Curso de Planos de Saneamento Básico a Distância

Prévia do material em texto

CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
2 
 
 
 
Capacitando, 
Para complementar seus estudos, assista também aos vídeos disponíveis na apresentação 
do curso e ao Vídeo do Módulo 1. 
 
 
MÓDULO 1 – O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
 
 
Prezado capacitando, 
Bem-vindo ao Módulo 1 do curso de capacitação para elaboração de Planos Municipais de 
Saneamento Básico na modalidade a distância. Neste módulo, inicia nossa jornada de 
compreensão acerca da importância do ato de planejar, direcionado à área do saneamento 
básico e do papel de cada ator social nesse contexto. 
Convidamos você a embarcar conosco em uma viagem histórica tanto pelo Brasil quanto 
pelo mundo, buscando compreender em quais condições o saneamento básico surgiu, 
como as ações de saneamento básico se estruturaram ao longo do tempo e como surgiu a 
necessidade de serem reguladas por políticas públicas. 
Também convidamos você a imergir na temática do saneamento básico da atualidade, 
estudando qual é a situação do Brasil hoje e, portanto, quais são seus principais desafios. 
Paralelamente, introduzimos aspectos relevantes para a compreensão da natureza pública 
dos serviços de saneamento, através da análise do principal instrumento de efetivação 
desses serviços: a Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. 
Para atingirmos esses objetivos é indispensável ler atentamente este material, acessar os 
sites e materiais sugeridos, realizar as leituras complementares, bem como as atividades 
propostas. 
Ao final deste módulo esperamos que você compreenda o surgimento e a evolução das 
ações de saneamento no Brasil e no mundo, o contexto no qual surgiu a Lei Federal 
nº 11.445/07, seu principal objetivo e diretrizes. 
Bons estudos! 
 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
3 
 
 
 
SUMÁRIO 
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 4 
1.1. Aspectos históricos sobre saneamento básico ......................................................................... 4 
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ...................................... 13 
2.1 Contexto atual de desafios ..................................................................................................... 13 
2.2 Legislação aplicada ................................................................................................................. 21 
3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS ............................................................... 24 
3.1 A natureza pública das ações de saneamento básico ............................................................ 24 
3.2 Os princípios da Política de Saneamento Básico .................................................................... 25 
3.3 A gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação .......................................... 29 
3.4 Aspectos metodológicos ........................................................................................................ 31 
4. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: INTER-RELAÇÕES COM OUTROS PLANOS .......................... 32 
4.1 Plano de Bacia Hidrográfica e Plano de Saneamento Básico ................................................. 34 
4.2 Plano Diretor e Plano de Saneamento Básico ........................................................................ 34 
4.3 Saúde e Plano de Saneamento Básico .................................................................................... 35 
4.4 Planos Setoriais e Plano de Saneamento Básico .................................................................... 35 
5. POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO ................................................................... 36 
5.1 A Política Municipal de Saneamento como instrumento para buscar a efetividade do plano 
no âmbito do município ................................................................................................................ 36 
6. PRESTAÇÃO, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS ........................ 42 
6.1 Competências municipais sobre a gestão dos serviços de saneamento básico ..................... 43 
6.2 Planejamento ......................................................................................................................... 45 
6.3 A prestação dos serviços de saneamento básico ................................................................... 45 
6.4 Regulação dos serviços de saneamento básico ...................................................................... 49 
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 55 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
4 
 
 
“O saneamento, sendo no seu aspecto físico uma luta do homem em relação ao ambiente, existe 
desde o início da humanidade, ora desenvolvendo-se de acordo com a evolução das diversas 
civilizações, ora retrocedendo com a queda das mesmas e renascendo com o aparecimento de 
outras.” (ROSEN, 2006) 
 
1. INTRODUÇÃO 
1.1. Aspectos históricos sobre saneamento básico 
Quando refletimos acerca dos aspectos históricos do saneamento básico no mundo, algumas 
perguntas fundamentais vêm à tona, tais como: 
 Qual teria sido a primeira ação de saneamento básico no mundo? 
 Em que civilização ela teria ocorrido? 
 Há quantos anos ocorreu? 
 As ações passadas possuíam a mesma natureza que as atuais? 
 Até que ponto os problemas do passado continuam presentes em nossos dias? 
 
Para iniciar a discussão sobre esse tema, apresentamos uma citação de Rosen (2006), retirada de 
seu livro “Uma História da Saúde Pública”, sobre a história e a evolução das ações de saneamento 
básico ao longo do tempo: 
 
 
 
Rosen (2006) destaca que, com maior ou menor ênfase, as ações de saneamento sempre fizeram 
parte do processo civilizatório. Significa dizer que diferentes civilizações, estabelecidas em 
diferentes locais e em diferentes épocas, chegaram à mesma conclusão: as ações de saneamento 
básico são benéficas à sociedade de uma forma geral. 
As civilizações antigas, assim como nós, concluíram que a promoção do saneamento básico é um 
fator indissociável à promoção e manutenção da saúde da população, por isso a unanimidade 
quanto a sua relevância. Tenhamos presente que o próprio termo “saneamento” provém do verbo 
“sanear”, que significa “tornar higiênico, salubrificar, remediar, tornar habitável, tornar apto à 
cultura”. 
Embora a preocupação com a saúde e com o saneamento tenha sempre estado presente nos 
aglomerados humanos, a percepção da importância de ações sanitárias somente aflorou de forma 
significativa quando a agricultura e a criação animal passaram a fazer parte do rol de atividades 
humanas. À medida que o domínio humano sobre a agricultura e a pecuária foi sendo consolidado, 
a população existente deixou de praticar o nomadismo e tornou-se sedentária, fixando moradia 
em local específico, e consequentemente, modificando profundamente a percepção e a relação 
entre pessoas e dejetos. No âmbito da cultura nômade, a migração em busca de alimentos fazia 
com que as pessoas permanecessem pouco tempo em um mesmo local. Ainda, como os grupos 
eram pequenos e o contingente populacional da Terra era igualmente diminuto, quando outro 
grupo chegava a um local utilizado anteriormente para descarte de rejeitos, a natureza já havia 
feito sua parte. 
Dentro deste contexto, a fixação desses grupos em locais específicos, o desenvolvimento de 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
5 
 
 
 
técnicas de agricultura e criação animal afloraram a percepção humana acerca dos cuidados que 
devem ser tomados com rejeitos para evitar problemas de saúde. 
Desde então, as ações de saneamento estiveram sempre presentes, de uma forma ou de outra, 
nas práticas das civilizações. Podemos citar,entre elas, os chineses, os indianos, os egípcios, os 
hebreus, os gregos, os romanos, os astecas, os maias, os quíchuas (povo indígena que habitava a 
América do Sul), dentre tantas outras civilizações, como exemplos de povos que em algum 
momento de sua história apresentaram contribuições relevantes ao saneamento. 
Caro capacitando, agora que sabemos como as ações de saneamento básico iniciaram, vamos 
entender como elas evoluíram? 
Para isso, convidamos você para uma viagem ao longo da história do saneamento, com o objetivo 
de conhecer o processo de desenvolvimento e aperfeiçoamento das ações sanitárias. As 
informações apresentadas a seguir são adaptações de Brasil (2006). Boa viagem e até 2013! 
Antiguidade – A civilização greco-romana é mundialmente 
conhecida pela estruturação racional do pensamento, e daí 
provém o estabelecimento de importantes critérios sanitários 
que empreenderam, com vistas à promoção da saúde pública. 
Sem perder de vista que outras civilizações já haviam instituído 
critérios de saneamento básico, coube aos romanos o 
desenvolvimento de grandes obras de engenharia sanitária, 
sendo os pioneiros na organização político-institucional das 
Antigos aquedutos romanos 
Fonte: Vema (2008) 
ações de saneamento. 
 
