AAF_AdministracaoPublica_Aulas01e02Online_CarlosRamos_MatProf

Prévia do material em texto

1
 
 
AUDITOR E ANALISTA FISCAL 
Disciplina: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Professor: CARLOS RAMOS 
AULAS Online I e II 
 
 
MATERIAL DO PROFESSOR 
 
 
 
Administração Pública 
Material de Apoio para as Aulas Online I e II 
 
1. Ciclo de Gestão do Governo Federal 
 
No intuito de procurar atender às inúmeras demandas sociais, o Governo organiza suas ações, de 
modo a compatibilizar a escassez de recursos financeiros diante dos gastos necessários à produção 
de impactos sobre o nível de bem-estar da coletividade. 
Para nortear sua ação, buscando maior eficácia, eficiência e efetividade, o Governo executa o 
chamado Ciclo de Gestão, utilizando o programa como instrumento de organização de suas ações, 
por meio das quais irão se expressar suas políticas públicas. 
O ciclo de gestão se inicia com a identificação de algum problema ou demanda específica da 
sociedade. A partir deste diagnóstico e da seleção dentre várias alternativas possíveis de solução 
do problema ou atendimento da demanda, o Governo traça seu planejamento, através dos 
programas, que por sua vez farão parte do PPA – Plano Plurianual. 
 
 
 
 
 
2
 
O PPA, abrangendo um período de quatro exercícios, apresentará os programas de Governo, os 
quais terão sua programação de despesas definida de forma detalhada nos orçamentos anuais, 
conforme as prioridades estabelecidas nas Leis de Diretrizes Orçamentárias de cada ano. 
Na fase de execução dos programas, o Governo buscará realizar as ações previstas, sendo 
efetuado também o monitoramento contínuo dessas ações, dando suporte assim ao processo de 
avaliação dos resultados. A revisão dos programas, a partir das informações geradas na etapa da 
avaliação, servirá para identificar a necessidade de correção de rumos ou de reforço em ações 
bem-sucedidas. 
 
No esquema gráfico apresentado verifica-se o papel de extrema importância do PPA – Plano 
Plurianual, uma vez que o mesmo contém as respostas para a questão “o que se pretende que 
seja feito”. O atual PPA, relativo ao período 2012-2015, apresenta como eixos estruturantes o 
desenvolvimento social e a erradicação da miséria, a defesa da cidadania, a gestão, infraestrutura 
e aceleração do crescimento econômico, e o próprio desenvolvimento econômico de nosso país. 
A Constituição Federal de 1988 trata das funções de planejamento e orçamento em vários dos 
seus dispositivos, mais especificamente nos arts. 165 a 169, instituindo três instrumentos básicos a 
serem estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios. 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
 
 
 
3
III - os orçamentos anuais. 
Ao instituir estes três instrumentos, a CF/88 prevê claramente a necessidade de integração entre 
as funções de planejamento e orçamento, exigindo a compatibilização e a consonância com dos 
planos gerais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social com o Plano Plurianual 
- PPA. 
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados 
pelo Congresso Nacional (art. 165). 
Quanto aos planos, a Constituição Federal concebe duas modalidades: o plano plurianual, que 
estabelece as diretrizes, objetivos e programas governamentais para o período de quatro anos, 
orientando as programações orçamentárias anuais, e os planos nacionais, regionais e setoriais de 
desenvolvimento, cujo conteúdo deve está sempre em consonância com o plano plurianual. 
A novidade, na norma constitucional, é a criação da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, com a 
finalidade, dentre outras, de destacar, da programação plurianual, as prioridades e metas a serem 
contempladas nos orçamentos anuais, e orientar a sua elaboração. Veremos a seguir o conteúdo 
destes instrumentos legais. 
 
2. Orçamento público e os parâmetros da política fiscal 
Constitui-se Orçamento Público no instrumento básico de gestão das finanças públicas, na medida 
em integra o planejamento das atividades a serem executadas pelo Governo, as formas de 
obtenção dos recursos necessários à execução dessas atividades, e os meios pelos quais esses 
recursos serão gastos. 
A gestão fiscal apóia-se no seguinte tripé: 
• A Receita Pública representa os ingressos de recursos que entrarão para os cofres 
públicos, servindo para financiar as atividades estatais; 
• A Despesa Pública representa a aplicação desses recursos, ou seja, de que forma o 
Governo irá gastar os recursos arrecadados, obtidos junto à sociedade, quando estiver 
executando suas ações; 
• A Dívida Pública representa os compromissos assumidos pelo Governo no passado, 
perante a sociedade, e que deverão ser de alguma financiados pela obtenção de novos 
recursos no futuro. 
A equação fundamental no âmbito da Gestão Fiscal, ou seja, da gestão das finanças públicas, é a 
seguinte: 
Resultado = Receita – Despesa 
A situação ideal é aquela em que o Governo apresente um resultado igual a zero, ou seja, o 
montante de recursos arrecadados pela sociedade (Receita) seja integralmente utilizado em ações 
que beneficiem a própria sociedade (Despesa). Assim, podemos ter as seguintes situações: 
 
 
 
4
• Receita < Despesa -> Aconteceu Déficit Fiscal, isto é, faltaram recursos, levando o 
Governo a recorrer a empréstimos para financiar parte de suas despesas. Essa situação 
leva a um aumento da Dívida Pública. 
• Receita = Despesa -> Situação de Equilíbrio Fiscal, isto é, todo o montante de 
impostos e contribuições feitas pela sociedade ao Governo (incluindo-se os demais tipos de 
receitas públicas) foi plenamente aplicado no desempenho das funções públicas. 
• Receita > Despesa -> Houve Superávit Fiscal, ou seja, sobraram recursos, que 
poderão ser utilizados em períodos futuros, ou ainda, para uma redução da Dívida Pública. 
É o Orçamento Público que vai permitir ao Governo controlar seus fluxos de receita e de despesa, 
com impactos sobre o montante da dívida pública. O Orçamento Público se constitui num 
instrumento do Governo, no sentido do mesmo elaborar seu plano de trabalho, anunciar à 
sociedade as ações que serão realizadas, controlar a execução dessas ações e avaliar o grau de 
sucesso nas suas operações. Portanto, o orçamento é um plano de trabalho do Governo. É um 
documento que contém propostas, para o período de um ano. É um documento produzido pelo 
Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo, que pode inclusive alterá-lo em alguns 
aspectos. 
 
Características do Orçamento Público 
O orçamento público se constitui num importante instrumento para a gestão das finanças 
governamentais. É através do orçamento que o Governo elabora seu plano de trabalho, anuncia à 
sociedade as ações que serão realizadas, controla a execução dessas ações e avalia o grau de 
sucesso nas suas operações. 
Portanto, o orçamento é um plano de trabalho do Governo. É um documento produzido pelo 
Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo, que pode inclusive alterá-lo em alguns 
aspectos. Segundo definição da ABOP – Associação Brasileira de Orçamento Público: 
“É uma lei, de iniciativa do Poder Executivo, e aprovada pelo Poder Legislativo, que 
estima a receita e fixa a despesa da administração governamental. Essa lei deve ser 
elaborada por todas as esferas de governo em um exercício para, depois de 
devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte”. 
Assim, observe as características fundamentais do orçamento público: 
• Documento legal, elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, que 
pode fazer alterações no mesmo (emendas ao orçamento); 
• Compreende um determinado período de tempo (doze meses, o chamado ano fiscal) e 
tem sua vigência limitada a este período; 
• Constitui-se num plano de trabalho do Governo nesse mesmo período de tempo, 
descrevendo as ações que serão executadas; 
• Contém uma previsão dasdiversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Público; 
 
 
 
5
• Contém uma autorização para as diversas despesas a serem realizadas, na execução das 
ações previstas. 
 
