Orçamento Público Municipal

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o que é o orçamento público 
municipal
Reflexões e subisídios para a participação do cidadão
Capítulo 1 - o que é “orçamento”?
um passeio pelos marcos históricos do brasil
Capítulo 2 - O que é ciclo orçamentário
Capítulo 3 - Como se faz o ppa?
Capítulo 4 - O que é gestão participativa?
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Sumário
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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Apresentação
Este material compõe as produções voltadas ao Programa de Formação Continuada do Município de 
Contagem, coordenado pela Secretaria Municipal de Educação em parceria com a Secretria Municipal 
de Direitos Humanos e Cidadania. O conjunto de textos disponibilizados se vinculam aos cursos e te-
mas voltados para as Lideranças Sociais e Conselheiros Municipais, cujo objetivo central é o fortaleci-
mento da cidadania e o aumento da capacidade do cidadão de Contagem para se organizar em seus 
locais de moradia e controlar as políticas públicas (educação, obras, assistência social, saúde e tantas 
outras) do município.
Esta publicação específica tem como tema central o orçamento público municipal. O objetivo desse 
material é oferecer informações que fortaleçam a atuação tanto dos conselhos de gestão pública 
quanto de todos os cidadãos de Contagem. Compreender como funciona o orçamento público mu-
nicipal é fundamental para que o cidadão possa participar da construção do município com voz ativa.
No orçamento público municipal estão definidos como, quando e onde os recursos do município 
serão aplicados. Por isso, mais do que um material informativo, esse caderno quer se fazer um instru-
mento para a participação popular e para a construção de uma cidade mais justa, mais participativa e 
mais igualitária. Portanto, democratizar o conhecimento é passo fundamental para envolver a popu-
lação na discussão e decisão sobre os investimentos e serviços prioritários para o município de Conta-
gem. A cidadania assim se faz antes com a garantia do direito a ter direitos.
Boa leitura!
o que é orçamento público municipal?
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o que é “orçamento”?
um passeio pelos marcos históricos do Brasil
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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CONHECENDO A HISTÓRIA DO ORÇAMENTO NO BRASIL
O orçamento municipal é elaborado pelo governo, pelo Execu-
tivo Municipal (pelo Prefeito e seus secretários e dirigentes de cada 
órgão municipal).
Ele pode ou não ser discutido com a população já que a lei não 
obriga o Prefeito a fazer a discussão aberta.
Depois de elaborado, ele é enviado para a Câmara Municipal. São 
os vereadores que discutem e aprovam, votando a lei orçamentária. 
Portanto, o orçamento municipal é uma lei aprovada pelos verea-
dores.
Podemos, então, fazer um resumo geral sobre algumas infor-
mações do orçamento:
• Ele é elaborado pelo Prefeito e seus secretários de governo;
• Ele pode contar com a participação da população para sua elaboração, desde que o governo 
municipal deseje;
• Ele é aprovado pelos vereadores;
• Ele planeja o dinheiro que será aplicado em ações, compras e pagamentos divididos em recei-
tas e despesas (gastos de manutenção e investimentos);
• Há prazos definidos na sua elaboração.
Basicamente, orçamento é o cálculo de quanto e quando se recebe, e de quanto e com o que será 
gasto.
Sua origem no Brasil remonta aos tempos do Império, quando a Constituição de 1824 tornou obrig-
atória a elaboração formal de orçamento por parte de todos os órgãos que faziam parte do Império. 
Na história brasileira, o caminho até a institucionalização dessa obrigatoriedade na elaboração orça-
mentária apresenta vários episódios que demonstram o descontentamento dos cidadãos em relação 
à cobrança de impostos sem o respeito aos princípios da legalidade e do consentimento. Dentre os 
exemplos está a Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidência Mineira, em 1789; a Revolta 
Farroupilha, em 1820; a Revolta do Quebra-Quilo, em 1896.
A organização das finanças no Brasil começou a acontecer após a vinda de D. João VI. A abertura dos 
portos, com a consequente criação de tributos aduaneiros, gerou a necessidade de se criar em 1808 
um órgão responsável pela administração das contas; este órgão foi denominado de Erário Régio, 
conhecido também como Erário Público ou Tesouro Público, em 1808. Posteriormente, este órgão deu 
origem ao que atualmente se denomina de Ministério da Fazenda e ao Tribunal de Contas da União. A 
determinação imperial de que as contas públicas deveriam ser apreciadas por um Tribunal, chamado 
de Tesouro Nacional está expressa nos artigos 170 e 172 da Constituição Brasileira de 1824:
Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribu-
nal, debaixo de nome de ‘Thesouro Nacional” aonde em diversas Estações, devida-
mente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e con-
tabilidade, em recíproca correspondência com as Thesourarias, e Autoridades das 
Províncias do Império.
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o que é orçamento público municipal?
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Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros 
os orçamentos relativos às despezas das suas Repartições, apresentará na Câmara 
dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da 
receita e despeza do Thesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o or-
çamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de 
todas as contribuições, e rendas públicas.
Observa-se com esses termos que na Constituição de 1824, era de responsabilidade do Executivo a 
elaboração do orçamento, e a aprovação cabia à Assembleia Geral (Câmara dos Deputados e Senado). 
A Câmara dos Deputados, por sua vez, possuía a exclusividade para propor a iniciativa pela criação de 
leis relacionadas a impostos. A partir da Constituição de 1891, a elaboração do orçamento passou a 
ser privativa do Congresso Nacional. Foi nesse período também que se instituiu um Tribunal de Contas 
para auxiliar o Congresso no controle de gastos (art. 39). A iniciativa da lei orçamentária ficou a cargo 
da Câmara, mas, conforme Arizio Viana, em seu livro Orçamento Brasileiro (1986) “sempre partiu do 
gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extraoficiais, orientava 
a comissão parlamentar de finanças na elaboração da lei orçamentária”.
No período do regime autoritário do Estado Novo, a constituição de 1937 determinava que a propos-
ta orçamentária fosse elaborada por um Departamento Administrativo junto à Presidência da Repúbli-
ca e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de Senado com dez 
membros nomeados pelo Presidente da República, criado em 1936). Todavia, este Conselho Federal 
acabou não sendo efetivamente instalado de modo que o orçamento acabava sempre sendo elabo-
rado e decretado pelo Executivo.
Em 1964, é criado através de decreto o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Co-
ordenação Econômica, tendo entre as atribuições a função de coordenar a elaboração e a execução 
do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades patrocinadas pela União, 
harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico. A Lei nº 4.320 que traçou os 
princípios orçamentários no Brasil foi formulada também em 1964. Apesar das alterações que essa Lei 
sofreu ao longo desses anos, esta é, ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento 
Geral da União. O artigo 2º da referida lei estabelece pela primeira vez os princípios da transparência 
orçamentária:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma 
a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêr-
no, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Govêrno;
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesasegundo as Categorias Econômi-
