Material Didático 20190328

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Material da Disciplina/Livro - Políticas Publicas e Legislacao Educacional.pdf
Políticas Públicas e 
Legislação Educacional
Curitiba
2011
Diana Cristina de Abreu
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FAEL
Diretor Executivo Mauricio Emerson Nunes
Diretor Acadêmico Osíris Manne Bastos
Coordenadora do Núcleo de 
Educação a Distância 
Vívian de Camargo Bastos 
Coordenadora do Curso de 
Pedagogia EaD
Ana Cristina Gipiela Pienta
Secretária Acadêmica Dirlei Werle Fávaro
EDitorA FAEL
Coordenadora Geral Dinamara Pereira Machado
Coordenador Editorial William Marlos da Costa
Edição Jaqueline Nascimento
Silvia Milena Bernsdorf
Thaisa Socher
Projeto Gráfico e Capa Denise Pires Pierin
ilustração da Capa Cristian Crescencio
Diagramação Ana Lúcia Ehler Rodrigues
Ficha Catalográfica elaborada pela Fael. Bibliotecária – Siderly Almeida CRB9/1022
Abreu, Diana Cristina de
A162p Políticas públicas e legislação educacional / Diana Cristina de 
Abreu. – Curitiba: Editora Fael, 2011.
127 p.: il.
ISBN 85-64224-49-0
Nota: conforme Novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa.
1. Educação – legislação – Brasil. 2. Brasil – Lei de Diretrizes e 
Bases da Educação Nacional (1996). 3. Educação e Estado. I. Título.
CDD 370.2681
Direitos desta edição reservados à Fael.
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra sem autorização expressa da Fael.
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apresentação
Se as coisas são inatingíveis... ora!
Não é motivo para não querê-las...
Que tristes os caminhos, se não fora
A presença distante das estrelas!
Mário Quintana
As leis, expressão formal do Direito emanado pelo Estado, carre-
gam consigo todos os anseios, tensões e contradições de uma socie-
dade. Elas não são a sociedade em sua realidade concreta, cotidiana. 
Elas expressam um dever-ser, ou seja, como se espera que a sociedade 
seja, conforme a precisa descrição de Hans Kelsen. Isso aponta para 
um hiato que a sabedoria popular soube muito bem identificar, quando 
afirma que “na prática a teoria é outra”: a lei, sozinha, não é capaz de 
mudar a realidade.
Isso porque a lei é resultado do debate político, que não se fun-
damenta em uma visão única da própria sociedade. São textos norma-
tivos eivados pela visão de mundo daqueles que os elaboraram, incor-
porando, silenciando ou tolerando diferentes vozes e olhares. Sendo 
assim, estudar as políticas educacionais implica, necessariamente, 
transitar por essa zona em que se encontram a lei, o Direito, a política 
e a história. Somente desse modo torna-se possível perceber que a 
educação brasileira contempla, sim, o conteúdo da lei; mas também 
expressa as relações entre diferentes sujeitos (os gestores, os profis-
sionais, os alunos, a sociedade) que se apropriam e interpretam a lei 
de diferentes maneiras, o que provoca o distanciamento perceptível 
entre ela e sua efetividade.
Esse reconhecimento não significa assumir uma postura fatalista, 
que imobiliza o sujeito por considerar tudo já determinado. Pelo contrá-
rio, essa postura pode, e deve, permitir o acesso ao debate que deve 
pautar qualquer sociedade que se pretenda democrática e que busca, 
coletivamente, definir as finalidades (para quê?), os meios (como?) e os 
destinatários (para quem?) da educação. 
apresentação
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Ao dissertar acerca das políticas educacionais no Brasil, Diana 
Cristina de Abreu não o faz com o olhar distante e indiferente de quem 
meramente constata um fato. Ao historiar o tema, o faz mirando em um 
presente que reconhece, do ponto de vista formal, a educação como um 
direito fundamental. Ao analisar a temática contemporaneamente, o faz 
com os olhos voltados para o futuro, no que ainda é possível avançar, 
rumo a uma progressiva ampliação dos direitos e sua efetividade.
Assim o faz porque corporifica, pelo exemplo, a máxima gramsciana 
de ser “pessimista na inteligência, otimista na vontade”, sendo essa von-
tade a mola propulsora de suas ações enquanto pesquisadora, professo-
ra e militante. Sem desviar o olhar de uma realidade que, apesar de ainda 
não conter o fulgor das estrelas, as têm em seu horizonte, sob seu olhar. 
Ou seja, a despeito do hiato entre o texto legal e a realidade, o desejo de 
construir uma educação que se constitua enquanto instrumento legítimo 
de emancipação humana se sobrepõe e, como diz o poeta, a distância não 
pode ser, de forma alguma, empecilho.
Claudia Regina Baukat Silveira Moreira *
* É Mestre em História pela Universidade Federal do Paraná (2000). Já foi professora 
da educação infantil, dos anos iniciais do ensino fundamental e da disciplina de história 
na rede municipal de ensino de Curitiba e na rede estadual de ensino do Paraná. Foi co-
autora na escrita dos livros Didática e avaliação da aprendizagem no ensino de história 
(IBPEX, 2007) e História do Brasil: sociedade e cultura (IBPEX, 2011) e da coleção Hoje é 
dia de história (Editora Positivo, 2007, 4 volumes). Atualmente, é professora da disciplina 
Fundamentos de Antropologia, no curso de Direito da Universidade Positivo.
apresentação
apresentação
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 Prefácio........................................................................................ 7
1 A relação entre Estado e educação ............................................ 9
2 Políticas públicas para a educação a partir 
da década de 90 no Brasil ......................................................... 21
3 A educação nas legislações constitucionais brasileiras ......... 31
4 Legislação educacional a partir da nova LDB ........................... 45
5 História e legislação da política de valorização 
do magistério ............................................................................. 57
6 Do Fundef ao Fundeb: novas faces da política 
de valorização do magistério ................................................... 71
7 Política de financiamento da educação no Brasil ..................... 87
8 Políticas educacionais e Plano Nacional de Educação ........... 105
 Referências.............................................................................. 119
sumário
sumário
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Capítulo 
77
prefácio
prefácio
A obra intitulada Políticas públicas e legislação educacional 
busca trazer para o debate temas imprescindíveis para a formação de 
profissionais da educação e para o público em geral, que compreen-
dem a importância da educação para a emancipação humana.
Assim, no capítulo 1, aqui com um caráter introdutório, procura-
mos relacionar Estado e educação, já que julgamos que, para o entendi-
mento dos meandros da política educacional, faz-se necessária a com-
preensão da composição e operacionalização da organização estatal. 
Em seguida, no capítulo 2, nos reportamos às reformas edu-
cacionais empreendidas a partir de 1990 nos países periféricos, que 
apontaram uma nova regulação para as políticas sociais, especialmen-
te no campo da educação. Tais políticas foram implementadas sob as 
orientações de organismos multilaterais no contexto de aprovação da 
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 9.394/96), 
que irá regulamentar ações do Estado para a educação. 
Nos capítulos 3 e 4, abordamos a educação nacional no contex-
to das normas legais fundamentais do país, ou seja, a Constituição 
Federal de 1988 e a LDB de 1996, destacando os principais dilemas 
na construção dessas legislações, os embates políticos e seu texto atua-
lizado pela dinâmica
imposta pelas lutas políticas travadas cotidiana-
mente em nossa sociedade. 
No campo das políticas educacionais, situam-se também as políti-
cas de valorização dos profissionais do magistério. Se os próprios textos 
legais trazem o termo “valorização”, esse já é um indicativo de que aos 
profissionais do magistério da educação básica falta reconhecimento, o 
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que, nesses termos, implica em condições dignas de trabalho, remune-
ração, formação e carreira. Nesse sentido, consideramos que os capítu-
los 5 e 6 contribuem, ao menos teoricamente, para a discussão dos pa-
tamares de valorização do magistério que consideramos fundamentais 
para a garantia de uma educação de qualidade, ao mesmo tempo em 
que resgatamos na história legislativa recente do Brasil consideráveis 
indicadores de políticas de profissionalização docente. 
No capítulo 7 apresentamos uma análise do financiamento da 
educação no Brasil. Afirmamos que o êxito de uma política educacio-
nal está em grande medida condicionado à política de financiamento, 
que é despendida pelo Estado Brasileiro. Em outras palavras, sem re-
cursos financeiros suficientes, as boas intenções são só boas intenções!
Por fim, no capítulo 8, aproveitamos o debate nacional em torno 
da construção do novo Plano Nacional de Educação para apresentar 
os embates travados por amplos setores da sociedade na definição das 
políticas públicas no campo educacional. O Plano Nacional de Edu-
cação, que deverá ser aprovado pelo Congresso Nacional até o final do 
ano de 2011, definirá os rumos das políticas públicas para a educação 
nos próximos dez anos. Essas definições influenciarão o desenvolvi-
mento econômico, político e social do país durante várias gerações.
