Aula 1 e 2 Organização do Estado, Poderes e Evolução e Organização Publica

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Disciplina: Estrutura e Legislação do Setor Público
Aula 1: Organização do Estado brasileiro, separação de poderes e evolução da administração pública
Você sabe o que é Estado?
O Estado é a representação da pluralidade de regras, pessoas e instituições que formam uma organização, dotada de estrutura própria, visando à satisfação de necessidades da sociedade, para proteger seus membros e dar-lhes segurança e liberdade para o exercício de suas atividades ou direitos, tais como o de propriedade e o de ir e vir.
Dentre os modelos de Estado que antecederam o Estado moderno podemos destacar:
Com o surgimento da administração pública moderna, em especial a partir da Revolução Francesa, princípios democráticos e republicanos obrigavam uma gestão pública profissionalizada, com procedimentos racionais que assegurassem a isonomia entre os cidadãos e governados. 
O Estado brasileiro
O início da organização do Estado brasileiro começou com a chegada da Coroa portuguesa em 1808, ocasionando, inclusive, a criação do Banco do Brasil.
Estruturou-se um aparato de Estado burocrático a partir da organização da metrópole portuguesa (Lisboa). Um dos enfoques do modelo português, paralelo a outras monarquias, era a existência de Poder Moderador desempenhado pelo Monarca.
A República velha adotou um modelo republicado de separação de poderes sem alteração das relações econômicas e sociais, e mesmo a abolição da escravatura nada alterou a desigualdade existente.
Início de uma estruturação do Estado administrador
A partir da década de 1930, no Governo Vargas, surgiram estruturas de administração dotadas de excelência, no contexto de programas de reforma administrativa.
Veja alguns destaques:
01
Criação da comissão permanente de padronização e da comissão permanente de compras, voltadas para o fornecimento de material para o Estado.
02
Criação da comissão mista de reforma econômico-financeira, em 1935, que deu origem à comissão Nabuco, com atribuição de estudar a possibilidade de um reajustamento dos quadros do serviço público civil.
03
Em 1936, a Lei nº 284, de 28 de outubro, denominada Lei do Reajustamento, estabeleceu nova classificação de cargos e a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil.
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP)
O principal eixo de reforma deu-se com a criação do Departamento Administrativo de Serviço Público (DASP), criado pela Decreto-lei 579/1938, com o objetivo de implementar uma reforma administrativa destinada a organizar e adotar procedimentos racionais de funcionamento para o serviço público no país. 
Pretendia-se estabelecer maior integração entre os setores dos ministérios e da administração pública, através do aperfeiçoamento constante do pessoal administrativo, buscando um modelo de mérito.
O DASP também assumiu funções de elaboração da proposta do orçamento federal e a fiscalização de sua execução. 
Princípios fundamentais da Administração Pública Federal
No decorrer dos governos militares, em especial com a edição do Decreto-lei 200/67, organizou-se o funcionamento da Administração Pública federal em cinco princípios fundamentais:
1 Planejamento como princípio dominante.
2 Expansão das empresas estatais, bem como de entidades independentes e semi-independentes.
3 Necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito sobre o qual se estabeleciam diversas regras.
4 Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos.
5 Expansão das empresas estatais, bem como de entidades independentes e semi-independentes.
Saiba mais
O Decreto-Lei 200/67 se apoiava em uma doutrina consistente e definia preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa, sendo o início de um processo de busca da otimização da administração pública, por meio da delegação administrativa, estrutura hierárquica dotada de órgãos supervisores (ministérios) de entidades autônomas (administração indireta) e resultados por intermédio de controle, com possibilidade de descentralização para melhoria desses resultados.
Destaca-se também, durante os governos militares, a criação do Programa Nacional de Desburocratização e a continuidade de um trabalho de desestatização de algumas atividades estatais.
Modernização do Estado brasileiro
Com a abertura política e a chamada Nova República, prosseguiu-se a modernização do Estado brasileiro, em 1985 e 86. 
Foi lançado o primeiro programa de reformas do governo Sarney com três objetivos principais:
 Racionalização das estruturas administrativas;
 Formulação de uma política de recursos humanos;
 Contenção de gastos públicos.
O que de fato ocorreu no governo Sarney foi a ampliação do número de ministérios, em especial Ciência e Tecnologia, Cultura e Desenvolvimento Urbano, extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH) e criação da Secretaria do Tesouro Nacional, este último como órgão central de gerenciamento de assuntos relacionados ao endividamento do Estado brasileiro e ao controle dos gastos públicos.
Após o longo período de governos militares e o governo de transição de 85/90, em 1990, o Brasil voltou a ser governado por um civil, Fernando Collor, eleito com uma plataforma de modernização.
