Gestão Financeira e Orçamentária

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Empreendedorismo 
Disciplina: Gestão Financeira e Orçamentária 
Pedagógico do Instituto Souza 
atendimento@institutosouza.com.br 
Modalidade de Curso 
Curso livre de capacitação profissional 
 
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Caro aluno nessa disciplina você estudará as dimensões e a importância do Planejamento 
estratégico e a gestão dos orçamentos públicos. Para a expansão dos seus conhecimentos 
dessa área da administração leia os textos a seguir e leia também as Leis aqui 
disponibilizadas. Bons estudos! 
 
Disponível em: 
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2507576.PDF-acessoem04/07/2016 - Daniel 
Luiz de Souza - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS 
Planejamento de longo prazo em organizações públicas com a utilização do Balanced 
Scorecard e de cenários prospectivos 
file:///C:/Users/Cliente1/Downloads/planejamento-orcamentario-na-administracao-
publica.pdf-acessoem04/07/2016 - PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. André Luiz Trajano dos Santos 
 
Instrumentos de Planejamento e Orçamento 
 
Vander Gontijo(*) 
Introdução 
 O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do 
Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. 
_________________ 
(*) Economista. Consultor de Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos 
Deputados. 
 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2507576.PDF-acessoem04/07/2016
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file:///C:/Users/Cliente1/Downloads/planejamento-orcamentario-na-administracao-publica.pdf-acessoem04/07/2016
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II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, 
objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, 
anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício 
seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a 
programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar 
no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo 
entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que 
é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se 
refere. 
De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um 
dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o 
setor privado. 
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo 
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande 
moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos 
planos regionais e setoriais. 
O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em 
relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil: 
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá 
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
 
Plano Plurianual - PPA 
 
Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de alguns 
problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamentário acima 
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descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei complementar 
mencionada no § 9º do art. 165 da CF. 
Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste contexto se 
refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Sua finalidade está 
ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do 
art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano 
permitirá ser devidamente avaliado em relação àquele objetivo. 
 
Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira 
indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988 
O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, 
distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à 
população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87. 
Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões 
adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das ações propostas 
nos projetos orçamentários estão “regionalizadas” na classificação “nacional” - o que 
em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional. 
Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados, 
municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de planejamento 
esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parâmetros da 
regionalização a ser adotada? 
A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continuada". O que 
seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório para este conceito. 
Sua definição, apesar do destaque constitucional, não consta nem mesmo dos 
projetos orçamentários apresentados. 
Um passo paralelo foi dado pela LRF: 
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, 
medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de 
sua execução por um período superior a dois exercícios. 
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Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser 
caracterizado também como programa de duração continuada! Foi nesse sentido as 
interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na apreciação dos Projetos de 
Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135, de 1996. Todas focalizavam apenas no 
caráter finalístico das ações. 
Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge no 
Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do art. 2º da 
Proposta do PPA era a seguinte: 
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como instrumento de 
organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles integrantes do Plano Plurianual. 
Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA, o 
programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o 
problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária 
Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo, 
por exemplo). Portanto, alguma alteração havia que ser feita para consertar o 
problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo? 
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para efeito do art. 165, § 
1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei. 
Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definição do 
"programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que 
institui o PPA. 
 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à 
alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, 
a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar 
as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro 
Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão 
prioridade na execução do orçamento subsequente. 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
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§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administraçãopública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais 
de fomento. 
Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedência ou de 
preferência de uma ação ou situação sobre as demais opções. Em geral, é definida 
em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a 
eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do 
empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e 
social. 
MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de Metas e 
Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada pelo governo 
federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de crítica por parte do 
Tribunal de Contas da União. 
Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as metas 
constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de planejamento 
devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se que a inconsistência 
de um refletirá no resultado do outro.” 
Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância, 
compatibilidade e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais 
inconsistências encontradas cita: 
a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas estabelecidas nas 
LDOs; 
b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das estatais 
acima da dotação autorizada na LOA; 
c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na LDO e as 
efetivamente registradas na LOA; e 
d) programas prioritários que não foram executados. 
Apesar da existência de vários problemas relacionados com este importante 
instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua sendo útil em 
antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários (como por exemplo, 
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salário mínimo, compensações a estados e municípios, alterações tributárias, 
política de pessoal) no fórum adequado, no plenário do Poder Legislativo. 
 
Lei Orçamentária Anual - LOA 
A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício 
financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo 
dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses recursos. Reza o § 
5º do artigo 165 da Constituição de 1988: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela 
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e 
mantidos pelo Poder Público. 
 
a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade 
 
O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias, 
inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreende 
também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas 
que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam 
unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços 
prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento 
concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. Este 
último, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das 
contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES. 
 
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b) O Orçamento da Seguridade Social 
Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos 
gastos da seguridade social - especialmente as contribuições sociais nominadas no 
art. 195 da Constituição. Compreende também outras contribuições que lhe sejam 
asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como do detalhamento das 
programações relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão 
financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos 
vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos 
e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
 
c) Orçamento de Investimento das Estatais 
As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não 
teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas 
empresas integrem o orçamento público. As despesas de custeio das empresas 
estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as 
sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos 
organizados e acompanhados com a participação do MPO, mas não são apreciadas 
pelo Legislativo. 
A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações 
constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem 
os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de 
financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos. 
Por uma questão de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem não se 
incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os 
orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, 
EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO). 
 