A autora.*
* Diana Cristina de Abreu é doutoranda em Políticas e Gestão da Educação pela Univer-
sidade Federal do Paraná (UFPR), Mestre em Políticas e Gestão da Educação (2008) e 
Especialista em Organização do Trabalho Pedagógico (2005). Trabalhou na rede estadual 
de ensino do Paraná, no período de 2005 a 2010, como professora de sociologia para 
o ensino médio. Atua como professora dos anos finais do ensino fundamental na rede 
municipal de ensino de Curitiba desde 2000. 
prefácio
prefácio
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9
Pretende-se, neste capítulo, compreender a relação entre o Es-
tado e a educação, pois, para a apreensão profunda da política educa-
cional brasileira, faz-se necessária a compreensão da composição e ope-
racionalização da organização estatal em um dado momento histórico, 
com aspectos políticos, econômicos e sociais. Para isso, serão analisados 
autores clássicos que se dedicaram a esse tema, como Weber (1979), 
Bobbio (1986) e Poulantzas (1980). Em seguida, recorrendo à literatu-
ra corrente, dedicaremos nossa análise à formação do Estado Brasileiro 
e às interferências dessas políticas de cunho neoliberal no país, nos anos 
90 do século XX. 
A origem do Estado Moderno
Quando abordamos a temática da educação enquanto política pú-
blica que deve ser democratizada e, portanto, acessível a todos os brasi-
leiros, temos que considerar a relevância do estudo e a compreensão do 
Estado enquanto instituição política burocrática, dotada de poder para 
definir e gerir as políticas sociais e os direitos garantidos constitucional-
mente aos cidadãos. 
A educação enquanto direito subjetivo do cidadão está assegurada 
constitucionalmente no Estado Democrático Brasileiro. Portanto, é no 
ínterim das instituições representativas desse Estado que se constroem 
os matizes de sua política educacional. Tais matizes são gerados em um 
processo de correlação de forças regadas a interesses divergentes e, tal-
vez, antagônicos. 
Temos a convicção de que as políticas educacionais, mesmo 
sob semblante muitas vezes humanístico e benfeitor, expres-
sam sempre as contradições suprarreferidas. Não por mera 
A relação entre 
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casualidade. Ao longo da história, a educação redefine seu per-
fil reprodutor/inovador da sociabilidade humana ( SHIROMA; 
MORAES; EVANGELISTA, 2007, p. 9).
Portanto, a apreensão profunda da política educacional brasileira 
está intrinsecamente ligada à compreensão da composição e operacio-
nalização da organização estatal em um dado momento histórico, com 
peculiaridades político-econômicas e sociais. 
As origens do Estado se remontam na Europa Ocidental, vincu-
ladas à nascente economia comercial a partir do século XI, ainda arti-
culadas com o feudalismo, contexto brilhantemente apresentado por 
Maquiavel na obra O príncipe. 
Nesse livro, o autor descreve sua percepção acerca das estratégias 
de conquista e manutenção do poder e do perfil que um “príncipe” ou 
governante deveria ter para ser um político de virtude (virtù), em um 
contexto de surgimento de tipos de Estado. Isso contribuirá, posterior-
mente, na consolidação do Estado Moderno, principalmente os criados 
por Florença e Veneza. As formas de Estado vislumbradas por Maquia-
vel, naquele contexto, eram de principados ou repúblicas:
O núcleo da organização do Estado residiria na ordem, que pode 
manifestar-se sob várias formas, mas que se apresentaria basi-
camente como principados ou como repúblicas. As repúblicas 
apresentariam três modalidades: a aristocrática, como Esparta, 
em que uma maioria de governados encontrava-se subordinada a 
uma minoria de governantes; a democracia restrita, na qual dá-se 
o contrário, como ocorreu em Atenas; e a democracia ampla, 
quando a coletividade se autogoverna, fenômeno encontrado em 
Roma após a instituição dos tributos da plebe e a admissão do 
povo à magistratura (MAQUIAVEL, 1996, p. 18).
De acordo com Florenzano 
(2007), entre os séculos XIV a 
XVI, foi dominante na Europa 
o tipo de Estado Coorporativo, 
ou seja, em que os reis governam 
com o apoio de órgãos represen-
tativos das diversas camadas so-
ciais do reino. Gradativamente, 
inova-se a arte de governar, de-
senvolvendo instituições estatais 
Para Maquiavel (1996), obter e conservar o po­
der são os fins imediatos do exercício político. 
Em sua obra, o autor dizia ter a reposta para 
garantir ao príncipe que estivesse no poder a 
manutenção desse status, e para aquele que 
desejasse o trono o autor dizia conhecer as 
estratégias para obter o trono. A virtú seria a 
capacidade do príncipe de controle das oca­
siões e acontecimentos, ou seja, da fortuna. 
Saiba mais
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Capítulo 1 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
11
muito diferentes das existentes até o período, em que o Estado deixava 
de ser um poder orgânico, tipicamente feudal, para começar a ser um 
“poder-máquina”, tipicamente moderno. 
Sendo assim, a definição de Estado Moderno, cujas bases se sus-
tentam até os dias atuais, emanada no contexto do século XVI, caracte-
riza-se principalmente pela imersão do contratualismo (ou jusnatura-
lismo) e pela constituição da República democrática ampliada. Nicola 
Matteucci menciona que, “quando se quer indicar o momento vertical 
do poder, fala-se de governo, de rei, de assembleia, sempre entendi-
dos, porém, como estruturas a serviço da comunidade, da república” 
( MATTEUCCI apud FLORENZANO, 2007, p. 15).
Jean Jacques Rousseau foi 
um dos pensadores que mais 
defendeu a ideia de um pacto 
social originário. Dessa forma, 
em sua obra O contrato social, 
Rousseau afirmava que a base 
da sociedade estava no interesse 
comum pela vida em sociedade, 
no consentimento unânime dos 
homens em renunciarem às suas 
vontades em prol de toda
a co-
munidade. Em outras palavras, 
defendia a ideia e a legitimidade do Estado a serviço do bem comum e 
dos direitos naturais dos homens (COSTA, 2001, p. 33). 
John Locke, teórico inglês de grande importância no Iluminismo, 
também defendia: 
[...] a ideia de que a sociedade resultava da livre associação 
entre indivíduos dotados de razão e vontade. Para Locke essa 
contratação estabelecia, entre outras coisas, as formas de po-
der, as garantias de liberdade individual e o respeito à proprie-
dade. Seus princípios deveriam ser redigidos sob a forma de 
uma constituição (COSTA, 2001, p. 33). 
Segundo Costa (2001), essa ideia de Estado como uma entidade 
cuja legitimidade se baseia em representatividade da sociedade é um 
avanço quando comparada às concepções advindas da monarquia ab-
soluta. Assim, 
No Dicionário de ciência política, Bobbio, 
 Matteucci e Pasquino (1998) compreendem 
o contratualismo como todas aquelas teorias 
políticas que veem a origem da sociedade e o 
fundamento do poder político (chamado, de 
quando em quando, de potestas, imperium, 
Governo, soberania, Estado) em um contrato, 
isto é, um acordo tácito ou expresso entre a 
maioria dos indivíduos, acordo que assinalaria 
o fim do Estado Natural e o início do Estado 
Social e Político.
Saiba mais
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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[...] o Estado já não é a pessoa que governa, mas uma institui-
ção abstrata com relações precisas com a coletividade. Além 
da circulação de leis e riquezas. O estado cria o princípio 
da circulação do poder. O confronto de interesses também 
está subjacente às ideias propostas pelos políticos iluministas 
(COSTA, 2001, p. 35). 
 Weber (1979), quanto à constituição do Estado Moderno, enfa-
tizou sua dimensão institucional, as formas e modalidades do poder 
instituído e de seus mecanismos de burocratização. O pensador nos 
esclarece que os juristas foram protagonistas na conquista pela institui-
ção do direito formal na organização do Estado. Afirma, ainda, que a 
“alianza entre el Estado y a jurisprudencia formal había de favorecer al 
capitalismo” (WEBER, 1979, p. 1050). Para ele, mercantilismo signi-
fica formação moderna de poder estatal que tem o Estado como aliado 
no direito de proteção, instituindo medidas modernas de política co-
mercial para beneficiar a política econômica exterior.
Mercantilismo significa el paso de la empresa capitalista de 
utilidades a la política. El Estado es tratado como si constara 
única y exclusivamente de empresas capitalistas; la política 
económica exterior descansa em el principio dirigido a ga-
nar la mayor ventaja posible al adversario: a comprar lo más 
barato posible y a vender mucho más caros (WEBER, 1979, 
p. 1053).
A própria evolução do capitalismo se confundiu com a evolução 
do Estado e contribuiu para a constituição do Estado Moderno. Além 
disso, o progresso da burocracia enquanto direito instituído e os regu-
lamentos concebidos racionalmente estão em conexão íntima com o 
desenvolvimento do capitalismo moderno (WEBER, 1979, p. 1061). 
Outro aspecto relevante levantado por Weber na constituição do Esta-
do Moderno é o direito de coação, no qual se confere ao Estado o poder 
burocrático (civil e militar) e o monopólio de coação física legítima.