Princípios Orçamentários 
A doutrina do Direito Financeiro traz alguns princípios orçamentários, usados como referências, 
diretrizes, parâmetros, destinados a orientar os gestores públicos nos processos de elaboração, 
execução e controle dos orçamentos. 
A própria legislação orçamentária, citada anteriormente, adotou alguns destes princípios e tornou-
os obrigatórios. Passaremos agora a analisar os diversos princípios orçamentários enunciados pela 
doutrina e pelas normas legais. 
a) Princípio da Anualidade ou Periodicidade 
Refere-se à necessidade da limitação temporal para a estimativa das receitas e autorização das 
despesas. Esse período limitado de tempo relativo à vigência do orçamento é denominado de 
exercício financeiro. 
O orçamento tem sua vigência limitada no tempo, durante um ano. No Brasil o exercício 
financeiro se inicia em 1o de janeiro e termina em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. 
Assim, o orçamento só é válido para aquele ano específico para o qual o mesmo foi elaborado e 
aprovado. Este princípio se encontra na própria Lei 4.320/64, conforme artigos transcritos a 
seguir: 
Art. 2º - A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de 
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do 
Governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade. 
Art. 34 - O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 
b) Princípio da Universalidade 
Determina que todas as receitas e despesas dos três Poderes, seus órgãos, fundos e entidades da 
Administração Indireta, devem constar no Orçamento uno. A base legal é o art. 165, § 5°, da 
Constituição Federal e os artigos 2º, 3º e 4º da Lei 4.320/64. 
Art. 3º - A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de 
operações de crédito autorizadas em lei. 
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de 
crédito por antecipação da receita, as emissões de papel moeda e outras entradas 
compensatórias no ativo e passivo financeiros. 
c) Princípio do Orçamento Bruto 
Junto ao princípio da universalidade surgiu o do orçamento bruto, com o mesmo objetivo de 
facilitar o controle financeiro pelo Legislativo. A Lei 4.320/64, em seu art. 6°, dispõe sobre este 
 
 
 
6
princípio nos seguintes termos: 
Art. 6º - Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus 
totais, vedadas quaisquer deduções. 
d) Princípio da Unidade 
O orçamento público é uno, pois engloba todas as instituições e atividades de cada um dos três 
poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Para cada entidade da federação (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios) deve existir um único orçamento para o exercício financeiro 
correspondente. 
Este princípio preconiza a existência de um só documento orçamentário, englobando todas as 
receitas e despesas do ente político, o que permite o confronto dos totais globais das receitas e 
despesas, para determinar a existência de equilíbrio, déficit ou superávit orçamentário. 
e) Princípio da Exclusividade 
As normas constantes da lei orçamentária não devem conter matéria estranha ao próprio 
orçamento, ou seja, outros assuntos que extrapolem a esfera da execução orçamentária: a 
previsão das receitas e autorização das despesas. 
Segundo Giacomoni, a adoção desse princípio, na reforma constitucional de 1926, teve por 
objetivo acabar com as "caudas orçamentárias" ou, segundo Rui Barbosa chamava, "orçamentos 
rabilongos", que eram inclusões, na lei orçamentária, de dispositivos estranhos à matéria ou a 
questões financeiras. 
Na Constituição Federal de 1988, tal princípio encontra-se estabelecido no art. 165, § 8°: 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que 
por antecipação de receita, nos termos da lei. 
f) Princípio da Especificação, Discriminação ou Especialização 
As despesas devem ser classificadas de forma detalhada, para facilitar sua análise e compreensão. 
A especificação se refere não somente à identificação dos recursos e dos gastos, mas também à 
localização desses dentro dos órgãos da administração pública, nos programas, atividades, 
projetos, etc, de acordo com a situação geográfica ou regional. Indicam-se as fontes de receita, os 
elementos de despesa e os bens e serviços que serão adquiridos e colocados à disposição da 
coletividade. 
Assim, este princípio determina que as receitas e despesas sejam apresentadas de forma 
detalhada nos orçamentos, possibilitando o conhecimento das origens dos recursos e de sua 
correspondente aplicação. A especificação das contas das receitas e despesas na atualidade deve 
considerar as exigências do controle externo e interno, do planejamento administrativo, da 
avaliação econômica do impacto do gasto público sobre a economia, dos critérios dos registros 
contábeis, etc. 
 
 
 
7
g) Princípio da Flexibilização 
Não seria possível operacionalizar o orçamento sem a flexibilização da sua execução, mediante 
ajustes que se façam necessários para atender aos objetivos do Governo. É aconselhável que o 
orçamento, sempre quando necessário, possa ser modificado quanto à sua despesa e orientado 
pela vontade de quem o aprovou. 
O próprio mecanismo dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários) cumpre 
a finalidade de adequar o nível de despesas às necessidades imprevistas ou subdimensionadas, 
além de permitir a adaptação do orçamento a situações supervenientes, tais como calamidade 
pública, guerra, etc. 
h) Princípio da Clareza 
O documento orçamentário deve ser elaborado de maneira bem ordenada e completa em todas 
as suas etapas, assegurando resultados positivos na execução das metas estabelecidas, para que 
seja um instrumento eficiente e adequado ao ato de governar, administrar e executar programas e 
planos de desenvolvimento sócio-econômico. 
Esse princípio complementa o da publicidade, uma vez que dita que o orçamento deve ter uma 
linguagem clara e compreensível, não só aos técnicos, mas a todas as pessoas que precisam 
consultá-lo. 
Nos tempos atuais, ganha cada vez mais força a idéia da Transparência nas contas públicas, no 
sentido de que o poder público deve buscar cada vez mais dar acesso à população às informações 
pertinentes ao montante de receitas arrecadadas e a sua respectiva aplicação nas despesas 
públicas distribuídas nos diversos programas do orçamento. 
A Transparência está fortemente ligada à idéia da Prestação de Contas, mecanismo pelo qual a 
sociedade tem como cobrar resultados dos seus governantes, na gestão dos recursos públicos. 
Sendo assim, o princípio da clareza nas expressões constantes da Lei Orçamentária e nos seus 
diversos demonstrativos se coaduna com as novas exigências da sociedade contemporânea. 
i) Princípio do Equilíbrio Financeiro 
O orçamento deve manter um equilíbrio do ponto de vista financeiro – o montante da despesa 
autorizada não deve ultrapassar a receita prevista para o período. 
A Lei Complementar no. 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prevê uma série de 
mecanismos que objetivam trazer para a própria elaboração e execução do orçamento a busca 
pelo equilíbrio nas contas públicas, impondo limites para as despesas diante das receitas, e 
sanções para os entes públicos que desrespeitarem tais limites. 
Observe, porém, que o equilíbrio entre o total das receitas e o total das despesas é de ordem 
formal. O déficit no orçamento aparece “embutido” na previsão das receitas de operações de 
crédito. Veja as prescrições da Lei 4.320/64 nos parágrafos seguintes ao seu artigo 7º: 
§ 1º - Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontesde recursos que 
o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura. 
§ 2º - O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens 
 
 
 
8
imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especificamente 
autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridicamente possibilite ao Poder 
Executivo realizá-las no exercício. 
§ 3º - A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante 
a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamento. 
Assim, o princípio do equilíbrio não implica em dizer que o Estado “não pode ter déficit”. Não é 
esse o seu significado, mas sim o de que, na hipótese de déficit, deve haver uma previsão de 
receitas capazes de financiá-lo, no caso, as operações de crédito. 
j) Princípio da Publicidade 
Esse princípio determina que o conteúdo do orçamento deve ser divulgado por veículos oficiais de 
comunicação para conhecimento da sociedade e para eficácia de sua validade. No caso específico 
do Governo Federal, a divulgação é feita através do Diário Oficial da União. Note-se que este 
princípio é extensivo a todos os atos oficiais da administração pública. 
Sendo assim, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual 
devem ser divulgadas por veículos oficiais de comunicação, como o Diário Oficial. O mesmo 
princípio vale também para Estados e Municípios, através de veículos próprios. 
k) Princípio da Legalidade (ou da Reserva Legal) 
Esse princípio tem fundamento no princípio da legalidade geral, segundo o qual a Administração 
Pública se subordina aos ditames da lei, bem como de assegurar o exame e aprovação do Poder 
Legislativo de todos os atos relacionados ao interesse da sociedade. 
A Constituição Federal contém vários dispositivos que mencionam a obrigatoriedade do plano 
plurianual, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos serem estabelecidos por lei, bem como 
da prévia autorização legislativa para que sejam modificados. 
A Constituição estabelece ainda que são da exclusiva iniciativa do Poder Executivo as leis que 
estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais (art. 165). 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
 
l) Princípio da Não-afetação das Receitas 
Esse princípio postula que as receitas públicas não poderão ser reservadas ou comprometidas para 
atender a determinados órgãos, objetivos ou gastos. 
A exigência de que as receitas não sofram vinculações é mais uma questão de bom-senso 
administrativo, pois a princípio elas sempre são destinadas a atender às despesas conforme as 
necessidades e prioridades da coletividade. Na prática a sua observância foi sempre complicada, 
quer pela sua relação direta com a prestação de certos serviços, a exemplo das taxas, quer devido 
a pressões de determinados grupos de interesse. 
 