cas, na forma do Anexo nº. 1;
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV - Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.
Nesse percurso da história do orçamento público no Brasil, destaca-se também o Decreto Lei nº 200, 
de 25 de fevereiro de 1967 que criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e estabelece 
como sua área de competência a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual.
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará 
a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá 
de roteiro à execução coordenada do programa anual.
Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão considerados, além 
dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extra-orçamentári-
os vinculados à execução do programa do Govêrno.
Art. 17. Para ajustar o ritmo de execução do orçamento-programa ao fluxo prováv-
el de recursos, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério 
da Fazenda elaborarão, em conjunto, a programação financeira de desembôlso, de 
modo a assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos necessários à 
execução dos programas anuais de trabalho.
Os marcos históricos destacados anteriormente mostram como a elaboração do orçamento ficava 
sob responsabilidade de órgãos especializados na contabilidade dos governos. Quase sempre, esses 
órgãos rejeitaram a opinião da população para formulação das propostas de gastos públicos. Alguns 
acreditavam que para elaborar o orçamento público teria que ser frio e racional para não gastar em 
excesso. Para isto, sugeriam que não se ouvisse a emoção e desejos das ruas ou a cabeça seria sub-
stituída pelo coração.
Tempos depois, avançamos num modelo “mais ou menos”. O Executivo (Governo Federal, Governos 
Estaduais ou Governos Municipais) elabora o Projeto de Lei de orçamento e o envia para discussão e 
votação nas Casas Legislativas (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas ou Câmaras Municipais). 
Era assim até chegarmos à Constituição Federal de 1988.
A Constituição Federal de 1988 apresenta novidades importantes para o processo orçamentário. A 
criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) são uma dessas novi-
dades, integrando plano e orçamento. Levando-se em conta a multiplicidade organizacional e jurídica 
do setor público, o orçamento anual passou a ser composto pelo orçamento fiscal, orçamento da se-
guridade social e orçamento de investimentos das estatais, conforme expresso nos artigos 165 e 166. 
A Constituição de 1988 trouxe, assim, melhor entendimento para a questão orçamentária ao precisar 
quais as receitas e despesas públicas que devem integrar o orçamento público para que as mesmas 
sejam aprovadas pelo legislativo. Pode-se dizer, portanto, que o processo orçamentário passa a ser 
orientado pelos princípios da unidade, da universalidade e da totalidade:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integra-
da, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos 
programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, 
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da ad-
ministração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de 
direito privado;
A participação do Legislativo ao longo de todo o ciclo orçamentário passa a ser assegurado, isto é, 
desde a definição de prioridades no PPA e das diretrizes específicas para cada exercício financeiro 
o que é orçamento público municipal?
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na LDO até a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). Por fim, um grande marco a ser destacado 
com a implementação da Constituição de 88 é a inclusão da participação da sociedade no processo 
de formulação, implementação e controle das políticas públicas. Esta participação está expressa, por 
exemplo, no artigo 14 da Constituição Federal de 88. Promover e assegurar essa participação têm sido 
um desafio até os dias atuais.
DIRETRIZES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988 E MARCOS LEGISLATIVOS
Foi a partir da Constituição de 88 que o Brasil começou, portanto, a discutir a possibilidade dos ci-
dadãos governarem com os eleitos. Esse princípio da participação está expresso já no primeiro artigo, 
que estabelece que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou 
diretamente”. Além desta normativa geral, há vários artigos da Constituição de 1988 que asseguram 
a participação do cidadão na gestão pública, seja através da participação da comunidade, no sistema 
único de saúde e na seguridade social (art. 198, III e art. 194, VII); seja como, “participação efetiva dos 
diferentes agentes econômicos envolvidos em cada setor da produção” (art. 187,caput). Podem ser 
citados ainda as questões relacionadas à assistência social e suas respectivas políticas, referendadas 
no artigo 204.
Uma das novidades que foram criadas para o cidadão governar com o eleito foi o conselho de gestão 
pública, que podia ser setorial (vinculado a um tema, como educação, saúde, assistência social, cultura 
e outros) ou de direitos (vinculado a um segmento dapopulação, como mulheres, crianças e adoles-
centes, juventude, idosos e outros). Em vários desses conselhos, o orçamento público começou a ser 
discutido com os cidadãos. Vejamos a seguir alguns exemplos que demonstram como se efetiva a 
questão da participação popular na legislação brasileira.
A lei 8.069/90 que cria o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), dispõe também as novidades a 
respeito da participação popular na discussão de políticas públicas de proteção à criança e ao adoles-
cente. O Artigo 88 assegura a “participação popular paritária por meio de organizações representa-
Saiba mais
VIEIRA, Vanessa Morais. A importância do orçamento público. Trabalho de 
conclusão de curso. Porto Alegre, 2011. Disponível em: http://www.lume.
ufrgs.br/bitstream/handle/10183/34856/000784840.pdf
HELENA, Eber Zoehler Santa. Evolução histórica dos princípios orçamentário-
constitucionais brasileiros. Disponível em: http://www.buscalegis.ufsc.br/
revistas/files/anexos/14859- 14860-1-PB.htm
Livro: GONTIJO, Vander. Orçamento Brasil. Brasília, setembro 2004. 
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/
orcamentobrasil/cidadao/entenda/ cursopo/origens.html
MAIA, Wagner. História do Orçamento Público no Brasil. São Paulo. Outubro 
2010. Disponível em: http://agesp.org.br/wp-content/uploads/2013/05/Artigo-
HistOrcamento.pdf
Kaká Santos
Sublinhar
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tivas, segundo leis federal, estaduais e municipais;” nos conselhos municipais, estaduais e nacional 
dos direitos da criança e do adolescente. Outro exemplo da inovação da legislação federal quanto à 
participação da sociedade na gestão de políticas públicas está na área da saúde. As conferências da 
saúde se concretizam como órgão de caráter propositivo e aos conselhos de saúde compete formular 
estratégias e controlar a execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financei-
ros, conforme Lei 8.142/1990. 
Outro exemplo, ainda na esfera federal, é a Lei Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) (lei nº 
9394/96), de acordo com a qual a participação do cidadão na gestão democrática do ensino público 
deve ser construída a partir dos seguintes princípios:
I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; II – par-
ticipação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (LDB, art.14, I e II). a 
lei 9424/96
Já o fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magis-
tério (FUNDEF) é regulamentado pela lei 9424/96. Determina-se, assim que, os recursosfederais do 
FUNDEF serão objeto de controle social no que concerne à repartição, aplicação e transferência, junto 
aos respectivos governos, por conselhos a serem instituídos em cada esfera no prazo determinado 
pela lei. De acordo com a lei, o prazo para a instituição dos conselhos é de 180 dias a contar da data 