Ciclo de planejamento e orçamento 
 
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O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária, embora esta 
seja somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo disposto em nossa 
Carta Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que os orçamentos devem ser 
compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º desse artigo exige que a LOA deve 
ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de 
emendas ao orçamento somente se compatíveis com o plano plurianual e com a 
LDO. 
A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Orçamento 
Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações entre essas três 
leis, permite a desejada e preconizada integração entre o planejamento e o 
orçamento. 
Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob 
a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao 
Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo 
acompanhar e fiscalizar sua execução. O ciclo integrado de planejamento e 
orçamento pode ser ilustrado da seguinte maneira: 
 
 
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Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo 
 
MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do 
orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo que 
determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem 
formalizadas no orçamento. 
No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe 
à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, 
§ 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da 
República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do 
Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN). 
A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, 
diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), 
além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas 
as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, 
respeitandoos prazos, limites e condições determinados pela Resolução. 
Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua 
tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão 
regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas 
proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais 
(somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques. 
As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada 
ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar 
detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à 
correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas 
coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões 
permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou 
dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de 
Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua apresentação fica condicionada 
à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem 
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constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4 (três quartos) de deputados federais e 
2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem 
submetidas à apreciação da CMO. 
Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por 
MOGNATTI(2008): 
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Fonte: MOGNATTI (2005, p.19). 
RGF: Relatório de Gestão Fiscal 
RREO: Relatório Resumido da Execução Orçamentária 
 
Referências 
 
Da SILVA, Luís Carlos – "Efetividade do Sistema de Planejamento no Brasil: Uma análise da 
efetividade do planejamento no sistema orçamentário (PPA, LDO e LOA)” - Monografia apresentada 
para aprovação no curso de Especialização em Orçamento Público da Câmara dos Deputados. 
Brasília, DF - 2007. 
 
GREGGIANIN, Eugênio. Reforma Orçamentária: propostas de ajustes no sistema de planejamento e 
orçamento (Orçamento Plurianula). Cadernos ASLEGIS, Brasília, n. 25, p. 21, jan/abr. 2005. 
 
MOGNATTI, Marcos César de Farias – “Transparência e Controle na Execução das Emendas 
Parlamentares ao Orçamento da União” - Monografia – Curso de Especialização em Orçamento 
Público – Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados e Senado Federal – 2º Semestre 
2008. Brasília, DF. 
 
SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins, 2.ª Edição. Brasília: 
Prisma/OMS, 2004, 394p. 
 
SANTA HELENA, Eber Z. O Processo de Alocação dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional. 
In: Cadernos ASLEGIS. Brasília, v. 6, n. 21, p. 9-36, dez-2003. 
 
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/PPA_2016_2019/lei/Lei13.
249-2016.pdf- Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019. 
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2016/lei/Lei13255-
2016.pdf-acessoem04/07/2016 - Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício 
financeiro de 2016 
 
A ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Reinaldo Luiz Lunelli * 
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/PPA_2016_2019/lei/Lei13.249-2016.pdf-
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ppa/PPA_2016_2019/lei/Lei13.249-2016.pdf-
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2016/lei/Lei13255-2016.pdf-acessoem04/07/2016
http://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2016/lei/Lei13255-2016.pdf-acessoem04/07/2016
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O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) 
contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por 
um Governo em um determinado exercício, geralmente compreendido por um ano. 
No entanto, para que o orçamento seja elaborado corretamente, ele precisa se 
basear em estudos e documentos cuidadosamente tratados que irão compor todo o 
processo de elaboração orçamentária do governo. 
“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser 
reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os 
pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir 
à falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por 
conta pública.” Marcus Tullius Cícero - Roma, 55 A.C. 
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto 
elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, 
aprovação e conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação 
das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a realização de 
despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento 
público das ações a realizar no exercício. 
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o 
Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas 
Estatais Federais. 
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos 
Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 
4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei 
de Responsabilidade Fiscal. 
É no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o governo 
recolhe sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem 
estar fixada no Orçamento. O Orçamento Geral da União (OGU) é o coração da 
administração pública federal. 
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PLANO PLURIANUAL 
A regulamentação do PPA prevista no art. 165 da Constituição foi inicialmente 
contemplada no artigo 3º da Lei Complementar 101/2000 ou simplesmente Lei de 
Responsabilidade Fiscal. Infelizmente, o artigo foi vetado, mas a sua elaboração 
continua obrigatória. Ele é peça fundamental da Gestão e a partir da vigência da 
LRF a criação de despesa que não esteja contemplada no PPA, será considerada 
não autorizada e lesiva ao patrimônio público (art. 15, combinado com os Arts. 16, II 
e 17, § 4º). O PPA deverá ser elaborado no primeiro ano de governo e encaminhado 
até 31 de agosto, contemplando as ações governamentais, desdobradas em 
programas e metas. 
Com a adoção deste plano, tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas 
ações e também seu orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, 
somente devendo efetuar investimentos em programas estratégicos previstos na 
redação do PPA para o período vigente. Conforme a Constituição, também é 
sugerido que a iniciativa privada volte suas ações de desenvolvimento para as áreas 
abordadas pelo plano vigente. 
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS 
É a lei que antecede a lei orçamentária, que define as meta e prioridades em termos 
de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado 
pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 
meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa). 
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a principal finalidade 
orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de 
investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, 
Judiciário e as empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária 
Anual - LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, 
estabelecidas no Plano Plurianual. 
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A lei de diretrizes orçamentárias - LDO define as metas e prioridades do governo 
para o ano seguinte, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre 
alterações na legislação tributária e estabelece a política das agências de 
desenvolvimento. 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL 
É elaborada anualmente pelo poder Executivo em atendimento à Constituição 
Federal e a Lei Federal 4.320/64, que estabeleceas normas gerais para elaboração, 
execução e controle orçamentário. 
É elaborada para possibilitar a concretização das situações planejadas no Plano 
Plurianual. Obedece a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecendo a 
programação das ações a serem executadas para alcançar os objetivos 
determinados, cujo cumprimento se dará durante o exercício financeiro. 
Do mesmo modo que a Lei de Diretrizes Orçamentárias é instrumento constitucional 
de planejamento operacional. Por determinação constitucional, o Governo é 
obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso nacional 
até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão 
legislativa). Acompanha o projeto, uma mensagem do Presidente da República, na 
qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. 
A Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final 
de cada legislatura. Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo 
Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual. 
* Reinaldo Luiz Lunelli é Contabilista, Especialista em Planejamento e Gestão de 
Negócios, Auditor, Consultor de empresas com experiência contábil, tributária e 
societária. É professor universitário e membro da redação dos sites Portal 
Tributário e Portal de Contabilidade. Autor de diversas obras técnicas contábeis e 
tributárias, tais como o material atualizável sobre Contabilidade Pública. 
 