O governo Collor tentou uma profunda reforma da máquina administrativa, extinguindo e fundindo ministérios, órgãos e demais entidades da administração indireta, demitindo servidores ou colocando-os em disponibilidade. 
Porém, os resultados, especialmente, os cortes de recursos humanos, não trouxeram economia: 
Se examinarmos a administração como um todo, os cortes de pessoal não trouxeram expressiva redução de custos. 
Foi durante o governo Collor que os setores de produção estatal de bens foram privatizados, tais como siderurgia, petroquímica, fertilizantes, dentre outros de menor alcance econômico.
Em decorrência da adoção do Plano Real de estabilização da economia, em 1994, e com a posse do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1995, Bresser Pereira assumiu o novo Ministério da Administração Reforma do Estado, conduzindo um programa de Reforma gerencial do Estado. 
Fundamentos do Estado brasileiro: federalismo e república
O Brasil tem um Estado republicano, democrático e representativo, organizado sob o sistema federativo e presidencialista, composto por três poderes independentes:
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário
Veja o que dispõe a Constituição Federal sobre isso:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
A Constituição Federal ainda permite a descentralização de parte do poder político às esferas regionais (Estados e Municípios), conforme repartição de competências legislativas e administrativas:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
A organização política brasileira é estruturada em federação, formada pela união indissolúvel dos seus 26 estados-membros e do Distrito Federal, sendo o primeiro dividido em outras esferas locais de governo, que são os municípios.
São, assim, três os níveis de governo:
• União;
• Estados/DF;
• Municípios.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
• I - a soberania;
• II - a cidadania;
• III - a dignidade da pessoa humana;
• IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
• V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
(Constituição Federal)
Considerando-se a configuração política de federação, os Estados-membros também possuem suas Constituições Estaduais, que devem respeitar os preceitos estabelecidos pela Constituição Federal, além das leis e dos decretos que as regulamentam.
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As eleições no BrasilAs eleições no Brasil ocorrem a cada quatro anos para os agentes políticos:
 Presidente da República;
 Governador de Estado;
 Prefeito;
 Senadores;
 Deputados federais;
 Deputados estaduais ou distritais (para o Distrito Federal);
 Vereadores.
Veja as regras:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante [....]
(Constituição Federal)
 Urna eletrônica. 
Saiba mais
Para eleição dos cargos citados acima, o Brasil prevê expressamente o pluripartidarismo, sendo livre a criação de partidos, em caráter nacional, que podem automaticamente definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e estabelecer coligações.
Segue o dispositivo aplicado:
Art. 17 É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:
[...]
(Constituição Federal)
Organização do Poder Executivo e do Poder Legislativo na esfera federal
No Brasil, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo estão concentradas no presidente da República, que é eleito pelo voto direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de uma reeleição, da seguinte forma:
Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente.
(Constituição Federal)
A Constituição Federal ainda, em seu art. 84, estabelece as atribuições do Presidente da República, que podem ser agrupadas da seguinte forma:
• Nomear e exonerar os Ministros de Estado, que auxiliam o Presidente na direção superior da administração federal;
• Iniciar o processo legislativo; 
• Enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição; 
• Sancionar ou vetar projetos de lei, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; 
• Manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;
• Celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; 
• Decretar o estado de defesa e o estado de sítio; 
• Decretar e executar a intervenção federal;
• Exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos; 
• Nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do Banco Central e outros servidores, quando determinado em lei;
• Nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituição, e o Advogado-Geral da União;
• Declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional. 
A escolha ou sistema de voto para senador é a mesma do presidente, no caso, majoritário, em que será eleito aquele que tiver o maior número de votos.
Para deputado federal, a eleição atende à regra da proporcionalidade do número de votos do candidato e da legenda (partido/coligação de partidos), conforme o número de cadeiras por Estados e DF.
Organização dos governos dos Estados-membros, Distrito Federal e municípios
Nos Estados federados, a organização dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário será exercida, respectivamente, pela Assembleia Legislativa, pelo governador do Estado e pelo Tribunal de Justiça.
A configuração das assembleias legislativas está prevista art. 27, CF.
Veja as funções do governador:
1 Sancionar projetos de lei ou vetá-los, desde que sejam matérias de sua competência
2 Exercer a administração superior dos órgãos e entidades estaduais; 
3 Exercer o comando das polícias civil e militar; 
4 Arrecadar os tributos de sua competência; 
5 Atuar em cooperação com os municípios nos assuntos de interesse comum. 
Competências assumidas pelos municípios
Dentre as competências assumidas pelos municípios, previstas na Constituição Federal, em seu art. 30, estão:
Legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.