Bobbio (1986), caracterizando o Estado Moderno, considera 
o jusnaturalismo – uma doutrina segundo a qual existe e pode ser 
conhecido um “direito natural” diferente daquele constituído pelo 
Estado – imerso na sociedade civil como mecanismo da obtenção do 
consenso, fundado no contrato social e necessário para a manutenção 
do poder legitimado. Para ele, na tipologia das formas de Estado, 
leva-se mais em conta as relações de classe, a relação entre o sistema 
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Capítulo 1 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
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de poder e a sociedade subjacente, as ideologias e os fins, as caracte-
rísticas históricas e sociológicas. Quanto aos tipos de governo, leva-se 
em conta a estrutura de poder e as relações entre os vários órgãos dos 
quais a constituição solicita o exercício do poder. Tendo como base 
o critério histórico para tecer tais tipologias, propomos a seguinte 
sequên cia: Estado Feudal, Estado Estamental, Estado Absoluto e 
 Estado Representativo.
Em linhas gerais, com base no autor, podemos classificar tais ti-
pologias da seguinte forma: o Estado Feudal se caracteriza pelo poder 
reduzido a poucas e sempre as mesmas pessoas e fragmentado em pe-
quenos agregados sociais; o Estado Burocrático se caracteriza pela pro-
gressiva especialização das funções do governo; o Estado Estamental se 
caracteriza pela formação de órgãos colegiados na organização política, 
compostos por indivíduos de posições sociais afins; o Estado Absoluto 
ocorre em um processo de concentração e centralização do poder; e o 
Estado Representativo reconhece a representação de indivíduos singu-
lares e de seus direitos políticos. É importante assinalar que, embora 
essa tenha sido a evolução cronológica dos tipos de Estado e governo, 
eles não foram e não são praticados linear e isoladamente nos Estados 
Nacionais, podendo mesclar tipos de governo com a associação de di-
versos princípios. Bobbio cita a constituição romana como o exemplo 
mais notável de governo misto, no qual os “cônsules representam o 
princípio monárquico, o senado o oligárquico e os comícios do povo o 
democrático” (BOBBIO, 1986, p. 114). Aliás, a formação de institui-
ções representando interesses por categoria (clero, nobreza, burguesia), 
que atuam como contraponto do poder do príncipe, é comum a todos 
os estados europeus.
A íntima relação entre a constituição do Estado Moderno e o de-
senvolvimento do capitalismo está destacada no estudo de Poulantzas 
(1980) que, embora critique uma interpretação marxista, argumenta 
que as explicações que versam para um Estado enquanto “comitê exe-
cutivo a serviço dos interesses burgueses” são explicações insuficientes 
para compreender a “ossatura” do Estado e seus elementos constitu-
tivos. O autor defende que se trata de uma interpretação puramen-
te instrumental do Estado que reduz “aparelho de Estado a poder de 
Estado”, entre outros ataques conceituais às interpretações marxistas 
(POULANTZAS, 1980, p. 15).
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Entretanto, o autor não deixa de argumentar que o Estado ca-
pitalista, particularmente em sua forma atual, exprime, embora não 
somente, a relação entre luta de classes/aparelhos nos campos econô-
mico, político e ideológico, no âmbito das relações de produção, de 
exploração e de poder.
[...] todo poder (e não somente um poder de classe) só existe 
materializado nos aparelhos (e não somente nos aparelhos de 
Estado). Esses aparelhos não são simples apêndices do poder, 
porém detêm um papel constitutivo, pois o próprio Estado 
está presente organicamente na geração dos poderes de classe. 
Entretanto, na relação poder/aparelhos, e mais particularmen-
te luta de classes/aparelhos, é a luta (das classes) que detém o 
papel fundamental, luta cujo campo é o das relações de poder, 
de exploração econômica e de domínio/subordinação políti-
co-ideológica (POULANTZAS, 1980, p. 51).
Com isso, Poulantzas, embora considere a materialidade própria 
da constituição do Estado que se encontra eivada na disputa pelo po-
der entre classes sociais distintas, reconhece que as lutas sempre têm 
primazia sobre os aparelhos estatais, sendo o Estado uma condensação 
material da relação de forças entre classes e frações de classe. 
A tese de Poulantzas (1980), nesse sentido, propõe uma compreensão
da complexa constituição do Estado, na qual, em um primeiro momento, 
argumenta sobre o reducionismo que as interpretações marxistas fazem 
acerca da relação intrínseca entre constituição do Estado, do capitalismo, 
das lutas de classe e das relações de exploração e de produção; e, em um 
segundo momento, constrói sua tese reconhecendo as relações de produ-
ção e a divisão social do trabalho, 
conferindo-lhe status de “ossatu-
ra” material das instituições do 
Estado, além de comprovar que 
as relações econômicas do Estado 
estão assentadas nas relações de 
produção e em sua especificidade 
capitalista: “É a relação do Estado 
com as relações de produção e a 
divisão social do trabalho, con-
centrada na separação capitalista 
Para Campante, “o patrimonialismo é intrinse­
camente personalista, tendendo a desprezar a 
distinção entre as esferas pública e privada. Em 
uma sociedade patrimonialista, em que o parti­
cularismo e o poder pessoal reinam, o favoritis­
mo é o meio por excelência de ascensão social, e 
o sistema jurídico, lato sensu, costuma exprimir 
e veicular o poder particular e o privilégio, em 
detrimento da universalidade e da igualdade 
formal­legal” (CAMPANTE, 2003, p. 155). 
Saiba mais
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Capítulo 1 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
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do Estado e dessas relações, que constitui a ossatura material de suas insti-
tuições [...]” (POULANTZAS, 1980, p. 150).
Assim, considera-se inegável a separação entre a evolução e a cons-
tante mutação do Estado e do capitalismo, destacadas pelos clássicos da 
ciência política apresentados neste texto, que influenciaram a constitui-
ção do Estado Brasileiro, tendo como característica própria o patrimo-
nialismo herdado de Portugal, sem nenhuma inovação. 
A constituição do Estado Brasileiro
No caso do Estado Brasileiro, podemos reconhecê-lo como 
 representativo, sob a forma de República presidencial, transplantado do 
modelo federativo dos Estados Unidos da América. Nesse modelo, há 
o reconhecimento dos direitos naturais do indivíduo, em que o “indi-
víduo vem antes do Estado” e “o Estado é pelo indivíduo”; e o alarga-
mento dos direitos políticos até culminar no reconhecimento do sufrá-
gio universal. Entretanto, as relações de poder estabelecidas nos órgãos 
estatais representativos nem sempre desembocam em decisões coletivas 
almejadas pelo povo. Isso pela profissionalização do sistema partidário, 
 reconhecido como grupo organizado e com mais força que os indivíduos 
singulares, o qual toma decisões guiadas por acordos entre grupos de in-
teresse (sindicatos, partidos políticos) (BOBBIO, 1986, p. 117).
De acordo com Chieza (2007), em sua análise sobre a constitui-
ção do Estado Brasileiro, tendo como referência o sociólogo Florestan 
Fernandes, essa constituição passa pela “Revolução Burguesa”, um mo-
mento histórico que foi marcado por um conjunto de mudanças eco-
nômicas, políticas e psicoculturais que implantaram no Brasil a ordem 
capitalista. Ainda referindo-se à obra de Florestan Fernandez, a autora 
sugere que essa revolução é lenta, gradual, caracterizada pela acomoda-
ção e marcada por quatro processos ocorridos durante o século XIX: 
político, econômico, sociocultural e socioeconômico.
Dessa forma, Chieza (2007) esclarece que o processo político é ca-
racterizado pela abertura dos portos (1808) e pela Independência (1822). 
O segundo, o processo econômico, é marcado pelas transformações nas 
relações entre o capital internacional e a economia doméstica, decorren-
tes das mudanças ocorridas no processo político. O terceiro momento, 
constituído pelo processo sociocultural, caracteriza-se pelo surgimento 
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de novos agentes humanos, o fazendeiro do café e o imigrante, elementos 
fundamentais às grandes transformações econômicas, políticas e sociais 
ocorridas no país. E, por último, o processo socioeconômico, iniciado 
com a abolição da escravatura (1888) e a expansão da ordem social com-
petitiva após a abolição e a Proclamação da República (1889).
Em mais de um século de República, podemos identificar a fragilidade 
com que o Estado Brasileiro foi se constituindo, pautado em uma organi-
zação oligárquica e patrimonialista de concessão de benefícios à burguesia 
em ascensão, além da particularidade escravocrata e latifundiária que com-
pôs a economia nacional. Assim sendo, fica difícil não reconhecer o Esta-
do Brasileiro como “Estado do capitalismo organizado” ( HILFERDING 
apud BOBBIO, 1986, p. 125), o qual produziu historicamente desi-
gualdades profundas de ordem econômica e social, entre elas o solapa-
mento indiscriminado do direito à educação de qualidade aos cidadãos.
Sugestão de Leitura
A obra Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro, de 
 Raymundo Faoro, permite-nos compreender a origem e a constituição do 
Estado Brasileiro. São dois volumes de uma obra primorosa que é iniciada 
com a análise da origem do Estado Português (século XIV) até a Revolução 
de 1930, no Brasil.