http://www.portaltributario.com.br/
http://www.portaltributario.com.br/
http://www.portaldecontabilidade.com.br/
http://www.portaldecontabilidade.com.br/obras/contabilidade_publica.htm
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A responsabilidade do Poder Público no Planejamento e 
Gestão da Cidade 
ELVIRA MARIA FERNANDES BARROSO 
RESUMO 
O presente trabalho foi idealizado com o objetivo de analisar o Planejamento 
e a Gestão Urbana como instituto definido pelo Direito, aspectos legais 
relacionados à matéria, assim como, questões urbanísticas que influenciam 
para sua concretização. 
Como não poderia deixar de ser, trataremos das influências do capitalismo e 
questões do uso e parcelamento do solo que tanto controlam a dinâmica da 
cidade e que estão sendo conduzidas pelo mercado imobiliário. 
Por fim, serão tratados pontos específicos do Estatuto da Cidade e 
Plano Diretor, por serem instrumentos básicos para execução da política 
urbana em nosso país. 
 
INTRODUÇÃO 
A cidade cresce com a influência dos diversos atores que fazem parte da 
vida urbana, entretanto, o Estado tem a responsabilidade de gerir esse crescimento 
em busca da diminuição da desigualdade e melhor organização do espaço urbano. 
A necessidade de uma cidade planejada e bem gerida está intimamente 
associada ao desejo que todos temos a uma boa qualidade de moradia, portanto, o 
Planejamento e a Gestão Urbana são ações determinantes em busca dessa melhor 
qualidade de vida na cidade e, consequentemente, do local que essa moradia está 
inserida. 
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A propriedade e uso do solo tem sido determinantes na estruturação das 
cidades, dada a influência do mercado financeiro que tem visto nos 
empreendimentos imobiliários uma forma de investimento para seu capital, desta 
forma, a gestão da cidade deve levar em consideração essas influências do 
mercado, mas o planejamento deve estar fundamentado nos princípios da igualdade 
e equidade, entendendo que a cidade é para todos. 
 
