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LOGÍSTICA PÚBLICA AULA 1 Prof. John Jackson Buettgen 2 CONVERSA INICIAL A intenção desta aula é homogeneizar conhecimentos básicos acerca dos fundamentos conceituais que abordam a logística. Diferentes termos têm diferentes significados, e o mundo nos mostra que muitas vezes são interpretados como se sinônimos fossem. Outra intencionalidade que perpassa esta aula é demonstrar as principais especificidades da logística pública e a razão delas. A bibliografia da área sempre tem foco na área empresarial, contudo, a sua aplicação na área pública difere consideravelmente. Cabe ao futuro gestor público compreender e se aproveitar dessas diferenças para apresentar os melhores resultados para a sociedade. Essas diferenças estão amparadas nos princípios constitucionais que regem a administração pública e na legislação aplicável. Esses dois elementos também serão abordados de forma genérica, com aprofundamento nas demais aulas da disciplina e em outras disciplinas do curso. Portanto, aproveite essa aula e dissemine esses conceitos entre as pessoas com as quais se relaciona. Afinal de contas, de que serve estudar se não for para mudar para melhor você mesmo e aqueles que convivem com você? TEMA 1 – CONTEXTUALIZAÇÃO E FUNDAMENTOS Desde os primórdios da industrialização, o principal objetivo sempre foi aumentar a capacidade de fornecimento das operações, com vistas a atender mercados cada vez maiores e mais exigentes. Sem pensar muito, há dois caminhos para isso: fazer mais daquilo que você já está fazendo, ou fazer melhor aquilo que você está fazendo. A segunda alternativa passa pela melhoria da capacidade competitiva. Nesse processo evolutivo, as operações passaram por momentos diversos, sempre buscando uma maior capacidade competitiva. Num primeiro momento, o foco eram os “produtos”, que deveriam ser melhores do que os ofertados pelos concorrentes. Missão clara da área de Produção. Num segundo momento as operações se aperceberem que o “cliente” é o elemento-chave na obtenção do resultado. Daí em diante a busca da vantagem competitiva passa pelo “entendimento dos desejos e necessidades dos clientes”. Missão da área Comercial. 3 Nos dias atuais, em mais um ajuste nessa busca pela competitividade, as empresas se aperceberam que não basta ter um produto de qualidade e que atenda os desejos e necessidades dos clientes. É preciso fazer isso de forma correta, aproveitando bem os recursos disponíveis e reduzindo o “tempo” que esse produto leva para atravessar a cadeia produtiva. Quem faz isso? A função Logística, que, assim, é a “bola da vez” (Slack, 2008). Mas para compreender como a logística pode ajudar é necessário compreender o que ela faz. Para tanto vamos esclarecer conceitos que, em muitas situações, são utilizados incorretamente. Para entender melhor vamos nos utilizar da Figura 1. Figura 1 – A evolução da logística para cadeia de suprimentos Fonte: Ballou (2006, p. 30). Ballou (2006) ensina que até os anos 1960 havia dois grandes grupos de atividades ligados à Logística. O primeiro relacionado a “Compras/gerenciamento de materiais”, e um segundo voltado às atividades de “Distribuição Física”. As atividades de armazenagem, manuseio de materiais e embalagem eram pertinentes aos dois grupos. Na prática, o primeiro grupo era responsável por abastecer a empresa e o segundo por fazer chegar ao mercado o produto final. Essas duas áreas eram geridas separadamente. Depois dos anos 1960 o modelo de gestão passou a demandar um olhar mais corporativo e a gestão da Logística passa a ser o formato predominante. 4 Em outras palavras, uma gestão que coordene as entradas e saídas da organização (Ballou, 2006). Nesse momento histórico, as empresas se apercebem de que não basta gerir suprimento ou distribuição e esquecer que esses materiais precisam atravessar a operação da melhor maneira possível, de forma a agregar o máximo valor, maximizando assim os resultados obtidos pelas empresas. Tal visão tem relação direta com a grande disseminação do conceito de Just In Time ocorrida nos anos 1960 e 1970, que levou as organizações para a busca do estoque mínimo. Para tal, a perfeita integração entre todas as atividades é a única saída para conseguir minimizar estoques, uma vez que estoques em excesso acabam ocultando falhas de planejamento e execução (Slack, 2008). Contudo, ao longo do tempo se percebeu que havia um grande volume de interações com outras áreas da organização, como planejamento estratégico, informações, marketing e finanças, que impactavam diretamente nos resultados obtidos. Surge o conceito de “Gerenciamento da Cadeia de Suprimentos” (CS)1, que engloba a logística e essas áreas correlatas. Em essência, percebeu-se a necessidade de dar celeridade ao