Idade Média – A ruptura radical do homem com o conhecimento provocou um grande retrocesso 
sanitário. A Igreja, principal detentora da “conservação e transmissão” dos conhecimentos 
antigos, ao mesmo tempo em que contribuiu para manter a unidade cultural da Europa, ao 
patrimonializar a cultura, a arte, a ciência e as letras, nos legou um grande atraso evolutivo, para 
garantir seu domínio e alcançar seus interesses. 
Idade Moderna – É o período a partir do qual se dá a derrubada do antigo sistema e a formação 
dos estados nacionais. O conhecimento sobre a relação entre a saúde e saneamento é fortalecido, 
levando ao desenvolvimento científico da saúde pública. Na administração da saúde pública nas 
cidades renascentistas, os habitantes eram os responsáveis pela limpeza das ruas, e os causadores 
da poluição em cursos de água de abastecimento ou nas ruas eram punidos. 
Revolução Industrial – O trabalho assalariado passa a ser o 
elemento essencial para a geração da riqueza nacional, e a 
procura por mecanismos que minimizassem os problemas 
de saúde dos trabalhadores é estimulada pelo mercado. A 
evolução tecnológica e a industrialização nos países 
capitalistas possibilitam a execução, em larga escala, de 
sistemas de abastecimento de água e de esgotamento 
sanitário. 
Idade Contemporânea – A Revolução Francesa inicia um 
O moinho de ferro, de Adolph Menzel 
Fonte: Pennsylvania Center for the Book 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
6 
 
 
processo de revisão dos direitos humanos e do próprio conceito de cidadania. Nos países 
capitalistas, os problemas de saúde são tomados como prioritários. Entretanto, o aumento 
populacional e a estratificação social provocam demandas que superam os esforços de 
modernização do saneamento. 
Século XIX – As principais cidades brasileiras operam o saneamento através de empresas inglesas. 
Destaca-se o planejamento e a execução de intervenções feitas pelo engenheiro sanitarista 
Saturnino de Brito em diversas cidades brasileiras no início do século passado, cujos resultados 
chegam até nossos dias. 
Século XX (Brasil) 
 
 
Osvaldo Cruz 
Fonte: Wikimedia Commons (2006) 
Década de 1900 – Ocorre a constituição da medicina social como 
campo de intervenção: polícia médica, quarentena e controle de 
portos, hospitais e cemitérios. É a fase higienista, protagonizada por 
Oswaldo Cruz e Pereira Passos, que colocaram em cena novos 
saberes sobre saúde, que passaram a orientar as modalidades de 
intervenção no espaço urbano. Ocorre a Revolta da Vacina. Em 
1909, ocorre a criação da Inspetoria de Obras Contra as Secas, sendo 
reformulada em 1919, denominada Inspetoria Federal de Obras 
Contra as Secas; em 1945, é transformada no Departamento 
Nacional de Obras Contra as Secas, visando à integração do 
desenvolvimento regional. 
 
Década de 1910 – Ocorre a divulgação do diagnóstico sobre as condições de saúde da população 
brasileira, através da Liga Pró-Saneamento, que acenava para a necessidade do desenvolvimento 
rural (1918). 
Década de 1930 – É criada, em alguns estados, uma nova estrutura administrativa para os serviços 
de saneamento, constituindo os departamentos federal e estaduais sob a forma de administração 
centralizada. Esta prática mostrou sua fragilidade quando os municípios, sem condições de 
gerirem os próprios sistemas, viram os recursos investidos desperdiçados, devido à incapacidade 
de administrá-los e mantê-los. 
Década de 1940 – É criado o Serviço Especial de Saúde Pública, que assumiu o “Programa de 
Saneamento da Amazônia” e ações de saneamento em regiões estratégicas para o esforço de 
guerra, ampliando sua atuação para todo o país após a II Guerra Mundial. 
Década de 1950 – Verifica-se a busca da autonomia do setor de saneamento. É criado o Serviço 
Autônomo de Água e Esgoto em vários municípios. 
Década de 1960 – Constata-se o distanciamento entre ações de saúde e saneamento na época em 
que o regime autoritário agiu para desmobilizar forças políticas e restringir a atuação de 
determinadas instituições. 
Década de 1970 – É instituído o Plano de Metas e Bases para a Ação de Governo, o qual definiu 
metas para o setor de saneamento, constituindo o embrião do Plano Nacional de Saneamento 
(PLANASA). São previstas a minimização e a racionalização dos investimentos da União a fundo 
perdido; a atuação descentralizada, por meio das esferas estaduais e municipais e do setor 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
7 
 
 
 
privado; a criação de conjuntos integrados de sistemas municipais de abastecimento de água e de 
esgotamento sanitário e tarifação adequada. Deflagra-se reação da sociedade ao autoritarismo e 
repressão, através de movimentos populares. 
Década de 1980 – Ocorre a ampliação de conquistas no campo da cidadania para todos os 
brasileiros, por meio da mobilização social. Ocorrem importantes mudanças no setor de 
saneamento. É viabilizada a reunião de recursos significativos provenientes do Fundo de Garantia 
por Tempo e Serviço (FGTS) para o investimento em abastecimento de água e esgotamento 
sanitário pelo PLANASA. Em 1986, houve a extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH) e a 
interrupção dos financiamentos para o setor com recursos do FGTS, em decorrência do elevado 
endividamento e inadimplência sistêmica das companhias estaduais de saneamento e dos 
estados. São realizadas duas Conferências Internacionais sobre a Promoção da Saúde, com a 
discussão do tema saneamento (1986 e 1988). Em 1981, houve a promulgação da Política Nacional 
de Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938/81). 
Década de 1990 – É tempo de lutas cívicas pela cidadania, 
em que os valores éticos e morais foram enfatizados. Há um 
descrédito por parte da sociedade civil aos políticos e à 
política. Criação do Fórum Social Mundial (FSM) para se 
discutir, pensar e planejar novas formas de viver o mundo na 
diversidade de ideias. Estímulo à concorrência entre a 
atuação do setor público e da iniciativa privada, que já 
indicava seu interesse por setores controlados por estatais. 
No ano de 1990, acontece a regulamentação da Política 
Fórum Social Mundial 
Fonte: Galiza CIG (2009) 
Nacional de Meio Ambiente, através do Decreto Federal 
nº 99.274 (BRASIL, 1990a). 
 1991 – É realizada a 3ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde; 
 1992 – Acontece a dispersão dos organismos que fomentavam o PLANASA e o declínio 
desse plano, sem que suas metas fossem atingidas. É criado o Programa de Saneamento 
para Núcleos Urbanos e do Programa de Saneamento para População de Baixa Renda, a 
fim de implantar sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em 
favelas e periferias urbanas, com a participação da comunidade; 
 1994 – NoCongresso Nacional ocorre a aprovação do Projeto de Lei da Câmara (PLC 
nº 199) que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento e seus instrumentos. 
Implementa-se a renegociação das dívidas das Companhias Estaduais de Saneamento e dos 
estados junto ao FGTS e viabiliza-se o retorno dos financiamentos; 
 1995 – O PLC nº 199 é vetado integralmente pelo Presidente da República, sendo proposto, 
em seu lugar, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento, que representou 
uma medida privatista para o setor de saneamento. É sancionada a Lei nº 8.987/95, 
conhecida como Lei de Concessões, que disciplina o regime de concessões de serviços 
públicos, favorecendo sua ampliação, inclusive para o setor de saneamento. Essa lei gerou 
polêmica, por seu caráter também privatista. É instituída a Lei Federal nº 8.987/95, que 
dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. 
8 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
 
 
 
 
 1996 – Ocorre a proposição de diretrizes para as concessões de serviços de saneamento 
por meio do Projeto de Lei do Senado (PLS nº 266), visando reduzir os riscos da atuação da 
iniciativa privada e transferir a titularidade dos serviços de saneamento dos municípios 
para os estados. 
 1997 – Verifica-se nova interrupção de empréstimos de recursos do FGTS e suspensão do 
Pró-Saneamento, único programa a financiar o setor público, além da aprovação, pelo 
Conselho Curador do FGTS, do Programa de Financiamento a Concessionários Privados de 
Saneamento, por meio do qual foram concedidos, pela primeira vez, recursos desse fundo 
à iniciativa privada. Realiza-se a 4ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde. 
Institui-se, nesse ano, a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei Federal nº 9.433). 
 1999 – Firma-se acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI). O Brasil compromete- 
se a acelerar e ampliar o escopo do programa de privatização e concessão dos serviços de 
abastecimento de água e esgotamento sanitário, limitando o acesso dos municípios aos 
recursos oficiais. É realizada a 1ª Conferência Nacional de Saneamento, que aponta para a 
universalização do atendimento, com serviços de qualidade prestados por operadores 
públicos, reconhecendo o caráter essencialmente local dos serviços e, portanto, a 
titularidade dos municípios, além de permitir o desenvolvimento de mecanismos de 
controle social e de participação popular na definição da prestação dos serviços. 
 
