Artigo - A DIVISÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ENTRE OS ENTES FEDERADOS

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A DIVISÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ENTRE 
OS ENTES FEDERADOS1 
RESUMO: O presente trabalho realiza um breve estudo das 
competências legislativas no âmbito do federalismo brasileiro. 
PALAVRAS-CHAVE: competência legislativa, repartição, entes 
federados, federalismo. 
 
1. INTRODUÇÃO 
O federalismo brasileiro, ao contrário do norte-americano, resultou 
da desagregação ou segregação de um Estado unitário, com a transformação 
das províncias em Estados-membros. Por isso, o federalismo do nosso país é 
conhecido como federalismo de desagregação ou federalismo devolutivo, no 
qual os poderes de um Estado unitário foram distribuídos entre seus entes 
federados, a fim de encontrar a diversidade. [1] 
A Constituição Federal de 1988 veio para restaurar o Estado 
Federal brasileiro, após um longo período de ditadura, onde o presidencialismo 
autoritário praticamente desfigurou o federalismo do país. A Carta Magna de 
1988, no entanto, estruturou um federalismo de equilíbrio, conferindo autonomia 
aos Estados federados. [2] 
A autonomia das entidades federativas, contudo, pressupõe uma 
repartição de competências administrativas, tributárias e legislativas. Esse talvez 
seja o principal ponto caracterizador e assegurador da convivência no Estado 
Federal. [3] 
Em vista disso, a Carta Magna de 1988 fixou as matérias próprias 
de cada um dos entes federativos, União, Estados-membros, Distrito Federal e 
Municípios. No presente estudo, todavia, será abordada apenas a repartição da 
 
1 TORRES, Michell Laureano. A divisão da competência legislativa entre os entes 
federados. Site: Conteúdo Jurídico. 06 de julho de 2014. Disponível em: 
https://www.conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/39639/a-divisao-da-
competencia-legislativa-entre-os-entes-federados. Acesso em 06 fev. 2020. 
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competência legislativa entre os entes federados. Ou seja, não compreenderá a 
repartição em matéria administrativa e tributária. 
Nesse contexto, é importante ressaltar que o princípio básico da 
repartição de competências, tanto a administrativa como a legislativa, é o 
princípio da predominância do interesse. Isto é, competem à União as matérias 
de interesse predominantemente geral, ao que aos Estados cabem as matérias 
de predominante interesse regional, enquanto aos Municípios competem os 
assuntos de predominante interesse local. O Distrito Federal, por conseguinte, 
acumula as matérias de interesse regional e local. Esse foi o critério utilizado 
pelo Constituinte de 1988 para fixar a repartição de competências no Estado 
Federal brasileiro.[4] 
2. DESENVOLVIMENTO 
De antemão, registre-se que são diversas as denominações 
utilizadas pelos doutrinadores pátrios para as competências legislativas dos 
entes federados. Contudo, penso que, para uma melhor compreensão do tema, 
a competência de legislar pode ser dividida em competência legislativa privativa 
da União, competência legislativa dos Estados-membros, competência 
legislativa concorrente e competência legislativa dos Municípios. Vejamos. 
2.1. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO 
A competência legislativa privativa da União está prevista no artigo 
22 da Carta Magna, em um rol não exaustivo. Outras, por exemplo, estão listadas 
no art. 48 da Constituição Federal. Segundo o Ministro Gilmar Mendes[5], “os 
assuntos mais relevantes e de interesse comum à vida social no País nos seus 
vários rincões estão enumerados no catálogo do art. 22 da CF”. 
Ressalte-se, porém, que as matérias listadas no artigo 22 da 
Constituição Federal também podem ser regulamentadas por outros entes 
federativos, já que, de acordo com a regra prevista no parágrafo único do artigo 
22, a União pode, por meio de lei complementar, autorizar os Estados a legislar 
sobre questões específicas dessas matérias. Aliás, por força do artigo 32, §1º, 
da Carta Magna, essa possibilidade se aplica também ao Distrito Federal.[6] 
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Cumpre destacar que a União somente pode transferir aos demais 
entes federativos a regulamentação de questões específicas. Vejamos o que 
ensina o Ministro Gilmar Mendes sobre isso[7]: 
Trata-se de mera faculdade aberta ao legislador 
complementar federal. Se for utilizada, a lei complementar 
não poderá transferir a regulação integral de toda uma 
matéria da competência privativa da União, já que a 
delegação haverá de referir-se a questões específicas. (...) 
Nada impede que a União retome a sua competência, 
legislando sobre o mesmo assunto a qualquer momento, 
uma vez que a delegação não se equipara à abdicação de 
competência. 