processo de agregação de valor, que é induzido pelo processo de transformação. Em outras palavras, tempo é dinheiro. Quanto mais rápido materiais forem transformados em produto de maior valor, mais rapidamente são transformados em faturamento. Na Figura 2 é possível ver que diferentes partes (canal de suprimento, canal de distribuição e logística reversa) se integram de forma a criar essa Cadeia de Suprimentos. Basicamente, esses três canais têm funções muito claras: • Canal de suprimentos (ou fornecimento): tem a missão de abastecer a operação com os recursos de que esta necessita; • Canal de distribuição: faz chegar ao mercado o resultado do processo de transformação operado pela empresa; 1 Em algumas publicações são usados os termos Supply Chain Management ou Cadeia de Valor. 5 • Logística reversa: traz de volta para a operação produtos que já estão no mercado.2 Figura 2 – Cadeia de Suprimentos imediata da operação Fonte: Adaptado de Ballou, 2006, p. 30. Esses são conceitos básicos da área de estudo da disciplina. A seguir, vamos compreender o que há de diferente no setor público. TEMA 2 – OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E SEU IMPACTO NA LOGÍSTICA O que são os princípios constitucionais? Sylvia Di Pietro (2010) afirma que são proposições básicas, fundamentais, típicas, que condicionam as ações e atitudes subsequentes. A Constituição de 1988 ofereceu um olhar especial para a Administração Pública, demonstrado no capítulo VII. O capítulo, em seu art. 37, estabelece princípios constitucionais de observação obrigatória, que são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Vamos recorrer a Paludo (2013) para saber do que trata cada um desses princípios. 2 Trata basicamente de materiais em final de vida útil, devoluções de pedidos (por cancelamento, problemas de qualidade etc.) ou cuja destinação final é legalmente atribuída à empresa (ex.: pilhas, baterias, pneus, lixo eletrônico etc.), além dos produtos que devem retornar para assistência técnica. 6 • Legalidade: Esse princípio determina que a Administração Pública, em qualquer esfera (federal, estadual ou municipal), prende-se ao que determina a lei, sob pena de que os atos sejam declarados inválidos e os autores responsabilizados pelos danos ou prejuízos advindos da ação. O administrador público só pode fazer aquilo que a lei permite. Sem uma legislação de amparo nada se faz; • Impessoalidade: Segundo esse princípio, o administrador público é um mero executor da vontade do Estado. Em outras palavras as realizações não são do agente político, mas da entidade pública em nome da qual ele atua. “O agente público, ao praticar o ato, deve ser imparcial. Buscar somente o fim público pretendido pela lei, sem privilégios ou discriminações de qualquer natureza” (Paludo, 2013, p. 28); • Moralidade: As decisões dos agentes públicos devem estar atreladas à moral jurídica, entendida como um conjunto de regras de conduta estabelecidas na legislação. Não se trata apenasda moral comum. Ele precisa decidir entre o honesto e o desonesto. O agente público deve ser ético na sua conduta; • Publicidade: Os atos dos agentes públicos devem ser publicados para que possam produzir os efeitos que deles se espera, além de ser um requisito de eficácia e moralidade. É dever do ente público manter a transparência de todos os seus comportamentos, dando conhecimento público de seus atos e ações, de modo que possam surtir o efeito desejado; • Eficiência: Inserido na CF pela emenda Constitucional n. 19 (1998), define o direcionamento das atividades e serviços públicos à efetividade do bem comum. De forma muito simplista, é possível dizer que o princípio busca o melhor aproveitamento possível dos recursos, evitando desperdícios e garantindo a maior rentabilidade social. Meirelles (2007) complementa afirmando que esse princípio exige que o agente público execute os serviços com absoluta perfeição e presteza, com o máximo rendimento funcional. 7 Figura 3 – Os princípios constitucionais Fonte: Paludo, 2013. 2.1 Os princípios constitucionais e a Logística Pública Mas qual seria a repercussão desses princípios na atividade de logística? Para responder a essa pergunta, vamos nos valer do conhecimento comum advindo do acompanhamento diário que você faz do noticiário. É notícia frequente em todos os meios de comunicação a descoberta de corrupção ocorrida nas ações de entes públicos. No caso da Logística Pública, o fato de ter entre suas responsabilidades abastecer os entes públicos dos insumos necessários ao desempenho de sua atividade, ou contratar terceiros para a realização dos projetos aprovados pelo poder público, gera uma aproximação “perigosa” dos interessados. A capacidade de compra do Poder Público é expressa em números vultuosos, capazes de