Instituir e arrecadar os tributos de sua competência.
Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo.
Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e ensino fundamental e para atendimento à saúde da população. 
Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Formas de administração pública
Segundo Cláudia Costin (2010, apud BRESSER-PEREIRA) há três formas de administração do Estado: 
Patrimonialista A administração patrimonialista retratava a forma comum de administrar das monarquias absolutas e, de acordo com a tradição, o poder concentrava-se na figura do governante.
A autora afirma que: O Estado era considerado propriedade do rei.
Portanto, o patrimônio do rei e do público eram iguais, um único patrimônio, ou seja, havia uma distorção entre bens públicos e privados. Isso teve influência religiosa, pois acreditava-se que a providência divina atribuía ao rei poderes legítimos para exercer o domínio entre as pessoas.
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares servidores possuem status de nobreza real. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 15).
Burocrática Com o desenvolvimento do capitalismo industrial no século XIX, o modelo patrimonialista mostrou-se inviável, sendo necessária a adoção de uma nova maneira de administrar que separasse o patrimônio público do privado. Surge, então, a administração burocrática.
Nesse modelo, há a separação de privado e público, na qual prevalece o interesse público e não o pessoal, como ocorria no patrimonialismo.
Costin (2010, p. 32) descreve alguns princípios básicos que norteiam essa forma de administração:
1. Formalismo: atividades, estruturas e procedimentos estão codificados em regras exaustivas para evitar a imprevisibilidade e instituir maior segurança jurídica nas decisões administrativas;
2. Impessoalidade: interessa o cargo e a norma, e não a pessoa em sua subjetividade; por isto, carreiras bem estruturadas em que a evolução do funcionário possa ser prevista em bases objetivas são próprias desta forma de administração;
3. Hierarquização: a burocracia contém uma cadeia de comando, em que as decisões obedecem a uma lógica de hierarquia administrativa, prescrita em regulamentos expressos, com reduzida autonomia do administrador;
4. Rígido controle de meios: para se evitar a imprevisibilidade e introduzir ações corretivas a tempo, um constante monitoramento dos meios, especialmente dos procedimentos adotados pelos membros da administração no cotidiano de suas atividades.
Gerencial (denominada por alguns autores de pós-burocrática) Veremos este assunto no decorrer da aula.
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Reformas do Estado no Brasil: Decreto-lei 200/67 
[...] a reforma do Estado é vista frequentemente como um processo de redução do tamanho da máquina pública, que envolve a delimitação de sua abrangência institucional e a redefinição de seu papel. 
Nascimento, 2010. 
As funções do Estado estão basicamente concentradas em três áreas de atuação, que envolvem as atividades exclusivas, a prestação de serviços sociaise científicos e a produção de bens e serviços para o mercado.
O modelo burocrático com vertente gerencial pode ser considerado um marco na organização da administração pública, com a edição do Decreto-lei 200/67. 
De acordo com o este Decreto, as atividades da Administração Federal devem obedecer aos seguintes princípios de:
1 Planejamento, por meio de análise prévia, visando atender às reais necessidades dos cidadãos.
2 Coordenação entre os órgãos e entidades de uma mesma estrutura.
3 Controle, por meio de instituição de mecanismos de acompanhamento e mensuração de resultados.
4 Descentralização, mediante a transferência da atividade de produção de bens e serviços para as fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
5 Delegação de competência, proporcionando maior autoridade para os gestores, concedendo autonomia, baseada no pressuposto da confiança limitada.
O Decreto-lei 200/67 era um instrumento de efetiva descentralização das atividades da Administração Federal, que foram recepcionadas pela Constituição Federal. 
Saiba mais
São os chamados planos de descentralização:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
(Decreto Lei 200/67)
O Decreto-lei 200/67, portanto, foi uma tentativa de implantação de uma administração gerencial, mais flexível e estruturada na delegação de competência e no planejamento. 
As crises do Estado e da burocracia estatal
As crises do Estado e da burocracia estatal estão intimamente relacionadas. 
1973
Em 1973, houve a crise mundial do petróleo, que resultou na crise fiscal dos Estados, que tiveram que aumentar seus tributos para cobrir seus déficits. Além disso, com a crise fiscal, os governos não dispunham de recursos suficientes para honrar seus compromissos e houve redução de custos e de gastos com pessoal.
Décadas de 1980 e 1990 
As décadas de 1980 e 1990 presenciaram uma crise nas finanças públicas. Diversos fatores, tais como mudanças globais, demográficas, déficit público, endividamento externo e alta dos juros internacionais tornavam cada vez mais necessária a alteração do modelo burocrático. 