 
 
9
A Constituição Federal de 1988 estabelece as seguintes proibições, relativas a impostos: 
Art. 167. São vedados: 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas 
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para 
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da 
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
Observe quantas ressalvas: 
a) A repartição da arrecadação dos impostos (arts. 158 e 159) se refere às transferências 
constitucionais obrigatórias, que a União deve fazer aos Estados e aos Municípios, assim 
como os Estados devem também destinar parte de sua arrecadação de impostos para os 
municípios situados no seu território geográfico; 
b) A destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde (art. 198, § 2°); EC 29/00: 
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e 
serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais 
calculados conforme a lei; 
c) A destinação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino (art. 212); 
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, 
o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita 
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção 
e desenvolvimento do ensino (CF/88). 
d) Os recursos para realização de atividades da administração tributária (art. 37, XXII) EC 
42/03; 
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por 
servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas 
atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de 
cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. 
e) A prestação de garantias às operações de ARO (art. 165, § 8°); 
f) A prestação de garantias ou contragarantia à União e para pagamento de débitos com esta 
(art. 167, §4°); 
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a 
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, 
I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento 
de débitos para com esta. 
m) Princípio da Programação 
 
 
 
10 
Esse princípio é decorrente da evolução das funções do orçamento público: de instrumento de 
autorização e controle parlamentar para o de auxiliar às funções de administração, planejamento 
e gerência da ação governamental. 
O orçamento tradicional, com ênfase nos "meios", tinha como papel principal servir para a 
autorização e fiscalização legislativa. Na atualidade, ele vai além, na medida em que expressa os 
objetivos, programas, metas e respectivos custos. 
Uma vez que o orçamento-programa se concentra no atendimento de demandas da coletividade, 
as restrições fiscais, decorrentes de limites socialmente aceitos para o crescimento da carga 
tributária, leva a administração pública a procurar se tornar cada vez mais eficiente no uso dos 
recursos escassos de que dispõe, frente às crescentes demandas sociais. 
O Plano Plurianual – PPA 
O Plano Plurianual é o instrumento da ação governamental que estabelece, de forma 
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública e as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e relativas aos programas de duração continuada. 
Disposições Constitucionais sobre o PPA: 
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada (art. 165). 
O Orçamento Fiscal e o Orçamento de Investimentos das Empresas controladas pela União, 
ambos contidos na Lei Orçamentária Anual – LOA (conforme previsto nos incisos I e II do § 5º), 
devem ser compatibilizados com o PPA: 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com 
o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, 
segundo critério populacional. 
Observe ainda mais uma regra quanto ao PPA, conforme artigo 167 da CF/88: 
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro 
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a 
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais serão elaborados em consonância com o 
PPA e aprovados pelo Congresso Nacional ou AssembléiaLegislativa. 
O prazo para envio do projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo é o dia 31 de agosto do primeiro 
exercício do mandato do Chefe do Poder Executivo. É o que consta no Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias, no seu artigo 35, § 2º, transcrito a seguir: 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício 
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
 
 
 
11 
encerramento da sessão legislativa; 
Conforme a Emenda Constitucional nº. 50, de 14/02/2006, a sessão legislativa vai do período de 
02 de fevereiro a 17 de julho, e de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57 da CF/88). 
Aprovado, o PPA vigora do segundo exercício do mandato governamental até o primeiro exercício 
do mandato subseqüente. 
O Decreto Federal nº. 2.829/98 estabelece normas para a elaboração e execução do PPA e dos 
Orçamentos da União, a partir do exercício de 2000, tendo como pressuposto básico a produção 
de mudanças na Administração Pública pelo planejamento, com foco em aspectos tais como: visão 
estratégica, programas, gerenciamento, informação, avaliação e integração. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
De acordo com o mandamento constitucional contido no artigo 165: 
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento. 
Além destes itens, a LDO também deverá conter (art. 169 da CF/88): 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação 
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a 
admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da 
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder 
público, só poderão ser feitas... 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
Na União, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo ao Legislativo é até o dia 15 
de abril do exercício anterior ao da Lei Orçamentária Anual, conforme ADCT, art. 35, § 2º,: 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses 
e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
A sessão legislativa ordinária não será interrompida até que o projeto de Lei da LDO seja 
aprovado, conforme artigo 57 da CF/88: 
§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de 
lei de diretrizes orçamentárias. 
A Lei Complementar no. 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, em seu artigo 4º, trouxe 
novas atribuições à LDO, reforçando seu papel de orientação e controle das finanças públicas, 
principalmente quanto à elaboração do orçamento: 
 
 
 
12 
a) Disposições quanto ao equilíbrio entre receitas e despesas; 
b) Critérios e forma de limitação de empenho; 
c) Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas 
financiados com recursos dos orçamentos; 
d) Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e 
privadas; 
Fazem ainda parte da LDO os seguintes documentos: 
a) Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e 
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da 
dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. 
b) Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos 
capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se 
concretizem. 
No caso da LDO da União, um anexo específico com os objetivos das políticas monetária, creditícia 
e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e 
ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente. 
 A Lei Orçamentária Anual - LOA 
A composição da Lei Orçamentária Anual está prevista na CF/88, art. 165, § 5°: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações 
instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Sobre o conteúdo da LOA, o artigo 165 ainda acrescenta: 
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo 
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, 
remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que 
por antecipação de receita, nos termos da lei. 
Os orçamentos fiscal e de investimentos serão compatibilizados com o PPA; terão a função de 
reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critérios de população e renda per capita. 
 
 
 
13 
Outras disposições constitucionais sobre a LOA, correspondentes a proibições, podem ser vistas a 
seguir: 
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam 
os créditos orçamentários ou adicionais; 
Os créditos orçamentários são os limites de despesa fixada para os diversos tipos de gastos que a 
Administração Pública pode fazer. Estes limites constam dos quadros anexos à LOA. Veremos mais 
adiante que em certas circunstâncias, tais limites podem ser modificados durante o exercício, na 
forma dos créditos adicionais, que podem ser suplementares, especiais ou extraordinários. 
Porém, sob nenhuma hipótese o total dos créditos orçamentários mais os créditos adicionais 
poderá ser ultrapassado. 
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou 
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria 
absoluta; 
Essa é a famosa “Regra de Ouro” através da qual busca-se evitar que o Estado aumente seu 
endividamento (representado pelas Operações de Crédito) por outras razões que não sejam a 
realização de investimentos públicos (representado pelas Despesas de Capital), pois senão, parte 
dos empréstimos tomados pelo poder público estariam sendo utilizados para financiar gastos de 
consumo. 
Por outro lado, a proibição não é total, pois o Poder Legislativo pode, desde que por maioria 
absoluta, aprovar certo montante de Operações de Crédito destinado a atender créditos 
suplementares ou especiais devidamente autorizados para uma finalidade específica. 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas 
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para 
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da 
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 
212 e 37, XXII, e a prestação degarantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; 
Este inciso IV trata da proibição quanto a afetações das receitas de impostos, já comentada 
anteriormente. 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização 
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; 
Veremos mais adiante que, em certas situações, os limites para a realização de despesa podem ser 
ampliados, ou porque houve necessidade de reforço em certa dotação orçamentária (é o caso do 
crédito suplementar) ou porque não havia dotação orçamentária fixada para a despesa (é o caso 
 
 
 
14 
do crédito especial). Em ambas as hipóteses, é necessário haver uma fonte de recursos que 
viabilize tais créditos. 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma 
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia 
autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos 
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de 
empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização 
legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, 
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas 
instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e 
pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata 
o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios 
do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. 
Mais disposições constitucionais sobre a LOA: 
ADCT, Art. 35, § 2º: 
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses 
antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o 
encerramento da sessão legislativa. 
E, no artigo 165 da CF/88: 
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada 
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
 
3. Ciclo orçamentário 
Uma vez que a cada exercício será preciso uma nova Lei Orçamentária Anual, verifica-se que o 
processo orçamentário se dá na forma de um verdadeiro ciclo, com quatro fases bem distintas. 
a) Elaboração da Proposta Orçamentária Anual 
Trata-se do momento em que cada um dos diversos órgãos e entidades que compõem a 
Administração Pública faz o levantamento das suas necessidades de recursos para o exercício 
seguinte, levando em consideração os programas do Governo e os objetivos de desenvolvimento 
econômico e social do país. 
 