FAORO, R. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 
3. ed. São Paulo: Globo, 2001.
Sugestão de Leitura
Peroni (2003) descreve claramente a composição “esquizofrênica” 
do Estado Brasileiro em suas origens, denunciando a dualidade estru-
tural entre as formas de dominação, a alternância entre centralização 
e descentralização do poder, entre outros aspectos peculiares da nossa 
rea lidade cultural. Para a autora, a formação do Estado Brasileiro carrega 
a marca da colonização por uma metrópole decadente e tardia em rela-
ção ao capitalismo na Europa e, posteriormente, pelo comprometimen-
to com o projeto burguês de avanço das forças produtivas capitalistas 
sustentadas no liberalismo econômico. Entretanto, “o Estado Nacional 
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Capítulo 1 
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independente foi liberal apenas nas suas bases formais, pois, na prática, 
foi instrumento da dominação patrimonialista em nível político” (FER-
NANDES apud PERONI, 2003, p. 38).
As imposições dos bancos multilaterais tratavam das medidas que 
os governos dos países em desenvolvimento deveriam adotar, ou seja, 
um receituário neoliberal para que o Brasil pudesse ser conduzido, de 
acordo com esse ponto de vista, ao primeiro mundo. A dívida exter-
na e, principalmente, a dívida interna brasileira aprofundaram a crise 
fiscal do Estado e, nesse cenário, a venda de patrimônio público para 
reforço do erário com a consequente minimização do Estado era con-
dição necessária para atrair os investidores estrangeiros, pois com esses 
investimentos é que a reserva cambial seria construída, a qual, por sua 
vez, garantiria o fluxo de pagamentos e daria credibilidade internacio-
nal. Essa condição era essencial para um país inserido na globalização, 
processo no qual o Brasil foi naturalmente inserido e, nas duas ges-
tões de Fernando Henrique Cardoso, foi artificialmente jogado. Ainda, 
 segundo Fiori (1997), alguns outros elementos contribuíram para a 
crise fiscal: a ruptura da paridade das moedas nacionais com o dólar; a 
elevação das taxas de juros mundiais e a globalização financeira1.
Para Peroni (2003), a con-
juntura dos anos 90 do século 
XX no Brasil demonstra que não 
se trata de um Estado Mínimo 
em todos os sentidos, mas espe-
cialmente no que diz respeito às 
políticas sociais, “é o Estado de 
classe hegemonizado pelas elites 
do setor financeiro, neste perío-
do particular do capitalismo, e 
que se torna mínimo apenas para 
as políticas sociais” (PERONI, 
2003, p. 50). A política econô-
mica nacional, ainda, se
volta 
para o pagamento da conta da 
crise do capital internacional.
1 Cenário nacional descrito por Peroni (2003, p. 47-52). 
A característica mais importante do neolibera­
lismo em relação a outras propostas neolibe­
rais é a ampliação do raio de ação da lógica de 
mercado. Enquanto nas concessões liberal­so­
ciais se reconhece a desigualdade derivada do 
modo de produção capitalista e, portanto, se 
aceita a intervenção do Estado para diminuir 
as polarizações, o neoliberalismo rechaça qual­
quer ação estatal que vá além de ser um “árbi­
tro imparcial” das disputas. A ideia do Estado 
Mínimo é uma consequência da utilização da 
lógica do mercado em todas as relações sociais, 
não reduzidas somente ao aspecto econômico 
(BIANCHETTI, 1999, p. 88). 
Saiba mais
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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18
Nesse cenário, o governo de Fernando Henrique Cardoso é o por-
ta-voz e executor das estratégias para findar a crise fiscal, que se traduzia 
na redefinição do papel do Estado por meio da reforma administrativa. 
Para tanto, foi criado o Ministério da Administração Federal e Reforma 
do Estado, e nomeado Luiz Carlos Bresser Pereira como ministro que, 
posteriormente, apresentou um plano diretor com essa finalidade.
Esse plano diretor apontou a Constituição de 1988 como um re-
trocesso para a sociedade brasileira, pois teria ocasionado o engessa-
mento do aparelho de Estado que, dessa forma, justificava as sucessivas 
emendas realizadas, as quais provocaram mudanças no texto constitu-
cional. Nos termos do próprio documento: 
[...] na Constituição de 1988, há um retrocesso burocrático sem 
precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Con-
gresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento 
do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para 
as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras bu-
rocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A 
nova Constituição determinou a perda da autonomia do Poder 
Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, ins-
tituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servi-
dores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, 
e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacio-
nal, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de 
funcionamento idênticas às que regem a administração direta. 
[...] As distorções provocadas pela nova Constituição logo se 
fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas 
foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na me-
dida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O 
governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os sa-
lários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos 
no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assu-
me uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha 
presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional 
e cultural da administração pública no sentido de uma adminis-
tração gerencial (BRASIL, 1995, p. 16).
O documento analisa o Estado Brasileiro, demonstrando que esse, 
ao longo da história, tem apresentado três tipos de administrações pú-
blicas: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Elas não se suce-
deram no tempo, mas, segundo Peroni (2003), convivem em certos 
momentos históricos. Entretanto, o documento aponta para aquela 
forma que julga ser a mais conveniente para a conjuntura, ou seja, a ge-
rencial. O objetivo da reforma do Estado, de acordo com o documento, 
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Capítulo 1 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
19
é reforçar a capacidade de governabilidade do Estado por meio da tran-
sição de uma administração pública, burocrática, rígida e ineficiente 
para uma administração gerencial, flexível e eficiente. 
Para Peroni (2003), a implementação das políticas neoliberais, em 
um Estado que não vivenciou a fase de bem-estar social e que, portanto, 
já não efetivara os direitos sociais, foi danoso para a população que mais 
precisa dos serviços de atendimento social. O Brasil também vivia na 
década de 1990 uma crise política e social e, nesse contexto, havia como 
discussão central tanto o papel do Estado quanto a luta de classes. 
Dos resultados da reforma administrativa, tomamos como referên-
cia a seguinte observação de Peroni:
Esse Estado, na década de 1990, assumiu características mais 
patrimonialistas do que gerenciais, tomemos, por exemplo, o 
PROER e os juros altos que, para segurarem o capital espe-
culativo que está bancando o real, está provocando uma ver-
dadeira “sangria” nas contas públicas. E quem paga a conta? 
São os trabalhadores, que, a cada dia, perdem seus direitos ao 
trabalho e às políticas sociais (PERONI, 2003, p. 64).
Mendonça (2001) também destaca o caráter patrimonialista do Estado 
Brasileiro e o toma como eixo explicativo para as resistências aos processos 
de gestão democrática do ensino público, assegurado constitucionalmente. 
A educação brasileira experimentou uma democratização tar-
dia. Criada e cevada para servir à elite, chegou ao fim do sécu-
lo XX empunhando bandeiras há muito superadas em países 
de tradição democrática. As influências liberais adaptaram-se 
aos interesses de grupos, dando origem a uma forma especial 
de liberalismo calcado mais nesses agregados sociais que no 
povo. A cultura política autoritária predominou, intercalada 
por espasmos de democracia (MENDONÇA, 2001, p. 84).
São vários os autores renomados que comprovam, por meio de 
suas pesquisas, o quanto as peculiaridades de constituição do Estado 
Brasileiro definiram e definem o delineamento da política e gestão da 
educação. Se considerarmos sua velada atenção máxima ao capital e 
mínima às políticas sociais, destacadas por Peroni (2003), podemos, no 
contexto de reforma do Estado, encontrar explicações concretas para os 
resultados educacionais produzidos alguns anos depois.
Essas pesquisas explicitaram exaustivamente o processo de reforma do 
Estado no qual, a partir da crise cíclica do capitalismo em décadas passadas, 
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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se redefine globalizadamente, embora em condições distintas entre os Es-
tados Nacionais, em que as estratégias giraram em torno da redefinição do 
papel do Estado, da descentralização, da busca pela eficiência na adminis-
tração pública, da centralidade na educação como condão de sustentação 
a um desenvolvimento sustentável, entre outras premissas. Nesse ínterim, 
o modelo de gestão da educação recebe subsídio e sustentação em tais pre-
missas e nas diretrizes político-econômicas dos Estados Nacionais. 
Da teoria para a prática
“A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negó-
cios, como negócios privados seus [...]. O súdito, a sociedade, se com-
preendem no âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a 
tosquiar nos casos extremos” (FAORO, 2001, p. 363). Nesse trecho 
da obra de Raymundo Faoro, percebemos que o autor destaca que o 
estamento burocrático, algumas pessoas que ocupam cargos públicos, 
alguns altos funcionários da burocracia estatal, às vezes se utilizam da 
”coisa pública” em proveito próprio ou “de poucos”. 
Utilizando-se dessa afirmação de Faoro e reconhecendo que a esco-
la é uma instituição social, portanto, nela são reproduzidas as estruturas 
e bases dessa sociedade – em nosso caso patrimonialista –, é possível 
encontrar no cotidiano escolar condições que favoreçam tais práticas?