de promulgação da lei.
Como vimos acima, a partir dos anos de 1990, muitas ideias de participação popular na gestão públi-
ca foram se concretizando em conselhos, comitês, audiências, fóruns. E o orçamento não poderia ficar 
de fora. Isto porque o Orçamento Público é um documento (alguns o chamam de “peça”, como se 
fosse uma obra literária ou musical) que deixa claro os planos dos governos e autoriza gastos em um 
determinado período de tempo.
Neste cenário, se destaca como marco para questão de fiscalização da aplicação dos recursos públi-
cos a lei de responsabilidade fiscal (lei complementar nº 101 de 04 de maio de 2000). A lei estabelece 
à União, estados e municípios, em seu Artigo 48, que deve haver ampla divulgação dos planos e 
do orçamento durante o processo de elaboração e discussão; os processos de elaboração das leis 
orçamentárias devem ser transparentes, prevendo inclusive incentivo à participação popular e a re-
alização de audiências públicas. Destaca-se o artigo 49, que determina que as contas deverão ficar 
disponíveis durante todo o exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da 
sociedade; e o artigo 67 que prevê a criação de um conselho fiscal, constituído de representantes de 
todos os poderes, inclusive, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da socie-
dade para acompanhamento e avaliação da gestão fiscal.
Portanto, os principais pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) são: estabelece limites para 
despesas com pessoal e para dívida pública; e determina que sejam criadas metas para controlar 
receitas e despesas. Além disso, segundo a LRF, nenhum governante pode criar uma nova despesa 
continuada (por mais de dois anos), sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas 
já existentes. O objetivo é assegurar o pagamento das despesas em cada gestão, sem comprometer 
o orçamento ou orçamentos futuros.
ENTENDENDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos de todo 
o país, abrangendo os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), e as três esferas de governo 
(federal, estadual e municipal). O principal objetivo da LRF é o equilíbrio fiscal, buscado por meio da 
imposição de restrições para o crescimento da despesa e pela fixação de limites para gastos com pes-
soal e endividamento.
o que é orçamento público municipal?
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Por conta das condições estabelecidas para início de novos projetos e a contenção de despesas, os 
novos investimentos públicos passam a exigir melhor planejamento. A construção de um novo posto 
de saúde ou de uma creche, por exemplo, além da necessidade de ajustar-se às exigências para con-
secução de novos projetos, estará condicionada ao cumprimento do limite de gastos com pessoal, 
posto que do contrário não será possível a contratação dos recursos humanos necessários ao fun-
cionamento das novas unidades. De outra parte, ao excluir os pagamentos das dívidas já contraídas 
das restrições impostas às demais despesas, a Lei privilegia a liquidação dessas obrigações.
Gastos com pessoal: Em relação às limitações de gastos com pessoal, a LRF determina o percentual 
das receitas que podem ser destinadas para essa despesa, para os três Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios, assim distribuídos:
Anteriormente à LRF, os limites do orçamento com pessoal que estavam previstos era na Lei Com-
plementar no. 96 de 31 de maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso 
Nacional. Todavia, os Poderes Legislativo e Judiciário ficavam fora do alcance dessa lei. A Lei de Re-
sponsabilidade Fiscal inova essa questão, aplicando os limites a todos os Poderes e às três esferas de 
governo.
Para a União, os limites máximos para gastos com pessoal (50% da Receita Corrente Líquida) 
são assim distribuídos:
• 2,5 % para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas
• 6 % para o Judiciário
• 0,6 % para o Ministério Público da União
• 3 % para custeio de despesas do DF e de ex territórios
• 37,9% para o Poder Executivo
Nos Estados, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida 
serão:
• 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas
• 6% para o Poder Judiciário
• 2% para o Ministério Público
• 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.
Nos Municípios, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita
Corrente Líquida) serão:
• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas
• 54% para o Executivo
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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No caso do governante verificar que ultrapassou os limites para despesa de pessoal, o mesmo tem o 
prazo de três a oito meses para tomar providências. Não havendo enquadramento das despesas nesse 
prazo, o governante sofrerá penalidades.
Dívida pública: De acordo com o artigo 30 da LRF, o Senado Federal estabelecerá limites para a dívida 
pública, por proposta do Presidente da República. Esses limites serão definidos também como percen-
tuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Ou seja, os governantes 
deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento, não podendo aumentar a 
dívida para o pagamento de despesas do dia-a-dia. O prazo para tomada de providências em casos em 
que se extrapole os limites de endividamento é de doze meses, sendo que nos primeiros quatro meses 
deve haver uma redução de gastos de pelo menos 25%. A não regularização dessa situação no prazo 
estabelecido, impede a administração pública de contratar novas operações de crédito.
Metas fiscais: As metas fiscais estabelecidas pela LFR são trienais, assim é possível ao governante 
corrigir os problemas que possam surgir no meio do caminho. Outro ponto, é que com a definição de 
metas fiscais, a prestação de contas fica mais fácil, pois a sociedade pode avaliar como os recursos 
estão sendo aplicados e se os objetivos estão sendo atingidos.
Ano de eleição: a Lei de Responsabilidade Fiscal determina restrições adicionais para controle das 
contas públicas em anos de eleição. Dentre as restrições destacam-se as seguintes: fica impedida a 
contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO); é proibido ao 
governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano. A despesa só pode ser transfer-
ida para o ano seguinte se houver disponibilidade de caixa; e é proibida qualquer ação que provoque 
aumento da despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final 
da legislatura ou mandato dos chefes do Poder Executivo.
Os Dez Mandamentos da Gestão Fiscal Responsável
Por Ilvo Debus
I - Não terás crédito orçamentário com finalidade imprecisa nem dotação ilimitada (Art. 5º, § 4º)
II - Não farás investimento que não conste do Plano Plurianual (Art. 5º, § 5º)
III - Não criarás nem aumentarás despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, § 1º)
IV- Não deixarás de prever e arrecadar os tributos de tua competência (Art. 11)
V - Não aumentarás a despesa com pessoal nos últimos seis meses do teu mandato (Art. 21, II, Pará-
grafo Único)
VI- Não aumentarás a despesa com a seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja asse-
gurada (Art. 24)
VII - Não utilizarás recursos recebidos por transferência para finalidade diversa da que foi pactuada 
(Art. 25, § 2º)
VIII - Não assumirás obrigação para com os teus fornecedores, para pagamento a posteriori, de bens 
e serviços (Art. 37, IV)
IX- Não realizarás operação de ARO (Antecipação da Receita Orçamentária), sem que tenhas liqui-
dado a anterior (Art. 38, IV, “a”)
X- Não utilizarásreceita proveniente de alienação de bens para o financiamento de despesas cor-
rentes (Art. 44).
o que é orçamento público municipal?
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O que é o ciclo orçamentário?
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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DETALHANDO O CICLO ORÇAMENTÁRIO 
 