 
Século XXI (Brasil) 
A União retoma seu papel de grande financiador do saneamento básico e assume sua 
responsabilidade constitucional de instituir as diretrizes nacionais para o saneamento básico. A 
concessão dos financiamentos passou a ser condicionada à viabilidade econômica e social dos 
novos projetos. Ocorre a reinserção da União nas políticas urbanas por meio da: 1) criação do 
Ministério das Cidades, com o qual pretende-se mudar o paradigma da desarticulação para se 
implantar o conceito das políticas urbanas integradas dialogando entre si; 2) criação da Secretaria 
Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). Busca-se a instauração de um processo inovador, de 
abertura à participação da sociedade civil por meio de conferências e do Conselho das Cidades. No 
ano de 2000, foi realizada a 5ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde. 
 2001 – É instituída a Lei Federal nº 10.257, também denominada Estatuto da Cidade, a qual 
estabelece diretrizes gerais da política urbana. 
 2003 – Mais de 3.457 cidades, por meio dos seus representantes organizados, entram em 
debate até convergirem na 1ª Conferência Nacional das Cidades, que elegeu o Conselho 
das Cidades e propôs as alterações necessárias para a legislação pertinente. Instala-se, em 
âmbito federal, um processo amplo e democrático para o debate do presente e, 
sobretudo, do futuro das cidades, por meio da parceria estabelecida entre o Ministério das 
Cidades e entidades da sociedade civil. Iniciam-se os estudos e debates sobre as premissas 
da Política Federal de Saneamento Básico. 
 2005 – Realiza-se a 2ª Conferência Nacional das Cidades, onde participaram 1.820 
delegados. Foram discutidas as formulações em torno da Política Nacional de 
Desenvolvimento Urbano, envolvendo temas como participação e controle social, questão 
federativa, política urbana regional e metropolitana e financiamento. Inicia-se o debate da 
9 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
 
 
 
construção do sistema de desenvolvimento urbano. Realiza-se a 6ª Conferência 
Internacional sobre Promoção da Saúde. É instituída a Lei Federal nº 11.107, que dispõe 
sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. 
 2007 – Em 5 de janeiro de 2007, após aprovação do Congresso Nacional, o Presidente da 
República sanciona a Lei nº 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o 
saneamento básico. Inicia-se, nesse momento, uma nova e desafiadora fase do 
saneamento no Brasil, onde o maior protagonista é o município, na condição de titular dos 
serviços de saneamento básico. Ficam definidas mais claramente as competências 
municipais quanto ao planejamento, ação indelegável a outro ente, à prestação, à 
regulação, à fiscalização dos serviços e à promoção da participação e controle social. É 
promulgado o Decreto Federal nº 6.017, o qual decretoregulamentada a Lei Federal nº 
11.107 através do. Na 3ª Conferência Nacional das Cidades é feito um balanço das ações 
desenvolvidas desde a criação do Ministério das Cidades e uma reflexão acerca da 
capacidade das políticas de investimento de reverter a lógica da desigualdade e da 
exclusão social. Nesse mesmo ano, é criado o Programa de Aceleração do Crescimento 
(PAC), o qual promove a retomada dos investimentos para a execução de grandes obras de 
infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, incluindo obras de saneamento 
básico, contribuindo para o desenvolvimento econômico. 
 
 
 
 
Fonte: Brasil (2011d) 
 2008 – É criada a Resolução Recomendada nº 62, que 
aprova o Pacto Nacional de Saneamento Básico. Esse 
Pacto busca a adesão e o compromisso de toda a 
sociedade em relação ao processo de elaboração do 
Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) e visa 
estabelecer um ambiente de confiança e entendimento 
na construção dos caminhos para a universalização do 
acesso ao saneamento básico e à inclusão social. 
 
 2009 – Realiza-se a 7ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde. 
 2010 – É promulgada a Lei Federal nº 12.305 e o Decreto Federal nº 7.404 – lei que institui 
e decreto que regulamenta a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) no país. Ocorre a 
regulamentação da Lei Federal nº 11.445/07, através do Decreto Federal nº 7.217. Em 
julho de 2010, é aprovada a Resolução da Assembleia Geral da ONU A/RES/64/292, que 
reconhece formalmente o direito ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário 
como essenciais à concretização de todos os direitos humanos. 
 2011 – A proposta do PLANSAB, elaborada pelo Governo Federal, em amplo processo 
participativo, planejado e coordenado pelo Ministério das Cidades, entra em sua fase final 
de conclusão. 
 2012 – A proposta do PLANSAB, elaborada pelo Governo Federal, coordenado pelo 
Ministério das Cidades, é aberta para avaliação popular. 
 2013 – Em novembro, é realizada a 5ª Conferência Nacional das Cidades na qual se discute 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
10 
 
 
 
Vamos refletir? 
Considerando seu conhecimento prévio sobre a importância das práticas de saneamento, 
você conseguiu ampliá-lo por meio dessa viagem que empreendemos ao longo da história 
do saneamento? Quais informações você conhecia anteriormente a leitura deste material? 
Quais informações são novas para você? 
a criação do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. No mesmo ano, o Plansab é 
aprovado, por meio do Decreto n° 8.141 e da Portaria n° 571, consolidando um amplo 
processo de pactuação do Governo com a sociedadebrasileira para a melhoria do 
saneamento básico no Brasil. 
Mas afinal, o que é saneamento? 
Como você já deve ter percebido, as ações em saneamento estão interligadas à promoção da 
saúde da população. Assim, antes de compreendermos o que é saneamento básico, devemos 
outros conceitos, tais como saúde e saneamento ambiental. 
A Organização Mundial da Saúde (OMS) define saúde como um estado de completo bem-estar 
físico, social e mental, e não apenas a ausência de doenças. Sendo assim, o conceito de saúde 
pode ser muito mais amplo do que normalmente consideramos, o que torna a condição 
“saudável” bastante difícil de ser obtida, praticamente uma utopia, embora sua definição esteja 
correta. 
A relação entre saúde e saneamento, embora intrínseca desde tempos remotos, ganhou grande 
significância em diferentes encontros e reuniões internacionais. Destacam-se Conferências 
Internacionais sobre Promoção da Saúde, especialmente sua terceira edição, realizada na Suécia 
no ano de 1991. A declaração elaborada neste evento deixa clara a influência que um ambiente 
ecologicamente equilibrado exerce sobre a saúde da população em geral, sendo tais fatores 
considerados interdependentes e inseparáveis. 
Utilizando como base seu conceito de saúde, a OMS define saneamento ambiental como o 
controle de todos os fatores do meio físico, onde o homem atua, que exercem ou podem exercer 
efeitos contrários sobre seu bem-estar físico, social ou mental, ou seja, que possam interferir na 
sua saúde. Essa definição de saneamento ambiental, embora essencialmente coerente, está pouco 
clara. Ela não traz, de fato, quais são as ações que controlam ou poderiam controlar os fatores que 
influenciam na saúde das pessoas. 
Saneamento ambiental pode ser definido como o conjunto de ações técnicas e socioeconômicas 
que, quando aplicadas, resultam em maiores níveis de salubridade ambiental1. Estas ações 
compreendem o abastecimento de água em quantidade e em qualidade adequada; a coleta, o 
 
1 
Salubridade ambiental é o estado de higidez em que vive a população urbana e rural, tanto no que se refere a sua 
capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrência de endemias ou epidemias veiculadas pelo meio ambiente, 
como no tocante ao seu potencial de promover o aperfeiçoamento de condições mesológicas favoráveis ao pleno gozo 
 de saúde e bem-estar (GUIMARÃES et al, 2007). 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D8141.htm
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
11 
 
 
 
tratamento e a disposição adequada dos resíduos sólidos, efluentes líquidos e emissões 
atmosféricas; o manejo de águas pluviais; o controle ambiental de vetores e reservatórios de 
doenças; a promoção sanitária e o controle ambiental do uso e ocupação do solo; e a prevenção e 
controle do excesso de ruídos. 
Como você pode ver, saneamento ambiental é algo bastante complexo, que envolve ações de 
naturezas distintas. O controle de todos esses fatores exige um grande esforço tanto por parte da 
população, quanto do poder público, visando harmonizar as relações nas cidades. Dentro deste 
contexto, o saneamento básico pode ser compreendido como um recorte do saneamento 
ambiental. 
A Figura 1 sintetiza a ideia dos quatro eixos do saneamento básico, e tem por objetivo apresentar 
a você as áreas temáticas integrantes do saneamento básico, conforme a Lei 11.445/072, bem 
como uma breve explicação sobre cada uma delas. 
Embora sejam apresentadas separadamente na figura, para efeitos de explicação, deve-se ter em 
mente que as quatro áreas constituintes do saneamento básico são integradas, tanto no que se 
refere à legislação que regulamenta o assunto, quanto à prática diária. Quer ver um exemplo? Leia 
atentamente o texto apresentado após a Figura 1. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
² Lei 11.445/07: Art. 3º - Para os efeitos desta Lei, considera-se: I - saneamento básico: conjunto de serviços, 
infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, 
infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações 
prediais e respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas 
e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, 
desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos 
sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, 
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas; 
d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas: conjunto de 
atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção 
ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas 
áreas urbanas; 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
12 
 