A propósito, o Supremo Tribunal Federal, por diversas vezes, 
declarou a inconstitucionalidade de leis estaduais violadoras da competência 
legislativa da União prevista no artigo 22 da Constituição Federal. No dizer de 
Gilmar Mendes[8], “é formalmente inconstitucional a lei estadual que dispõe sobre 
as matérias enumeradas no art. 22, se não houver autorização adequada a tanto, 
na forma do parágrafo único do mesmo artigo”. 
Vejamos, ademais, a observação feita por Kildare Gonçalves 
Carvalho sobre as matérias previstas nos incisos XI, XXI, XXIV, e XXVIII, do 
artigo 22[9]: 
Sustentamos que as matérias constantes dos incisos XI, 
XXI, XXIV, e XXVIII, do artigo 22, não estão sujeitas à 
incidência do seu parágrafo único, já que sobre questões 
específicas, no âmbito da competência concorrente, os 
Estados legislam por direito próprio e não por delegação da 
União. 
Como se verifica do próprio texto constitucional, os 
mencionados incisos referem-se a matérias em que a 
União cabe legislar, não em toda sua extensão, mas 
apenas sobre regras gerais ou diretrizes. Assim, estando a 
União inibida de regular questões específicas dessas 
matérias, é então intuitivo que não lhe caberá delegar ou 
transferir aos Estados a competência que não possui, ou 
seja, aquela voltada para a disciplina das especificidades, 
desde que, insista-se, a competência da União está 
limitada a normas gerais. 
2.2. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS 
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Em síntese, os Estados-membros possuem três espécies de 
competências legislativas. A remanescente ou reservada, a delegada pela União 
e a concorrente-suplementar. Saliente-se que os doutrinadores pátrios 
classificam de diversas maneiras a competência legislativa estadual, sendo a 
utilizada por Alexandre de Moraes a neste estudo apresentada[10]. 
A competência reservada ou remanescente está prevista no artigo 
25, §1º, da Constituição Federal. Em suma, toda competência que não for 
vedada pela Constituição está reservada aos Estados-membros. Isto é, o que 
restar,o que não for da competência de outro ente da federação e não houver 
vedação legal, competirá ao Estado legislar[11]. 
Segundo Gilmar Mendes, “atribui-se aos Estados o poder de auto-
organização e os poderes reservados e não vedados pela Constituição Federal 
(art. 25)”[12]. Sobre as vedações implícitas e explícitas aos Estados-membros, 
ensina Alexandre de Moraes[13]: 
São vedações implícitas as competências legislativas 
reservadas pela Constituição Federal à União (CF, art. 22) 
e aos municípios (CF, art. 30). 
São vedações explícitas as normas de observância 
obrigatória pelos Estados-membros na sua auto-
organização e normatização própria, consistentes, 
conforme já estudado, nos princípios sensíveis, 
estabelecidos e federais extensíveis. 
A competência delegada dos Estados é aquela abordada no tópico 
anterior. Como dito, a União pode autorizar os Estados a legislar sobre questões 
específicas das matérias de sua competência privativa prevista no artigo 22 e 
incisos da Carta Magna. É a autorização disposta no parágrafo único do artigo 
22 e se materializa por meio de lei complementar. 
A competência concorrente para legislar será estudada no tópico 
seguinte. Abrange a possibilidade de a União, os Estados e o Distrito Federal 
legislar sobre determinadas matérias, cabendo à União legislar sobre normas 
gerais e aos Estados e Distrito Federal sobre normas específicas. 
Antes de tecer alguns comentários acerca da competência 
concorrente, cumpre destacar que, além das competências relatadas 
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(remanescente, delegada e concorrente), algumas competências estaduais 
foram expressamente designadas pela Constituição Federal. Nas palavras de 
Gilmar Mendes[14]: 
Além desses poderes, ditos remanescentes ou residuais, 
algumas competências foram expressamente 
discriminadas pela CF, como se vê dos §§ 2o e 3o do art. 
25, cuidando, o primeiro, da competência estadual para a 
exploração de serviços de gás canalizado e o segundo, da 
competência legislativa para instituir regiões 
metropolitanas. Da mesma forma, é explícita a 
competência dos Estados-membros para, por meio de lei 
estadual, respeitado o período a ser fixado em lei 
complementar federal, criar, fundir e desmembrar 
Municípios. 
A maior parte da competência legislativa privativa dos 
Estados-membros, entretanto, não é explicitamente 
enunciada na Carta. 