A origem etimológica da palavra orçamento está fortemente vinculada ao termo 
italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri (urdir) que significa planejar, calcular. 
Como vimos, é através do orçamento que o governante planeja e administra suas ações e 
seus planos previstos. Praticamente todos as ações e serviços públicos (coleta de lixo, 
pavimentação, iluminação pública, obras de saneamento e outros), além daqueles 
financiados pela União ou pelo Estado, estão inseridos no orçamento municipal. 
Daí a importância de acompanharmos e fiscalizarmos a elaboração de todo Ciclo 
Orçamentário municipal em todos os seus passos. 
Você deve estar se perguntando: “mas que história é esta de ciclo orçamentário?”. 
Pois é, o orçamento municipal tem um ciclo composto por três etapas: o PPA (Plano 
Plurianual), a LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e a LOA (lei orçamentária anual). Parece 
confuso, mas não é. Imagine um grande guarda-chuva (o PPA) que acolhe um menor (a 
LDO). Este guarda-chuva menor, por sua vez, acolhe o orçamento, cujo nome oficial é Lei 
Orçamentária Anual (LOA). 
A ilustração ajuda a entender como este ciclo funciona: 
 
 
DETALHANDO O CICLO ORÇAMENTÁRIO
A origem etimológica da palavra orçamento está fortemente vinculada ao termo italiano orzare ou 
ao latino ordior, orsus sum, ordiri (urdir) que significa planejar, calcular. Como vimos, é através do 
orçamento que o governante planeja e administra suas ações e seus planos previstos. Praticamente 
todos as ações e serviços públicos (coleta de lixo, pavimentação, iluminação pública, obras de sanea-
mento e outros), além daqueles financiados pela União ou pelo Estado, estão inseridos no orçamento 
municipal.
Daí a importância de acompanharmos e fiscalizarmos a elaboração de todo Ciclo Orçamentário mu-
nicipal em todos os seus passos. Você deve estar se perguntando: “mas que história é esta de ciclo 
orçamentário?”.
Pois é, o orçamento municipal tem um ciclo composto por três etapas: o PPA (Plano Plurianual), a 
LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e a LOA (lei orçamentária anual). Parece confuso, mas não é. Im-
agine um grande guarda-chuva (o PPA) que acolhe um menor (a LDO). Este guarda-chuva menor, por 
sua vez, acolhe o orçamento, cujo nome oficial é Lei Orçamentária Anual (LOA).
A ilustração ajuda a entender como este ciclo funciona:
O QUE COMPÕEM UM ORÇAMENTO?
O orçamento municipal é composto por receitas, ou seja, dinheiro que entra no cofre da Prefeitura, 
e despesas. Para exemplificar, veja na figura a seguir exemplos de orçamento familiar:
o que é orçamento público municipal?
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RECEITAS
Existem várias fontes de receitas, incluindo parte dos impostos estaduais (como o IPVA que se paga 
todo ano para regularizar o uso dos carros ou o ICMS) e federais ou até transferências do governo 
federal (como o Fundo de Participação dos Municípios, o FPM) ou mesmo convênios assinados entre 
a Prefeitura e ministérios ou bancos federais (como a Caixa Econômica Federal). Mas há impostos 
municipais que a Prefeitura cobra diretamente. Os dois mais importantes são: ISSQN (imposto sobre 
serviços de qualquer natureza) e IPTU (imposto predial territorial urbano).
Há outros impostos municipais, como o ITBI (Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis Inter 
vivos) que um cidadão paga quando vende terrenos e prédios (casas, apartamentos, lojas). Cada Mu-
nicípio pode criar suas próprias taxas se achar necessário, como a Taxa de Lixo. Outras taxas são pa-
gamentos que a população faz à prefeitura pela utilização de serviços especiais como a concessão de 
licenças e alvarás: “habite-se” ou licença para vendedores ambulantes. Alguns municípios recebem 
royalties de petróleo ou mineração, indenização por alagamentos de território, além de receitas pat-
rimoniais ou industriais. Existem, ainda, as receitas próprias dos órgãos da administração indireta 
(provenientes de prestação de serviços, por exemplo) e dos fundos especiais (geradas a partir de 
doações ou multas).
Mas as receitas próprias (que não dependem de outro governo) mais importantes, hoje, para a maio-
ria dos municípios brasileiros, são ISSQN e IPTU.
Resumindo as receitas e suas classificações:
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Receitas Correntes (Lei Federal n.º 4320/64, art. 11, parágrafo 1º)
Tributos Impostos, taxas, contribuições de melhorias
Receita Patrimonial Resultam da função econômica di patrimônio (aluguéis, participações societárias).
Receita Agropecuária Decorre da atividade agrícola, pecuária e silvicultura.
Receita Industrial
Resultado de atividades industriais
(Conceito: IBGE. Como exemplo, temos os royalites da exploração de 
petróleo no caso do Rio de Janeiro)
Receita de Serviços Resulta da prestação de serviços do comércio, transporte, hospitalares, armazenagem, serviços recreativos e culturais
Transferências correntes Tranferências correntesTêm origem na União, Estados ou Municípios, Organismos Internacionais, Instituições Privadas, Pessoas Físicas.
Detalhamento receitas próprias (tributos municipais)
IPTU Impostos cobrados sobre a propriedade predial e territorial existente na zona urbana seja residencial, comercial ou industrial.
ISSQN
Imposto cobrado sobre serviços de qualquer natureza prestados por 
médicos, advogados e outros profissionais, bem como, por empresas 
(lavanderias, por exemplo).
ITBI
Imposto cobrado poelo município nos casos de tranferência (condição 
para o registro em cartório) de propriedade de imóveis. O imposto não é 
cobrado no caso da transmissão ser por herança (“Causa mortis“).
Taxas Referentes ao expediente, de limpeza urbana, de licença para exercício de atividade (alvarás).
Transferências (da União e do Estado)
Receitas de capital (Lei Federal n.º 43020/64, art.11, parágrafo 2º)