 
Atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento 
público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e 
respectivos instrumentos de medição. Em algumas situações, quando 
não é possível a oferta do serviço público, são adotadas soluções 
individuais ou coletivas. 
Atividades, infraestruturas e 
instalações operacionais de 
coleta, transporte, tratamento 
e disposição final adequados 
dos esgotos sanitários, desde 
as ligações prediais até o seu 
lançamento final no meio 
ambiente. Em algumas 
situações, quando não é 
possível a oferta do serviço 
público, são adotadas soluções 
individuais ou coletivas. 
Atividades, infraestruturas e instalações operacionais 
de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, 
detenção ou retenção para o amortecimento de 
vazões de cheias, tratamento e disposição final das 
águas pluviais. 
Atividades, infraestruturas e 
instalações operacionais de 
coleta, transporte, 
transbordo, tratamento e 
destino final do lixo 
doméstico e do lixo originário 
da varrição e limpeza de 
logradouros e vias públicas. 
Em algumas situações, 
quando não é possível a 
oferta do serviço público, são 
adotadas soluções individuais 
ou coletivas. 
Atividades, infraestruturas e 
instalações operacionais de 
coleta, transporte, tratamento 
e disposição final adequados 
dos esgotos sanitários, desde 
as ligações prediais até o seu 
lançamento final no meio 
ambiente. Em algumas 
situações, quando não é 
possível a oferta do serviço 
público, são adotadas soluções 
individuais ou coletivas. 
Atividades, infraestruturas e 
instalações operacionais de 
coleta, transporte, 
transbordo, tratamento e 
destino final do lixo 
doméstico e do lixo originário 
da varrição e limpeza de 
logradouros e vias públicas. 
Em algumas situações, 
quando não é possível a 
oferta do serviço público, são 
adotadas soluções individuais 
ou coletivas. 
Atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento 
público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e 
respectivos instrumentos de medição. Em algumas situações, quando 
não é possível a oferta do serviço público, são adotadas soluções 
individuais ou coletivas. 
Atividades, infraestruturas e instalações operacionais 
de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, 
detenção ou retenção para o amortecimento de 
vazões de cheias, tratamento e disposição final das 
águas pluviais. 
Figura 1 - Áreas temáticas do saneamento básico 
Fonte: Elaborado pelos autores 
 
Se um município localizado a montante3 lançar o efluente doméstico de sua população sem o 
devido tratamento no mesmo rio em que outro município a jusante4 realiza a captação de água, 
este último terá problemas com a qualidade da água bruta captada. Assim, terá de empregar 
maioresconcentrações de compostos químicos para torná-la potável, ou ainda poderá ter que 
realizar melhorias estruturais nas estações de tratamento da água, tornando o processo mais 
oneroso. Da mesma forma, o resíduo sólido lançado inadvertidamente em via pública favorecerá o 
entupimento das bocas de lobo, o que, por sua vez, dificultará o manejo das águas pluviais, 
causando alagamentos localizados. 
 
 
 
3 
Montante: Local situado antes de um determinado fato ou situação. Lado de cima ou da nascente de um curso de água. 
4 
Jusante: Local situado depois de um determinado fato ou situação. Lado de baixo ou da foz de um curso de água. 
 
Vamos refletir? 
Mas afinal, o que é saneamento? Será que agora podemos formular uma resposta para essa 
pergunta? O que você diria? 
Sugerimos que, levando em conta seus conhecimentos prévios e o que temos estudado sobre 
aspectos fundamentais do saneamento básico, você ensaie uma resposta para a pergunta inicial. 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
13 
 
 
 
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL 
 
2.1 Contexto atual de desafios 
 
Constata-se, com base em índices e indicadores, que o quadro sanitário da maior parte da 
população da América Latina e Caribe ainda é muito precário. Quem de nós nunca viu ou vivenciou 
situações como as apresentadas abaixo? 
 
 
Créditos: Thiago Gaspar dos Santos Créditos: Vladimir Platonow / Agência Brasil 
 
 
A realidade precária das condições sanitárias é decorrente tanto da carência crônica de recursos 
para investimento, quanto da deficiência ou da ausência de políticas públicas de saneamento 
básico, o que historicamente contribuiu com a proliferação de uma série de enfermidades 
evitáveis quando há saneamento. Entre essas enfermidades, a OMS cita: cólera, dengue, diarreia, 
hepatite, leptospirose e malária. De uma forma geral, as intervenções sempre foram fragmentadas 
e/ou descontínuas, com desperdício de recursos e baixa efetividade das ações implantadas. A 
partir de 2003, houve uma retomada de investimentos no setor. A partir 2007, com a implantação 
do PAC, os investimentos foram ampliados e passaram a ser contínuos. 
Embora atualmente o Brasil esteja entre as 10 maiores economias do mundo, tendo assumido a 6ª 
posição em 2011, a situação do saneamento no país, segundo estimativas do Centro de Pesquisas 
Econômicas e de Negócios – CEBR (CEBR, 2011) e do Fundo Monetário Internacional (FMI), não é 
diferente daquela verificada nos demais países da América Latina e Caribe. Apesar de ser inegável 
o avanço que o Brasil vem alcançando nas questões de saneamento básico (IBGE, 2010), ainda há 
muito trabalho pela frente. Observe na Figura 2 a posição do Brasil no PIB internacional. 
Antes de continuarmos nossa discussão, vamos conhecer a situação do saneamento básico no 
Brasil hoje? Abordamos alguns tópicos sobre isto na Leitura Complementar, apresentada na 
sequência da Figura 2. 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
14 
 
 
Figura 2 - Posição do Brasil no PIB internacional 
 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
15 
 
 
 
 
 
 
Existem várias metodologias que buscam avaliar a situação do saneamento básico no Brasil. 
Um dos mais recentes estudos é o que embasou a proposta do Plano Nacional de Saneamento 
Básico - PLANSAB, cuja metodologia de avaliação foi elaborada com base no conceito de 
déficit, considerando não somente a infraestrutura implantada, mas também aspectos 
socioeconômicos e culturais, bem como a qualidade dos serviços ofertados ou das soluções 
empregadas, conforme figura a seguir. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Brasil (2011d) 
 
Para materialização do modelo conceitual do fluxograma, foi necessário adotar os sistemas de 
informações e bancos de dados disponíveis sobre saneamento básico, considerando que cada qual 
foi concebido sob uma lógica diferenciada, e que grande parte está incompleta e/ou desatualizada. 
Além disso, muitos deles não possuem dados sobre todos os municípios brasileiros, nem variáveis 
e indicadores apropriados para avaliação dos aspectos qualitativos da prestação dos serviços e da 
tecnologia utilizada, restringindo-se, em geral, à dimensão quantitativa da oferta e da demanda de 
serviços. 
Veja a seguir a conceituação para caracterizar o déficit de três, das quatro áreas do saneamento 
básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos). As situações 
que caracterizavam atendimento precário foram compreendidas como déficit, visto que, apesar de 
não impedirem o acesso ao serviço, este é ofertado em condições insatisfatórias ou provisórias, 
comprometendo a saúde humana e a qualidade do ambiente domiciliar e do seu entorno. Destaca- 
se que o tema manejo de águas pluviais foi desenvolvido de forma distinta, baseada 
principalmente na proporção de municípios participantes de pesquisas, que declararam a 
ocorrência de enchentes e inundações nos últimos anos. 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
16 
 
 
 
 
 
 
 
Caracterização do atendimento e do deficit de acesso ao abastecimento de água, 
esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos 
 
COMPO- 
NENTE 
(1)
 
ATENDIMENTO 
ADEQUADO 
DÉFICIT 
Atendimento 
precário 
Sem atendimento 
 
 
 
 
 
 
ABASTECIMENTO 
DE ÁGUA 
 
 
 
– Fornecimento de água 
potável por rede de 
distribuição ou por poço, 
nascente ou cisterna, com 
canalização interna, em 
qualquer caso sem 
intermitências 
(paralisações ou 
interrupções). 
– Dentre o conjunto com 
fornecimento de água por rede e 
poço ou nascente, a parcela de 
domicílios que: 
– não possui canalização interna; 
– recebe água fora dos padrões de 
potabilidade; 
– tem intermitência prolongada ou 
racionamentos. 
– Uso de cisterna para água de chuva, 
que forneça água sem segurança 
sanitária e, ou, em quantidade 
insuficiente para a proteção à saúde. 
– Uso de reservatório abastecido por 
carro pipa. 
 
 
 
 
 
 
 
– Todas as 
situações não 
enquadradas nas 
definições de 
atendimento e 
que se 
constituem em 
práticas 
consideradas 
inadequadas 
(3)
 
ESGOTAMENTO 
SANITÁRIO 
– Coleta de esgotos, seguida 
de tratamento; 
– uso de fossa séptica
(2)
. 
– Coleta de esgotos, não seguida de 
tratamento; 
– uso de fossa rudimentar. 
 