1980
No Brasil, em 1980, a crise do Estado se agravou, visto que, devido à crise fiscal, o Estado já não atendia às suas demandas e não conseguia mais atuar estimulando o desenvolvimento econômico.
Constituição de 1988
Com a Constituição de 1988, vários autores acreditam que houve um retrocesso burocrático, porque, em alguns casos, optou-se em diminuir o grau de autonomia dos gestores públicos e consolidar os processos burocráticos. 
1995
A reforma da gestão pública em nosso país ocorreu em 1995, quase 10 anos após a reforma da Grã-Bretanha ter sido implantada. O Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a iniciar uma reforma, com o governo de Fernando Henrique Cardoso e liderada pelo Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado Bresser-Pereira. 
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. 
BRESSER-PEREIRA, 1995, p.12. 
Com a reforma, a administração gerencial substituiu o modelo burocrático, passando a ter uma atuação definida em objetivos, concedendo maior autonomia para os administradores e estabelecendo o controle e monitoramento de resultados. 
Nesse sentido, na proposta de reforma administrativa do governo, incluindo a administração por resultados, o planejamento estratégico, a descentralização e a autonomia dos gestores representariam os elementos centrais da nova Administração Pública, cuja ação estaria determinada pelas necessidades do cidadão-cliente, e não mais pelo princípio paralisante do controle rígido dos processos administrativos. 
NASCIMENTO, 2010, p. 269. 
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Reforma do Estado e os setores de atuação
Esse modelo se alicerçou na reestruturação do Estado, a partir de quatro setores: 
Núcleo estratégico Corresponde aos órgãos de cúpula dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Na esfera do administração superior do aparato estatal, a coordenação compete ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas, que desempenham supervisão geral dos órgãos e entidades da administração pública. 
Atividades exclusivas Setor em que o Estado atua em áreas exclusivamente estatais, de sua presença impositiva, envolvendo o poder de regulamentar, fiscalizar, estimular o fomento etc. 
São exemplos dessa atuação:
A arrecadação de tributos e fiscalização;
As ações de polícia administrativa preventiva e repressiva e de segurança pública;
A gestão da previdência social básica.
Serviços não exclusivos Equivalem a setores em que o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas.
São áreas em que o Estado assume o dever de prestação do serviço, mas não de forma exclusiva, como bem destaca Bresser Pereira (2006, p. 35).
Trata-se de área sensível à defesa de direitos humanos, no qual o Estado não atua com seu poder, como nos serviços de acesso à educação e da assistência à saúde. Pode-se entender que são setores que não devem ficar sujeitos ao mercado.
Produção de bens e serviços para o mercado Essa área de atuação remete às empresas públicas ou privadas, por se tratarem de atividades econômicas voltadas para o lucro, ainda que o capital destas permaneça no próprio Estado.
Podem-se destacar os serviços públicos de infraestrutura, tais como energia, conservação de rodovias, ferrovias e hidrovias. 
Os objetivos do projeto de reforma do Estado, então adotados, pautaram-se: 
01
Aumentar a capacidade administrativa dos órgãos do Estado com eficiência, buscando a melhoria do atendimento do cidadão. 
02
Limitar a ação do Estado às funções que lhe são típicas, desempenhadas através do núcleo estratégico e dos órgãos de atividade exclusiva.
03
Dar aos serviços não exclusivos as feições de propriedade pública não estatal, enquanto a produção de bens e serviços seria aberta à atuação do agente privado econômico, ou seja, o mercado, ressaltando a possibilidade de regulação destes pelo núcleo estratégico.
04
Transferir para os Estados-membros e Municípios as ações de interesse local, visando ao melhor atendimento do cidadão, delegando para os Estados, ainda que parcialmente, os programas de caráter regional.
Administração Pública Gerencial
A Administração pública gerencial surge na segunda metade do século XX. Nesse modelo, as metas e os resultados a serem alcançados são negociados por meio de um contrato de gestão.
Busca-se medir a eficiência e também a efetividade dos serviços oferecidos, porque a missão do governo é oferecer serviços de qualidade.
Veja os pontos principais de uma gestão gerencial:
1 Descentralização das funções de competência comum
Ocorre quando há transferência de desempenho de alguma atribuição ou função da administração pública para pessoas físicas, jurídicas ou sociedade civil.
2 Administração gerencial focada em resultados
Estimula a flexibilização, inovação e criatividade. O controle dos resultados é feito com base em indicadores de desempenho e com a adoção do contrato de gestão, proporcionando maior autonomia e confiança ao gestor público.