Operações de Crédito Empréstimos e financiamentos.
Alienação de Bens Venda de imóveis, máquinas, etc.
Amortização de empréstimos Provenientes do pagamento de empréstimos concedidos.
Transferências de Capital
Tem idêntica origem das Tranferências Correntes, destinando-se 
à cobertura das Despesas de Capital (Obras e Instalações, Equipa-
mentos, Materail Permanente, Inversões Financeiras).
o que é orçamento público municipal?
17
Detalhamento receitas próprias (tributos municipais)
FPM
Fundo de Participação dos Municípios, arrecadado pela União que redis-
tribui parte da receita de imposto de Renda e do Imposto sobre Produ-
tos Industrializados (IPI). A cota-parte de cada município depende de sua 
população.
IPVA
Imposto Estdual - incide sobre a propriedade de veículos automotores. A 
Fazenda Estadual repassa ao município 50% do que é arrecaddo em seu 
território.
ICMS
Imposto estadual cobrado sobre a venda de mercadoria e serviços. Os 
municípios recebem 25% do total arrecadado e a participação de cada um 
depende do valor agregado gerado da sua população, extensão territo-
rial, área e produção agrícola e da evolução de alguns indicadores sociais.
Despesas
Existem dois tipos de receitas: as de manutenção da máquina da Prefeitura (também chamadas de 
despesas de custeio ou correntes) e as de investimentos (também chamadas de despesas de capital).
DESPESAS DE MANUTENÇÃO (CUSTEIO OU CORRENTES) – As despesas correntes são referentes 
à manutenção e funcionamento dos serviços; abrangem: material de consumo (exemplo: materiais 
e produtos para conservação), serviços de terceiros e encargos e despesas com pessoal (incluindo 
os gastos da Câmara Municipal), Sentenças judiciárias. Já as Transferências Correntes são despesas 
realizadas pela Administração Centralizada (caixa da Secretaria da Fazenda), mas que se destinam a 
custear o funcionamento de entidades de direito público ou privado (autarquias, empresas públicas, 
fundos municipais, instituiçõesassistenciais ou culturais sem fins lucrativos).
 DESPESAS DE CAPITAL – são compostas por Investimentos com obras e instalações físicas, eq-
uipamentos e material permanente (exemplo: veículos de transporte e de serviços, softwares e per-
iféricos); Inversões financeiras que incluem aquisição de imóveis, de títulos de crédito, Concessão, 
Empréstimos, Depósitos compulsórios; e Transferências de capital que são para auxílio com despesas 
de capital, contribuição a autarquias, Amortização de dívidas, Resgate de títulos públicos.
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
18
Nas despesas de manutenção estão incluídos os salários de todos funcionários. O máximo que uma 
prefeitura pode gastar com salários é 54% de todo orçamento. O orçamento municipal também tem 
gastos obrigatórios com algumas áreas. A Constituição Federal obriga, ainda, que os Municípios gas-
tem, no mínimo, 25% da receita proveniente de impostos e transferências constitucionais na educação 
e 15% para a saúde.
Finalmente, o pagamento de dívidas, como empréstimos realizados pela Prefeitura e os precatóri-
os. Precatório é uma ordem judicial que obriga um governo (federal, estadual ou municipal) a pagar 
uma dívida. Não sei se você percebeu, mas a grande parte do orçamento municipal é destinada para 
manutenção e pagamento de dívida, restando poucos recursos para investimento, o seja, para criar 
obras, contratar e gerar serviços. Para isto, as Prefeituras assinam convênios com governo estadual 
e federal, buscando atrair recursos de programas já existentes (como Praças da Juventude; Mais Mé-
dico; Mais Educação; Minha Casa, Minha Vida; Farmácia Popular e outros).
O Ciclo Orçamentário
Já dissemos que o orçamento brasileiro é feito num ciclo de três partes. Este ciclo foi definido na 
Constituição de 1988. As três partes são: Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamento 
Anual. O calendário para a Prefeitura elaborar e enviar para a Câmara Municipal analisar e aprovar é 
o seguinte:
Resumindo as Despesas:
• Pessoal e Encargos Sociais
• Juros e Encargos da Dívida
• Outras Despesas Correntes (Material de consumo, pagamento de diárias, auxílio-alimentação, 
auxílio-transporte, entre outros)
• Investimento (Planejamento e execução de obras, instalações, material permanente)
• Inversões Financeiras (Aquisição de imóveis, aumento de capital de empresas)
Amortização de Dívidas
Ciclo
Prazo para Prefeitura enviar para a 
Câmara
Prazo Final a Câmara votar
PPA 31 de agosto(no primeiro ano de governo) 31 de dezembro
LDO 15 de abril 30 de julho
LOA 31 de agosto 31 de dezembro
o que é orçamento público municipal?
19
 Plano Plurianual de Ações – PPA: or-
ganiza as ações do governo (federal, estadual e 
municipal) através do Planejamento estratégi-
co (num prazo maior de tempo) e Programas 
de ação, focando metas que serão atingidas 
nos próximos quatro anos. O planejamento es-
tratégico compreende a avaliação da situação 
atual e as perspectivas para desenvolver ações 
futuras e continuadas, e os programas, definem 
as ações que propiciarão o alcance dos obje-
tivos de governo.
 Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO: 
Os objetivos fundamentais da LDO são: orientar 
a elaboração da lei orçamentária anual (a LOA), 
bem como sua execução e dispor sobre as alter-
ações na legislação tributária. Também podem 
ser definidos limites de gastos da Câmara Mu-
nicipal, normas de concessão de vantagens ou aumento de remuneração, criação de cargos ou alter-
ações de estrutura de carreiras e a admissão de pessoal. É como se fosse um PPA anual, que orienta 
como deve ser elaborado o orçamento de cada ano.
De acordo com a constituição, a LDO deve, no mínimo, identificar os seguintes itens:
 1. Estabelecer metas e prioridades da administração, incluindo investimentos previstos para o 
próximo ano (art. 165, §2, CF)
 
