cofres públicos nessa entidade) 
- obs. os outros 70% não ficam desguarnecidos, mas o ente deve mover ação autônoma de cobrança 
 
▪ c) As sanções previstas no art. 12 são aplicáveis normalmente, porquanto o legislador só impôs limites à 
aplicação da sanção patrimonial 
 
➢ SUJEITO ATIVO 
 
o Quem comete o ato de improbidade 
o Agente público é o grande protagonista da LIA, bem como os terceiros (podendo ser um particular que concorre, 
induz ou se beneficia do ato de improbidade) 
o Art. 2° “Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente 
ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou 
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. “ 
▪ Atente-se que a noção de agente público, para a LIA, é mais ampla que a de direito penal 
▪ Engloba agentes políticos, servidores públicos –estatutários, celetistas, temporários-, particulares em colaboração 
com a Administração 
▪ Pessoa que exerce, ainda que sem remuneração e transitoriamente, função em qualquer entidade mencionada 
no art. 1º caput e parágrafo 
 
 
 
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o Art. 3° “As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, 
induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.” 
▪ Norma de extensão pessoal 
▪ Aqueles que induzam ou concorram com o agente público na prática do ato improbo também são atingidos pela 
LIA, ainda que não sejam agentes públicos 
 
o Pessoa jurídica? 
▪ Pode ser sujeito ativo de ato de improbidade administrativa 
▪ Concorrendo ou se beneficiando do ato de improbidade, por exemplo 
▪ Fundamenta-se no art. 3º 
▪ ex. empresa que empresta o CNPJ para simular uma concorrência em uma carta convite (concorrendo em fraude 
para licitação); empresa que aceita locação em valor acima do valor de mercado (se beneficiando do ato de 
improbidade) 
 
 
 
▪ Professor Emerson Garcia observa que a LIA trabalha com uma perspectiva funcional e patrimonial de agentes 
públicos: 
- Funcional: pessoas que desempenham funções na Administração direta ou indireta 
- Patrimonial: desempenham funções nos entes privados do art. 1º da Lia (entes que recebem recursos públicos) – 
são agentes públicos por estarem desempenhando funções em entes privados que recebem recursos públicos 
 
 
Perspectiva 
funcional 
 
Perspectiva 
patrimonial 
 
Agentes políticos 
 
 
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▪ Observações sobre os terceiros (sujeito ativo secundário): 
- Induzir é fazer surgir na mente do agente público a ideia de praticar o ilícito 
- Concorrer é participar das práticas de atos preparatórios ou de execução do ato 
- Beneficiário é o que obtém vantagem patrimonial indevida decorrente do ato, podendo ser negativa (deixar de 
gastar, por exemplo) ou positiva 
 
o Aplicação da LIA aos agentes políticos? 
▪ obs. Agentes políticos são aqueles responsáveis pela definição e execução das diretrizes dos poderes públicos 
(ocupam estruturas chaves no organograma constitucional do Estado; responsáveis pela definição das diretrizes da 
política brasileira) 
▪ 1.º) Não incidência da LIA: estão excluídos do âmbito de regência da LIA os agentes políticos para os quais a 
Constituição Federal instituiu expressamente (art. 52, I e II; art. 102, I, “c”; e art. 105, I, “a”) regime especial de 
julgamento por crimes de responsabilidade (STF, Reclamação 2.138/DF, j. 13.06.2007 – Ministro de Estado), 
disciplinado pela Lei 1.079/1950 - (Reclamação 2.138/DF, 13.06.2007- Min. Estado); 
- A CF distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos; 
- A CF não admite a concorrência de dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes 
políticos; 
- Os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade 
- Ocorrência do “bis in idem” 
 
▪ 2.º) Incidência da LIA: todo e qualquer agente político, sem exceção, pode ser processado pela prática de atos de 
improbidade administrativa, sujeitando-se às sanções previstas no art. 12 da LIA e no art. 37, § 4.º, da CF (posição 
do STJ, ressalvado o Presidente da República). 
- Prevalece no sistema brasileiro o sistema de pluralidade de instâncias para repressão da improbidade 
administrativa (CP, arts. 37, § 4º e 52); 
- Instâncias autônomas 
- Não há “bis in idem” 
- CF/88 menciona “sem prejuízo da ação penal cabível” 
- Ofensa ao princípio da isonomia 
- Amplitude do conceito de agente público adotada pela LIA (“eleição, mandato, designação”) 
- Art. 37 § 4º “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da 
função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível.” 
- “Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da 
República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do 
Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; II processar e julgar os Ministros 
 
 
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do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério 
Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;” 
 
▪ STF - Pet 3240/DF – Pleno (por maioria, j. 10.05.2018) 
- A LIA alcança todo e qualquer agente político, com exceção do Presidente da República 
- Os agentes políticos responderão em ambas as instâncias 
- Abrange governador, prefeito, ministro de estado, desembargador, juiz, promotor, ministro do STF, dentre outros 
exemplos 
- O Presidente da República comete crime de responsabilidade, sendo responsabilizado em processo de 
“impeachment” apenas 
- “Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República (CF, art. 85, V), encontram-se sujeitos a duplo 
regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade 
administrativa quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade”. 
 