 
 
15 
O órgão central de planejamento recebe todas estas demandas e as consolida num único 
documento, compatibilizando-o com a estimativa das receitas esperadas para o próximo ano. Em 
seguida, redistribui a previsão de gastos de acordo com os parâmetros macroeconômicos, 
estabelecendo as quotas finais de recursos para cada órgão. 
Finalmente, é produzido o texto do projeto da Lei Orçamentária Anual, juntamente com os 
diversos anexos que irão detalhar todas as receitas e despesas, de acordo com classificação 
orçamentária própria. O projeto da LOA é então remetido ao Poder Legislativo, junto com 
mensagem do chefe do Poder Executivo, para aprovação. 
b) Discussão, Votação e Aprovação da Lei Orçamentária Anual 
Chegando ao Legislativo, a proposta orçamentária, é encaminhada a uma Comissão Mista 
Permanente composta de senadores e deputados à qual compete: 
• Examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes 
orçamentárias, dos orçamentos e de créditos adicionais; 
• Examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos na Constituição Federal; 
• Examinar e emitir parecer sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente da 
República; 
• Exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. 
A sessão legislativa não será interrompida até que os projetos de Lei do PPA, da LDO e da LOA 
sejam aprovados. 
As emendas serão apresentadas na Comissão Permanente que sobre elas emitirá parecer, sendo 
apreciadas pelo Plenário das duas casas do Congresso Nacional, na União, pela Assembléia 
Legislativa, nos Estados, e pela Câmara de Vereadores, nos Municípios. 
A Constituição Federal, no § 5° do art. 166, prevê que o Presidente da República poderá enviar 
mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos de PPA, LDO e LOA 
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. 
A aprovação das emendas dependerá: 
• Da sua compatibilidade com o PPA e a LDO; 
• Da indicação dos recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de 
despesa, desde que não incidam nas dotações para pessoal e encargos, serviço da dívida, 
transferências tributárias constitucionais para Estados, Distrito Federal e Municípios, e 
Seguridade Social; 
• Sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões e com os dispositivos do texto do 
projeto de lei. 
Atualmente, nos termos da Resolução do Congresso Nacional, o parecer da Comissão sobre as 
emendas será conclusivo e final, salvo requerimento, para que a emenda seja submetida a votos, 
assinado por um décimo dos Congressistas, apresentado à mesa do Congresso Nacional até o dia 
anterior ao estabelecido para discussão da matéria em Plenário. O Plenário das duas casas pode, 
inclusive, rejeitar o projeto. 
 
 
 
16 
Modalidades de Emendas ao projeto de lei orçamentária anual: 
• Emendas de Texto - visam fazer alterações no texto do projeto de lei ou em seus quadros e 
tabelas; 
• Emendas de Receitas – são utilizadas com o objetivo de corrigir erros ou omissões, 
devendo trazer a fonte de receita; 
• Emendas de Despesas - compreendem o acréscimo nas dotações constantes da proposta 
Orçamentária ou a inclusão de novas programações, distinguindo-se em: 
o Emendas Individuais - são de iniciativa de cada parlamentar, num máximo de 20, 
excluídas do limite as que se destinam ao texto da lei e ao cancelamento total ou 
parcial de dotações orçamentárias; 
o Emendas Coletivas - são de iniciativa das Comissões Permanentes do Senado 
Federal e da Câmara dos Deputados, das bancadas estaduais e das bancadas 
regionais no Congresso Nacional. 
Segundo o artigo 33 da Lei 4.320/64, não são admitidas emendas ao projeto de lei de orçamento 
que visem: 
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, 
nesse ponto, a inexatidão da proposta; 
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado 
pelos órgãos competentes; 
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não 
esteja anteriormente criado; 
d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em 
resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções. 
 
Aprovação do Projeto de Lei 
Aprovado na comissão mista, o projeto de lei orçamentária, na forma de projeto substitutivo 
resultante da fusão do projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo acrescido das emendas 
aprovadas, é colocado para discussão e votação pelo plenário da casa legislativa. Aprovado o 
Projeto de Lei pelo Plenário, ele é formalizado mediante os seguintes atos: 
• Decretação pelo Poder Legislativo; 
• Sanção pelo chefe do Poder Executivo; 
• Promulgação pelo Poder Executivo ou pelo Poder Legislativo. 
 
O quorum para deliberações do Congresso Nacional para aprovação dos projetos de lei relativos 
ao PPA, LDO, LOA e aos créditos adicionais, é por maioria de votos dos seus membros presentes, 
salvo disposição constitucional em contrário. 
 
 
 
17 
Sanção ou Veto do Chefe do Poder Executivo 
O Chefe doPoder Executivo poderá vetar o texto aprovado, no todo ou em parte, se o considerar 
inconstitucional ou contrário ao interesse público, no prazo de 15 dias úteis, contados da data do 
recebimento, além de 48 horas para comunicar ao presidente do Senado Federal as razões do 
veto. 
O silêncio importa sanção. O veto será apreciado em sessão conjunta dentro de trinta dias a 
contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos 
Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. Sendo o veto derrubado, o projeto será devolvido 
ao Presidente da República para promulgação. 
c) Execução Orçamentária e Financeira 
Esta fase transcorre durante todo o exercício financeiro, pois consiste na efetiva arrecadação, por 
parte do Governo, das diversas receitas previstas, bem como a realização das despesas 
programadas para o período. Veremos mais adiante as diversas fases que as receitas e as despesas 
públicas irão atravessar durante sua execução. 
d) Controle e Avaliação da Execução Orçamentária e Financeira. 
O controle se inicia junto com a execução do orçamento, uma vez que o próprio Governo, através 
dos seus órgãos de controle interno ou de controle externo, inicia a fiscalização sobre os gestores 
públicos, com relação à legalidade dos procedimentos executados. No tocante à avaliação, trata-
se de preocupação específica com os resultados efetivos dos programas realizados durante o ano, 
em termos de benefícios gerados para a população. 
 
Observe, porém, que a LOA faz parte de um processo mais amplo de planejamento, composto 
também pelo PPA e pela LDO; assim, as fases citadas anteriormente devem ser consideradas 
dentro de um contexto mais amplo, num processo integrado, conforme esquema gráfico a seguir: 
 
 
 
18 
 
 
4. Orçamento e gestão das organizações do setor público; 
características básicas de sistemas orçamentários modernos: estrutura 
programática, econômica e organizacional para alocação de recursos 
(classificações orçamentárias); mensuração de desempenho e controle 
orçamentário 
 
Tipos de Orçamento 
Como instrumento legal do Estado, o Orçamento Público vem passando por transformações ao 
longo da história. Sua evolução no tempo pode ser descrita em dois momentos bem marcantes: o 
do orçamento tradicional e o do orçamento moderno. 
a) Orçamento Tradicional 
Enquanto instrumento formal, o orçamento surgiu na Inglaterra, por volta do século XIX, em pleno 
desenvolvimento do Liberalismo Econômico. Sua principal função era a de controle político, na 
medida em que foi uma forma pela qual o Parlamento pôde limitar os poderes do Rei, no tocante 
à criação de novos impostos. 
Assim, o Estado Liberal que surgia naquela época passava a contar com um mecanismo de 
disciplina e controle das ações do poder executivo, visando manter o equilíbrio financeiro nas 
contas públicas, limitando o crescimento exagerado dos gastos e reduzindo a possibilidade de 
aumentos excessivos da carga tributária. 
No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição menos importante do que o 
aspecto político. O orçamento não era visto como um plano de trabalho do Governo, mas, 
sobretudo, como um limitador à sua ação. As finanças públicas tinham um caráter “neutro” sobre 
a vida econômica. Era preciso somente mantê-las sobre controle, para evitar que o Estado 
 
 
 
19 
afetasse a economia de modo indesejável. 
Nesse contexto, o orçamento se resumia a uma relação de valores previstos discriminados pelas 
diversas unidades administrativas que compunham o Estado, e identificados também de acordo 
com os diversos itens de receita e de despesa. 
b) Orçamento Moderno 
No final do século XIX, o Estado abandonou a posição “neutra” da época do Liberalismo, passando 
a atuar cada vez mais na vida econômica, inclusive como provedor de bens e serviços. As finanças 
públicas perderam seu caráter “neutro”, uma vez que passaram a ser usadas para corrigir as 
distorções no sistema econômico. 
Tal tendência veio a se consolidar principalmente após a grande crise de 1929, em que o Estado 
passou a ter um papel muito mais ativo na condução da economia, como forma de combate às 
crises cíclicas do capitalismo. Nos anos 30 as idéias do economista inglês John Maynard Keynes 
passaram a predominar, defendendo a necessidade da intervenção estatal no panorama 
econômico. 
O orçamento público até então era concebido como um mero demonstrativo de autorizações 
legislativas, e dessa forma não mais atendia às necessidades dos executivos governamentais, cujas 
atribuições e encargos eram cada vez maiores. Nesse sentido o orçamento moderno se tornou um 
instrumento de administração das finanças governamentais. 
Assim, o orçamento público passou a ser uma ferramenta de gestão, auxiliando o Governo nas 
diversas atividades do processo administrativo: programação, execução e controle. Notadamente 
a partir da segunda guerra mundial o orçamento público passou a apresentar uma feição de plano 
de trabalho, com cronogramas de execução e previsão dos meios de financiamento das ações. 
Nos anos 50, nos Estados Unidos, surgiu o Orçamento de Desempenho, sendo aquele que 
representava os propósitos e objetivos para os quais os valores orçamentários eram fixados, os 
custos dos programas propostos para atingir tais objetivos, e os dados quantitativos que 
permitissem a mensuração das realizações e o trabalho realizado em cada programa. 
Nos anos 60 a governo americano criou o PPBS – Planning, Programming and Budgeting System, 
traduzido no Brasil como SPPO – Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. Trata-se 
de nova concepção do orçamento, integrando o mesmo ao planejamento e à gestão 
governamental, dando origem posteriormente ao orçamento-programa. 
No orçamento-Programa, as despesas são relacionadas não apenas de acordo com as unidades 
administrativas que as realizarão e de acordo com os diversos itens de gastos (tais como pessoal, 
material de consumo, combustíveis, etc). As despesas passam a ser relacionadas também aos 
diversos programas que compõem a agenda do Governo para o exercício orçamentário. Não 
interessa mais saber somente “quem” gasta e “em que” se gasta, mas, sobretudo, “como” e “para 
que” se gasta. 
Assim, podemos concluir que os elementos essenciais do orçamento-programa são os seguintes: 
a) Objetivos e propósitos perseguidos pelo ente público, e para cuja consecução são 
empregados os recursos orçamentários; 
 