 
LDO 15 de abril 30 de julho 
LOA 31 de agosto 31 de dezembro 
 
 
● Plano Plurianual de Ações – PPA: 
organiza as ações do governo (federal, 
estadual e municipal) através do 
Planejamento estratégico (num prazo 
maior de tempo) e Programas de ação, 
focando metas que serão atingidas nos 
próximos quatro anos. O planejamento 
estratégico compreende a avaliação da 
situação atual e as perspectivas para 
desenvolver ações futuras e 
continuadas, e os programas, definem 
as ações que propiciarão o alcance dos 
objetivos de governo. 
 
● Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO: Os objetivos fundamentais da LDO são: orientar a 
elaboração da lei orçamentária anual (a LOA), bem como sua execução e dispor sobre as 
alterações na legislação tributária. Também podem ser definidos limites de gastos da 
Câmara Municipal, normas de concessão de vantagens ou aumento de remuneração, criação 
de cargos ou alterações de estrutura de carreiras e a admissão de pessoal. 
 
É como se fosse um PPA anual, que orienta como deve ser elaborado o orçamento de 
cada ano. 
De acordo com a constituição, a LDO deve, no mínimo, identificar os seguintes itens: 
1. Estabelecer metas e prioridades da administração, incluindo investimentos previstos 
para o próximo ano (art. 165, §2, CF); 
 
 
 
2. Estabelecer critérios para elaboração da lei orçamentária anual (LOA), explicando 
onde serão feitos os maiores investimentos, o valor que caberá à Câmara Municipal, 
entre outros (art. 165, §2, CF); 
3. Estabelecer as alterações nos tributos e impostos, informando quais as medidas que 
pretende aplicar na política de impostos (art. 165, §2, CF); 
4. Estabelecer os critérios que pretende implantar na política de Pessoal, na lei de 
cargos e salários, no ordenamento salarial, na reestruturação de carreiras (art. 169, 
§1, II da CF). 
 
• Lei do Orçamento Anual – LOA: 
 
O Orçamento Anual compreende o orçamento de todos os órgãos municipais, seus fundos, 
órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações mantidas pelo 
Poder Público; o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado detenha 
maioria do capital social com direito a voto, inclusive o orçamento da previdência social 
municipal. 
 