1. ESTADO GESTOR 
A Política Urbana está alocada na Constituição Federal sob Título da Ordem 
Econômica e Financeira, tendo como objetivo o Pleno desenvolvimento das funções 
sociais da cidade (art. 182 C.F.). O Estado como agente regulador da atividade 
econômica exerce a função de fiscalização, incentivo e planejamento em que a 
Constituição definiu como determinante para o setor público e indicativo para o setor 
privado (art. 174 Constituição Federal). 
 A partir do momento em que o Planejamento passou a ter um caráter 
Constitucional deixou de ser uma mera vontade do governante transformando-se em 
imposição legal para o mesmo. “O processo de planejamento passou a ser um 
mecanismo jurídico por meio do qual o administrador deverá executar sua atividade 
governamental na busca da realização das mudanças necessárias à consecução do 
desenvolvimento econômico-social[1].” 
 A Constituição Federal de 1988 inovou trazendo um capítulo específico para 
a Política Urbana. (Capítulo II, Título VII) 
O Estado tem a função de planejar e gerir a cidade através de uma política 
urbana, sendo toda ela concentrada em ações que promovam a função social da 
propriedade e o bem-estar de seus habitantes. 
https://jus.com.br/tudo/propriedade
https://jus.com.br/tudo/processo
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O Planejamento e a Gestão Urbana fazem parte do regime jurídico do 
Planejamento Urbanístico. O planejamento como ação da administração pública, 
quando traduzidas em lei, tornam-se planos urbanísticos, sendo tudo isso gerido por 
uma Gestão Urbana, que administra a presente situação. 
O Brasil adota a forma federativa de Estado, sendo esta em contraposição a 
outra forma de Estado, a Unitária[2]. Pedro Lenza tece algumas características 
comuns aplicadas a toda Federação:[3] Descentralização Política; Constituição rígida 
como base jurídica; inexistência do direito de secessão (separação ou retirada de 
um Estado); Soberania do Estado Federal; Auto-organização dos Estados-Membros; 
Órgão representativo dos Estados-Membros, Existência de um guardião da 
Constituição (no caso, STF). Esses pontos caracterizam a maneira descentralizada 
de gestão escolhida no nosso país, em que todos os entes federativos participam do 
planejamento e da gestão administrativa e, consequentemente, urbana. 
“A reforma urbana implantada pela Magna Carta estabelece expressamente o 
planejamento, por cada um dos entes federados, como forma de atuação do 
Estado[4].” 
Os Municípios passam a ter o papel de executor da Política de 
Desenvolvimento Urbano, conforme o artigo 182[5] da C.F., regulamentado pelo 
Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001. A obrigatoriedade do Plano Diretor para as 
cidades com mais de 20 mil habitantes e o seu conteúdo intimamente relacionado às 
questões do solo e Planejamento Urbano demonstram que os Municípios passam a 
ter responsabilidades mais específicas em relação ao tema urbanismo, como ente 
executor da política, cabendo à União e aos Estados fixar diretrizes gerais e normas 
necessárias a melhor aplicação dos dispositivos constitucionais à Política Urbana. 
Portanto, a Constituição Federal e legislação urbanística são claras em 
demonstrar a responsabilidade dos entes federativos no Planejamento e Gestão 
Urbana, principalmente ao definir o município como ente executor da Política 
Urbana. 
https://jus.com.br/tudo/regime-juridico
https://jus.com.br/tudo/entes-federativos
https://jus.com.br/tudo/plano-diretor
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2. PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA 
Com o advento na Europa da Revolução Industrial e a migração do campo 
para as cidades, a sociedade passou a ser essencialmente urbana, gerando desta 
forma dificuldades decorrentes do adensamento populacional, como, maior 
quantidade de lixo, problemas sanitários, construções irregulares. 
 O urbanismo, tal como o conhecemos, que se pretende uma ciência dos 
estabelecimentos humanos, nasce em decorrência da Revolução Industrial. Essa, 
que começa na Inglaterra a partir do século XVIII, lança toda uma população 
operária nas cidades, que não estão preparadas para acolhe-las.[6] 
A imensa massa de proletários criada pela grande indústria buscará, por 
outro lado, moradias no centro das cidades onde concentram-se os empregos. O 
número de imóveis existentes é insuficiente, permitindo que os proletários aluguem 
pequenos cubículos. Há, portanto, uma concentração de miséria e de condições 
habitacionais precáriase anti-higiênicas, o que favorecerá o surgimento de surtos de 
epidemias.[7] 
No Brasil, não foi diferente, muitas cidades se formaram a partir de 
aglomerações nos centros urbanos, em que as pessoas estavam na busca por uma 
oportunidade de emprego e a preocupação maior eram com as questões de saúde 
pública, saneamento básico, higiene e o medo de epidemias. 
O professor Adilson Abreu Dallari conta que, no início do século passado, a 
preocupação da população com a higiene deu origem ao bairro de Higienópolis (ou 
seja, cidade limpa. Higiene de limpeza e pólis de cidade). Em razão de sua 
localização ser superior em relação ao bairro de Campos Elíseos, considerado o 
bom bairro da época, os mais afortunados mudaram-se para Higienópolis para que o 
saneamento das mansões resultasse do escoamento dos resíduos para lugares 
mais baixos. Ainda que de forma precária, esta solução pode ser considerada um 
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planejamento, pois apesar de precária e informal, demonstra preocupação com a 
organização do meio ambiente urbano[8]. 
Com todas essas questões acontecendo na cidade, começam a surgir os 
primeiros reformadores sociais que principiam pensar nos problemas urbanos e 
elaborar projetos, é a partir daí que surge o Planejamento Urbano. 
Segundo José Afonso da Silva, “O planejamento, em geral, é um processo 
técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos 
previamente estabelecidos[9].” 
Já o Planejamento Urbano, propriamente dito, está intimamente ligado às 
necessidades crescentes na cidade. “O conceito dominante de planejamento urbano 
está centrado na ideia de organização do espaço urbano, segundo determinados 
momentos, abordagens e práticas diversificadas que se aperfeiçoavam à medida 
que a cidade demandava respostas e soluções apropriadas à sua realidade[10].” 
Marcelo Lopes de Souza, ao falar sobre o tema traz a diferenciação entre os 
termos planejamento e gestão. 
Planejar sempre nos remete ao futuro, tentar simular os desdobramento de 
um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis problemas ou, 
inversamente, com o fito de melhor tirar partido de prováveis benefícios. Gestão 
remete ao presente: gerir significa administrar uma situação dentro dos marcos dos 
recursos presentemente disponíveis e tendo em vista as necessidades imediatas[11]. 
Ao planejar imagina-se como vai ser aquela circunstância no futuro, uma 
perspectiva, levando-se em consideração que os fatos podem ocorrer de maneira 
diferente, por isso, a gestão vai avaliar e gerir as situações de forma imediata, com 
base naquilo que foi proposto por meio do planejamento. “Espontâneo e planejado 
interagem o tempo todo de maneira nada simples[12].” 
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Entretanto, o papel do planejamento e da gestão urbana é também indicar 
soluções, não somente pontuar problemas. “Por meio do planejamento fazem-se o 
reconhecimento de problemas, seu diagnóstico e as indicações para a solução[13].” 
Para Luiz César Ribeiro[14], o conceito de Planejamento Urbano está 
associado a necessidade de regulação por parte do Estado em intervir nos conflitos 
gerados pela especulação do uso do solo. 
 