 
 
MANEJO DE 
RESÍDUOS 
SÓLIDOS 
– Coleta direta, na área 
urbana, com frequência 
diária ou em dias 
alternados e destinação 
final ambientalmente 
adequada dos resíduos; 
– Coleta direta ou indireta, 
na área rural, e destinação 
final ambientalmente 
adequada dos resíduos. 
– Dentre o conjunto com coleta, a 
parcela de domicílios que se 
encontram em pelo menos uma das 
seguintes situações: 
– na área urbana, com coleta 
indireta ou com coleta direta, cuja 
frequência não seja pelo menos 
em dias alternados; 
– destinação final ambientalmente 
inadequada. 
Fonte: PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico 
(1) 
Em função de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de águas pluviais urbanas teve abordagem distinta. 
(2) 
Por “fossa séptica” pressupõe-se a “fossa séptica sucedida por pós-tratamento ou unidade de disposição final, adequadamente 
projetados e construídos”. 
(3) 
A exemplo de ausência de banheiro ou sanitário; coleta de água em cursos de água ou poços a longa distância; fossas 
rudimentares; lançamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de 
resíduos sólidos em área urbana; ausência de coleta, com resíduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio, 
logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade domiciliar. 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
17 
 
 
 
 
 
 
 
 
Os indicadores apresentados abaixo correspondem à situação do saneamento básico no Brasil, 
quanto ao atendimento e déficit, segundo o PLANSAB, para as três áreas do saneamento 
básico. 
 
Atendimento e deficit porcomponente do saneamento básico no Brasil, 2010 
 
 
 
COMPONENTE 
 
ATENDIMENTO ADEQUADO 
DÉFICIT 
ATENDIMENTO PRECÁRIO SEM ATENDIMENTO 
(x 1.000 hab.) % (x 1.000 hab.) % (x 1.000 hab.) % 
Abastecimento de água 112.497 (1) 59,4 64.160 33,9 12.810 6,8 
Esgotamento sanitário 75.369 (2) (3) 39,7 96.241 50,7 18.180 9,6 
Manejo de resíduos 
sólidos 
111.220 (4) 58,6 51.690 (5) 27,2 26.880 14,2 
 
Fontes: Censo Demográfico (IBGE, 2011), SNIS (SNSA/MCidades, 2010), PNSB (IBGE, 2008). 
 
(1) Corresponde à população atendida pelas soluções expostas na Tab. 4.1, subtraída da proporção de moradias atingidas por 
paralisação ou interrupção em 2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da água consumida não permitem 
estimar a população atingida, adicionalmente àquela que enfrenta intermitência, foi assumido que a dedução para paralisações e 
interrupções já abrangeria o contingente com qualidade da água insatisfatória, para todas as formas de abastecimento. 
(2) As bases de informações do IBGE adotam a categoria “rede geral de esgoto ou pluvial” e, portanto, os valores apresentados 
incluem o lançamento em redes de águas pluviais. 
(3) Embora, para efeito de conceituação do atendimento, as fossas sépticas tenham sido consideradas como solução adequada, 
para a estimativa de investimentos o número de fossas sépticas existentes não pode ser considerado integralmente aproveitável 
para a população a ser futuramente atendida. Por um lado, apesar de significativa mudança no número de fossas sépticas 
enumeradas pelo Censo Demográfico de 2010, observando-se uma redução relativa desta categoria em relação ao Censo 
Demográfico de 2000, infere-se que ainda há problemas de classificação indevida, denominando-se de fossas sépticas diferentes 
tipos de fossas precárias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro, 
domicílios atendidos por fossas sépticas adequadas podem passar a contar com rede coletora de esgotos no futuro, podendo 
conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lançado nesta rede. 
(4) Não se deduziu, do atendimento adequado, a população atendida com frequência de coleta inferior a dias alternados, em função 
da inexistência de tais informações no Censo 2010 e da limitação das informações da PNSB. Como destinação final ambientalmente 
adequada foram considerados os volumes de resíduos sólidos destinados às seguintes unidades: aterro sanitário, aterro controlado 
em municípios com até 20.000 habitantes, estação de compostagem, estação de triagem e incineração. 
(5) Considerou-se destinação final ambientalmente inadequada a destinação em vazadouro a céu aberto e em aterros controlados, 
nesse caso em municípios com população superior a 20.000 habitantes. 
 
 
Por fim, antes de propor qualquer ação na área de saneamento, é importante que o gestor 
municipal conheça a situação do saneamento básico em seu município. Os indicadores 
descritos podem auxiliar na compreensão da questão em escala macro e meso, mas não em 
nível local. Caso você precisasse compor um indicador semelhante aos apresentados aqui, você 
saberia onde buscar essas informações? 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
18 
 
 
Existem diversas fontes de informação sobre saneamento, as quais podem ser muito úteis para a 
elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico. No Módulo 4 você poderá verificar as 
fontes nas quais são obtidas informações relevantes sobre o tema. 
Ainda no sentido de ampliar os conhecimentos sobre o saneamento, pode-se afirmar que a 
melhoria das condições de saneamento básico e ambiental no Brasil é função do despertar 
coletivo pelo qual a sociedade brasileira vem passando, impulsionada por discussões em âmbito 
global acerca da temática ambiental. Isso tem frutificado na elaboração e aplicação de novas 
medidas legais na área ambiental, resultando no adensamento das proposições que visam à 
preservação e manutenção do meio ambiente como um todo. 
O ponto de partida para a compreensão de qualquer política ambiental é a dualidade 
direito/dever vinculada à salubridade ambiental. Embora todos nós tenhamos o direito de usufruir 
de um ambiente ecologicamente equilibrado, também temos o dever de protegê-lo, evitando que 
o direito dos demais (e até mesmo o nosso) seja afetado. A manutenção da salubridade ambiental 
influencia diretamente a garantia de alguns dos direitos sociais estabelecidos pela Constituição 
Federal de 19885, tais como o direito à saúde e a uma vida digna. 
Os serviços de saneamento são indissociáveis à promoção da qualidade de vida da população, à 
promoção e manutenção da salubridade ambiental e à proteção dos ambientes naturais. Portanto, 
sua necessidade de regulação por meio de princípios legais é evidente. A aprovação da Lei Federal 
nº 11.445/07, bem como o Decreto Federal nº 7.217/10, inauguraram uma nova e desafiadora 
fase na história do saneamento no Brasil. Dentre diversos pontos relevantes, a Lei do Saneamento 
confirma o município como o grande protagonista dos serviços vinculados ao saneamento básico 
no país, reafirmando a competência municipal para legislar sobre assuntos considerados de 
interesse local, destacado sob o amparo da Constituição Federal. 
Para nortear as ações dos entes federados no sentido da promoção do saneamento básico, a Lei 
do Saneamento define quatro funções básicas para a gestão: o planejamento, a prestação dos 
serviços, a regulação e a fiscalização. Ainda, prevê que essas funções devam atender ao princípio 
fundamental do controle social, garantindo à sociedade informações, representações técnicas e 
participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação, 
relacionados aos serviços públicos de saneamento básico. 
Embora todas as ações anteriormente citadas sejam de responsabilidade do titular do serviço de 
saneamento, somente a função de planejamento é indelegável. Isso significa dizer que tanto a 
prestação dos serviços, quanto a regulação e fiscalização, podem ser repassadas a outros atores, 
reafirmando a responsabilidade do município frente à organização e prestação dos serviços 
públicos de interesse local, seja de modo direto, sob regime de concessão ou permissão, ou via 
acordo de cooperação e contrato de programa. Esta responsabilidade é destacada na Constituição 
Federal e na Lei Federal nº 11.445/07. 
Com relação à função de planejamento, a Lei do Saneamento destaca claramente a 
responsabilidade dos municípios na formulação da Política Municipal de Saneamento Básico. A lei 
ainda prevê a elaboração dos Planos de Saneamento Básico para cada município, os quais devem 
 
5
Constituição Federal: é um conjunto de regras de governo que rege o ordenamento jurídico de um País. Deve regular e 
pacificar os conflitos e interesses de grupos que integram uma sociedade através do estabelecimento de regras que 
 tratam desde os direitos fundamentais dos cidadãos até a organização dos Poderes (BRASIL, 2011b). 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
19 
 
 
MEDIDAS ESTRUTURAIS - Correspondem aos tradicionais investimentos em obras, com 
intervenções físicas relevantes nos territórios, para a conformação das infraestruturas 
físicas de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, manejo de resíduos 
sólidos e manejo das águas pluviais. Essas medidas são evidentemente necessárias para 
suprir o déficit de cobertura pelos serviços e favorecer a proteção da população quanto a 
riscos epidemiológicos, sanitários e patrimoniais. 
MEDIDAS ESTRUTURANTES - São aquelas que fornecem suporte técnico, político e 
gerencial para a sustentabilidade da prestação dos serviços. Encontram-se tanto na esfera do 
aperfeiçoamento da gestão, como ações de capacitação de programas de redução de perdas 
e desperdício de água, em todas as suas dimensões, quanto na da melhoria cotidiana e 
rotineira da infraestrutura física. 
 