3 Administração gerencial é direcionada para o cidadão
Os serviços públicos devem estar voltados ao atendimento das necessidades prementes dos indivíduos.
4 Valorização do servidor
Criando melhores condições de trabalho e mecanismos de reconhecimentoe valorização de quem irá conduzir a reforma. Proporciona também maior autonomia gerencial, gerando flexibilidade e rapidez na prestação de serviços.
5 Criação de novas formas de organização para prestação de serviços não exclusivos do Estado
Tais como as organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e as Organizações Sociais (OS).
Aula 2: Organização da Administração Pública
Apresentação
O Estado brasileiro é formado por três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) autônomos e independentes entre si. A função administrativa pode ser assumida por quaisquer dos Poderes, sendo, no entanto, predominante na estrutura do Poder Executivo.
O Poder Executivo exerce a administração superior do país, a quem está atribuída a competência para prestação de serviços públicos à população. Para que esta prestação seja efetivada é necessária uma organização dotada de escalonamento em cada esfera.
Esta aula justamente nos ajudará a compreender esta organização administrativa, mediante o estudo das características dos órgãos públicos e das entidades que compõem a Administração Indireta, que assumem parcela das atividades de competência de cada esfera de governo.
Veremos que o modelo padrão da estrutura administrativa brasileira resulta da organização federal, a partir da Constituição Federal, em seu art. 37, XIX, e do Decreto-lei 200/67, em vigência até o momento.
Órgão público
As funções administrativas do Estado são realizadas por agentes, órgãos e pessoas jurídicas e podem ser feitas de modo centralizado, descentralizado ou desconcentrado.
Costin define assim a Administração Pública:
(...) conjunto de órgãos, funcionários e procedimentos utilizados pelos três poderes que integram o Estado para realizar suas funções econômicas e os papéis que a sociedade lhe atribuiu no momento histórico em consideração. Assim, temos dois qualificativos para associar a esta afirmação: a Administração Pública não existe só no Executivo e ela muda constantemente, pois as expectativas da sociedade em relação a ela e as disputas que se fazem na esfera política para fazer valer propostas diferentes de atuação estatal também são cambiantes. 
Atuação de órgão público em caso concreto
 Clique nos botões para ver as informações. 
Caso 1 Lei estadual que permite a integração de servidor público no quadro de pessoal do Tribunal de Contas, independentemente de concurso — Irrelevância de achar-se o servidor à disposição desse órgão público em determinado período — Alegação de ofensa ao art. 37, II, da Carta Federal – Plausibilidade jurídica – Conveniência. (ADI 1.251-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 30/06/1995, Plenário, DJ de 22/09/1995).
Caso 2 Poder Executivo. Competência legislativa. Organização da Administração Pública. Decretos 26.118/2005 e 25.975/2005. Reestruturação de autarquia e criação de cargos. Repercussão geral reconhecida [...]. A Constituição da República não oferece guarida à possibilidade de o Governador do Distrito Federal criar cargos e reestruturar órgãos públicos por meio de simples decreto. Mantida a decisão do Tribunal, que, fundado em dispositivos da Lei Orgânica do DF, entendeu violado, na espécie, o princípio da reserva legal. (RE 577.025, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 11/12/2008, Plenário, DJE de 06/03/2009, com repercussão geral.)
Saiba mais
Esse artigo evidencia a importância da análise, que deverá ser feita pelo chefe do poder, buscando uma prestação sob reserva legal, especialização e controle.
A reserva legal é o princípio que, sob o artigo supramencionado e o artigo 37, inciso XIX, exige uma lei específica, uma autorização legal e uma lei específica e uma lei complementar que defina a sua área de atuação.
A especialização também é um princípio aplicável à criação das pessoas administrativas, determinando que, para cada função, uma pessoa específica seja criada, enquanto, no princípio do controle, o chefe do poder possa verificar se as pessoas administrativas criadas estão cumprindo os fins pelos quais foram criadas, sob pena de extinção.
Desconcentração e descentralização administrativa: distinção
Desconcentra-se na mesma pessoa jurídica, a partir do escalonamento de órgãos superiores e inferiores; descentraliza-se com a transferência de atividade para outra pessoa jurídica, decorrente de lei.
Na esfera do ente federado (União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios), temos a Administração Indireta, cujas pessoas jurídicas estão vinculadas à Administração Direta.
A Constituição Federal prevê as formas de descentralização, a saber:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
Descentralização administrativa
O Decreto-lei 200/67 prevê três planos de descentralização 1. Assim são três formas de descentralização:
1 Por lei específica
Criando ou instituindo pessoas jurídica na mesma esfera de governo, denominada de Administração Indireta.