 
 
20 
b) Programas, isto é, instrumentos de integração dos esforços governamentais no 
sentido da concretização dos objetivos pretendidos; 
c) Custos dos programas, mensurados através da identificação dos meios ou insumos 
(pessoal, material de consumo, equipamentos, serviços de terceiros, etc) necessários para 
a obtenção dos resultados; 
d) Medidas de desempenho com a finalidade de permitir a avaliação das realizações 
(produto final obtido) e os esforços despendidos na execução dos diversos programas de 
governo; 
e) A integração com o planejamento das atividades, na medida em que o orçamento 
deixa de ser apenas um controle contábil e passa a funcionar também como instrumento 
de gestão. 
O quadro a seguir ilustra as diferenças entre dois modelos bem distintos: o Orçamento Tradicional 
e o Orçamento-Programa: 
Orçamento Tradicional Orçamento-Programa 
1. O processo orçamentário é dissociado dos 
processos de planejamento e de gestão. 
1. O orçamento se torna o elo entre o 
planejamento e a gestão das várias funções da 
organização. 
2. A definição das dotações orçamentárias de 
cada órgão tem por objetivo viabilizar a aquisição 
de recursos. 
2. A definição das dotações orçamentárias dá 
prioridade aos custos de realização dos 
programas, visando o alcance de metas e de 
resultados. 
3. A estrutura do orçamento dá ênfase aos 
aspectos contábeis da gestão – “quem gasta” e “o 
que se gasta”. 
3. A estrutura do orçamento está voltada para os 
aspectos administrativos e de planejamento – 
“como se gasta” e “para que se gasta”.4. Os principais critérios para classificação de 
receitas e despesas são determinados em função 
das unidades administrativas e da natureza de 
cada item de receita e despesa. 
4. Os principais critérios de classificação 
enfatizam a estrutura dos programas e as 
diversas funções desempenhadas pelo Governo. 
5. Não há uma preocupação com sistemas de 
acompanhamento e medição do trabalho, bem 
como dos resultados. 
5. Ocorre uma utilização sistemática de 
indicadores e padrões de medição do trabalho e 
dos resultados alcançados. 
6. O controle é feito para verificar sobretudo a 
legalidade no cumprimento do orçamento, ou 
seja, a adequação da aplicação dos recursos às 
normas vigentes. 
6. O controle enfatiza a avaliação da eficiência, 
da eficácia e da efetividade das ações 
governamentais. 
 
Um comentário adicional precisa ser feito acerca do chamado Orçamento Base Zero ou 
Orçamento por Estratégia. Trata-se de uma técnica que pode ser usada para a elaboração do 
orçamento, e que consiste basicamente no seguinte: 
• A cada exercício, ao invés do gestor ou administrador de um determinado órgão se 
basear no seu histórico de despesas, para apurar as necessidades do próximo ano, ele 
deverá justificar detalhadamente todos os recursos solicitados ao órgão central de 
planejamento e orçamento. 
 
 
 
21 
• Assim, a cada novo exercício, o gestor deve sempre justificar os recursos solicitados, 
sem se basear na execução orçamentária de períodos anteriores – daí o nome “base zero”; 
o gestor não pode argumentar que necessita de certo montante de recursos apenas 
porque no ano passado foi este o montante gasto. 
• Todos os gastos efetuados no passado devem passar por um processo crítico de 
revisão, dando origem a uma nova estimativa de gastos, os quais serão alocados numa 
escala de prioridades, de acordo com os objetivos e dos programas a serem 
implementados no exercício seguinte. 
Em suma, a técnica do Orçamento Base Zero pretende eliminar uma “memória de gastos” trazida 
do passado, uma vez que é muito comum os gestores formularem suas necessidades de recursos 
através de métodos simplistas, tais como apenas repetir o montante gasto no ano anterior, 
acrescentado de certa expectativa de inflação, aumento de tarifas, reajustes contratuais, etc. 
Receita Pública 
Receita Pública, em sentido amplo, compreende todos os ingressos financeiros ao patrimônio 
público. Portanto, abrange o fluxo de recebimentos auferidos pelo Estado. 
Em sentido estrito, a Receita Pública equivale a todos os ingressos de caráter não devolutivo 
auferidos pelo Poder Público, compreendendo qualquer ente da Federação ou suas entidades, 
para atender as despesas públicas. Nesse conceito, equivale à Receita Pública Orçamentária. 
Essa distinção é importante pelo fato de que alguns ingressos financeiros no caixa do Poder 
Público têm um caráter transitório, extemporâneo, não podendo ser utilizadas pelo Estado na sua 
programação normal de despesas. Exemplos são cauções, depósitos, etc... Equivalem esses 
ingressos à chamada Receita Pública Extra-orçamentária. 
Vejamos a seguir as diversas classificações doutrinárias e legais das Receitas Públicas. 
a) Classificação quanto à Origem: Originárias X Derivadas 
Receitas Originárias (Patrimoniais, de Economia Privada, de Direito Privado) - São aquelas 
provenientes da exploração do patrimônio da pessoa jurídica de direito público, ou seja, o Estado 
coloca parte do seu patrimônio a disposição de pessoas físicas ou jurídicas, que poderão se 
beneficiar de bens ou de serviços, mediante pagamento de um preço estipulado. 
Elas independem de autorização legal e podem ocorrer a qualquer momento, e são oriundas da 
exploração do patrimônio mobiliário ou imobiliário, ou do exercício de atividade econômica, 
industrial, comercial ou de serviços, pelo Estado ou suas entidades. Exemplos: 
• Rendas provenientes da venda de bens e de empresas comerciais ou 
industriais; 
• Rendas obtidas sobre os bens sujeitos à sua propriedade (aluguéis, 
dividendos, aplicações financeiras); 
• Rendas do exercício de atividades econômicas, ou seja, industriais, 
comerciais ou de serviços. 
Receitas Derivadas (Não-patrimoniais, de Economia Pública, de Direito Público) - São aquelas 
 
 
 
22 
cobradas pelo Estado, por força do seu poder de império, sobre as relações econômicas praticadas 
pelos particulares, pessoas físicas ou jurídicas, ou sobre seus bens. Na atualidade, constitui-se na 
instituição de tributos, que serão exigidos da população, para financiar os gastos da administração 
pública em geral, ou para o custeio de serviços públicos específicos prestados ou colocados a 
disposição da comunidade. São exemplos mais significativos das receitas derivadas os tributos. 
b) Quanto à Natureza: Receitas Orçamentárias X Receitas Extra-Orçamentárias 
Receitas Orçamentárias - São todos os ingressos financeiros de caráter não transitório auferidos 
pelo Poder Público. Subdivide-se ainda nas seguintes categorias econômicas: receitas correntes e 
receitas de capital. 
Receitas Extra-Orçamentárias - Correspondem aos valores provenientes de toda e qualquer 
arrecadação que não figuram no orçamento público, por não pertencerem de fato ao Governo. 
São os recebimentos transitórios de recursos, a exemplo de cauções, depósitos, retenções, etc. 
c) Quanto à Repercussão Patrimonial: Efetivas X Não-efetivas 
Efetivas - São aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos não foram precedidos 
de registro de reconhecimento do direito e não constituem obrigações correspondentes. Por isso, 
aumentam a situação líquida patrimonial. Exemplos: Receita Tributária, Receita Patrimonial, 
Receita de Serviços, etc. 
Não-Efetivas - São aquelas em que os ingressos de disponibilidades de recursos foram precedidos 
de registro de reconhecimento do direito. Por isso, não alteram a situação líquida patrimonial. 
Exemplos: alienação de bens, operações de crédito, amortização de empréstimo concedido no 
passado, cobrança de dívida ativa, etc. 
d) Quanto à Regularidade: Ordinárias X Extraordinárias 
Receitas Ordinárias - Apresentam certa regularidade na sua arrecadação, sendo normatizadas 
pela Constituição ou por leis específicas. Exemplos: arrecadação de impostos, transferências 
recebidas do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, etc. 
Receitas Extraordinárias - São aquelas que representam ingressos acidentais, transitórios e, às 
vezes, até de caráter excepcional, como os impostos por motivo de guerra, heranças, etc. 
e) Quanto à forma de sua realização: Receitas Próprias, de Transferências e de 
Financiamentos 
Próprias - Quando seu ingresso é promovido pela própria entidade, diretamente, ou através de 
agentes arrecadadores autorizados. Exemplo: tributos, aluguéis, rendimentos de aplicações 
financeiras, multas e juros de mora, alienação de bens, etc. 
De Transferências - Quando a arrecadação se processa através de outras entidades, em virtude de 
dispositivos constitucionais ou legais, ou mediante acordos ou convênios. Exemplo: cota-parte de 
Tributos Federais aos Estados e Municípios (FPE e FPM), Cota-Parte de Tributos Estaduais aos 
Municípios (ICMS e IPV A), convênios, etc. 
Financiamentos - São as operações de crédito realizadas com destinação específica, vinculadas à 
comprovação da aplicação dos recursos. São exemplos os financiamentos para implantação de 
 