sercompreendidos como uma ferramenta estratégica de planejamento para regulamentação dos 
serviços de saneamento básico, para o embasamento da tomada de decisões técnicas dos gestores 
quanto a este assunto. 
Até o presente momento, dos 5.570 municípios brasileiros (IBGE, 2013), poucos dispõem de 
Planos de Saneamento Básico, e tampouco de políticas que regulamentem o assunto. Quando se 
pensa em Planos Municipais de Saneamento Básico que cumpram seu papel como efetiva 
ferramenta de planejamento e gestão, esse número é ainda menor. 
Nesse momento, convém destacar duas definições incorporadas no PLANSAB e que devem 
integras os Planos de Saneamento Básico. Trata-se dos conceitos de medidas estruturais e 
medidas estruturantes. 
Dessa forma, entende-se como uma estratégia de gerenciamento primordial, promover o 
deslocamento do tradicional foco dos planejamentos clássicos em saneamento básico, pautados 
somente na hegemonia de investimentos em obras físicas, para um melhor equacionamento 
desses investimentos em face das medidas estruturantes. Assim, partimos do pressuposto de que 
o fortalecimento das ações em medidas estruturantes assegurará uma crescente eficiência, 
efetividade e sustentação aos investimentos em medidas estruturais. 
No horizonte do PLANSAB, projeta-se a gradativa substituição dos esforços concentrados na 
implantação de medidas estruturais para medidas estruturantes, conforme demonstrado na 
Figura 3. 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
20 
 
 
 
 
Figura 3- Esforços do planejamento em medidas estruturais e estruturantes para alcance 
da estabilidade das ações 
 
Fonte: Brasil (2011d) 
 
De acordo com a Figura 3, defende-se que as medidas estruturais se mantenham preponderantes 
até o alcance da universalização, incluindo cada um dos elementos do saneamento básico, porém 
com destacado crescimento e fortalecimento das medidas estruturantes, que lhe dão sustentação. 
Com o alcance da universalização, as medidas estruturantes é que passam a ser preponderantes, 
indicando que os aspectos de gestão do sistema de saneamento devem persistir de forma a se 
obter um controle e uma intervenção mais efetivos e eficazes. Nesses estágios, as medidas 
estruturais praticamente estariam relacionadas às necessidades de pequenos ajustes, operação e 
manutenção e ampliações dos sistemas. 
Verifica-se na Figura 3, por conseguinte, quatro fases: 
I. Histórico, no qual tem prevalecido a lógica de priorização das medidas estruturais; 
II. Inercial, em que ainda haverá forte necessidade de investimentos nas ações estruturais, 
mas também já se iniciam os investimentos nas ações estruturantes; 
III. Reversão, quando passa a haver progressiva ênfase nos investimentos às ações 
estruturantes, enquanto que para as estruturais significa um período de redução nessa 
intensidade de investimentos; 
IV. Estabilização, posteriormente à universalização, quando há, ainda, um período de 
crescimento dos investimentos nas ações estruturantes e sua posterior estabilização, 
enquanto que há um decrescimento na necessidade de investimentos nas ações 
estruturais seguidas também da sua posterior estabilização. 
Observa-se também que a soma dos investimentos em medidas estruturais e em medidas 
estruturantes, indicadas na curva denominada "total", tende a uma certa estabilização a partir da 
fase III – Reversão. Essa é uma decisão de planejamento fundamental e positiva, que vai ao 
encontro da racionalização e economicidade do sistema. Muito provavelmente, caso sejam 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
21 
 
 
Constituição Federal da 
República Federativa do 
Brasil de 1988 
Institui a norma matriz brasileira, sob a qual todas as demais 
legislações devem estar baseadas. 
Recomendamos a você uma leitura mais aprofundada do 
Capítulo VI – Do Meio Ambiente. 
Acesse a Constituição Federal através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm 
 
cessados ou reduzidos os esforços em investimentos após atingir-se a universalização, haverá a 
necessidade de imprimir esforços e recursos ainda maiores para retornar à universalização. 
Trata-se de um processo contínuo de planejamento e seu monitoramento, avaliação e revisão 
sistemáticos, em que a construção do sistema de saneamento não pode cessar, e deve manter-se 
o equilíbrio nos investimentos. O foco deste equilíbrio está na capacidade de fazer com que a 
totalização (medidas estruturais + medidas estruturantes) atinja certo patamar e se mantenha 
constante. 
 
2.2 Legislação aplicada 
Quaisquer ações na área do saneamento devem ser realizadas de forma articulada com as demais 
políticas existentes, sendo a intersetorialidade uma de suas características mais marcantes. Assim, 
o conhecimento das ferramentas legais que possuem interface com a temática tratada é 
fundamental para a proposição de uma política municipal eficiente, em consonância com as 
tendências federal e estaduais, mas também com as peculiaridades das condições municipais. 
A seguir, apresenta-se a legislação com maior relevância na temática do saneamento, com sua 
respectiva disposição legal. Caso você queira conhecê-las em maior profundidade, basta acessar 
os sites indicados em cada tópico. 
 
 
 
 
 
Lei Federal nº 8.080 
19 de setembro de 1990 
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e 
recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos 
serviços correspondentes e dá outras providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm 
Lei Federal nº 8.142 
28 de dezembro de 1990 
Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do 
Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências 
intergovernamentais de recursos financeiros na área da 
saúde e dá outras providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
22 
 
 
 
 
Lei Federal nº 8.666 
21 de junho de 1993 
Regulamenta o artigo nº 37, inciso nº XXI, da Constituição 
Federal; institui normas para licitações e contratos da 
Administração Pública e dá outras providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm 
 
 
Lei Federal nº 8.987 
13 de fevereiro de 1995 
 
 
 
 
 
Lei Federal nº 9.074 
07 de julho de 1995 
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da 
prestação de serviços públicos previsto no artigo nº 175 da 
Constituição Federal e dá outras providências. 
 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm 
 
Estabelece normas para outorga e prorrogação das 
concessões e permissões de serviços públicos e dá outras 
providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9074compilada.htm 
 
 
Lei Federal nº 9.433 
08 de janeiro de 1997 
Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o 
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, 
regulamenta o inciso nº XIX do artigo nº 21 da Constituição 
Federal, e altera o artigo nº 1 da Lei Federal nº 8.001, de 13 
de março de 1990, que modificou a Lei Federal nº 7.990, de 
28 de dezembro de 1989. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9433.htm 
 
 
Lei Federal nº 9.795 
27 de abril de 1999 
Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional 
de Educação Ambiental e dá outras providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9795.htm 
 
 
Lei Federal nº 10.257 
10 de julho de 2001 
Regulamenta os artigos nº 182 e 183 da Constituição Federal, 
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras 
providências. 
Acesse esta Lei atravésdo site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9074compilada.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9433.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9795.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
23 
 
 
 
 
Lei Federal nº 11.079 
30 de dezembro de 2004 
Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria 
público-privada no âmbito da administração pública. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm 
 
 
Lei Federal nº 11.124 
16 de junho de 2005 
Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse 
Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse 
Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm 
 
 
Lei Federal nº 11.107 
06 de abril de 2005 
Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios 
públicos e dá outras providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm 
 
 
Lei Federal nº 11.445 
05 de janeiro de 2007 
Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; 
altera a Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; Lei 
Federal nº 8.036, de 11 de maio de 1990; Lei Federal nº 8.666, 
de 21 de junho de 1993; Lei Federal nº 8.987, de 13 de 
fevereiro de 1995; revoga a Lei Federal nº 6.528, de 11 de maio 
de 1978; e dá outras providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm 
 
 
Decreto Federal nº 6.017 
17 de janeiro de 2007 
Regulamenta a Lei Federal nº 11.107, de 06 de abril de 2005, 
que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios 
públicos. 
Acesse este Decreto através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm 
 
 
Lei Federal nº 12.305 
02 de agosto de 2010 
Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei 
Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras 
providências. 
Acesse esta Lei através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato 2007-2010/2010/lei/l12305.htm 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11445.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
24 
 
 
 
 
 
 
 
3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS 
 
3.1 A natureza pública das ações de saneamento básico 
 
Planejar, conforme será abordado com maior propriedade no Módulo 2, consiste em um meio 
sistemático de se determinar a situação atual de um processo, onde se deseja chegar e qual 
trajeto deverá ser percorrido. Contudo, é fundamental ter um bom grau de domínio sobre o 
objeto que está sob planejamento, nesse caso o saneamento básico. A ação de planejamento não 
deve envolver procedimentos meramente técnicos, a partir dos quais são elaborados diagnósticos 
e prognósticos, mas, sobretudo, implica em um debate a partir das diversas formas de 
reconhecimento e interpretação da realidade. Portanto, planejar pressupõe reconhecer e debater 
conceitos e visões de mundo sob as quais o objeto é percebido e interpretado. 
Assim, justifica-se a necessidade de se discutir o saneamento básico, buscando compreender seus 
conceitos, a forma como foi entendido ao longo do tempo e como foi apropriado pelos diversos 
segmentos da sociedade. Sem a participação social, o Plano Municipal de Saneamento Básico será 
mais uma peça para gavetas e estantes, incapaz de cumprir seu relevante papel na transformação 
social. 
Convidamos você a acompanhar a linha do tempo apresentada na Figura 4, voltada à natureza 
pública das ações em saneamento básico, mostrando a evolução brasileira acerca da temática do 
saneamento, até chegar aos princípios da Lei Federal nº 11.445/07. Para tanto, faz-se um recorte 
temporal desde os anos 1940 até o momento, instituindo quatro diferentes macro visões: período 
Decreto Federal nº 7.217 
21 de junho de 2010 
Regulamenta a Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, 
que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, 
e dá outras providências. 
Acesse este Decreto através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7217.htm 
Decreto Federal nº 7.404 
23 de dezembro de 2010 
Regulamenta a Lei Federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2010, 
que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, cria o 
Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos 
e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de 
Logística Reversa, e dá outras providências. 
Acesse este Decreto através do site: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7404.htm 
Portaria do Ministério da Saúde 
nº 2.914 
12 de dezembro de 2011 
Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da 
qualidade da água para consumo humano e seu padrão de 
potabilidade. 
Acesse esta Portaria através do site: 
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2011/prt2914_12_12_2011.html 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7217.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7404.htm
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2011/prt2914_12_12_2011.html
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
25 
 