2 Por contrato de concessão
Quando têm-se as empresas (privadas) concessionárias de serviços públicos (ex. Nova Dutra, Oi, Light etc.)
3 Por convênio ou cooperação entre entes da federação
No caso, entre União e Estados, DF e municípios, ou entre estes.
No presente estudo, nosso foco é a Administração Indireta. 
Segundo Di Pietro, o processo de descentralização envolve:
01
Reconhecimento de personalidade jurídica ao ente descentralizado;
02
Existência de órgãos próprios, com capacidade de autoadministração exercida com certa independência em relação ao poder central;
03
Patrimônio próprio, necessário à consecução de seus fins;
04
Capacidade específica, ou seja, limitada à execução do serviço público determinado que lhe foi transferido, o que implica sujeição ao princípio da especialidade, que impede o ente descentralizado de desviar-se dos fins que justificaram a sua criação;
05
Sujeição a controle ou tutela, exercido nos limites da lei, pelo ente instituidor; 
06
Esse controle tem que ser limitado pela lei precisamente para assegurar certa margem de independência ao ente descentralizado, sem o que não se justificaria a sua instituição. 
(DI PIETRO, 2010, p. 413) 
Além disso, mesmo existindo descentralização, no caso criação de entidades que funcionem de forma vinculada à Administração Direta, as entidades que compõem a Administração Indireta estão sujeitas às regras constitucionais aplicáveis a toda Administração Pública, em especial:
01
Sujeição ao regime jurídico administrativo, aplicando as normas decorrentes da Constituição, como os casos de realização de licitações e de concurso público para acesso a cargos ou empregos;
02
Controle de seus atos pela Administração Direta (central), seja pelo Chefe do Executivo (art.84, II, CF) ou ministro (art. 87, CF), quanto à legalidade da função praticada;
03
Criação por lei, ou em decorrência de lei;
04
Orçamento, incluído no orçamento geral da entidade federativa, e agentes próprios;
05
Sujeição ao controle financeiro, administrativo e patrimonial pelo Tribunal de Contas da respectiva esfera de governo, na forma dos artigos 70 e 71, da Constituição Federal;
06
Aplicação dessas espécies por Estados, DF e Municípios.
A criação de órgãos e entidades na Administração Pública depende de iniciativa do Presidente da República, na forma do art. 61, da Constituição Federal, quando se tratar do Poder Executivo.
Atenção
É importante ressaltar que não se deve confundir os conceitos de descentralização e desconcentração. Esta é mera técnica administrativa e é utilizada tanto na Administração Direta, quanto na Indireta, enquanto a descentralização é feita por meio de outorga de função por lei específica, não havendo instrumento contratual de delegação.O Decreto-lei 200/67, art. 4º, trata da composição da Administração Pública:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações públicas.
Atenção
Pode-se entender que a Administração Direta é a estrutura centralizada ou desconcentrada na pessoa jurídica do ente federativo, sendo exemplo disso, na esfera federal, os ministérios que auxiliam ao presidente da República.
No caso da Administração Indireta, são pessoas jurídicas criadas por lei ou em decorrência de lei, assumindo funções a partir da delegação específica do Estado.
Administração Indireta: Autarquias
Nas expressões destacadas do Decreto Lei nº 200/67, em seu artigo 5º, inciso I – a autarquia é um serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
	São privilégios da autarquias:
	• Impenhorabilidade de seus bens e rendas, pois são caracterizados como bens públicos, desde que vinculados à atividades fins da entidade; 
• Execução de seus débitos nos termos do artigo 100 da CR;
• Imunidade recíproca – art. 150, inciso VI, alínea a da CR;
• Reexame obrigatório de condenações judiciais – art. 496, do NCPC;
• Presunção de veracidade, legalidade e autoexecutoriedade de seus atos administrativos.
	São características das autarquias:
	• Atuação sob a forma de poder de império (tal qual o ente federativo que a criou), seja através de poder regulamentar ou poder de polícia/fiscalização; 
• Atuação também no estímulo à economia, através de ações de financiamento destinadas a regiões carentes economicamente;
• Regime de pessoal estatutário e trabalhista, porém selecionado através de concurso público, limites de remuneração na forma do art. 37, XI, da CF;
• Responsabilidade objetiva como um “ônus estatal”, em que não se comprova a conduta do agente;
• Sujeitam-se à licitação e à realização de concurso público para dar acesso ao cargo público;
• Sujeição ao controle do Tribunal de Contas da respectiva esfera de governo, que se aplica a todas as entidades da Administração Indireta.
Espécies de autarquias
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Autarquias comuns Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA) e Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).