Ou seja, a Constituição Federal estabeleceu expressamente 
algumas competências aos Estados-membros, como a criação, a fusão, a 
incorporação e o desmembramento de municípios no Estado (artigo 18, §4º, da 
Constituição Federal), a instituição das regiões metropolitanas, aglomerados 
urbanos e microrregiões (artigo 25, §3º, da Constituição Federal), e a exploração 
direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado (artigo 25, 
§2º, da Constituição Federal)[15]. 
2.3. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE 
A competência concorrente, conforme já mencionado, compreende 
a possibilidade de a União, os Estados e o Distrito Federal legislar sobre 
determinadas matérias, cabendo à União legislar sobre normas gerais e aos 
Estados e ao Distrito Federal legislar sobre normas específicas[16]. 
No âmbito desta competência, no caso de inércia legislativa da 
União, os Estados poderão suplementá-la, fixando as regras gerais sobre a 
matéria. Contudo, na superveniência de lei federal geral sobre o assunto, a 
norma antes emitida pelo Estado terá sua eficácia suspensa, naquilo que for 
contrária à lei federal posteriormente editada[17]. 
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Desta forma, pode-se dizer que existem duas hipóteses de 
competência concorrente-suplementar para os Estados e Distrito Federal. A 
competência suplementar complementar, quando já existe lei federal fixando 
normas gerais sobre o assunto, cabendo aos Estados e Distrito Federal apenas 
complementá-las. E a competência suplementar supletiva, quando não existe lei 
federal sobre a matéria e os Estados e o Distrito Federal, provisoriamente, 
editam normas gerais sobre o assunto[18]. 
Bastante esclarecedor é o magistério do Ministro Gilmar Mendes 
sobre o assunto. Vejamos[19]: 
A Constituição Federal prevê, além de competências 
privativas, um condomínio legislativo, de que resultarão 
normas gerais a serem editadas pela União e normas 
específicas, a serem editadas pelos Estados-membros. O 
art. 24 da Lei Maior enumera as matérias submetidas a 
essa competência concorrente, incluindo uma boa 
variedade de matérias, como o direito tributário e 
financeiro, previdenciário e urbanístico, conservação da 
natureza e proteção do meio ambiente, educação, proteção 
e integração social da pessoa portadora de deficiência, 
proteção à infância e à juventude, do patrimônio histórico, 
artístico, turístico e paisagístico, assistência jurídica, 
defensoria pública, etc. 
A divisão de tarefas está contemplada nos parágrafos do 
art. 24, de onde se extrai que cabe à União editar normas 
gerais – i. é, normas não exaustivas, leis-quadro, princípios 
amplos, que traçam um plano, sem descer a pormenores. 
Os Estados-membros e o Distrito Federal podem exercer, 
com relação às normas gerais, competência suplementar 
(art. 24, § 2o), o que significa preencher claros, suprir 
lacunas. Não há falar em preenchimento de lacuna, quando 
o que os Estados ou o Distrito Federal fazem é transgredir 
lei federal já existente. 
Na falta completa da lei, com normas gerais, o Estado pode 
legislar amplamente, suprindo a inexistência do diploma 
federal. Se a União vier a editar a norma geral faltante, fica 
suspensa a eficácia da lei estadual, no que contrariar o 
alvitre federal. Opera-se, então, um bloqueio de 
competência, uma vez que o Estado não mais poderá 
legislar sobre normas gerais, como lhe era dado até ali. 
Caberá ao Estado, depois disso, minudenciar a legislação 
expedida pelo Congresso Nacional. 
2.4. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS 
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A principal competência legislativa dos municípios é a capacidade 
de auto-organização através da edição da sua Lei Orgânica. Essa competência 
está prevista no artigo 29 da Constituição Federal, consoante se observa pelo 
seu caput, abaixo: 
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em 
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e 
aprovada por dois terços dos membros da Câmara 
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios 
estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do 
respectivo Estado e os seguintes preceitos: 
Sobre esse ponto, convém transcrever as palavras do doutrinador 
Alexandre de Moraes[20]: 
A primordial e essencial competência legislativa do 
município é a possibilidade de auto-organizar-se através da 
edição de sua Lei Orgânica do município, diferentementedo que ocorria na vigência da constituição anterior, que 
afirmava competir aos Estados-membros essa 
organização. A edição de sua própria Lei Orgânica 
caracteriza um dos aspectos de maior relevância da 
autonomia municipal, já tendo sido estudado 
anteriormente. 