Síntese
Neste capítulo buscamos o entendimento acerca da constituição 
do Estado Moderno, percebendo algumas
características do Estado 
Brasileiro. É no contexto de um Estado patrimonialista que se situam 
as tensões e o choque entre a ampliação legal dos direitos sociais e as 
restrições que orientam a implementação de políticas sociais em um 
cenário de inexistência de planejamento nacional. Essa característica 
do Estado Brasileiro tem desenhado um cenário que alterna avanços e 
retrocessos no campo das políticas educacionais.
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A reforma administrativa empreendida a partir de 1990 nos pa-
íses periféricos está apontando para um modelo de Estado Mínimo, 
em termos de políticas sociais, mas não menos coercitivo e presente 
na regulação das relações sociais. Um modelo de proteção social de 
tipo residual, em que o Estado atua só nos casos em que o mercado 
não for capaz de resolver ou, em outros termos, quando os indivíduos 
não possuírem méritos suficientes para satisfazerem suas necessidades 
e interesses na competição livre do mercado. Aí, cabe a algumas insti-
tuições públicas estatais ou não estatais avaliar a alocação de recursos 
disponíveis para atender aos pobres do sistema.
Tais políticas foram implementadas com orientação de organis-
mos multilaterais (Banco Mundial, Unesco, Bird, etc.), entretanto, elas 
ocorrem de formas diferentes nos países em que foram efetivadas. No 
Brasil, nesse contexto, é aprovada e Lei de Diretrizes e Bases da Educa-
ção Nacional – Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996b), que irá regulamentar 
ações do Estado para a educação. Nesse sentido, é importante uma 
análise das políticas educacionais iniciadas nos anos 90 do século XX, 
que continuam definindo as características da educação brasileira. 
As reformas do Estado e sua incidência 
na política pública educacional
No caso brasileiro, aqui analisado, os gestores do Estado assimilam 
as diretrizes dos gestores das empresas e passam a tratar as políticas 
sociais a partir da lógica da desregulamentação, ou seja, as regras cons-
truídas com base nos interesses e nas lutas dos trabalhadores são descar-
tadas e substituídas pelas regras do mercado. 
Políticas educacionais a 
partir da década de 90 2
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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A noção de direitos e de cidadania passa, agora, para a ótica do 
mercado, que despolitiza esses conceitos e reduz todo o processo de 
acesso a condições de vida digna à competição, em que cada um é res-
ponsabilizado pelo fato de conseguir ou não acesso aos bens necessários 
à sua sobrevivência.
Esse Estado, na década de 1990, assumiu características mais 
patrimonialistas do que gerenciais; tomemos por exemplo o 
Proer e os juros altos que seguram o capital especulativo que está 
bancando o real, estão provocando uma verdadeira “sangria” nas 
contas públicas. E quem paga essa conta? São os trabalhadores, 
que, a cada dia, perdem seus direitos: direito ao trabalho, direito 
às políticas sociais, etc. (PERONI, 2003, p. 64).
Afonso (2001) pondera que, quanto à reconfiguração da cidadania, 
tem-se como instrumento a unificação e o nivelamento dos indivíduos 
como sujeitos jurídicos, criando uma igualdade meramente formal que 
serviu para ocultar e legitimar a permanência de outras desigualdades – 
de classe, de raça, de gênero (AFONSO, 2001, p. 20).
Estamos abordando um contexto em que o capitalismo é revitali-
zado e recomposto de acordo com suas estratégias de acumulação, nu-
trindo-se da doutrina neoliberal e do fenômeno da globalização, para 
o empreendimento por parte dos poderes internacionais, representados 
por organizações multilaterais de reorientação supranacional coordena-
das na dimensão política, econômica e social. 
A redefinição do papel do Estado converte-se em regulador do 
processo de mercado e de Estado Avaliador (AFONSO, 2001). Nota-se 
que o papel do Estado Avaliador, que se utiliza da implementação de 
políticas de accountability, não se deu apenas nos países pesquisados 
pelo autor, mas também nos países da América Latina, como esclarece 
Casassus (2001) e Trojan (2009), nos quais se combina a centralização 
no sistema nacional de avaliação e, consequentemente, nos currículos, e 
a descentralização (leia-se desconcentração) das responsabilidades e do 
financiamento dos sistemas de ensino.
Nesse ínterim, gradativamente foram ocorrendo a liberalização 
econômica, a desregulamentação e a privatização no setor público, 
baseando-se no argumento de que o Estado é impotente na gestão das 
instituições, decorrendo dessa incapacidade a má qualidade dos servi-
ços prestados à população em geral e a aplicação de vultosas quantias 
sem garantia de retorno. 
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Capítulo 2 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
23
A esse respeito, Afonso (2001) propõe uma análise pela perspectiva do 
Estado regulador/desregulamentador, que busca romper com os modelos 
tradicionais de intervenção do Estado no sistema público de educação.
Nesse sentido, a “regulação” é entendida como a intervenção das 
autoridades governamentais na prestação de um serviço público e tam-
bém é vista como um “movimento” oposto à “privatização” (que é en-
tendida como transferência para autoridades não governamentais, com 
fins ou sem fins lucrativos, do controle e prestação desses mesmos ser-
viços) (BARROSO, 2005, p. 733).
Nesse caso, a desregulamentação da gestão da educação se deu por 
flexibilização nas ações, empreendedorismo, racionalização e busca pela 
eficiência, que nortearam esse quadro de atribuir à “modernização” do 
modelo de gestão a responsabilidade de melhorar a qualidade da edu-
cação brasileira. Assim, o Estado investe no “carro-chefe” dessas trans-
formações: o modelo de gestão dos sistemas de ensino e unidades esco-
lares, embebido de preceitos da Gerência de Qualidade Total (GQT), 
que, em seu processo de implementação, é intencionalmente igualado à 
“gestão democrática” concebida e conquistada na constituição.
Na busca pela redefinição de um novo padrão de acumulação 
do capital, a Gerência de Qualidade Total (GQT) enfatiza os 
aspectos comportamentais, ressignificando a forma de alienação 
do trabalhador, que não se dá mais pela intensa divisão social 
do trabalho, mas por mecanismos “modernos”, procurando a 
obtenção do consenso acerca dos objetivos da empresa. Em tais 
mecanismos “modernos”, inserem-se as formas de divulgação e 
informação mercantis, ou seja, são criados slogans educacionais 
que facilitam o processo de inculcação alienada da ideologia 
educacional neoliberal, sendo este disseminado por meio de 
programas comportamentais e motivacionais que se denomi-
nam formativos. A relação entre marketing, divulgação e propa-
ganda, com os slogans educacionais e a fetichização da educação 
vai configurando e encorpando cada vez mais a imersão da lógi-
ca mercadológica na gestão da educação (SILVA, 2005, p. 25).
Então, criam-se condições favoráveis para a adoção da gestão ge-
rencial nas redes de ensino e nas unidades escolares, instalando a condi-
ção de “quase-mercado”, tendo o Estado como avaliador (BARROSO, 
2005). Tais condições podem ser detectadas na gestão dos sistemas de 
ensino dos estados do Paraná, de Minas Gerais e de São Paulo, conver-
gindo com a instalação do processo de reforma do Estado.
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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Na redefinição da gestão da educação articulada à investida neoli-
beral, outras estratégias são instauradas na política educacional brasilei-
ra. Entre elas, a descentralização, já utilizada em contextos anteriores, é 
ressignificada e adequada aos preceitos de desconcentração de respon-
sabilidades por
meio do estabelecimento de parcerias, da municipaliza-
ção e da terceirização.
Nesse caso, a descentralização tem servido para minimizar a atua-
ção do Estado na política social educacional. Mendonça (2001), anali-
sando a descentralização como mecanismo de gestão democrática nos 
sistemas de ensino públicos, afirma que a precariedade de recursos com 
que as escolas são geridas faz com que a descentralização financeira 
transforme-se em administração da escassez, na qual a escola vê-se obri-
gada a decidir sobre a sua própria privação.
A descentralização, identificada como foco da reforma dos Estados 
Nacionais, é apontada em documentos oficiais dos organismos multi-
laterais (Banco Mundial, Unesco e Cepal) e no documento nacional do 
Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), de 1995, 
em que postula a descentralização progressiva de execução dos serviços 
sociais e de infraestrutura. Para isso, introduziu os chamados serviços 
não exclusivos do Estado e a publicização, com o intuito de “transfor-
mar uma organização estatal em uma organização de direito privado, 
pública, não estatal” (PEREIRA apud PERONI, 2003, p. 61).
Casassus (2001) explicitou que, entre os países da América Latina, 
há uma homogeneidade do modelo de gestão adotado no que se refere 
à centralização das decisões de política educacional, de regulamentação 
e de avaliação dos sistemas; descentralização da normatização comple-
mentar e operacionalização do processo pedagógico nas esferas admi-
nistrativas menores. Além disso, o autor demonstra que, no período de 
ajuste estrutural, o gasto público em educação caiu em 11 dos 16 países 
da América Latina analisados.