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
20
 2. Estabelecer critérios para elaboração da lei orçamentária anual (LOA), explicando onde serão 
feitos os maiores investimentos, o valor que caberá à Câmara Municipal, entre outros (art. 165, §2, CF);
 3. Estabelecer as alterações nos tributos e impostos, informando quais as medidas que pre-
tende aplicar na política de impostos (art. 165, §2, CF);
 4. Estabelecer os critérios que pretende implantar na política de Pessoal, na lei de cargos e sa-
lários, no ordenamento salarial, na reestruturação de carreiras (art. 169, §1, II da CF).
 Lei do Orçamento Anual – LOA: O Orçamento Anual compreende o orçamento de todos os 
órgãos municipais, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive 
fundações mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimentos das empresas em que o Es-
tado detenha maioria do capital social com direito a voto, inclusive o orçamento da previdência social 
municipal.
Ou seja, o Estado tem a responsabilidade de antecipadamente demonstrar aos cidadãos a maneira 
que irá distribuir todo dinheiro dos cofres públicos, definindo quais instituições serão contempladas 
e qual a quantidade de dinheiro que será destinada para cada uma delas, devendo sempre estar com-
patível com o PPA e com as LDO vigentes.
COMO SE LÊ O ORÇAMENTO?
Todo orçamento público é escrito a partir de números. Cada número representa o órgão que rece-
berá o recurso previsto (por exemplo, a secretaria de educação), a função (conjunto de programas), 
o programa (projetos e atividades, com pagamento de salários dos professores), ações e operações 
especiais (como pagamento de dívida do município).
Vejamos mais de perto o que diz cada número.
Primeiro, cada parte de um número que você poderá encontrar num orçamento municipal:
 Função: É um número que junta várias áreas de despesas (por exemplo: Agricultura, que é função 
20, no governofederal);
 Subfunção: É um conjunto de programas, menor que a Função (por exemplo, ainda utilizando a 
Agricultura como ilustração, a “promoção da produção vegetal” pode ser uma subfunção. O número da 
subfunção, neste caso, seria 601);
 Programa: Define objetivos concretos (por exemplo: produção de fungicidas).
As Ações concretas também devem ser caracterizadas por números, desta maneira:
 Projeto: Operações em determinado período de tempo que objetivam melhorar outra ação do 
g o v e r n o (ampliação de moradias, por exemplo);
 Atividade: ação permanente e contínua, que visa manutenção (saúde de uma comunidade);
 Operações Especiais: ações que não só produzem um serviço (como pagamento de aposentados).
Agora imagine que você está lendo o orçamento federal e topa com um número como este: 
22903.20.601.0362.2147.0001 . Como seria possível ler este número?
Assim:
 22 = Ministério da Agricultura
 903 = Fundo Geral do Cacau
 20= Função: Agricultura
o que é orçamento público municipal?
21
 601 = Subfunção: Promoção da Produção Vegetal
 0362 = Programa: Desenvolvimento das Regiões Produtoras de Cacaus
 2147 = Atividade: Produção de Biofungicidas
 0001 = Biofungicida Produzido (KG) – 32000
Podemos ler de uma outra maneira, mais direta:
 22903 = Indica a Instituição
 20.601.0362 = Indica a Função
 2147.0001 = Indica as Ações
COMO SE EXECUTA O ORÇAMENTO?
Aprovado o orçamento pela Câmara Municipal. O Prefeito já está autorizado a usar a receita (ele de-
penderá da arrecadação e recursos previstos que entrarem, de fato, no ano seguinte) naquilo que foi 
distribuído na LOA. Então, fica a pergunta final: como ele executa?
Através de:
LICITAÇÃO
A principal forma para gastar o dinheiro é o processo de licitação, de concorrência pública, para que 
a Prefeitura possa fazer as obras e serviços previstos no orçamento. A licitação é um procedimento 
obrigatório a partir de determinado valor (Lei 8.666/93), que procura garantir para o governo a con-
tratação de fornecedores que ofereçam melhores preços e melhor produto ou serviço. O vencedor 
da licitação assinará contrato com a Prefeitura, que comprometerá (empenhará) os recursos do orça-
mento para aquela despesa, liberando o pagamento conforme a obra ou serviço vai sendo realizado.
EMPENHO
O artigo 58 da Lei 4320 define empenho da seguinte forma: “O empenho da despesa é o ato emanado 
de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de imple-
mento de condição”.
Administrativamente pode ser definido também assim: “Ato emanado de autoridade competente 
que determina a dedução do valor da despesa a ser executada da dotação consignada no orçamento 
para atender a essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou presta-
dor de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou 
o serviço contratado será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais e editalícias”.
Para complementar o conceito repetimos também outros dois artigos da Lei 4320:
Art. 59 - “O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Ou seja, os va-
lores empenhados não poderão exceder o valor total da respectiva dotação.
Art. 60 - “É vedada a realização de despesa sem prévio empenho”.
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
22
PEDIDO DE EMPENHO
Documento que serve para solicitar a autorização do ordenador de despesa para que seja emitida 
uma nota de empenho. No pedido de empenho deve constar: identificação do processo de aquisição/
contratação que originou a despesa, número sequencial do pedido de empenho, dados do credor, 
órgão, unidade, projeto/atividade, natureza(classificação) da despesa, fonte do recurso, objetos, 
quantidades e respectivos valores unitário e total, etc.
NOTA DE EMPENHO
Nota de empenho é o documento que materializa o empenho, ou seja, empenho é o ato enquanto a 
nota de empenho é o documento que o materializa.
O §1º do artigo 60 da Lei 4320 menciona que em casos especiais, previstos em legislação específica, 
poderá ser dispensada a emissão da nota de empenho.
Em resumo: após a emissão da nota de empenho; as licitações, as compras, os serviços estão com 
meio caminho andado. A nota de empenho é um sinal verde para a realização de um gasto. O valor 
da nota de empenho é limitador do gasto, ou seja, não pode ser gasto um valor maior do que aquele 
da nota de empenho, mas também pode ser que o valor gasto seja menor do que o previsto e que foi 
empenhado.
REALIZAÇÃO E LIQUIDAÇÃO:
Logo após a realização de uma obra ou serviço concretizado, o empenho se transforma em liq-
uidação, ou seja, em dinheiro que não pode mais ser gasto em outra coisa que não seja o pagamento 
desta obra ou serviço.
PAGAMENTO
Esta é a última fase do estágio da despesa, saída do dinheiro. Você já deve ter percebido que todas 
estas etapas não são muito rápidas. A cartilha “De Olho no Orçamento” dá um exemplo sobre como 
uma luta por uma creche passa por uma longa história até se transformar em algo concreto. Vamos ao 
texto da cartilha:
Imagine que sua comunidade, graças a uma ampla mobilização, consiga colocar no orçamen-
to recursos para a construção de uma creche no seu bairro. Será que a construção da creche já 
está garantida? Não. Por quê? Porque, como já dissemos, o orçamento não obriga a prefeitura 
a fazer o que está previsto. Mas então o orçamento é uma brincadeira, um faz de conta? Não. 
É um instrumento de pressão bastante forte sobre o governo. No caso da creche, o gasto está 
autorizado, e se a Prefeitura não realizá-lo, o negócio é denunciar e pressionar, então ela terá 
de esclarecer por que não vai mais construir a creche. A publicação da Lei Orçamentária do ex-
ercício autoriza a execução das despesas pelos responsáveis. Entretanto, o Prefeito pode blo-
quear a realização da despesa através do dispositivo chamado contingenciamento, ou seja, a 
autoridade maior (no caso, o Prefeito) não libera recursos autorizados pela Lei Orçamentária. 
O contingenciamento serve para que a prefeitura possa equilibrar a realização da despesa 
com a receita obtida, mas também serve para impedir a realização de uma ação prevista na lei 
que não seja de seu interesse. 
(Fórum Popular do Orçamento do Rio de Janeiro. Cartilha Nacional: De Olho no Orçamento. Dezem-
bro de 2006. Disponível em: http://www.cartilha.blogger.com.br/cartilha3.htm)
o que é orçamento público municipal?
23
Saiba mais
BRASIL. Planejamento orçamentário no Brasil. Tribunal Regional do Trabalho. 
3ª Região. Disponível em: http://www.trt3.jus.br/download/dscf/cartilha/
cartilha_plan_orcamentario_brasil.pdf
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas 
Públicas: manual de procedimentos. Brasília: STN/Coordenação-Geral de 
Contabilidade, 2007. 233 p. Disponível em: http://www3.tesouro.gov.br/
legislacao/download/contabilidade/Manual_Procedimentos_RecPublicas.pdf 
FEIJÓ, Paulo Henrique; PINTO, Liane Ferreira; MOTA, Francisco Glauber 
Lima. Curso de SIAFI – Uma abordagem Prática da Execução Orçamentária e 
Financeira. 2 ed. Brasília: Coleção Gestão Pública, 2008.
GIACOMONI, James. Orçamento Público, 13. ed.. São Paulo: Atlas, 2009
MELLO. Paulo César Nunes de Souza e. & CAVALCANTE. Zuila Paulino. O 
processo orçamentário brasileiro. Disponível em: http://www.convibra.com.
br/upload/paper/adm/adm_3203.pdf 
SANCHES. Osvaldo Maldonado. O ciclo orçamentário: uma reavaliação a luz 
da constituição de 1988. Revista de Administração Pública, Vol. 27, No 4, Rio 
de Janeiro, 1993. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/
rap/article/view/8549 
o que é orçamento público municipal?
25
como se faz o ppa?
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
26
 