3. INFLUÊNCIA DO CAPITAL FINANCEIRO NO PLANEJAMENTO DA 
CIDADE 
Não é possível pensar na cidade sem destacar a importante influência que o 
capitalismo exerce na sua composição, afinal, somo todos, querendo ou não, parte 
desse sistema. 
Planejar a cidade só vai proporcionar melhor qualidade de vida para 
população se as ações forem direcionadas em prol da coletividade e não em função 
do capital financeiro ou mercado imobiliário. Mas o que se vê são ações voltadas 
diretamente para o interesse capitalista. 
Na teoria do espaço de fluxos, Castells afirma que as sociedades são 
organizadas em torno de interesses dominantes específicos. 
A teoria do espaço de fluxos parte da suposição implícita de que as 
sociedades são organizadas de maneira assimétrica em torno de interesses 
dominantes específicos a cada estrutura social. O espaço de fluxos não é a única 
lógica espacial de nossas sociedades. É contudo, a lógica espacial dominante 
porque é a lógica espacial dos interesses/funções dominantes em nossa 
sociedade[15]. 
https://jus.com.br/tudo/sociedades
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A professora Suely Leal[16] afirma que o mercado imobiliário é a fração 
capitalistas de maior influência na produção e organização territorial da Metrópole. 
Trata-se de antigos grupos travestidos de novos, organizados através de fusões 
de setores do capital industrial ao imobiliário, ou de novos grupos originados da 
articulação com o capital financeiro nacional e internacional. (...) 
A dinâmica resultante justifica-se ao menos em tese, pela própria 
necessidade do capital imobiliário gerar alternativas que assegurem a continuidade 
de seu processo de acumulação produtiva[17]. 
Portanto, o Estado precisa de uma atuação totalmente proativa na função de 
proporcionar uma melhor qualidade de vida para população por meio do 
planejamento e da gestão urbana, pois devido à força que tem o capital financeiro e 
a influência que exerce nas cidades por meio do mercado imobiliário, é notório que 
tal fato gera polarização social, aumentando a desigualdade. 
Deixando-o por sua conta, operando sem nenhuma rédea o capitalismo 
produz a polarização da riqueza em um pólo social (que é também espacial), e no 
outro pólo, a polarização da pobreza e da miséria mais desumana[18]. 
Também não é solução, ou mesmo pensar que é possível, excluir a atuação 
do capital financeiro e objetivar que o Estado caminhe por meio de suas próprias 
forças e investimentos. A atuação proativa do Estado, por meio dos seus 
governantes é proporcionar para o capitalismo meios de lucrar na cidade, como se 
tem feito, mas, ao mesmo tempo, permitir distribuição de renda, que pode ser feito 
através de equipamentos públicos financiados pelo próprio capital financeiro, ou 
seja, setor privado. 
Como ocorre na aprovação de loteamentos, em que além das exigências de 
implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como espaços livres de uso 
público, o Poder Público pode exigir parte da área de cada loteamento a reserva de 
faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos. Conforme dispõe a Lei 
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6766/79 no seu art. 5º - O Poder Público competente poderá complementarmente 
exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a 
equipamentos urbanos. 
 O que temos visto hoje é uma invasão de condomínios fechados, sejam 
eles horizontais ou verticais, cada vez mais percebemos nos grandes centros 
urbanos a presença desse tipo de moradia. Diversos motivos levam as pessoas a se 
isolarem em condomínios, em vista da violência urbana e a ideia de proteção que 
ele traz. 
Tendo em vista essa tendência atual das famílias escolherem como moradia 
os condomínios fechados é que, cada vez mais, os empreendedores tem investido 
nesse tipo de construção, alguns são tão grandes e com tantos serviços dentro dos 
seus muros que são chamados pelo próprio investidor de “verdadeiro bairro 
planejado de alto padrão”, como ocorre na marca AlphaVille. 
Os ricos formam guetos de opulência em seus sonhos burgueses, se 
fechando por trás dos muros em condomínios fechados, destruindo assim, conceitos 
de cidadania, de pertencimento social e de apoio mútuo[19]. 
Mas, será que morar em um bairro planejado ou até mesmo numa cidade 
planejada é só para quem pode pagar? É certo que não, por isso a necessidade e 
pertinência em discutir a responsabilidade do Estado no Planejamento Urbano. 
O planejador não pode esquecer o que está por fora dos muros de 
condomínios projetados, por isso, a legislação urbanística influencia efetivamente na 
dinâmica da cidade, e não é possível adotar padrões universais, pois cada lugar tem 
um objetivo de crescimento diferente e suasedificações devem estar de acordo com 
os planos de urbanização e crescimento da cidade. 
Essa organização da cidade, um planejamento voltado em dirimir 