 
 
23 
parques industriais, aquisição de bens de consumo durável, obras de saneamento básico, etc. 
f) Segundo a Categoria Econômica: Receitas Correntes X Receitas de Capital 
Receitas Correntes - São destinadas a financiar as Despesas Correntes. Classificam-se em: 
• Receitas Tributárias - as provenientes da cobrança de impostos, taxas e 
contribuições de melhoria. 
• Receitas de Contribuições - as provenientes da arrecadação de 
contribuições sociais e econômicas; por exemplo: contribuições para o 
PIS/PASEP, contribuições para fundo de saúde de servidores públicos, etc. 
• Receita Patrimonial- proveniente do resultado financeiro da fruição do 
patrimônio, decorrente da propriedade de bens mobiliários ou imobiliários; por 
exemplo: aluguéis, dividendos, receita oriunda de aplicação financeira, etc. 
• Receita Agropecuária - proveniente da exploração das atividades 
agropecuárias; por exemplo: receita da produção vegetal, receita da produção 
animal e derivados. 
• Receita Industrial é proveniente das atividades ligadas à indústria de 
transformação. Exemplos: indústria editorial e gráfica, reciclagem de lixo, etc. 
• Receitas de Serviços - provenientes de atividades caracterizadas pela 
prestação se serviços por órgãos do Estado; por exemplo: serviços comerciais 
(compra e venda de mercadorias), etc. 
• Transferências Correntes - recursos recebidos de outras pessoas de direito 
público ou privado, destinados ao atendimento de despesas correntes. 
• Outras Receitas Correntes - grupo que compreende as Receitas de Multas e 
Juros de Mora, Indenizações e Restituições, Receita da Dívida Ativa, etc. 
Receitas de Capital - São destinadas ao atendimento das Despesas de Capital. Dividem-se em: 
• Operações de Crédito - financiamentos obtidos dentro e fora do País; 
recursos captados de terceiros para financiar obras e serviços públicos. 
Exemplos: colocação de títulos públicos, contratação de empréstimos e 
financiamentos, etc; 
• Alienação de Bens - provenientes da venda de bens móveis e imóveis; 
• Amortização de Empréstimos - provenientes do recebimento do principal 
mais correção monetária, de empréstimos efetuados a terceiros; 
• Transferência de Capital - recursos recebidos de outras entidades para 
aplicação em despesas de capital. O recebimento desses recursos não gera 
nenhuma contraprestação direta em bens e serviços; 
• Outras Receitas de Capital - envolvem as receitas de capital não 
 
 
 
24 
classificáveis nas anteriores. 
Codificação e Detalhamento da Receita Orçamentária 
Atualmente a codificação econômica da Receita Orçamentária deve seguir o padrão indicado pela 
Portaria Conjunta STN/SOF nº 03, de 14/10/2008, que aprova os Manuais de Receita Nacional e 
Despesa Nacional, utilizados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 
 
1º Nível – Categoria Econômica 
2º Nível – Origem 
3º Nível – Espécie 
4º Nível – Rubrica 
5º Nível – Alínea 
6º Nível – Subalínea 
 
Exemplo: 
1.1.1.2.04.10 – Pessoas Físicas: 
1 = Receita Corrente (Categoria Econômica); 
1 = Receita Tributária (Origem); 
1 = Receita de Impostos (Espécie); 
2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda (Rubrica); 
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (Alínea); 
10 = Pessoas Físicas (Subalínea) 
XX = NÍVEL DE DETALHAMENTO OPTATIVO. 
 
Os códigos utilizados pela União, extensivo aos demais entes (Estados, DF e Municípios) podem 
ser vistos na relação a seguir: 
 
SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL – SOF 
RESUMO DA CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA 
DISCRIMINAÇÃO DA RECEITA DA UNIÃO 
 
1000.00.00 RECEITAS CORRENTES 
1100.00.00 RECEITA TRIBUTÁRIA 
1110.00.00 Impostos 
1111.00.00 Impostos sobre o Comércio Exterior 
1111.01.00 Imposto sobre a Importação 
1111.02.00 Imposto sobre a Exportação 
1112.00.00 Impostos sobre o Patrimônio e a Renda 
1112.01.00 Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural 
1112.02.00 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana 
1112.04.00 Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 
1112.05.00 Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores 
1112.07.00 Imposto sobre Transmissão "Causa Mortis" e Doação de Bens e Direitos 
1112.08.00 Imposto sobre Transmissão Inter Vivos de Bens Imóveis e de Direitos Reais sobre Imóveis 
1113.00.00 Impostos sobre a Produção e a Circulação 
1113.01.00 Imposto sobre Produtos Industrializados 
1113.02.00 Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de 
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações 
1113.03.00 Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou Relativas a Títulos ou Valores 
Mobiliários 
1113.05.00 Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza 
1115.00.00 Impostos Extraordinários 
1120.00.00 Taxas 
 
 
 
25 
1121.00.00 Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia 
1122.00.00 Taxas pela Prestação de Serviços Públicos 
1130.00.00 Contribuições de Melhoria 
 
1200.00.00 RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES 
1210.00.00 Contribuições Sociais 
1210.01.00 Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social 
1210.02.00 Contribuição para o Salário-Educação 
1210.07.00 Contribuição para o Fundo de Saúde 
1210.13.00 Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e 
Direitos de Natureza Financeira 
1210.16.00 Renda Liquida da Loteria Federal Instantânea 
1210.17.00 Contribuição sobre a Receita de Concursos de Prognósticos para o Fundo de Defesa dos 
Direitos Difusos 
1210.29.00 Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor 
1210.30.00 Contrib. dos Empregadores e dos Trabalhadores para a Seguridade Social 
1210.30.99 Outras Contribuições Previdenciárias 
1220.00.00 Contribuições Econômicas 
1220.22.31 Royalties pela Produção de Petróleo ou Gás Natural em Terra 
1220.22.32 Royalties pela Produção de Petróleo ou Gás Natural em Plataforma 
 
1300.00.00 RECEITA PATRIMONIAL 
1310.00.00 Receitas Imobiliárias 
1311.00.00 Aluguéis 
1312.00.00 Arrendamentos 
1313.00.00 Foros 
13 14.00.00 Laudêmios 
1319.00.00 Outras Receitas Imobiliárias 
1320.00.00 Receitas de Valores Mobiliários 
1321.00.00 Juros de Títulos de Renda 
1322.00.00 Dividendos 
1323.00.00 Participações 
 
1400.00.00 RECEITA AGROPECUÁRIA 
1410.00.00 Receita da Produção Vegetal 
1420.00.00 Receita da Produção Animal e Derivados 
1490.00.00 Outras Receitas Agropecuárias 
 
1500.00.00 RECEITA INDUSTRIAL 
1510.00.00 Receita da Indústria Extrativa Mineral 
1520.00.00 Receita da Indústria de Transformação 
1520.12.00 Receita da Indústria Mecânica 
1520.14.00 Receita da Indústria de Material de Transporte 
1520.20.00 Receita da Indústria Química 
1530.00.00 Receita da Indústria de Construção 
 
1600.00.00 RECEITA DE SERVIÇOS 
1600.01.00 Serviços Comerciais 
1600.02.00 Serviços Financeiros 
1600.02.01 Juros de Empréstimos 
1600.02.02 Taxa pela Concessão de Aval do Tesouro Nacional 
1600.03.00 Serviços de Transporte 
1600.04.00 Serviços de Comunicação 
1600.05.00 Serviços de Saúde 
1600.06.00 Serviços Portuários 
1600.07.00 Serviços de Armazenagem 
1600.08.00 Serviços de Processamento de Dados 
 
 
 
26 
1600.30.00 Tarifa de Utilização de Faróis 
1600.31.00 Tarifa e Adicional sobre Tarifa Aeroportuária 
1600.99.00 Outros Serviços 
 