Autarquias em regime especial Neste caso, podem assumir as formas de Agência executiva e de Agências reguladoras, que possuem maior autonomia em relação ao chefe do poder executivo, tendo em vista o mandato fixo de seus dirigentes.
Quanto à Agência reguladora, podemos destacar o art. 8º, § 2º da Lei nº 9.472/98:
A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.
Por Agência Executiva, a Lei n°9.649/98, em seu art. 51, a define:
O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I – ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
A agência executiva é qualificada em agência executiva através de ato administrativo.
Temos também as autarquias profissionais, como é caso dos conselhos de fiscalização das profissões liberais (engenharia, medicina, odontologia etc.), responsáveis pelo cumprimento da legislação própria de cada categoria.
Autarquias fundacionais ou fundações autárquicas Serão estudadas mais adiante.
Autarquias de desenvolvimento regional Com previsão no art. 43, § 1º, II, para atuar no estímulo à economia local, em áreas de baixo índice de desenvolvimento.
São exemplos a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM)
Consórcios públicos
A Constituição Federal, em seu art. 241, dispõe que:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Comentário
Trata-se do consórcio público, figura que assume personalidade jurídica própria, segundo os fundamentos da Lei nº 11.107/05.
Ele resulta da constituição de pessoa jurídica (autarquia ou associação civil), mediante ajuste por protocolo de intenções, que vem a ser a manifestação formal do ente em participar. Este termo deverá ser ratificado por lei de cada ente federativo interessado.
Dispõe a citada Lei nº 11.107/05:
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências.
[...]
§ 2o A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.
A vantagem do consórcio está na cooperação entre entes, que assumem obrigações recíprocas, promovendo soluções que atendam à extensão territorial de determinados serviços que demandam a presença de mais de uma pessoa federativa, conjugando recursos técnicos e financeiros de entes da federação.
Fundações públicas 
Na forma do Decreto-lei 200/67, em seu art. 5º, IV, Fundação Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
São finalidades das fundações públicas o desempenho de atividades não exclusivas do Estado, tais como educação, saúde, desporto, assistência social, turismo; comunicação.
Em aspectos comparativos, fundação públicas de direito privado e fundações privadas possuem:
1 A figura do instituidor, que, no caso da fundação pública, será um ente federativo (União, Estados, DF e municípios). 
2 Ambas possuem finalidade social e ausência de fim lucrativo.
3 Eventual aumento de receita reverte-se para a própria fundação.
4 Patrimônio vinculado à finalidade, tanto para a fundação pública, quanto para a fundação privada.
5 No caso das fundações privadas, ocorre a extinção por perda do objeto, destinando este para outra instituição de mesma natureza e finalidade.
6 Em se tratando de fundações públicas, a extinção somente ocorrerá em decorrência de lei. 
A questão da natureza da fundação pública: direito público ou direito privado
Existe um debate doutrinário e jurisprudencial quanto à natureza das fundações públicas. Isso ocorre porque os entes federativos, ao criarem ou instituírem suas fundações, não lhe deram atribuições em áreas sociais.
Tem sido pacificado, entretanto, que as fundações públicas podem assumir duas feições. Carvalho Filho (2017, p. 563):
1 Fundação pública de direito público Entendidas como verdadeiras fundações autárquicas, devido às funções que assumem.
2Fundação pública de direito privado Tem sido denominada efetivamente de “fundação pública” ou de fundação governamental.
Comentário
Já para Di Pietro, não há distinção entre fundação de direito público ou privado criada pelo Estado. São todas fundações públicas, não importa a expressão utilizada, mantida ou instituída.
O autor menciona que a distinção entre ambas resultado grau de autonomia patrimonial ou de dependência orçamentária.
Deve-se observar que a Lei nº 7.596/87 estabeleceu a natureza de direito privado. Di Pietro entende que o Estado pode instituir/constituir pessoa jurídica dotada de patrimônio vinculado a um fim que irá beneficiar pessoas indeterminadas. 
Nesse caso, o elemento humano é mero instrumento para consecução de seus fins. Opta-se pelo regime de direito público ou pelo regime privatista, mas continuam sendo fundações públicas. 
De fato, nas fundações de direito privado, nunca há uma adaptação exclusiva do regime privado.
Leitura
Leia sobre as Características das Fundações Públicas.
Empresas estatais: empresas públicas e sociedades de economia mista
Podem ser divididas, conforme o Decreto-lei 200/67, em duas espécies, a seguir descritas:
 
Art. 5º [...]
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta.
As empresas estatais visam à exploração de atividade econômica ou prestação do serviço público, sendo isso expresso nos artigos 173 e 175 da Constituição Federal.