É inegável a observância da minimização da atuação do Estado nas polí-
ticas sociais, em especial a educacional, e de sua descentralização quando 
verifica-se a privatização do ensino, principalmente no ensino superior; 
a apelação ao voluntariado por meio de projetos bancados pela iniciativa
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Capítulo 2 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
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privada: Todos pela Educação, Amigos da Escola, Adote um Aluno e Dia da 
Família na Escola; a própria definição de políticas educacionais pela socie-
dade civil, sendo o exemplo mais marcante o movimento Compromisso 
Todos pela Educação, composto pelas empresas Gerdau, Rede Globo, Banco 
Itaú, Bradesco, entre outras, que têm orientado políticas relevantes, como a 
criação do Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB). Quanto à pri-
vatização no ensino superior, destacamos a pesquisa de Oliveira (2009), 
que ilustra visivelmente a mercantilização da educação em escala mundial, 
na qual vem ocorrendo notadamente a oligopolização das instituições de 
ensino privadas que comercializam cursos, livros, apostilas e softwares, 
tornando-se um nicho financeiro altamente lucrativo.
As características das políticas educacionais 
no Brasil, no contexto de influências dos 
organismos multilaterais
Se, por um lado, as orientações dos organismos internacionais, 
tais como Banco Mundial, BID, entre outros, e instituições como 
Cepal, OMC e Unesco podem ser claramente visualizadas na refor-
ma do Estado e da educação brasileira, e as análises produzidas nas 
duas últimas décadas têm denunciado seus efeitos negativos quanto 
à garantia do direito à educação, por outro, há que se considerar 
as contradições inerentes ao curso da história que, na correlação 
de forças e negociação de interesses conflitantes, podemos consi-
derar alguns avanços rumo à garantia desse direito, regulamentado 
na Constituição Federal (CF) de 1988 e na Lei de Diretrizes e Ba-
ses da Educação Nacional (Lei n. 9.394/96), tais como: o conceito 
ampliado de educação básica; a gestão democrática do ensino pú-
blico; o direito à escolaridade àqueles que não tiveram acesso em 
idade própria; a vinculação de percentual mínimo a ser investido 
em educação; a ampliação da gratuidade e obrigatoriedade dos anos 
de escolaridade (Emenda Constitucional n. 59/2009); e a garan-
tia de busca por um padrão mínimo de qualidade (CF, LDB, Lei 
n. 9.424/1996, Plano Nacional de Educação).
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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Com isso, explicita-se que a intenção é de superar uma noção in-
gênua que acredita que o receituário neoliberal foi adotado pelos Esta-
dos Nacionais e orquestrado pelos organismos multilaterais, a começar 
pelo Consenso de Washington, de maneira homogênea e harmônica, 
alcançando um entendimento que considera que as reformas que se 
arrolaram nos Estados Nacionais foram congruentes com suas peculia-
ridades: histórica, econômica, política e social. Por isso, podemos iden-
tificar na especificidade da realidade brasileira ações tanto convergentes 
quanto divergentes com tal receituário. 
Segundo Abreu (2008, p. 
35), o momento dessa discus-
são nacional está relacionado a 
aspectos mais amplos, em espe-
cial à Conferência de Educação 
para Todos, promovida pela 
Unesco e Banco Mundial, que 
ocorreu em 1990, em Jomtiem, 
na Tailândia. A referida confe-
rência estabeleceria bases para o 
desenvolvimento de políticas para a expansão da educação básica nos 
países em desenvolvimento e reconheceria a centralidade na educação, 
identificando-a como matéria-prima do sistema produtivo para o de-
senvolvimento econômico. Notadamente, obtiveram consenso desse 
reconhecimento a partir de então. Além disso, assumiram compromis-
sos comuns, principalmente os países do grupo E9 – grupo de nações 
em desenvolvimento com maior população do mundo –, de erradicar 
o analfabetismo, universalizar a educação básica, melhorar a qualidade 
do ensino e atender às Necessidades Educacionais Básicas de Aprendi-
zagem (NEBA). A esse respeito, Casassus esclarece que: 
O propósito fundamental da reunião foi o de gerar um con-
texto político favorável para a educação e orientar as políticas 
educacionais para fortalecer a educação básica, proporcionar 
maior atenção aos processos de aprendizagem e buscar satis-
fazer as necessidades fundamentais de aprendizado (CASAS-
SUS, 2001, p. 11).
O autor destaca que as conferências empreendidas no desenrolar dos 
anos 90 do século XX, buscavam definir, no plano regional, as orienta-
ções e os objetivos das políticas educaionais, assim como os instrumentos 
“[...] as reformas ocorrem dentro de um 
marco histórico. Isso quer dizer que os pro­
cessos ocorrem dentro de um espaço/tempo, 
em certos contextos, cujos conteúdos estão 
enquadrados em sistemas de ideias que estão 
presentes no nível regional e influem neles.” 
(CASASSUS, 2001, p. 8).
Saiba mais
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Capítulo 2 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
27
para alcançar êxito nelas. Nesse sentido, ele nos esclarece que os princi-
pais objetivos que vêm sendo consentidos entre os Estados Nacionais são: 
1) situar a educação e o conhecimento no centro da estratégia de desen-
volvimento por sua contribuição, tanto no aspecto econômico quanto 
social; 2) iniciar uma nova etapa de desenvolvimento educacional me-
diante mudanças na gestão, orientada pelos processos de descentralização 
e ênfase na qualidade e equidade; 3) melhorar os níveis de qualidade de 
aprendizado por meio de ações no nível macro e micro.
No Brasil, os desdobramentos de tais conferências se concretizaram 
no Plano Decenal de Educação para Todos (1993) e em vários seminá-
rios e workshops, mobilizando a sociedade civil (empresários, sindica-
tos, poderes públicos, profissionais da área, instituições representativas 
da área) para discutir a reforma educacional decorrente da reforma do 
Estado empreendida nesse contexto. Posteriormente, influenciaram a
legislação educacional brasileira no sentido de criar dispositivos legais 
que fizessem valer os acordos firmados multilateralmente.
Trojan (2009) e Casassus (2001) apresentaram em suas pesquisas os 
impactos da reforma, produzidos no âmbito da educação, nos países da 
América Latina, estabelecendo relação entre os compromissos assumidos 
e os resultados alcançados. Em ambas as pesquisas foram confirmadas a 
descentralização na política educacional, o aumento de gastos públicos 
com educação (embora não tenham alcançado os percentuais dos países 
desenvolvidos, com exceção de Cuba), a medição dos resultados esco-
lares por meio de avaliação em larga escala e o redimensionamento da 
gestão como meio de melhorar a eficácia na educação. Além disso, a des-
centralização ocorreu de maneiras distintas nos países europeus, depen-
dendo de suas tradições nacionais, conforme deflagra Barroso (2005) 
em sua pesquisa, o que se aplica também na América Latina.
No Brasil, podemos afirmar, com base na pesquisa de Peroni 
(2003), que as recomendações multilaterais acordadas em conferências 
foram empreendidas e transformada em ações, tais como publicização 
das políticas sociais, terceirização na elaboração dos projetos de avalia-
ção institucional e dos Parâmetros Curriculares Nacionais e o Fundef 
como mecanismo de descentralização na gestão da educação.
Faria e Souza (2004), analisando o processo de reforma do Estado 
Brasileiro e detectando suas relações com a descentralização via muni-
cipalização da educação, constatam que:
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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[...] o desafio posto ao regime de colaboração e gestão demo-
crática dos sistemas públicos de ensino no Brasil se consti-
tui na definição e consolidação de estratégias exequíveis que 
venham a dar conta do conteúdo democrático apontado nos 
textos constitucionais, de modo a alicerçar suas instituições 
políticas e atos legais em âmbito local, como as leis orgânicas 
municipais, os conselhos municipais de educação e os conse-
lhos de acompanhamento e controle social (FARIA; SOUZA, 
2004, p. 925).
A descentralização utilizada como estratégia de redefinição do pa-
pel do Estado, acordada multilateralmente no caso brasileiro, precisa 
ser analisada na especificidade da federação nacional. 
A Constituição Federal de 1988 instituiu um modelo federativo 
cooperativo entre os entes federados: União, estados e municípios. 
Contudo, exige-se entendimento mútuo entre os entes federados e a 
participação, além da abertura de novas arenas públicas de tomada de 
decisão.
Nesse contexto, para o setor da educação, há competências pró-
prias e responsabilidades legais que cabem aos sistemas de ensino dos 
estados, municípios e Distrito Federal, sendo que as competências co-
muns deveriam se articular no regime de colaboração que, segundo 
Faria e Souza (2004), sustentariam a articulação entre as competências 
e os entes federados quanto ao planejamento, execução e avaliação da 
política implantada nos sistemas de ensino.
O direito à educação de qualidade é uma competência legalmente 
atribuída, sendo norma comum a todos os entes federados, assentada 
em diretrizes e bases nacionais. Para a garantia indiscriminada desse 
direito, é necessária a mobilização dos profissionais e pesquisadores da 
área para pressionar os poderes públicos quanto ao cumprimento das 
determinações legais do nosso estado de direito.