desigualdades e proporcionar equidade aos cidadãos, mesmo que seja somente em 
https://jus.com.br/tudo/condominios
https://jus.com.br/tudo/violencia
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relação aos espaços públicos e a forma de dinâmica da cidade, pode ser feito por 
meio do Plano Diretor, que dará as diretrizes para o Planejamento Urbano. 
As intervenções urbanísticas de iniciativa do poder público caracterizam-se 
por ser de grande escala e grande impacto urbano, de forma a adequar as áreas 
centrais às funções que lhes fossem atribuídas pelos planos diretores e pelas 
orientações públicas para a recuperação urbana e a criação de condições favoráveis 
ao incremento dos mercados imobiliário e financeiro.[20] 
Desta forma, cabe aos responsáveis pelo Planejamento e Gestão da cidade, 
levar em consideração todos os fatores que influenciam na sua dinâmica, sejam eles 
sociais, arquitetônicos, densidade, econômicos, é a “proposta compreensiva ou 
integrada, que pressupõe um tratamento relacionado no diagnóstico e na proposição 
de problemas”. Exercendo uma postura de comando, gestão propriamente dita, e 
não ficando a mercê dos desmandes do mercado financeiro. 
Assim, a concepção compreensiva busca dar conta do tratamento dos 
aspectos físicos da vida da cidade, bem como de seus aspectos econômicos, sociais 
e institucionais e das inter-relações entre todos esses aspectos de forma a obter 
amplo domínio do funcionamento da cidade[21]... 
A década de 90 foi marcada pela característica de valorizar a imagem da 
cidade para se atrair investimentos privados, a ideia trazida por David Harvey[22] de 
empreendedorismo urbano. 
De acordo com o autor há uma relação direta entre as novas formas de 
produção e gestão nas cidades capitalistas, transição de um regime fordista-
keynesiano para um regime de “acumulação flexível” e a mudança do paradigma do 
administrativismo para o empreendedorismo urbano[23]. 
Para a cidade contemporânea, o novo paradigma de gestão é o do 
empreendedorismo urbano, que se caracteriza pela parceria entre o setor público e 
o setor privado. “A mitificação em torno da imagem da cidade como fenômeno de 
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marketing e negócios urbanos passou a ser difundida em planos estratégico que 
incorporaram os traços simbólicos do urbanismo empreendimento[24].” 
Portanto, esse novo modelo de gestão pública seria uma coalização entre 
governo, iniciativa privada e sociedade civil, concretizando-se na Parceria Público 
Privada, instrumento fornecido pelo Direito. 
A parceria público-privada constitui modalidade de contratação em que os 
entes públicos e as organizações privadas, mediante o compartilhamento de riscos e 
com financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realização de serviços ou 
empreendimentos públicos[25]. 
É uma modalidade de contrato administrativo[26] definido na Lei 11.079/04 
que instituiu mais essa modalidade de contrato. Conforme o art. 2º da citada lei 
Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade 
patrocinada ou administrativa. 
A concessão patrocinada ocorre quando o contrato de concessão 
de serviços públicos envolver, “adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, 
contraprestação pecuniária do parceiro público privado[27]”, ou seja, quando há 
investimentos da sociedade, por meio do pagamento da tarifa e do setor privado por 
meio de alguma contraprestação. 
Já a concessão administrativa é quando a administração pública é usuária 
direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação 
de bens. 
Outra modalidade existente é a concessão comum, definida pela lei 8987/95, 
que não se trata de PPP. É modalidade de contrato de concessão de serviços 
públicos que não envolve contraprestação pecuniária por parte do parceiro público 
ao parceiro privado. 
O Estado utiliza a parceria público privada para suprir a insuficiência de 
investimentos em infraestrutura, é uma forma de captar recursos privados para 
https://jus.com.br/tudo/servicos-publicos
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modernizar a prestação de serviços públicos, por isso, é feito por meio de contrato 
de concessão. 
Atualmente a parceria público-privada é um instrumento utilizado em larga 
escala como justificativa de dinamizar os processos de intervenção urbana, onde os 
governos de cidades se integram à iniciativa privada local para atração de fontes 
externas de financiamento, portanto esse instrumento, representa o elemento 
principal para a consolidação do empreendedorismo[28]. 
Apesar desses instrumentos o que se tem visto é “os estrangulamentos da 
máquina administrativa refletidos na pouca capacidade de coordenação e integração 
entre as diferentes áreas do governo[29].” O Estado tem se mostrado ineficiente no 
seu papel de gestor da cidade, mesmo com a participação por meio de 
investimentos da iniciativa privada e a fiscalização da sociedade. 
 