▪ Leitura complementar: tópicos 6.6.2.1.2 e 6.6.2.1.3 
 
➢ ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA ÍMPROBA 
 
o Direito sancionador: regra geral 
▪ Direito sancionador tem como característica de aplicação de sanção para quem pratica ilícito 
▪ Sanção que representa, necessariamente, restrição a direitos do agente infrator 
▪ Direito penal e extrapenal sancionador (regime disciplinar; regime administrativo perante órgãos de controlede 
contas; regime judicial da LIA e da Lei anticorrupção empresarial; esfera política – todos são exemplos de 
responsabilização extrapenal) 
▪ Instâncias independentes entre si 
▪ LIA integra o sistema sancionador extrapenal 
▪ Responsabilidade subjetiva, em regra (provar dolo ou culpa) 
▪ Havendo previsão expressa, poderá existir responsabilidade objetiva 
- Na lei anticorrupção empresarial há a responsabilidade objetiva, por exemplo 
 
o Sistemática da LIA? 
▪ Não há previsão de responsabilidade objetiva 
▪ Aplicação de sanção demanda ação dolosa ou culposa 
 
 
 
 
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▪ Classificação sistemática do elemento subjetivo em conformidade com a modalidade de ato de improbidade 
administrativa: 
 
▪ Atente-se que a ação culposa somente é punida no caso de lesão ao erário 
▪ As demais são punidas por apenas em atos dolosos 
▪ Repita-se: Não há responsabilização na forma objetiva 
 
o Para os fins da LIA, admite-se o dolo eventual? 
▪ Assume o risco de causar danos ao erário 
▪ Atrai a incidência da LIA 
▪ ex. agente público visualiza determinada conduta e percebe que a conduta pode ofender princípios da 
Administração; se mesmo com essa consciência decide praticar essa conduta, não se importando com a 
consequente ofensa, estará agindo com dolo eventual (não está, diretamente, pretendendo ofender princípios da 
Administração, mas assume o risco de alcançar esse resultado) 
 
o Cuidado: lesão ao erário “anômala” (art. 10-A) - incluído pela LC 157/2016) – exige o dolo 
▪ “A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter 
benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 
116, de 31 de julho de 2003.” 
 
o Jurisprudência 
 
o Elemento subjetivo da conduta de terceiros: 
▪ a) Concorre ou induz (dolo) 
- Não é compatível com a forma culposa 
 
 
 
 
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▪ b) Beneficiário (doutrina majoritária: dolo) 
- Atente-se que a doutrina majoritária exige o dolo 
- obter vantagem indevida é incompatível com a noção de culpa 
- Trata-se de questão de isonomia: o art. 9º exige o dolo do agente público; por isso, somente poderá punir terceiro 
que age com dolo 
 
o A REPERCUSSÃO DO ARTIGO 28 DA LINDB NA ESFERA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
▪ Arts. 20 a 30: normas sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público 
(acrescentados pela Lei nº 13.655/2018 - vigência: 26.04.2018). 
- Fundamento: segurança jurídica, previsibilidade e transparência nas esferas administrativa, controladora e judicial 
- Os 10 artigos possuem 40 (quarenta) conceitos jurídicos indeterminados (ex.: “valores jurídicos abstratos”, “erro 
grosseiro”, “orientações gerais da época” etc.) 
 
▪ Art. 28. “O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou 
erro grosseiro.” 
- obs. erro grosseiro é sinônimo de culpa grave: negligência grave, imperícia grave e imprudência grave 
 
▪ Essa norma se aplica às três esferas? 
- As normas (dos 10 artigos mencionados) são voltadas ao direito sancionador 
- Trazem referência expressa para as três esferas 
 