despertar interesses diversos, nem sempre republicanos. TEMA 3 – A ADEQUAÇÃO DA LOGÍSTICA AO CONTEXTO PÚBLICO A grande busca do gestor é fazer essa cadeia oferecer competitividade, que no caso da administração pública significa fazer mais, melhor, em menos tempo, com menos dispêndio de recursos e com melhor qualidade de informação para o contribuinte. Como vimos, as operações empresariais buscam garantir os suprimentos e a celeridade dos processos, de forma a maximizar a sua capacidade competitiva. Uma característica das operações que se utilizam apenas dos 8 conceitos de logística é a busca da otimização dos resultados com ação nas atividades internas na organização. O grande salto conceitual trazido pelo conceito de CS é justamente o fato de que as operações passam a ser orientadas para o mercado. Para Christopher (2011), não se trata apenas de “centrar” as atividades no cliente, mas sim projetar a Cadeia de Suprimentos em torno das necessidades do cliente. Esse fato cria a conexão ideal com a gestão pública, cuja responsabilidade central é o interesse público. Ao prover recursos materiais, de serviços ou de informação, o ente público deve considerar a maximização do impacto positivo para o cidadão. Para Vaz e Lotta (2011), o advento da Constituição Federal de 1988 fez com que o Estado brasileiro repensasse o seu funcionamento com base numa nova democracia que estava sendo reconstruída e no aumento substancial da influência dos movimentos sociais nas decisões do governo. Ainda segundo Vaz e Lotta (2011), três forças induziram a evolução do serviço público no Brasil: 1) A racionalização dos recursos, cada vez mais escassos; 2) A busca de um novo patamar de qualidade dos serviços prestados pelos entes públicos; 3) A pressão da sociedade por participação, transparência e controle sobre as ações dos agentes públicos. Como resultado óbvio para essa pressão, em 21 de junho de 1993 foi publicada a Lei n. 8.666, com o objetivo de regulamentar o art. 37 da CF, que em seu inciso XXI institui normas para licitações e contratos com a Administração Pública. Essa lei, desde então, tem sido o regramento básico para as licitações no Brasil. Obviamente, ao longo do tempo se percebeu que ela não atendia adequadamente todas as necessidades da Administração Pública, e legislações complementares foram criadas. Podemos exemplificar com algumas: • Lei n. 10.520 (17/07/2002): institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns; 9 • Lei n. 12.232 (29/04/2010): dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda; • Lei n. 12.598 (21/03/2012): estabelece normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de defesa e dispõe sobre regras de incentivo à área estratégica de defesa. A Administração Pública, por meio de seus órgãos, também emitiu uma infinidade de regramentos na forma de leis, decretos, normas, regulamentos e instruções normativas, dentre outros instrumentos legais para a realização das atividades logísticas que atendem às necessidades do poder público. O fato é que, diferentemente do setor privado, na Administração Pública a atividade de logística deve ser desempenhada no estrito cumprimento da legislação. Se não houver uma legislação que regule uma determinada atividade, ela não deve ser feita. Outra característica é que, dadas das características do serviço público, nem todas as atividades que compõem o espectro da logística (veja a Figura 1). TEMA 4 – O SISTEMA DE SERVIÇOS GERAIS (SISG) 4.1 O Sistema de Serviços Gerais (SISG) O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, concretizou uma grande reforma administrativa no Estado brasileiro, que buscou implementar os princípios do planejamento, coordenação, descentralização, de legação de competências e controle. Tal reforma até hoje é reconhecida como um grande avanço para modernização e profissionalização da atividade estatal. O decreto já previa, em seu art. 30, a criação de uma organização centralizada sob forma de um sistema que pudesse coordenar de forma mais eficiente, padronizada e transparente, sempre buscando menores custos para a Administração. No ano de 1994, com o Decreto n. 1.094, finalmente surge o Sistema de Serviços Gerais – SISG, como parte do sistema orgânico que abarca toda a Administração Pública Federal. A ideia central é possibilitar a coordenação das atividades da logística pública, buscando a maior eficiência possível. Isso é feito por uma ferramenta denominada Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG), auxiliar do SISG, destinada à informatização e operacionalização, com a finalidade de integrar e dotar os órgãos da 10 administração direta, autárquica e fundacional de instrumento de modernização, em todos os níveis. Figura 4 – Representação do Sistema de Serviços Gerais Fonte: Brasil (2019). O Portal de Compras do Governo Federal (Brasil, 2019) apresenta de forma sintética as finalidades do SISG: Fomentar contratações públicas sustentáveis e o uso racional e eficiente dos recursos, visando ao desenvolvimento nacional sustentável. Propiciar modelagem básica dos processos de logística publica, visando sua padronização, controle e gestão. Disponibilizar dados relativos às atividades de logística pública, com o objetivo de dotar os órgãos e entidades de informações gerenciais para tomada de decisão. Fomentar o uso compartilhado de soluções, técnicas, metodologias, dentre outros, visando à maior interação entre usuários para o desenvolvimento integrados das atividades. Estimular a promoção, capacitação e o desenvolvimento dos servidores que atuam em atividades de logística pública. Promover a articulação com os órgãos setoriais e seccionais com o objetivo de contribuirpara a interação sistêmica do SISG. (Brasil, 2019) A mesma fonte governamental ainda informa como está organizado o SISG: 11 De acordo com o art. 2º do Decreto n. 1.094, de 1994, o SISG está organizado em: Órgão central: responsável pela formulação de diretrizes, orientação, planejamento e coordenação, supervisão e controle dos assuntos relativos a Serviços Gerais; Órgãos setoriais: unidades incumbidas regimentalmente da execução das atividades concernentes ao SISG, nos Ministérios e órgãos integrantes da Presidência da República; Órgãos seccionais: unidades incumbidas regimentalmente da execução das atividades do SISG, nas autarquias e fundações públicas. (Brasil, 2019) O SISG é integrado por alguns sistemas autônomos. São eles: • SCDP: regulamentado pelo art. 12-A do Decreto n. 5.992, de 19 de dezembro de 2006, que regula as diárias dos servidores públicos da administração federal direta, autarquias e fundações, operacionalizando e autorizando tudo que for necessário para o afastamento do servidor da sua base funcional; • PEN: instituído pelo Decreto n. 8.539, de 8 de outubro de 2015, dispõe sobre o uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades. O intuito é construir uma infraestrutura pública de processos e documentos administrativos eletrônicos, objetivando a melhoria no desempenho dos processos do setor público, com ganhos em agilidade, produtividade, transparência, satisfação do usuário e redução de custos; • SEI: ferramenta desenvolvida pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) e cedido gratuitamente para instituições públicas por meio de Acordos de Cooperação Técnica. Tem a missão de instrumentalizar a gestão de documentos e de processos eletrônicos administrativos, garantindo segurança, transparência e economicidade. TEMA 5 – A INSTRUÇÃO NORMATIVA 205/1988 5.1 O que é uma Instrução Normativa (IN)? Toda sociedade tem, a cada tempo e lugar, a necessidade de criar regramentos jurídicos que disciplinem a convivência das pessoas. Esse regramento orienta, disciplina, coíbe, limita ou mesmo dirime conflitos entre pessoa físicas e jurídicas. 12 Contudo, esse regramento precisa ter uma hierarquia reconhecida por todos, à qual as leis devem se submeter. Essa hierarquia evita conflitos no momento da aplicação da lei. No caso brasileiro, a Constituição Federal representa a Lei maior, seguida de Tratados Internacionais, Leis Complementares, Leis Ordinárias e, finalmente, Decretos, Decretos Legislativos e Resoluções. Como é possível perceber, Instruções Normativas não têm força de lei. São atos puramente administrativos, ou seja, normas administrativas. A sua missão é detalhar a operacionalização de uma legislação específica; portanto, ela não pode inovar, apenas explicar o que foi definido pela legislação. Uma Instrução Normativa não pode colidir com a Legislação. Ela deve guardar consonância com ela. Portanto, segui-la manterá você nos trilhos da legalidade. Para Acquaviva (1999), a IN sempre é expedida pelos superiores dos órgãos que devem se submeter a uma determinada legislação. Dessa forma, as IN orientam os agentes públicos daquele órgão sobre como devem agir para que determinada legislação tenha o efeito esperado pelo legislador ou ocupante máximo do Executivo que emitiu a referida legislação. 