4. PLANEJAR COM O ESTATUTO DA CIDADE E O PLANO DIRETOR 
O poder e a capacidade de planejar não depende exclusivamente de ações 
administrativas. Planejar é um processo técnico, pois necessita de ações e atores 
específicos para transformar a realidade existente, entretanto, “planejamento 
urbanístico não é um simples fenômeno técnico, mas um verdadeiro processo de 
criação de normas jurídicas”[30]. 
A administração pública deve atuar através de leis escritas (legalidade), as 
quais direcionam as funções públicas na organização dos espaços urbanos, por 
meio de normas planejadoras. Referidas normas são o planejamento em si, pois 
elas que estabelecem os objetivos e as estratégias do Poder público. 
Ora, se já é difícil para administração pública cumprir com os objetos do 
planejamento quando eles são definidos em forma de lei, ou seja, com 
obrigatoriedade de cumprimento, imagine se assim não o fosse. 
https://jus.com.br/tudo/fiscalizacao
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A Constituição previu o Plano Diretor em seu texto art. 183, §1º “O plano 
diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte 
mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão 
urbana”. Entretanto, por ser norma de eficácia limitada[31] todo este artigo 
necessitava de regulamentação posterior, o que só foi feita em 2001 com aprovação 
da lei 10.256/01, chamada Estatuto da Cidade. Desta forma, o Estatuto da Cidade 
regulamenta os artigos 182 e 182 da Constituição. 
A Política Urbana, que deve ser executada pelo Poder Público Municipal, 
conforme caput do art. 182 C.F, obedecerá a diretrizes que foram estabelecidas pelo 
Estatuto da Cidade. 
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das 
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes 
gerais: 
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte 
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras 
gerações; 
II – gestão democrática por meio da participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, 
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento 
urbano; 
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da 
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; 
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da 
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de 
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus 
efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
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V – oferta de equipamentos urbanose comunitários, transporte e serviços 
públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às 
características locais; 
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: 
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; 
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; 
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em 
relação à infra-estrutura urbana; 
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como 
pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; 
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização 
ou não utilização; 
f) a deterioração das áreas urbanizadas; 
g) a poluição e a degradação ambiental; 
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, 
tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob 
sua área de influência; 
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de 
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e 
econômica do Município e do território sob sua área de influência; 
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização; 
https://jus.com.br/tudo/adocao
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X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e 
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar 
os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes 
segmentos sociais; 
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a 
valorização de imóveis urbanos; 
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e 
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto 
ou a segurança da população; 
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população 
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, 
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da 
população e as normas ambientais; 
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e 
das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da 
oferta dos lotes e unidades habitacionais; 
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção 
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o 
interesse social. 
Como se vê, houve uma verdadeira valoração para ações de cooperação, 
conforme consta no inciso III – “cooperação entre os governos, a iniciativa privada e 
os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao 
interesse social”; Tema este já trabalhado aqui. Preocupação com o uso e 
parcelamento do solo e com a propriedade, que o Estado passa a ter condições de 
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interferir de maneira mais eficaz para o cumprimento de sua função social, como na 
aplicação de verdadeiras punições para as propriedades que estejam em desacordo 
com o seu adequado aproveitamento, previsto no Plano Diretor, como, por exemplo, 
parcelamento ou edificação compulsórios e imposto sobre a propriedade predial e 
territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo. 
O plano diretor deve ser elaborado e discutido pelo Poder Executivo 
Municipal e, posteriormente, transformado em lei pelo Poder Legislativo. É o 
instrumento básico para execução da política de desenvolvimento urbano. Era 
obrigatório somente para as cidades com mais de 20 mil habitantes, entretanto, o 
Estatuto da Cidade aumentou esse rol: 
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades: 
I – com mais de vinte mil habitantes; 
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; 
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos 
no § 4º do art. 182 da Constituição Federal; 
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com 
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. 
Com essa abrangência, é possível estender a obrigatoriedade do Plano 
Diretor para um maior número de Municípios. 
Além de integrar o planejamento municipal, o plano diretor é o instrumento 
por excelência de execução da política urbana na esfera local. Se o objetivo dessa 
política é “ordenar o pleno desenvolvimentos das funções sociais da cidade e da 
propriedade urbana, o plano diretor é o instrumento para sua realização, pois a 
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propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor[32]. 
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às 
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, 
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de 
vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas 
as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei. 
A existência de planejamento urbano e normas que garantam seu 
cumprimento não são os únicos fatores determinantes para uma cidade bem 
organizada, como já foi tratado, o planejamento urbano deve estar vinculados às 
questões econômicas e sociais e que haja integração entre os planejamentos de 
todas as esferas da organização federativa. 
“É essencial que haja integração entre a legislação e as formas de implantação 
dos planejamentos federal, estadual e municipal. A gestão das políticas 
preconizadas nestas legislações também deve, necessariamente, ser integrada para 
que se tornem eficientes[33].” 
Um exemplo concreto é a perspectiva que se abre a partir do Estatuto da 
Cidade (Lei Federal 10257). A aplicação das normas de regulação, com respeito ao 
“direito à cidade; à gestão democrática; à função social da propriedade e ao direito á 
moradia”, exige um amplo leque de negociação com uma enorme diversidade de 
atores, além da multiplicação dos mecanismos de participação prevalecentes. Sem 
dúvida, a lei abre uma grande oportunidade para transformar as nossas cidades em 
um novo capital social, tanto em termos de inclusão dos direitos, quanto de 
ampliação dos canais democráticos[34]. 
 