Além da competência para a edição da sua lei orgânica, as 
competências legislativas do município se caracterizam pelo princípio da 
predominância do interesse local. Esse interesse local, vale salientar, diz 
respeito às peculiaridades e às necessidades ínsitas à localidade ou, por outros 
termos, refere-se àqueles interesses mais diretamente ligados às necessidades 
imediatas do município, ainda que repercutam regional ou nacionalmente[21]. 
O Ministro Gilmar Mendes, ao abordar essa matéria, comenta[22]: 
As competências implícitas decorrem da cláusula do art. 
30, I, da CF, que atribui aos Municípios ‘legislar sobre 
assuntos de interesse local’, significando interesse 
predominantemente municipal, já que não há fato local que 
não repercuta, de alguma forma, igualmente, sobre as 
demais esferas da Federação. 
Consideram-se de interesse local as atividades, e a 
respectiva regulação legislativa, pertinentes a transportes 
coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo 
urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e 
restaurantes, entre outras. 
 
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Aliás, pode-se se dividir a competência por interesse local do 
Município em três. A competência genérica, em virtude da predominância do 
interesse local, prevista no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal. A 
competência para estabelecimento de um Plano Diretor, veiculada pelo artigo 
182 do Diploma Constitucional e, por último, a competência suplementar, 
estabelecida pelo artigo 30, inciso II, da Constituição Federal[23]. 
Pela competência suplementar, compete ao município suplementar 
a legislação federal e estadual, no que couber, ou seja, o município pode suprir 
as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, sem obviamente 
contraditá-las. Tal competência se aplica também às matérias elencadas no 
artigo 24 da Constituição Federal[24]. 
É pertinente destacar trecho da obra de Gilmar Mendes sobre o 
tema[25]: 
É claro que a legislação municipal, mesmo que sob o 
pretexto de proteger interesse local, deve guardar respeito 
a princípios constitucionais acaso aplicáveis. Assim, o STF 
já decidiu que a competência para estabelecer o 
zoneamento da cidade não pode ser desempenhada de 
modo a afetar princípios da livre concorrência. O tema é 
objeto da Súmula 646.” 
“Aos Municípios é dado legislar para suplementar a 
legislação estadual e federal, desde que isso seja 
necessário ao interesse local. A normação municipal, no 
exercício dessa competência, há de respeitar as normas 
federais e estaduais existentes. A superveniência de lei 
federal ou estadual contrária à municipal, suspende a 
eficácia desta. 
A competência suplementar se exerce para regulamentar 
as normas legislativas federais e estaduais, inclusive as 
enumeradas no art. 24 da CF, a fim de atender, com melhor 
precisão, aos interesses surgidos das peculiaridades 
locais. 
3. CONCLUSÃO 
Assim, com amparo na doutrina constitucionalista utilizada como 
referência no presente estudo, penso ser essa a repartição mais adequada da 
competência legislativa dos entes federados, estabelecida pela Constituição 
Federal, desprezando, é verdade, a variedade de denominações que as 
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competências legislativas de cada ente recebem dos doutrinadores pátrios. O 
que importa, na realidade, é que a diferença das denominações conferidas pelos 
autores a cada competência legislativa não altera a sua natureza jurídica. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 
São Paulo: Atlas, 2005. 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 
Disponível em 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. 
Acesso em 30 de maio de 2014. 
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e ampl. 
Belo Horizonte: Del Rey, 2010. 
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e ampl. 
São Paulo: Saraiva, 2010. 
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. 
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2004. 
 
 
[1] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e 
ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1032. 
[2] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e 
ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1032. 
[3] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 290. 
[4] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 290. 
[5] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. Págs. 880/882. 
[6] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e 
ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 356. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
https://www.conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/39639/a-divisao-da-competencia-legislativa-entre-os-entes-federados#_ftnref1
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[7] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. Págs. 880/882. 
[8] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. Págs. 880/882. 
[9] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e 
ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1049. 
[10] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 302. 
[11] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e 
ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 363. 
[12] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. Pág. 882. 
[13] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 302. 
[14] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012.Pág. 882. 
[15] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 16. Ed. rev. atual. e 
ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. Pág. 1061. 
[16] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 299. 
[17] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e 
ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 363. 
[18] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e 
ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 364. 
[19] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. Págs. 884/885. 
[20] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 303. 
[21] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e 
ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 368. 
https://www.conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/39639/a-divisao-da-competencia-legislativa-entre-os-entes-federados#_ftnref7
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[22] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: 
Saraiva, 2012. Págs. 885/886. 
[23] MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 
2004. Pág. 303. 
[24] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14. Ed. rev. atual. e 
ampl. São Paulo: Saraiva, 2010. Pág. 368. 
[25] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira 
Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco – 7. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 
2012. Págs. 885/886. 
 
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