▪ Alcança a dimensão ressarcitória? 
- Ex. Se o ilícito causar dano ao patrimônio público, irá incidir a dimensão ressarcitória (recomposição do patrimônio 
lesado) 
- Responsabilidade na dimensão ressarcitória 
- Pode ser penalizado na esfera disciplinar 
- Pode ser penalizado pela prática de ato lesivo ao erário (Art. 12 da LIA) 
- Pode ser responsabilizado criminalmente (art. 89 da Lie 8.666/93, por exemplo) 
- Pode ser responsabilizado na esfera de controle (órgãos de contas) 
- Todas instâncias com dimensão punitiva 
- Art. 37, §6º da CF/88 – responsabilidade objetiva da Administração Pública, por danos de seus agentes em 
particulares, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa –responsabilidade 
subjetiva- (não menciona grau de culpa, sendo que a CF/88 se contenta com a culpa simples) 
- Não se aplica o art. 28 na dimensão ressarcitória, pois nesse caso atrairia a prova de dolo ou culpa grave para o 
direito de regresso (isso esvaziaria a norma constitucional mencionada) - Ônus probatório seria maior 
 
 
 
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- Portanto, o art. 28 se aplica apenas na dimensão punitiva 
 
▪ Essa norma alcança todos os agentes públicos? 
- Não, já que ao art. 28 menciona “opiniões técnicas” 
- Somente aqueles que possuem atribuições de tomar decisões ou opinar com base em critérios técnicos (ex. 
advogado público em parecer opinativo1; gestor público que toma decisão com base no plano diretor) 
- Nesses casos somente irão responder se incidirem em erro grosseiro ou dolo 
- ex. prefeito que concede outorga de alteração do uso do solo para determinado munícipe; essa decisão deve ser 
tomada a partir de critérios técnicos expostos no estatuto da cidade, plano diretor e na lei local – esse prefeito será 
alcançado pela norma do art. 28 
- Busca-se a equiparação do parecerista jurídico com o gestor público 
- Se for ato administrativo vinculado, a norma não irá alcançar (Ex. prefeito que descumpre a LRF – ex. descumpre 
a vedação do aumento de despesa com pessoal nos últimos 180 dias de seu mandato) 
 
▪ Teria ela derrogado o art. 10, caput, da LIA? 
- Conflito aparente de normas 
- 1) Sim: atos de improbidade lesivos ao erário passam a exigir dolo ou culpa grave (= erro grosseiro): 
Parcialmente revogado 
Entendimento em consonância com o da 1ª turma do STJ 
 
- 2) Não: para a caracterização do ato lesivo ao erário na forma culposa, é irrelevante perquirir sobre o grau da 
culpa: 
Entendimento da 2ª turma do STJ 
O art. 28 não é compatível com a LIA 
Norma geral não revoga norma especial 
LINDB, Art. 2º, § 2º. “A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga 
nem modifica a lei anterior.” 
Portanto, pelo princípio da especialidade, prevalece o previsto no art. 10 da LIA, bastando a culpa simples 
Ademais, a LIA goza de força normativa constitucional (regulamenta o art. 37, §4º da CF/88) 
Sempre que houver um conflito entre a LIA e outra norma esparsa (seja geral ou especial), deve prevalecer a LIA 
para que se proteja o sistema de responsabilização estabelecido por ela. Caso contrária haveria um esvaziamento 
do art. 37, §4º (aplicação do diálogo das fontes) 
Nesse sentido: “É inviável o acolhimento do pedido de suspensão do processo, a fim de que sejam buscados os 
meios de compensação da conduta ímproba praticada, à luz da Lei 13.655/2018, uma vez que deve prevalecer a 
regra especial contida no art. 17, § 1º, da Lei 8.429/1992” (Resp 1.654.462-MT, 1ª T. j. 7.06.2018). 
 
1 Observe que o parecer vinculante não incide aqui – nesse caso responderia com dolo ou culpa simples 
 
 
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➢ MODALIDADES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 
o I - Enriquecimento ilícito 
o II – Lesão ao erário 
o III – Ofensa aos princípios da administração pública 
o Técnica legislativa para as três modalidades: 
▪ Descrição genérica no caput 
▪ Rol exemplificativo de outras condutas igualmente caracterizadoras do caput (nos incisos) 
▪ Inicia-se o enquadramento do ilícito no rol exemplificativo, se não encontrar nos tipos exemplificados, passa-se 
para o caput e sua descrição genérica 
 
o I - Enriquecimento ilícito 
▪ LIA, Art. 9.°, caput. “Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir 
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou 
atividade nas entidades mencionadas no art. 1.° desta lei, e notadamente: (...) “ 
▪ Modalidade mais grave de ato de improbidade administrativa 
▪ Invariavelmente denota, também, um crime (geralmente de corrupção) 
▪ Veja a expressão “notadamente”: 
- Indica que o rol de condutasespecíficas e que caracterizam o enriquecimento ilícito 
- Rol previsto nos incisos 
- Trata-se de rol exemplificativo 
- Qualquer outra conduta que se enquadre na descrição genérica do caput, poderá ser considerado ato de 
enriquecimento ilícito 
▪ obs. os tipos de improbidade são tipos abertos (repito: se não se enquadrar nos incisos, mas se adequar ao caput, 
poderá ser considerado ato de improbidade) 
▪ Elementos essenciais: 
 