1700.00.00 TRANSFERÊNCIAS CORRENTES 
1720.00.00 Transferências Intergovernamentais 
1721.00.00 Transferências da União 
1721.01.00 Participação na Receita da União 
1721.09.00 Outras Transferências da União 
1722.00.00 Transferências dos Estados 
1723.00.00 Transferências dos Municípios 
1730.00.00 Transferências de Instituições Privadas 
1740.00.00 Transferências do Exterior 
1750.00.00 Transferências de Pessoas 
1760.00.00 Transferências de Convênios 
 
1900.00.00 0UTRAS RECEITAS CORRENTES 
1910.00.00 Multas e Juros de Mora 
1911.00.00 Multas e Juros de Mora dos Tributos 
1912.00.00 Multas e Juros de Mora das Contribuições 
1918.00.00 Multas e Juros de Mora de Outras Receitas 
1919.00.00 Multas de Outras Origens 
1920.00.00 Indenizações e Restituições 
1921.00.00 Indenizações 
1922.00.00 Restituições 
1930.00.00 Receita da Dívida Ativa 
1931.00.00 Receita da Divida Ativa Tributária 
1932.00.00 Receita da Divida Ativa Não-Tributária 
1990.00.00 Receitas Diversas 
1990.99.00 Outras Receitas 
 
2000.00.00 RECEITAS DE CAPITAL 
2100.00.00 0PERAÇÕES DE CRÉDITO 
2110.00.00 Operações de Crédito Internas 
2111.00.00 Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional 
2111.01.00 Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional - Refinanciamento da Divida Pública 
Federal 
2113.00.00 Empréstimos Compulsórios 
2120.00.00 Operações de Crédito Externas 
2129.00.00 Outras Operações de Crédito Externas 
 
2200.00.00ALIENAÇÃO DE BENS 
2210.00.00 Alienação de Bens Móveis 
2211.00.00 Alienação de Títulos Mobiliários 
2212.00.00 Alienação de Estoques 
2219.00.00 Alienação de Outros Bens Móveis 
2220.00.00 Alienação de Bens Imóveis 
2221.00.00 Alienação de Imóveis Rurais para Colonização e Reforma Agrária 
2223.00.00 Alienação de Embarcações 
2224.00.00 Alienação de Imóveis Rurais 
2229.00.00 Alienação de Outros Bens Imóveis 
 
2300.00.00 AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS 
2300.30.00 Amortização de Empréstimos - Estados e Municípios 
2300.40.00 Amortização de Empréstimos - Refinanciamento de Dividas de Médio e Longo Prazo 
2300.70.00 Outras Amortizações de Empréstimos 
2300.80.00 Amortização de Financiamentos 
 
 
 
27 
 
2400.00.00 TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL 
2420.00.00 Transferências Intergovernamentais 
2421.00.00 Transferências da União 
2422.00.00 Transferências dos Estados 
2423.00.00 Transferências dos Municípios 
2430.00.00 Transferências de Instituições Privadas 
2440.00.00 Transferências do Exterior 
2450.00.00 Transferências de Pessoas 
2470.00.00 Transferências de Convênios 
 
2500.00.00 OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL 
2520.00.00 Integralização do Capital Social 
2530.00.00 Resultado do Banco Central do Brasil 
2540.00.00 Remuneração das Disponibilidades do Tesouro Nacional 
2580.00.00 Saldos de Exercícios Anteriores 
2590.00.00 Outras Receitas 
 
Despesa Pública 
Em seu sentido mais amplo, entende-se por despesa pública a totalidade das saídas financeiras 
que ocorrem nas entidades públicas. A Despesa Pública é classificada sob diversos critérios, como 
se pode observar nos tópicos a seguir. 
a) Classificação Quanto à Natureza: Despesa Orçamentária X Despesa Extra-
orçamentária 
Despesa Orçamentária - Compromisso de gasto dos recursos públicos, autorizados pelo Poder 
Legislativo, para atender necessidades de interesse da coletividade, observado o limite fixado no 
orçamento. Em outras palavras é a despesa que integra o orçamento. Exemplos: despesa de 
pessoal, despesas com material de consumo, despesas de obras e instalações. 
Despesa Extra-Orçamentária - É aquela paga à margem da Lei Orçamentária e, portanto 
independe de autorização legislativa. Em outras palavras, não integra o orçamento do exercício. 
Exemplos: Restituição de caução, Pagamento de restos a pagar, Recolhimento de consignações e 
Retenções (INSS, ISS), etc. 
b) Classificação Quanto à Categoria Econômica: Despesas Correntes X Despesas de 
Capital 
Despesas Correntes - As que são realizadas para o funcionamento e manutenção das entidades 
que compõem a Administração Pública. Não contribuem diretamente para ampliar a capacidade 
produtiva da economia. 
Despesas de Capital - As que são realizadas com o fim de criar novos bens que enriquecerão o 
patrimônio permanente, ou para a aquisição de capital já existente (ou seja, neste último caso, 
transferir a propriedade de bens e direitos do setor privado para o setor público). 
c) Classificação Quanto à Repercussão Patrimonial: Despesa Efetiva X Despesa por 
Mutação Patrimonial 
Despesa Efetiva - Reduz a situação líquida patrimonial, provocando geralmente saída de 
numerário sem a entrada de bens /direitos. Exemplo: Despesa com vencimentos de pessoal, com 
 
 
 
28 
pagamento de benefícios previdenciários e assistenciais, etc. 
Despesa por Mutação Patrimonial - Promove uma mutação em mais de um item patrimonial, 
reduzindo ao mesmo tempo um item do ativo e do passivo, ou permutando valores no ativo, de 
modo que a situação líquida global permanece inalterada, em decorrência, geralmente, da saída 
de numerário e a entrada de bens ou direitos. Exemplos: Concessão de empréstimo, aquisição de 
imóvel, etc. 
Classificação Legal das Despesas Orçamentárias 
• Institucional: Poder, Órgão e Unidade Orçamentária – Serve para cobrar 
responsabilidade pela realização das despesas; 
• Funcional: Função e Sub-função - Identificar área e sub-área de atuação do 
Governo; 
• Por Programa: Projetos, Atividades ou Operações Especiais – Verificar a solução de 
problemas e atendimento de necessidades específicas da população; 
• Natureza do Gasto: Categoria Econômica, Grupo de Despesa, Modalidade de 
Aplicação e Elemento de Despesa - Analisar os impactos econômico e social, bem como 
identificar os meios empregados; 
Classificação Institucional 
Visa a identificação do Poder, seus órgãos e respectivas unidades orçamentárias da Administração 
direta e indireta, sendo assim classificadas unidades administrativas, entidades e os fundos 
especiais por eles geridos. 
A Unidade Orçamentária representa o agrupamento de serviços a que são consignados dotações 
próprias na lei orçamentária ou mediante créditos adicionais, para sua manutenção ou realização 
de um programa de trabalho. 
Normalmente, as Unidades Orçamentárias correspondem aos órgãos ou entidades da estrutura 
governamental (ministérios, secretarias de estado, secretarias municipais, etc). 
Há, porém, algumas exceções, tais como a unidade orçamentária “Encargos Gerais”, que não se 
associa a um órgão específico. A esta unidade são consignados créditos para atender despesas que 
não são próprias de uma Secretaria ou Órgão, mas cujo controle centralizado é de interesse do 
Governo, tendo em vista uma melhor gestão financeira e patrimonial de tais recursos. 
O código da classificação institucional é composto de 5 (cinco) algarismos XX.XXX, assim 
identificados: 
1° / 2° Órgão 
3° / 4° / 5° Unidade Orçamentária 
 
Classificação Funcional 
A classificação funcional, atualizada pela Portaria n° 42/99, do Ministério do Orçamento e Gestão, 
é composta de um rol de funções e subfunções, servindo para agregar os gastos públicos por área 
 
 
 
29 
de ação governamental e permitir a consolidação nacional dos gastos do setor público, uma vez 
que é de aplicação obrigatória em todas as esferas de governo. 
o código da classificação funcional é composto de 5 (cinco) algarismos - XX.XXX -, assim 
identificados: 
1º / 2° Função 
3° / 4° / 5° Subfunção 
 
A função é entendida como o maior nível de agregação das despesas pelas áreas de atuação que 
competem ao setor público. 
A seguir estão os trechos mais importantes da citada portaria: 
Art. 1º As funções a que se refere o art. 2o, inciso I, da Lei no 4.320, de 17 de março de 
1964, discriminadas no Anexo 5 da mesma Lei, e alterações posteriores, passam a ser 
as constantes do Anexo que acompanha esta Portaria. 
§ 1o Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de 
despesa que competem ao setor público. 
§ 2o A função "Encargos Especiais" engloba as despesas em relação às quais não se 
possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais 
como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, 
uma agregação neutra. 
§ 3o A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado 
subconjunto de despesa do setor público. 
§ 4o As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que 
estejam vinculadas, na forma do Anexo a esta Portaria. 
 