Da teoria para a prática
Destacamos como desafio primordial na busca pelo direito à edu-
cação pública de qualidade a necessidade de regulamentação e efetiva-
ção de um regime de colaboração entre os entes federados. Talvez esse 
seja um dos pontos nevrálgicos para o tão esperado sistema nacional de 
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Capítulo 2 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
29
educação articulado, reivindicado na Conferência Nacional da Educa-
ção Básica (Conae), em 2009. 
O regime de colaboração não foi efetivado; considerando tal afir-
mação, observe uma escola da rede municipal, que oferte os anos iniciais 
do ensino fundamental, e outra escola da rede estadual de ensino, que 
ofereça os anos finais do ensino fundamental, que, no decorrer da tra-
jetória acadêmica, atendam aos mesmos alunos, ou seja, as duas redes 
de ensino atendem ao aluno em etapas diferentes de sua escolarização. 
Sendo essa uma situação corriqueira, desenhada pela legislação brasilei-
ra, verifique e reflita para saber se há algum diálogo entre os gestores dos 
sistemas de ensino, diretores, professores e funcionários das unidades 
escolares no acompanhamento dessa trajetória acadêmica dos alunos.
Síntese
A compreensão acerca do jogo político praticado nas instituições 
representativas do Estado se faz premente para a compreensão desve-
lada da formulação da legislação educacional e de seus mecanismos de 
gestão, sendo possibilitada por meio dos estudos realizados na discipli-
na dos autores clássicos da ciência política e da política educacional. 
Isso nos permitiu entender sobre a constituição do Estado Moderno 
e do processo de reforma do Estado Nacional, tendo como principais 
tensões o choque entre a ampliação legal dos direitos sociais, as restri-
ções orientadas à implementação de políticas sociais e a inexistência de 
um planejamento nacional, caracterizando o Estado Brasileiro que se 
desenhou em meio a avanços e retrocessos na política educacional. 
O “balanço” da reforma do Estado e, consequentemente, da po-
lítica educacional nacional e internacional, realizado pelos autores es-
tudados, versa para a percepção dos percalços e estratégias de gestão 
da educação, o que permite proposições acerca da superação de tais 
percalços rumo à garantia indiscriminada do direito à educação.
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O direito à educação é um dos direitos sociais elencados pela 
Constituição Federal de 1988. Entretanto, nem sempre foi assim na 
história republicana recente do Brasil, especialmente quando essa edu-
cação é pensada enquanto direito subjetivo de todos os cidadãos e ainda 
mantém um caráter obrigatório e gratuito. A seguir, com o apoio de 
textos legais e de produções teóricas de autores como Oliveira (1995) 
e Cury (2000), discutiremos de que maneira o direito à educação per-
passou os textos das constituições brasileiras e como elas, em especial 
a atual, e suas alterações oferecem as bases para as demais legislações 
educacionais federais, estaduais e municipais.
Da Constituição Imperial à Constituição de 1967
A primeira Constituição do Brasil foi criada no Império, sendo 
decretada pelo Imperador Pedro I, em 25 de março de 1824. Nessa 
Constituição, estavam excluídos do direito de voto os escravos, os bran-
cos pobres e os assalariados. Sobre a educação, esse texto foi pouco 
qualitativo. No título VIII, que versava sobre as “Disposições Gerais 
e Garantias dos Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros”, 
apontava-se que a instrução primária deveria ser gratuita a todos os 
cidadãos. Segundo Oliveira (1995, p. 75), tal Constituição, aparen-
temente bastante democrática, é restritiva quando cita a terminologia 
“cidadão”, pois “uma sociedade em que a maioria da população é cons-
tituída por escravos, a restrição da concessão do direito à educação se 
dá pela definição de cidadania”. No entanto, um dos aspectos que de-
vemos considerar ao analisar a Carta Constitucional de 1824 é que ela 
foi pensada e estruturada por monárquicos. 
A educação nas 
legislações 
constitucionais 
brasileiras 
3
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Políticas
Públicas e Legislação Educacional
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A definição de “cidadão”, na Constituição Imperial de 1824, era a seguinte: 
“São cidadãos brasileiros:
1. Os que no Brasil tiverem nascido, quer sejam ingênuos ou libertos, ain-
da que o pai seja estrangeiro, uma vez que este não resida por serviço da 
sua nação.
2. Os filhos de pai brasileiro, e os ilegítimos de mãe brasileira, nascidos 
em país estrangeiro, que vierem a estabelecer domicílio no Império.
3. Os filhos de pai brasileiro, que estivesse em país estrangeiro, em servi-
ço do Império, embora não venham estabelecer domicílio no Brasil.
4. Todos os nascidos em Portugal e suas possessões, que, sendo já resi-
dentes no Brasil na época em que se proclamou a Independência nas 
Províncias, onde habitavam, aderiram a esta, expressa ou tacitamente, 
pela continuação da sua residência.
5. Os estrangeiros naturalizados, qualquer que seja a sua religião. A lei de-
terminará as qualidades precisas para se obter carta de naturalização.” 
(BRASIL, 1824).
A Constituição de 1891 foi a primeira constituição republicana, 
visto que as velhas leis do Império não serviam ao novo momento histó-
rico. Embora se esperasse dela uma maior inserção das camadas sociais, 
até então excluídas, na educação, tal constituição não trata efetivamente 
desse direito. Segundo Oliveira (1995), após a Proclamação da Repúbli-
ca, o governo decretou uma constituição provisória, contida no Decreto 
n. 1, de 15 de novembro de 1889, chamada de Lei de Organização do 
Governo Provisório da República dos Estados Unidos do Brasil, escrita 
por Rui Barbosa. Tal constituição provisória, com relação à educação, 
em seu Artigo 62, item V, considerava que o ensino seria leigo e livre em 
todos os graus e gratuito somente no primário.
De acordo com Oliveira (1995), a Constituição de 1981 sofreu a 
influência das correntes de pensamento liberal, cujo principal porta-voz 
era Rui Barbosa.
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Capítulo 3 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
33
Para Oliveira (1995), a Revolução de 1930 apresentava à socie-
dade brasileira uma promessa de modernização do país; nesse sentido, 
a educação aparecia como questão central para a construção de um 
projeto nacional de sociedade. 
Nesse cenário, foi elaborada a 
Constituição de 1934, a pri-
meira das cartas magnas bra-
sileiras a fixar a alçada para a 
elaboração de diretrizes da edu-
cação como competência priva-
tiva da União. Segundo Abreu 
(2008), nessa legislação foi pre-
vista a elaboração de um Pla-
no Nacional de Educação que 
compreendesse todos os graus 
e modalidades de ensino, bem 
como a fiscalização e execução 
desse plano em todo o território 
nacional. Para Saviani (1997), 
esse procedimento dava um claro indicativo do momento político 
propício à elaboração de um sistema nacional de ensino. Vale dizer 
que tal regulamentação de uma lei de diretrizes nacionais para a edu-
cação não aconteceu. 
Entretanto, no texto constitucional de 1934, foi apresentado pela 
primeira vez um capítulo que se ocupa da questão educacional. 
Art. 149. A educação é direito de todos e deve ser ministra-
da pela família e pelos poderes públicos, cumprindo a estes 
proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no 
país, de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral 
e econômica da nação, e desenvolva num espírito brasileiro a 
consciência da solidariedade humana (BRASIL, 1934).
Quanto às competências da União, no artigo 150, referente às 
competências da União, são introduzidas questões centrais que esti-
veram presentes nos debates travados pelos pioneiros da Escola Nova, 
sendo consideradas como inovações e avanços para a época. Assim, as 
alíneas “a” e “b” do parágrafo único traziam as seguintes redações: “a) 
ensino primário integral gratuito e de frequência obrigatória extensivo 
As emendas que propunham a obrigatorie­
dade do ensino foram derrotadas, ficando a 
critério dos estados garantirem ou não, em 
suas constituições, a gratuidade do ensino. 
Em uma análise de sua tese de doutoramen­
to, intitulada Educação e cidadania: o direito 
à educação na Constituição de 1988 da Repú-
blica Federativa do Brasil, Romualdo Portela 
de Oliveira (1995) lista algumas constituições 
estaduais que consagraram a obrigatoriedade 
e/ou a gratuidade em seu texto; entre elas, 
estão: Constituição do Ceará, de 12 de julho 
de 1892, a Constituição de Alagoas, de 11 de 
junho de 1891, e a Constituição da Bahia, de 
2 de julho de 1891.
Saiba mais
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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aos adultos; b) tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao 
primário, a fim de o tornar mais acessível” (BRASIL, 1934). 
A Constituição de 10 de novembro de 1937, decretada e imposta 
à sociedade brasileira por Getúlio 
Vargas e redigida por Francisco 
Campos, por sua vez, estabeleceu 
como competência da União, no 
Artigo 15, inciso IX, fixar as bases 
e determinar os quadros da edu-
cação nacional, traçando as dire-
trizes a que deve obedecer à for-
mação física, intelectual e moral 
da infância e da juventude. Savia-
ni (1997) destaca que, dando cumprimento a esse dispositivo legal, o mi-
nistro Gustavo Capanema elaborou as Leis Orgânicas do Ensino, entre os 
anos de 1942 e 1946, também conhecidas como Reforma Capanema.