Sobre o regime jurídico aplicável às empresas estatais, podemos destacar:
01
Atuação na exploração de atividade econômica e na prestação de serviços públicos, podendo, no primeiro caso, assumir obrigações civis, tributárias, comerciais, trabalhistas;
02
Não possuem prerrogativas ou privilégios estatais; 
03
Não pode haver falência, nos termos do artigo 2º da Lei n°1101/05;
04
Sua criação e extinção decorre de autorização legal, após registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial;
05
Sujeição às regras do art. 37, no que se refere à obrigatoriedade de realizar licitações para contratos administrativos, bem como respeito aos limites de acúmulo de empregos, precedido de concurso público; 
06
Caso a empresa estatal seja prestadora de serviço, responderá de forma objetiva com prerrogativas estatais e “ônus estatais”;
07
Regime de pessoal trabalhista, não havendo há estabilidade; 
08
Os dirigentes das empresas estatais podem praticar, em alguns casos, atos administrativos, estando, nesse qualidade, sujeitos a mandado de segurança ou ações coletivas de ressarcimento ou reparação ao patrimônio público (improbidade administrativa).
Com relação ao regime jurídico, as empresas estatais prestadoras de serviços públicos não possuem atuação no mercado com a mesma finalidade da empresa estatal que desempenha atividade econômica. Por essa razão, quando no exercício de atividade mercantil, não se sujeitam à lei de licitações. 
Exemplo
Veja os casos:
A PETROBRÁS produz e comercializa combustíveis, sendo um empresa de atuação no mercado internacional. Para seus objetivos, a lei de criação lhe permite realizar negócios jurídicos com outras petroleiras internacionais, valendo-se, para tanto, de instrumentos de direito comercial (empresarial).
As empresas estatais podem constituir subsidiárias, ou seja, empresas estatais de 2º grau, em decorrência de lei (art. 37, XX, CF).
Quanto ao objeto, a abrangência das empresas estatais é muito ampla. 
Veja os seguintes casos: 
• Atuação na segurança nacional, em projetos navais e materiais bélicos — Emgepron (Empresa Gerencial de Projetos Navais);
• Prestação de serviços públicos — Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), Centrais Elétricas do Brasil (Eletrobrás);
• Atividade econômica monopolizada, na forma do art. 177, CF — Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobrás); Indústria Nuclear do Brasil (INB);
• Serviços administrativos para a Administração Pública — Serviço Federal de processamento de Dados (SERPRO); 
• Apoio operacional ao setor produtivo — Companhia Nacional de Abastecimento (Conab); 
• Financiamento do setor produtivo — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil S.A (BB), Caixa Econômica Federal (CEF);
• Desenvolvimento tecnológico — Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).
Distinção entre empresa pública e sociedade de economia mista
A empresa pública tem o capital inteiramente público, o que faria supor que dele podem participar as pessoas jurídicas de direito público interno. 
O art. 5º, do Decreto-lei nº 900/69, contudo, veio permitir que, desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, seja admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Com isso, admite-se a participação de pessoas jurídicas de direito privado que integrem a administração indireta, inclusive de sociedades de economia mista, em que o capital é parcialmente privado. 
DI PIETRO, 2010, p. 453. 
A sociedade de economia mista, por sua vez, será organizada como sociedade anônima, enquanto a empresa pública poderá ser criada com qualquer uma das formas admitidas em direito. 
Para a sociedade de economia mista o capital é público e privado, enquanto que para a empresa pública o capital é público.
Comentário
Di Pietro destaca que não basta o capital ser majoritariamente de ente federativo, sendo necessária participação na gestão.
Atuação em caso concreto
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Caso 1 O regime de execução por precatórios não se aplica às Centrais Elétricas do Norte do Brasil S/A – Eletronorte. Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, desproveu recurso extraordinário em que é discutido se o regime de precatórios aplicar-se-ia, ou não, a sociedades de economia mista (...). Prevaleceu o voto proferido pelo Min. Joaquim Barbosa.
Inicialmente, realçou que seria preponderante para a resolução da controvérsia a circunstância de o modelo de geração e fornecimento de energia admitir a livre iniciativa e a concorrência. Apontou que interessariam aos serviços públicos, quais sejam, as produtoras independentes de energia e as autoprodutoras de energia com autorização para comercializar o excedente gerado.
Caso 2 A intromissão do Poder Legislativo no processo de provimento das diretorias das empresas estatais colide com o princípio da harmonia e interdependência entre os poderes. A escolha dos dirigentes dessas empresas é matéria inserida no âmbito do regime estrutural de cada uma delas.
(ADI 1.642, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 03/04/2008, Plenário, DJE de 19/09/2008)