 
• Foi criada a tarifa por serviços de saneamento 
tanto como recuperação do investimento, 
quanto para abatimento dos custos de operação 
e manutenção do sistema; 
• Os investimentos eram direcionados a cidades 
situadas em regiões industrializadas, bem como 
os serviços ofertados apenas para a população 
com capacidade de pagamento. 
• Início do processo de desigualdade 
vinculado aos serviços de saneamento. 
 
de 1940 a 1960; década de 1960 – 1970; década de 1980 – 1990; e primeira década do século XXI. 
A partir da Figura 4, podemos concluir que a formulação de políticas e planos é fortemente 
influenciada por fatores políticos, sociais, econômicos, culturais, dentre outros. A última década, 
especialmente, fez emergir tanto visões de mundo, quanto saberes que compõem os pressupostos 
sob os quais, hoje, o planejamento das ações pode se sustentar. Tais pressupostos dão origem a 
princípios, os quais vinculam-se à noção de saneamento como um direito social, como um serviço 
de interesse local, como uma medida de promoção à saúde e de proteção ambiental, como uma 
ação de infraestrutura que promove o desenvolvimento urbano e a habitação salubre e, ainda, 
como meta social de responsabilidade do Estado, que pressupõe a universalidade6, a equidade7, a 
integralidade, a intersetorialidade, a qualidade e regularidade da prestação de serviços, a 
transparência das ações, a participação e o controle social. 
 
 
Figura 4 - Evolução do saneamento básico no Brasil 
 
 
1940 1950 1960 1980 1990 
 
 
Assim, para promoverem transformações substanciais e serem igualmente inclusivos e pautados 
em princípios de justiça social, os Planos de Saneamento Básico devem estar embasados nos 
 
6 
Universalidade: supõe que todos os brasileiros tenham acesso igualitário ao saneamento básico, sem barreiras de qualquer 
natureza (BRASIL, 2011d). 
7 
Equidade: possibilita a concretização da justiça, com a prestação de serviços destacando um grupo ou categoria essencial alvo 
especial das intervenções (BRASIL, 2011d). 
1970 2000 2014 
• Criação doMinistério das Cidades e da Secretaria Nacional de 
Saneamento Ambiental; os investimentos são retomados e o 
projeto de uma política pública de saneamento passa a ser 
discutido com a sociedade (PL nº 5.296/2005); 
• Em 2007, é aprovada a Lei Federal nº 11.445/07; 
• Novas modalidades de concessão de serviços públicos são 
apresentadas como parcerias público-privadas, culminando na 
aprovação da Lei Federal nº 11.079/04. 
• Aprovação do Plansab – Plano Nacional de Saneamento Básico 
em 2013. 
• As ações de saneamento voltavam-se para 
o controle de endemias (malária e febre 
amarela); 
• O saneamento vinculava-se à ideia de 
prevenção, sendo uma medida capaz de 
interromper o ciclo da doença. 
• Constituição Federal de 1988: define as ações de 
saneamento como políticas sociais, relacionadas 
com a promoção da saúde pública, de direito do 
cidadão, e vinculada ao estabelecimento de 
condições de moradia digna, bem como de direito 
social, de interesse local e de controle ambiental. 
• Os serviços de saneamento são tidos como meras mercadorias, 
fruto da privatização das ações. 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
26 
 
 
princípios acima destacados. Com isso, mediante processos participativos, os Planos de 
Saneamento Básico serão capazes de garantir saneamento de qualidade para todos. 
 
 
3.2 Os princípios da Política de Saneamento Básico 
 
A Lei Federal nº 11.445/07 elenca uma série de princípios básicos, os quais norteiam as 
proposições acerca do saneamento. É essencial conhecê-los, pois, além de fazerem parte da 
política federal, deverão ser considerados na elaboração de uma política pública de saneamento. 
Os quadros abaixo permitem que você visualize, de forma esquemática, os princípios da Lei nº 
11.445/07. 
 
 
 
Para conhecer o significado de cada princípio da Lei do Saneamento Básico, vamos visualizar a 
sequência de quadros a seguir. 
Universalização do acesso do serviço de saneamento básico 
• Com integridade das ações(inciso II); e segurança qualidade e regularidade (inciso XI). 
Promoção da saúde pública (incisos III e IV) 
• Segurança da vida e do patrimônio (inciso IV); e proteção do meio ambiente (inciso III). 
Articulação com as políticas de: 
• Desenvolvimento urbano; proteção ambiental; e interesse social (inciso VI). 
Adoção de tecnologias apropriadas às peculiaridades locais e regionais (inciso V) 
• Uso de soluções graduais e progressivas (inciso VIII); e integração com gestão eficientede 
recursos hídricos (inciso II). 
 
Gestão de transparência 
• Baseada em sistema de informação e segurança, qualidade e regularidade (inciso XI). 
 
Promoção da interferência e sustentabilidade econômica (inciso VIII) 
• Com consideração à capacidade de pagamento dos usuários. 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
27 
 
 
 
 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
28 
 
 
 
 
Conforme destacamos anteriormente, as ações de saneamento básico devem ser consideradas 
como de direito social, de serviço público de interesse local, de medida de promoção à saúde e de 
proteção ambiental, e, ainda, de ação de infraestrutura para a salubridade da população. Com 
tamanha relevância em tantas áreas distintas, o saneamento básico é um conjunto de ações multi, 
inter e transdisciplinares. 
Na prática, para que essa multidisciplinaridade8 possa ser atingida, sugere-se que o assunto seja 
tratado de forma intersetorial9, primando pela integração dos diversos setores da administração 
pública, nos níveis municipal, estadual e federal. Setores da área da saúde, educação, meio 
ambiente, planejamento urbano, habitação, recursos hídricos, administração, direito, dentre 
outros, devem trabalhar conjuntamente para que haja aumento da eficiência e eficácia das 
medidas públicas propostas. 
Salienta-se que o êxito de qualquer ação intersetorial, além da participação de todos os entes, 
envolve a promoção de uma nova forma de pensar, pautada em uma visão global dos setores e 
das políticas públicas. A materialização dessas ações deverá ser realizada em nível local, por meio 
de ações coletivas, de troca de saberes e experiências dos diversos atores sociais (população, 
poder público, poder judiciário, representantes de diversos setores da economia e da sociedade, 
etc.). 
Contudo, compreende-se que essa é uma tarefa bastante árdua, visto que a tradição da 
administração pública brasileira (e muitas vezes da própria iniciativa privada) é marcada pela 
verticalização e setorização das ações, com o oferecimento de serviços bastante especializados, 
mas que não permitem ou não consideram a interface com outras áreas e setores. 
Infelizmente, não há fórmula mágica para solucionar esse problema; nenhuma “receita de bolo” 
pode ser fornecida, uma vez consideradas as peculiaridades locais. Os contextos de ordem política, 
econômica, cultural, social e ambiental devem se constituir em pontos de partida para se pensar e 
agir de forma intersetorial. 
Há uma série de leis federais que incentivam a prática da intersetorialidade no ambiente público. 
Embora a Lei Federal nº 11.445/07 seja um bom exemplo desse esforço, ela não é a única. Alguns 
exemplos de legislações que primam pela intersetorialização são: a Lei Federal nº 8.080 (BRASIL, 
1990b), a qual dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde; a Lei 
Federal nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos; a Lei Federal nº 
10.257/01, que estabelece diretrizes gerais da política urbana; a Lei Federal nº 9.795/99, que 
 