Em termos gerais, a Constituição de 1937, em seu artigo 125, 
define que: “a educação integral da prole é o primeiro dever e o direito 
natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, 
de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou 
suprir as deficiências e lacunas da educação particular.”
Ao analisar o artigo em questão, Oliveira (1995) destaca o caráter 
privatista do direito à educação e a omissão – ou, como o próprio texto 
afirma, o caráter subsidiário – do Estado na garantia de tal direito. 
A Constituição de 1946, em relação à educação, possivelmente 
por influência do cenário democrático vivenciado no período, trouxe à 
tona muitos temas tratados anteriormente, especialmente no texto da 
Constituição de 1934. Assim, no Artigo 166 da Constituição de 1946 
são explicitados os fins da educação: “A educação é direito de todos e 
será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberda-
de e nos ideais de solidariedade humana.” (BRASIL, 1946a).
Esse texto constitucional, no Artigo 168, define, também, que a 
legislação do ensino terá os seguintes princípios: “I – o ensino primário 
é obrigatório e só será dado na língua nacional; II – o ensino primário 
oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário sê-lo-á 
Mesmo tendo vigorado por pouco mais de três 
anos, a Constituição de 1934 é uma referência 
fundamental. As polaridades e opções políticas 
que lá afloram são centrais até os dias de hoje, 
quando assistimos ao reaparecimento, inclu­
sive, da polêmica sobre a responsabilização 
do Estado quanto à garantia da escolarização 
elementar (OLIVEIRA, 1995, p. 95).
Saiba mais
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Capítulo 3 
Políticas Públicas e Legislação Educacional
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para quantos provarem falta ou 
insuficiên cia de recursos.”
Notamos que o texto retoma 
a ideia de educação primária para 
todos, expressa na Constituição 
de 1934, e ainda apresenta, mes-
mo que vagamente, uma preocu-
pação com os anos escolares pos-
teriores ao ensino primário. 
A próxima Constituição Bra-
sileira foi aprovada após ao golpe 
militar de 1964. Assim, a Cons-
tituição de 1967, no Artigo 168, 
que tratava da educação, definiu: 
A educação é direito de todos e será
dada no lar e na escola; 
assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no 
princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e de 
solidariedade humana.
[...]
§3º A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e 
normas:
[...]
II – o ensino dos 7 aos 14 anos é obrigatório para todos e 
gratuito nos estabelecimentos primários oficiais;
III – o ensino oficial ulterior ao primário será, igualmente, 
gratuito para quantos, demonstrando efetivo aproveitamento, 
provarem falta ou insuficiência de recursos. Sempre que possí-
vel, o poder público substituirá o regime de gratuidade pelo de 
concessão de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso 
no caso de ensino de grau superior.
Também durante o regime militar tivemos a Emenda Constitucio-
nal n. 1, de 17 de dezembro de 1969, chamada por muitos de Consti-
tuição de 1969. Tal texto, no seu Artigo 176, afirma: 
A educação, inspirada no princípio da unidade nacional e nos 
ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos 
e dever do Estado, e será dada no lar e na escola.
[...]
No inciso II do Artigo 168 da CF de 1967 am­
plia­se o período de escolarização compulsória 
para oito anos, mantendo­se a denominação 
“ensino primário”. Garantindo­se esse direito 
para uma faixa etária – 7 a 14 anos – não se 
garante, efetivamente, a conclusão de um 
estágio no processo de escolarização. Ou seja, 
aos que não tiveram oportunidade de se esco­
larizar na idade adequada, ou que ingressam 
no sistema de ensino fora da idade julgada 
adequada, não é garantido tal direito. Obser­
va­se, também, que a duração do período de 
escolarização compulsória permanece o mes­
mo, o que só seria alterado pela Lei n. 5.692/71 
(OLIVEIRA, 1995, p. 93).
Saiba mais
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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II – o ensino primário é obrigatório para todos, dos 7 aos 14 
anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais;
III – o ensino público será igualmente gratuito para quantos, 
no nível médio e no superior, demonstrarem efetivo aproveita-
mento e provarem falta ou insuficiência de recursos.
Assim como afirma Oliveira (1995), é importante ressaltar que 
foi no texto de 1969, Artigo 176, que pela primeira vez se reconhece a 
educação como “direito de todos e dever do Estado”. 
A Constituição de 1988 e suas implicações 
para o direito à educação 
Tendo como referência Cunha (1995), nos anos 80 do século XX, 
a educação foi encarada como um instrumento de democratização da 
sociedade. Assim, os setores educacionais progressistas da nossa socie-
dade viam, no processo da Constituinte, um espaço para a ampliação 
do acesso à escola, para a melhoria da sua qualidade por meio de 
investimentos na escola pública e na valorização dos profissionais que 
trabalham nessa instituição. Porém, a herança histórica marcada pelo 
conservadorismo, somada à estrutura política construída pelo regime 
militar, que ainda predominavam na sociedade, acenavam para a pos-
sibilidade de a Assembleia Constituinte não bastar para romper com a 
tradição histórica de desigualdades e conservadorismo político.
Em meio a embates de diversos setores da sociedade, a Constitui-
ção de 1988 foi promulgada. Por introduzir algumas demandas relati-
vas aos direitos sociais, ela foi batizada pelo deputado federal Ulisses 
Guimarães de “Constituição Cidadã”. 
Desde sua promulgação, a Constituição vem sofrendo alterações 
consagradas pelas emendas constitucionais. Assim, analisaremos o tex-
to constitucional aprovado em 1988 e as alterações posteriores, já que 
tais alterações representam a legislação em vigor no Brasil. Ao mes-
mo tempo, poderemos compreender como os debates sobre os temas 
 educacionais entram na pauta das políticas públicas reivindicadas pela 
sociedade civil, organizadas e executadas, ou não, pelos governos. 
A Constituição Federal (CF) de 1988 reserva um capítulo todo para 
as questões relativas ao direito à educação, tema que também está no 
capítulo II – dos Direitos Sociais –, título II – dos Direitos e Garantias 
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Capítulo 3 
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Fundamentais –, Artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, 
o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à ma-
ternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta 
Constituição.” (BRASIL, 1988a). O fato de a CF de 1988 ter reservado 
um capítulo todo para a educação ocorreu pela primeira vez em nossos 
textos constitucionais. 
Já no capítulo sobre a educação, Artigo 205, ela é consagrada “como 
direito de todos e dever do Estado”. Assim, a educação na atualidade está 
consolidada entre os cidadãos 
brasileiros como direito de todos 
e dever precípuo do Estado. 
No Artigo 206 da CF de 
1988, são definidos os princí-
pios sobre os quais o ensino seria 
ministrado, no Brasil, a partir de 
1988. É importante destacar que, 
ao longo dos anos que seguiram a aprovação da Constituição Cidadã, o 
texto legal passou por várias alterações. Sua redação original era a seguinte: 
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes 
princípios:
I – igualdade de condições para o acesso e permanência na 
escola;
II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pen-
samento, a arte e o saber;
III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coe-
xistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V – Valorização dos profissionais do ensino, garantido na for-
ma da lei, plano de carreira para o magistério público, com 
piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por con-
curso público de provas e títulos, assegurando regime jurídico 
único para todas as instituições mantidas pela União. 
VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII – garantia de padrão de qualidade (BRASIL, 1988a). 
O inciso V sofreu alterações significativas; em 1998, a Emenda Cons-
titucional n. 19 exclui o regime jurídico único para todas as instituições 
“Art. 205. A educação, direito de todos e 
dever do Estado e da família, será promovida 
e incentivada com a colaboração da sociedade, 
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, 
seu preparo para o exercício da cidadania e sua 
qualificação para o trabalho.” (BRASIL, 1988a).
Saiba mais
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Políticas Públicas e Legislação Educacional
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mantidas pela União. O texto que está em vigor, fruto da Emenda Cons-
titucional (EC) n. 53, de 2006, introduz o conceito de profissionais da 
educação escolar, em supressão ao conceito de profissionais do ensino. 
Com as referidas alterações, o item sobre a valorização do magis-
tério atualmente possui essa redação: “V – valorização dos profissionais 
da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, 
com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, 
aos das redes públicas.” (BRASIL, 2006).
A Emenda Constitucional n. 53 de 2006, em vigor, acrescenta, 
ainda, um 8º inciso ao Artigo 206 da Constituição e considera como 
princípio da educação nacional a instituição do Piso Salarial Profissio-
nal Nacional (PSPN). Não se trata simplesmente de um piso profis-
sional, ou um piso regional. A lei afirma seu caráter nacional, ou seja, 
nenhum profissional da educação poderá ter uma remuneração inferior 
ao mínimo definido nacionalmente. Assim, a EC n. 53 consagra um 
direito reivindicado historicamente pelos professores brasileiros. 
No Artigo 207, a Constituição Federal aborda a universidade;