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IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004. 
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IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004. 
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NOTAS 
[1] SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010, 
pág. 88. 
[2] Como exemplo, o Estado Unitário Puro se caracteriza por uma absoluta centralização do exercício 
do Poder. 
[3] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11º ed. rev.,atual. e ampl. São Paulo: 
Editora Método, 2007. 
[4] SANT’ANNA, Mariana Senna. Apud. Direito Urbanístico e Ambiental/Coordenadores:Adilson 
Abreu Dallari, Daniela Campos Libório Di Sarno. Belo Horizonte: Forum, 2007. Pag. 151. 
[5] Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme 
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais 
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 
[6] HAROUEL, Jean-Louis. HISTÓRIA DO URBANISMO. São Paulo: Papirus Editora. 1990. Pag. 114. 
[7] SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e á 
gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2010. Pág. 143. 
http://jus.com.br/revista/texto/7448
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[8] SANT’ANNA, Mariana Senna. Apud. Direito Urbanístico e Ambiental/Coordenadores:Adilson 
Abreu Dallari, Daniela Campos Libório Di Sarno. Belo Horizonte: Forum, 2007. Pág. 150. 
[9] SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010, 
pág. 87. 
[10] VILLAÇA, Flávio. As Ilusões do Plano Diretor. São Paulo, 2005. Disponível em 
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/RegularizacaoFundiaria/Ilusoes_P
lano_Diretor.pdf. Acesso em 04/07/2011. 
[11] SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e á 
gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil. 2010. 
[12] Ibidem. Pág. 52. 
[13]Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana: discussões teórico-metodológicas/Claudete 
de Castro Silva Vitte, Tânia Margarete Mezzomo Keinert – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009. Pág. 
22. 
[14] RIBEIRO, Luiz César de Queiroz. Dos Cortiços aos condomínios fechados. As formas de 
produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira; 
IPPUR/UFRJ; FASE, 1997. 
[15] CASTELLS, Manuel. A sociedade em Redes. São Paulo: Paz e Terra, 1999. 
[16] LEAL. Suely Maria Ribeiro. Empresarialismo Competitivo e Produção Imobiliária no Processo de 
Organização do Espaço Metropolitano do Recife. Trabalho apresentado no X Colóquio 
Internacional Sobre Poder Local, Salvador, dezembro de 2004. 
[17]Ibidem. Pág. 3. 
[18] CHESNAIS, François. Mundialização: o capital financeiro no comando. Revista Outubro: 
Revista do Instituto de Estudos Socialistas. Nº 5. Disponível em 
http://www.revistaoutubro.com.br/edicoes/05/out5_02.pdf 
[19] LEAL, Suely Ribeiro. Empresarialismo Competitivo e Produção Imobiliária no Processo de 
Organização do Espaço Metropolitano do Recife. Trabalho apresentado no X Colóquio Internacional 
Sobre Poder Local, Salvador, dezembro de 2004. Pág. 7. 
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[20]Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana: discussões teórico-metodológicas/Claudete 
de Castro Silva Vitte, Tânia Margarete Mezzomo Keinert – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009. Pág. 
29. 
[21] Ibidem. Pág. 31. 
[22] HARVEY, David. Do administrativismo ao empreendedorismo: a transformação da governança 
urbana no capitalismo tardio, in: A Produção Capitalista do Espaço. São Paulo: Annablume,2005. 
[23] MASCARENHAS, Gilmar. BORGES, Fátima Cristida da S. Entre o empreendedorismo urbano e 
a gestão democrática da cidade: dilemas e impactos do Pan-2007 na Marina da Glória. 2008. 
Disponível em http://www.uff.br/esportesociedade/pdf/es1004.pdf. Acesso: 10/07/2011. 
[24] LEAL, Suely Ribeiro. O novo capital social das cidades brasileiras. Caderno das Metropoles. 
IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004. 
[25] BARBOSA, Marcondes Dias. Parcerias Público-Privadas (PPP). Jus Navigandi, Teresina, ano 
10, n. 837, 18 out. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/7448>. Acesso em: 8 jul. 
2011. 
[26] Contrato Administrativo é o ajuste que a administração pública, agindo com supremacia, celebra 
com os particulares para a realização dos objetivos de interesse público, nas condições fixadas pela 
própria administração. (Dirley da Cunha Jr.) 
[27] CUNHA JUNIOR. Dirley da. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Ed. JusPodium. 2008. 
Pág. 501. 
[28] MASCARENHAS, Gilmar. BORGES, Fátima Cristida da S. Entre o empreendedorismo urbano e 
a gestão democrática da cidade: dilemas e impactos do Pan-2007 na Marina da Glória. 2008. 
Disponível em http://www.uff.br/esportesociedade/pdf/es1004.pdf. Acesso: 10/07/2011. 
[29] LEAL, Suely Ribeiro. O novo capital social das cidades brasileiras. Caderno das Metropoles. 
IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004. 
[30] SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores LTDA. 2010, 
pág. 93. 
[31] É aquela não regulada de modo completo na Constituição, por isso depende de norma 
regulamentadora elaborada pelo Poder Legislativo, Poder Executivo ou Poder Judiciário, ou de 
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qualquer outro ato do poder público. Não é correto dizer que tais normas não têm eficácia, apenas a 
eficácia é mínima, já que seu alcance total depende de ato legislativo ou administrativo posterior. 
[32]Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana: discussões teórico-metodológicas/Claudete 
de Castro Silva Vitte, Tânia Margarete Mezzomo Keinert – Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009. Pág. 
51. 
[33] SANT’ANNA, Mariana Senna. Apud. Direito Urbanistico e Ambiental/Coordenadores:Adilson 
Abreu Dallari, Daniela Campos Libório Di Sarno. Belo Horizonte: Forum, 2007. Pág. 156. 
[34] LEAL, Suely Ribeiro. O novo capital social das cidades brasileiras. Caderno das Metropoles. 
IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, n. 10, 2004. Pág. 58.