 
8
Multidisciplinaridade: pode ser compreendida como um sistema onde há a justaposição de elementos em um único nível 
hierárquico, estando ausente uma cooperação sistemática entre os diversos campos disciplinares. A Interdisciplinaridade pode ser 
compreendida como um sistema onde há a justaposição de elementos em diferentes níveis hierárquicos, sendo que o elemento que 
se encontra no nível hierárquico superior atua não somente como integrador e mediador, mas principalmente como coordenador. 
Enquanto que a transdisciplinaridade pode ser compreendida como a completa integração de elementos, o que resulta na geração 
de um novo elemento capaz de desenvolver uma autonomia teórica e metodológica perante os elementos que lhe originaram. 
9
Intersetorial: pode ser compreendida como uma estratégia para tornar a ação pública mais efetiva e eficaz, através do 
rompimento da sua visão fragmentada. Seria muito mais do que somente agrupar setores; seria criar uma nova dinâmica para a 
execução das ações públicas, que considerem a integração dos objetivos, metas e procedimentos de diversos órgãos 
governamentais. Implica a necessidade de se promover mudanças de estratégias de ação, formas de destinação de recursos 
públicos, estrutura organizacional e burocrática. 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
29 
 
 
 
institui a Política Nacional de Educação Ambiental; a Lei Federal nº 12.305/10, que institui a 
Política Nacional de Resíduos Sólidos. 
Em todas essas, é comum encontrarmos termos que remetem à intersetorialidade, tais como 
“integração das ações”, “articulação de políticas e programas”, “acompanhamento, avaliação e 
divulgação”, “participação”, “colaboração”, “articulação do planejamento”, “articulação da 
gestão”, “integração da gestão”, “articulação dos estados”, “integração das políticas locais”, 
“integração e complementaridade”, dentre outras. 
Sempre que você encontrar termos similares a estes, quando estiver analisando uma legislação, 
lembre-se: TRATA-SE DE DISPOSIÇÕES DE CARÁTER INTERSETORIAL. 
Lembrar-se disso quando você participar de discussões para a formulação de políticas públicas 
municipais, como a Política Municipal de Saneamento Básico, é igualmente importante! 
 
 
3.3 A gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação 
 
Conforme já destacado, a associação entre diferentes entes federados é essencialao regramento 
da questão do saneamento básico no Brasil, dado seu caráter multi, inter e transdisciplinar. Para 
coordenar a atuação desses entes e evitar ações divergentes e contraditórias, a legislação 
brasileira estabelece as responsabilidades de cada ente federado nos âmbitos legislativo, 
administrativo e tributário, respeitando o princípio da predominância de interesses. 
O princípio da predominância de interesse facilita a repartição de atribuições/competências, 
remetendo, de acordo com Cury (2011), ao âmbito de aplicabilidade de um interesse nacional, 
regional ou local. Ressalte-se que predominância é diferente de exclusividade, e tais assuntos 
estão discriminados basicamente na Constituição Federal. 
 
 
 
Vamos refletir? 
Quando da elaboração do Plano Municipal de Saneamento, considerando o caráter 
intersetorial deste, é importante mobilizar as diversas secretarias e profissionais que 
permeiam os temas abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos 
sólidos e manejo de águas pluviais. Considerando esse assunto, quais secretarias/setores 
do seu município seriam importantes mobilizar para elaboração do Plano? 
O princípio da predominância de interesses partilha competências entre os entes 
federados, sendo que ficam a cargo da União assuntos de predominante interesse geral ou 
nacional; aos estados, assuntos de predominante interesse regional; aos municípios, 
assuntos de interesse local; e ao Distrito Federal o somatório das competências estaduais e 
municipais. 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
30 
 
 
Convidamos você para conhecer um pouco mais sobre essas competências, quando aplicadas à 
temática do saneamento básico. Primeiramente, para compreender melhor a hierarquia do 
princípio da predominância de interesses, vamos observar a Figura 5. 
 
 
Figura 5 - Princípio da predominância de interesses entre os entes da federação 
Fonte: Elaborado pelos autores 
 
No campo da política urbana, é dever da União instituir diretrizes legais para o desenvolvimento 
urbano, incluindo-se aqui medidas voltadas à habitação, ao saneamento básico e ao transporte 
urbano. É de competência comum entre União, estados e distrito federal a proposição de medidas 
legais que visem a proteção do meio ambiente, o controle da poluição e a proteção e defesa da 
saúde. Nesses casos, quando a competência é concorrente, ou seja, comum aos entes federados, 
cabe à União estabelecer normativas gerais, enquanto que os demais entes federados devem 
trabalhar para complementá-la. 
Já aos municípios, cabe legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal 
e estadual no que couber; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local; promover, no que couber, o adequado 
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo urbano. 
Dentro da temática do saneamento básico, é responsabilidade do município, formular a política 
pública de saneamento básico, devendo, para isso, elaborar o Plano de Saneamento Básico. Essa 
ação é indelegável, sendo-lhe facultado delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a 
prestação desses serviços. 
Os entes federados podem ainda, baseados na Constituição Federal, associarem-se 
cooperativamente por meio de convênios de cooperação e consórcios públicos, promovendo a 
gestão associada dos serviços; a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e 
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 
Tomando como exemplo o abastecimento de água, existem diversos sistemas implantados no 
Brasil que usam mananciais de suprimento de água fora dos limites administrativos dos municípios 
MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS 
31 
 
 
 
atendidos por esses sistemas. No caso, por exemplo, de projeto de esgotamento sanitário que vise 
despoluir um recurso hídrico, às vezes, pode ser necessário executar ações em município situado a 
montante. Pode-se citar, ainda, o manejo de resíduos sólidos municipal, cujas exigências para a 
localização do destino final podem indicar a seleção de área fora do município. 
O planejamento requer considerar o território municipal e a sua relação com outros territórios, 
municípios e regiões. Assim é que, em determinadas situações, o consórcio público entre 
municípios e/ou plano regional mostra-se importante para construir soluções tecnológicas que 
atendam a mais de um município. 
 
 
3.4 Aspectos metodológicos 
 
Planejar faz parte do nosso cotidiano; é uma ação praticamente involuntária que todos nós 
realizamos, mesmo que mentalmente, todos os dias. Uma iniciativa de planejamento adquire os 
sentidos de empreendimento, projeto, sonho e intenção quando estiverem associadas a ela 
informações complementares sobre como viabilizar seus propósitos no espaço e no tempo. Isso 
revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direção, a fim de se 
concretizar alguma intenção. 
 
 
Que tal buscarmos um exemplo prático do que é planejamento? 
Um jovem acaba de concluir o ensino médio e está à procura de um emprego. Ele faz inúmeras 
entrevistas, mas todas exigem qualificação superior àquela possuída no momento. Baseado nisso, 
o jovem decide ingressar no ensino superior, almejando um emprego diferenciado quando se 
formar. 
Esse breve exemplo apresenta as três etapas básicas do planejamento: 1ª) a avaliação ou o 
reconhecimento da situação atual (sua qualificação momentânea); 2ª) a situação almejada no 
futuro (um emprego); 3ª) a estratégia que será implementada para se alcançar a situação futura (o 
ensino superior). 
Antes de o jovem ingressar no ensino superior, provavelmente, deverá reavaliar sua decisão, 
baseado na análise de uma série de variáveis relevantes: qual curso pretende realizar? Qual 
instituição de ensino superior escolherá? A universidade está localizada na mesma cidade na qual 
reside? Como se deslocará até a universidade? Como vai se sustentar durante o período da 
graduação? etc. 
A consideração dessas variáveis, além de fazer parte do processo de planejamento, é essencial e 
primordial a sua viabilidade. Assim, independentemente do tipo de planejamento que se faz, 
todas as variáveis que influenciam o processo devem ser avaliadas (aspectos políticos, técnicos, 
econômicos, sociais, ambientais, institucionais, etc.). 
Na Figura 6 podemos observar esquematicamente, os principais aspectos a serem avaliados na 
realização de um processo de planejamento aplicado ao saneamento básico. 
CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO 
32 
 
 
 
 
Figura 6 - Aspectos a serem avaliados no processo de planejamento 
 
 
Fonte: Adaptado de Brasil (2011d) 
 
Um tipo ideal de modelo sustentável de gestão de serviços de saneamento básico privilegiaria as 
escalas institucionais e territoriais de gestão; a construção da intersetorialidade; a possibilidade de 
conciliar eficiência técnica e econômica e eficácia social; o controle social e a participação dos 
usuários na gestão dos serviços; a sustentabilidade ambiental. 
 
 
4. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: INTER-RELAÇÕES COM OUTROS PLANOS 
Você já deve ter se perguntado acerca do porquê da exigência legal de tantos planos: Plano de 
Segurança das Águas, Plano de Bacia Hidrográfica, Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, 
Plano Diretor, Plano de Riscos, Plano Municipal de Saúde, Plano Nacional de Habitação, etc. 
Bem, a esta altura do nosso curso, você já deve ter compreendido que os planos são ferramentas 
fundamentais ao processo de planejamento. Seu intuito é organizar, documentar e auxiliar na 
execução do planejamento, considerando minimamente as três etapas já destacadas: avaliação da 
situação atual, estimativa da situação futura e elaboração de meios para que a realidade futura 
seja atingida (através de diretrizes, programas, projetos, ações, normas, etc.). 
Conforme também destacado