ANEXO - FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES DE GOVERNO 
FUNÇÕES SUBFUNÇÕES 
01 – Legislativa 031 - Ação Legislativa 
032 - Controle Externo 
 
02 - Judiciária 
 
061 - Ação Judiciária 
062 - Defesa do Interesse Público no Processo 
Judiciário 
 
03 - Essencial à Justiça 
 
091 - Defesa da Ordem Jurídica 
092 – Representação Judicial e Extrajudicial 
04 – Administração 121 – Planejamento e Orçamento 
122 - Administração Geral 
123 - Administração Financeira 
 
 
 
30 
124 - Controle Interno 
125 - Normatização e Fiscalização 
126 - Tecnologia da Informação 
127 - Ordenamento Territorial 
128 - Formação de Recursos Humanos 
129 - Administração de Receitas 
130 - Administração de Concessões 
131 - Comunicação Social 
05 - Defesa Nacional 
 
151 - Defesa Área 
152 - Defesa Naval 
153 - Defesa Terrestre 
 
06 - Segurança Pública 
 
181 - Policiamento 
182 - Defesa Civil 
183 - Informação e Inteligência07 - Relações Exteriores 
 
211 - Relações Diplomáticas 
212 - Cooperação Internacional 
08 - Assistência Social 
 
241 - Assistência ao Idoso 
242 - Assistência ao Portador de Deficiência 
243 - Assistência à Criança e ao Adolescente 
244 - Assistência Comunitária 
09 - Previdência Social 
 
271 - Previdência Básica 
272 - Previdência do Regime Estatutário 
273 - Previdência Complementar 
274 - Previdência Especial 
10 - Saúde 
 
301 - Atenção Básica 
302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial 
303 - Suporte Profilático e Terapêutico 
304 - Vigilância Sanitária 
305 - Vigilância Epidemiológica 
306 - Alimentação e Nutrição 
11 - Trabalho 
 
331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 
332 - Relações de Trabalho 
333 - Empregabilidade 
334 - Fomento ao Trabalho 
12 - Educação 
 
361 - Ensino Fundamental 
362 - Ensino Médio 
363 - Ensino Profissional 
364 - Ensino Superior 
365 - Educação Infantil 
366 - Educação de Jovens e Adultos 
367 - Educação Especial 
13 - Cultura 
 
391 - Patrimônio Histórico, Artístico e 
Arqueológico 
 
 
 
31 
392 - Difusão Cultural 
 
14 - Direitos da Cidadania 421 - Custódia e Reintegração Social 
422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 
423 - Assistência aos Povos Indígenas 
15 - Urbanismo 
 
451 - Infra-Estrutura Urbana 
452 - Serviços Urbanos 
453 - Transportes Coletivos Urbanos 
16 - Habitação 
 
481 - Habitação Rural 
482 - Habitação Urbana 
17 - Saneamento 
 
511 - Saneamento Básico Rural 
512 - Saneamento Básico Urbano 
18 - Gestão Ambiental 
 
541 - Preservação e Conservação Ambiental 
542 - Controle Ambiental 
543 - Recuperação de Áreas Degradadas 
544 - Recursos Hídricos 
545 – Meteorologia 
19 - Ciência e Tecnologia 
 
571 - Desenvolvimento Científico 
572 - Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia 
573 - Difusão do Conhecimento Científico e 
Tecnológico 
20 - Agricultura 
 
601 - Promoção da Produção Vegetal 
602 - Promoção da Produção Animal 
603 - Defesa Sanitária Vegetal 
604 - Defesa Sanitária Animal 
605 - Abastecimento 
606 - Extensão Rural 
607 – Irrigação 
21 - Organização Agrária 
 
631 - Reforma Agrária 
632 - Colonização 
22 - Indústria 
 
661 - Promoção Industrial 
662 - Produção Industrial 
663 - Mineração 
664 - Propriedade Industrial 
665 - Normalização e Qualidade 
23 - Comércio e Serviços 
 
691 - Promoção Comercial 
692 - Comercialização 
693 - Comércio Exterior 
694 - Serviços Financeiros 
695 - Turismo 
24 - Comunicações 
 
721 - Comunicações Postais 
722 - Telecomunicações 
25 - Energia 
 
751 - Conservação de Energia 
752 - Energia Elétrica 
 
 
 
32 
753 - Petróleo 
754 - Álcool 
26 - Transporte 
 
781 - Transporte Aéreo 
782 - Transporte Rodoviário 
783 - Transporte Ferroviário 
784 - Transporte Hidroviário 
785 - Transportes Especiais 
 
27 - Desporto e Lazer 
 
811 - Desporto de Rendimento 
812 - Desporto Comunitário 
813 – Lazer 
 
28 - Encargos Especiais 841 - Refinanciamento da Dívida Interna 
842 - Refinanciamento da Dívida Externa 
843 - Serviço da Dívida Interna 
844 - Serviço da Dívida Externa 
845 - Transferências 
846 - Outros Encargos Especiais 
 
A função "Encargos Especiais" representa uma agregação das despesas em relação às quais não se 
possa associar um bem ou serviço gerado pelo processo produtivo do setor público, a exemplo de: 
dívidas, ressarcimentos, transferências, indenizações, financiamentos e outros gastos afins. 
A subfunção representa um desdobramento ou repartição da função, visando agregar as despesas 
em subáreas de atuação governamental, identificando a natureza básica daquelas que se 
aglutinam em torno de determinada função. 
Estrutura Programática 
O ordenamento da atuação governamental, sob a forma de programas, tem como finalidade 
solucionar problemas ou atender necessidades, diagnosticados no espaço territorial de cada 
esfera de governo, respeitadas as respectivas competências constitucionais e legais. 
Os programas não representam mais uma classificação da despesa, mas, sim, a estrutura 
programática de cada esfera de governo. Nesse sentido, os programas são instituídos pelo Plano 
Plurianual, próprio de cada ente público e mandato governamental. 
Cada programa deve ser constituído, no mínimo, por um objetivo, expresso por um indicador que 
quantifique a situação que tenha por fim modificar; produtos ou resultados esperados, 
necessários para atingir o objetivo dentro do período planejado; quantificação dos bens ou 
serviços, por uma unidade de medida e valor, dando origem à meta e ao custo. 
Para cada produto ou resultado deve corresponder um projeto, atividade ou operação especial. 
Essa última sendo uma nova categoria de programação que comporá um programa, desde que 
seja constatada a sua contribuição efetiva para o alcance dos objetivos estabelecidos. 
 
 
 
33 
De acordo com a citada Portaria 42/99: 
Art. 2º Para os efeitos da presente Portaria, entende-se por: 
a) Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à 
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores 
estabelecidos no plano plurianual; 
b) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um 
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; 
c) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um 
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e 
permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de 
governo; 
d) Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações 
de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob 
a forma de bens ou serviços. 
Art. 3º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em atos 
próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os 
conceitos e determinações desta Portaria. 
Art. 4º Nas leis orçamentárias e nos balanços, as ações serão identificadas em termos 
de funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais. 
Programas 
O programa é o instrumento de ordenamento da atuação governamental, articulando um 
conjunto de ações, cujos produtos ou resultados (bens ou serviços), devidamente mensurados, 
convergem para a consecução dos objetivos e metas, medidos por indicadores, previamente 
estabelecidos, visando ao atendimento de necessidades, demandas ou à solução de problemas da 
sociedade ou administrativos, representando o compromisso, ou o propósito do Governo e da 
Administração Pública. 
Unidades de Execução dos Programas 
A atuação governamental é concretizada mediante a execução de três categorias programáticas 
de natureza distinta, que representam os instrumentos de viabilização dos programas, sendo 
identificadas mediante um código com 4 (quatro) algarismos - X.XXX: 
• Projeto - cujo 1° dígito é um número ímpar (1, 3, 5 e 7), seguido de três números, 
representando a ordem seqüencial de cadastramento; 
• Atividade - cujo 1° dígito é um número par (2, 4, 6 e 8), seguindo de três números, 
que, também representa a ordem seqüencial de cadastramento. 
• Operação Especial - que adota, também, no 1.° dígito, um número par (2, 4, 6 e 8). 
O programa de trabalho do Governo, nos orçamentos e balanços, é apresentado em termos de 
 
 
 
34 
funções, subfunções, programas, atividades/projetos/operações especiais, para os quais são 
atribuídos códigos numéricos e denominações específicas, composto da seguinte forma: 
X.XX.XXX Classificação Institucional 
XX.XXX Classificação Funcional 
XXX Programa 
X.XXX Projetos / Atividades / Operação Especial 
 
Conceituação das Categorias Programáticas 
Atividade: É um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, 
envolvendo um conjunto de operações, que se realizam