- Vantagem patrimonial: prestação positiva ou negativa: 
Prestação positiva: efetivamente possui um acréscimo de bens e valores (públicos) ao seu patrimônio – ex. agente 
recebeu propina de 100 mil reais 
 
 
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Prestação negativa: gera economia de recursos; deixar de gastar; – ex. agente público, para liberar verba pública, 
exige benefícios do particular – viagem de primeira classe, por exemplo- 
 
-Vantagem deve ser ilícita (não tem lastro jurídico válido; não há justa causa para receber a vantagem ou benefício): 
Não está fundada em título válido/legítimo 
 
- Exige-se dolo; conduta deve ser dolosa: O dolo é representado pela vontade e consciência (dolo genérico) 
 
- Nexo causal entre o exercício da função e a obtenção da vantagem 
 
- Não exige dano ao erário: 
Basta o enriquecimento ilícito doloso 
- O dano ao erário não é elemento essencial ao enriquecimento ilícito 
 
- Não exclui a responsabilização criminal: 
Condutas relacionadas, mas com independência das instâncias; 
Não há “bis in idem” 
 
- A regra do caput não é absoluta (os elementos essenciais são regra, mas existem exceções- vide inciso V): Não se 
exige, para todos os tipos de enriquecimento ilícito, a presença dos elementos essenciais necessários para a 
conduta genérica 
 
- Condutas específicas exemplificativas (art. 9.° da LIA): 
I) Recebimento de vantagem econômica indevida para amparar interesse alheio; 
(ex.: oficial de justiça) 
 
II) Percepção de vantagem econômica para facilitar negócio superfaturado 
 (ex.: sobrepreço em serviço); 
 
III) Percepção de vantagem econômica para facilitar negócio subfaturado 
 (ex.: alienação bem público por preço inferior ao do mercado); 
 
IV) Utilização de bens públicos ou de mão de obra de servidor em obra ou serviço particular (prestação negativa); 
 
 
 
 
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V) Recebimento ou aceitação de promessa de vantagem econômica para tolerar atividade ilícita (jogos de azar, 
lenocínio, narcotráfico, contrabando, usura); 
O simples aceite atrai a incidência do tipo 
Veja que é exceção à regra, não sendo exigida a percepção da vantagem patrimonial indevida 
Rol de atividades ilícitas é exemplificativo (ex.: aceite de vantagem indevida para que surja uma obra irregular – em 
desconformidade com a lei de zoneamento urbano, por exemplo) 
 
VI) Recebimento de vantagem econômica por fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras 
públicas ou outro serviço, ou sobre qualidade e quantidade de bens fornecidos às entidades mencionadas no art. 
1º; 
(ex.: CDHU) 
Falsa medição/avaliação: ex. falsa medição/avaliação para qualidade de materiais de construção, tamanho da obra, 
cronograma de obra; dentre outros exemplos; 
 
VII) Aquisição de bens cujo valor seja desproporcional à evolução patrimonial ou à renda; 
-Para além da prova da evolução desproporcional do patrimônio ou da renda do agente, é necessário provar que 
essa evolução guarda relação com algum ato específico que tenha praticado ou deixado de praticar? 
- ex. investigação de um agente que ganha 10 mil de salário, mas adquiriu uma cobertura avaliada em 10 milhões 
de reais; nota-se a evolução desproporcional do patrimônio 
- Há presunção legal de enriquecimento ilícito? 
→ 1ª) Não (a LIA não prevê a inversão do ônus da prova; princípio de presunção de inocência) – deve-se provar que 
a evolução desproporcional tem relação com algum ato que o agente praticou ou deixou de praticar no exercício 
de sua função 
 
→ 2ª) Sim (presume-se a inidoneidade do agente público; essa presunção é relativa; a evolução desproporcional 
do patrimônio é de aplicação residual; relativa autonomia entre os incisos e o caput do art. 9º da LIA). – Basta a 
prova da evolução desproporcional do patrimônio (trata-se de inversão legal do ônus da prova) 
* posição adotada pelo professor Landolfo e Wallace Paiva 
 
→ Não há entendimento pacificado 
 
 
 
 
 
 
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VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou 
jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das 
atribuições do agente público, durante a atividade; 
 
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer 
natureza; 
 
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, 
providência ou declaração a que esteja obrigado; 
 
 XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; 
 
 
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades 
mencionadas no art. 1° desta lei.