5.2 A IN 205/88 e sua missão O escopo da IN 205/88 define: o objetivo de racionalizar com minimização de custos o uso de material no âmbito do SISG através de técnicas modernas que atualizam e enriquecem essa gestão com as desejáveis condições de operacionalidade, no emprego do material nas diversas atividades. Em outras palavras, a IN 205/88 dá detalhes acerca do regramento para a obtenção, guarda e consumo de materiais no âmbito da Administração Pública. Fundamentalmente, ela dá detalhes operacionais para os seguintes tópicos: a) Conceituação do que é material; b) Aquisição; c) Recebimento e aceitação; d) Documentos hábeis para recebimento; e) Armazenagem; f) Requisição e distribuição; g) Carga e descarga; 13 h) Saneamento de material; i) Tipos de controle; j) Renovação de estoque; k) Movimentação e controle; l) Inventários físicos; m) Guarda. Como você pode perceber, a Instrução Normativa é essencial para o dia a dia da administração pública, pois é lá que está o “como fazer”. NA PRÁTICA Tente imaginar uma empresa presente em todo o território nacional, com 5.895 agências próprias, 6.749 agências terceirizadas, 10.052 unidades operacionais, 118.537 funcionários e aproximadamente 36,5 milhões de objetos triados e entregues por dia. Essa empresa existe, é pública e está no Brasil. Estamos falando da ECT – Empresa de Correios e Telégrafos. A essência da operação dos Correios, ou seja, o seu core business, é a logística. Como deixamos claro ao longo da aula, a eficiência nas operações é diferencial competitivo quando se fala em logística. O case apresentado mostra a busca da equipe do CTC3 Santo André, responsável por toda a logística na captação e na entrega das correspondências em todas as cidades que formam o ABC paulista, por formas de aumentar a eficiência. O CTC em Santo André recebe as correspondências, faz a triagem e a expedição conforme os padrões de qualidade estabelecidos pela empresa. Para atender essa demanda, tem cerca de 140 colaboradores (Rodrigues et al., 2013, p. 7). No exemplo, um dos principais custos da operação dos Correios é a mão de obra. De ineficiências a custos com afastamentos por doenças do trabalho, os gastos com pessoal precisavam diminuir. Aqui entra uma primeira conexão com o que vimos ao longo desta aula. Como os gestores identificaram esse problema? A resposta vem fácil quando relembramos o que estudamos: sistemas. Sistemas informatizados geram dados importantes e analisáveis. 3 CTC: Centro de Tratamento de Cartas 14 Uma vez identificado o problema, os gestores devem trabalhar na solução. Nesse caso específico, foi indicada uma mudança no processo de carga e descarga, com a utilização de alongadores nos garfos das empilhadeiras. Numa análise superficial, você poderia imaginar que isso é processo, portanto, função da área de Operações, não da Logística. Mas um detalhe não pode passar despercebido. A operação de carga e descarga é terceirizada, o que leva à uma mudança no modelo de contratação de serviços. Quem supre a operação de serviços? A Logística. Saiba mais O case exemplifica de forma bastante coerente diversos dos assuntos tratados nesta aula. Conheça mais detalhes lendo todo o material. Disponível em: <https://www.aedb.br/seget/arquivos/artigos13/46518540.pdf>. Acesso em: 12 fev. 2020. FINALIZANDO A essência desta aula era buscar uma equalização conceitual. A terminologia presente na literatura pode (e acredite: é) mal interpretada. Cabe a você, como futuro gestor público, impedir que falhas de compreensão atrapalhem os resultados que são exigidos da Administração Pública. Procuramos demonstrar a diferença entre a logística empresarial e a pública, dando ênfase a dois aspectos de importância visceral para a logística pública: a vinculação aos princípios constitucionais e a necessidade de uso adequado dos recursos públicos. Aproveitamos para mostrar a uniformidade de atuação buscada pelo uso do SISG e da Instrução Normativa 205/88. O seu uso assegura o cumprimento dos ditames legais e evita problemas para o gestor público. 15 REFERÊNCIAS ACQUAVIVA, M. C. Dicionário acadêmico de direito. São Paulo: Jurídica Brasileira, 1999. BALLOU, R. H. Gerenciamento da cadeia de suprimentos/logística empresarial. Porto Alegre: Bookman, 2006. BRASIL. Departamento de Normas e Sistemas de Logística. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Ed.). O que é o Sistema de Serviços Gerais. 2019.Disponível em: <https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/sisg>. Acesso em: 12 fev. 2020. CHRISTOPHER, M. Logística e gerenciamento na cadeia de suprimentos. São Paulo: Cengage Learning, 2011. DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2007. PALUDO, A. V. Administração geral e pública para AFRF e AFT. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. RODRIGUES, E. F. et al. Análise do processo logístico em uma unidade dos correios no Estado de São Paulo. In: Seget – Simpósio De Excelência Em Gestão E Tecnologia. Anais... Resende: AEDB, 2013. SLACK, N. Gerenciamento de operações e de processos: princípios e práticas de impacto estratégico. Porto Alegre: Bookman, 2008. VAZ, J. C.; LOTTA, G. S. A contribuição da logística integrada às decisões de gestão das políticas públicas no Brasil. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 1, n. 45, p.107-139, jan./fev., 2011.
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