 
Chegamos ao PPA. Como já foi dito anteriormente, o PPA é um planejamento 
estratégico das ações previstas do governante eleito, feito no início do mandato. Por ele, 
podemos monitorar e avaliar a execução de políticas públicas. 
Avaliar é procurar entender o queocorreu no percurso da implantação dos 
programas e ações do Governo, inclusive suas consequências, comparando os objetivos 
iniciais com a leitura dos beneficiários. 
Já monitorar é um diálogo com colaboradores, implementadores e beneficiários a 
respeito da visão que possuem do 
desenvolvimento e impacto dos programas. 
Esta colaboração (ou participação) ajuda 
nas decisões do governo e mudanças de 
rumo ou de metodologia na implementação 
dos programas. 
A participação na elaboração do PPA 
municipal é importante porque em nosso 
país os governos nem sempre levam em 
consideração as diferenças entre bairros e entre pessoas (sexo, etnia, idade, religião e outras 
características que definem interesses diferentes) e, principalmente, o impacto que suas 
ações vão causar. 
Para não cometermos os erros do passado, precisamos lembrar que na formulação, 
no desenvolvimento e na avaliação de políticas públicas o foco é, sempre, a promoção da 
igualdade. 
Para tanto, é importante a participação direta dos cidadãos, das entidades sociais, 
das instituições, fóruns e organizações da sociedade, nas definições dessas políticas. É 
verdade que o PPA é ainda pouco conhecido como uma ferramenta também de controle da 
sociedade sobre as políticas sociais e governos, que pode ajudar no monitoramento e 
avaliação de ações. Então, temos a obrigação de deixar tudo o mais claro possível. 
 
 
 
 
 
Chegamos ao PPA. Como já foi dito anteriormente, o PPA é um planejamento estratégico das ações 
previstas do governante eleito, feito no início do mandato. Por ele, podemos monitorar e avaliar a 
execução de políticas públicas.
Avaliar é procurar entender o que ocorreu no percurso da 
implantação dos programas e ações do Governo, inclusive 
suas consequências, comparando os objetivos iniciais com a 
leitura dos beneficiários.
Já monitorar é um diálogo com colaboradores, implemen-
tadores e beneficiários a respeito da visão que possuem do 
desenvolvimento e impacto dos programas. Esta colabo-
ração (ou participação) ajuda nas decisões do governo e mu-
danças de rumo ou de metodologia na implementação dos 
programas.
A participação na elaboração do PPA municipal é impor-
tante porque em nosso país os governos nem sempre levam 
em consideração as diferenças entre bairros e entre pessoas 
(sexo, etnia, idade, religião e outras características que defi-
nem interesses diferentes) e, principalmente, o impacto que suas ações vão causar.
Para não cometermos os erros do passado, precisamos lembrar que na formulação, no desenvolvi-
mento e na avaliação de políticas públicas o foco é, sempre, a promoção da igualdade.
Para tanto, é importante a participação direta dos cidadãos, das entidades sociais, das instituições, 
fóruns e organizações da sociedade, nas definições dessas políticas. É verdade que o PPA é ainda 
pouco conhecido como uma ferramenta também de controle da sociedade sobre as políticas sociais 
e governos, que pode ajudar no monitoramento e avaliação de ações. Então, temos a obrigação de 
deixar tudo o mais claro possível.
PARA QUE SERVE O PPA?
 1. Definir as metas e prioridades da administração e resultados esperados nos próximos quatro 
anos;
 2. Organizar estas metas em Programas e as ações;
 3. Estabelecer relação entre Programas e orientação estratégica de governo;
 4. Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais;
 5. Facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabilidade pelo monitora-
mento destas ações e pelos resultados obtidos;
 6. Integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local;
 7. Estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternativas para o financia-
mento dos programas;
 8. Dar transparência à aplicação de recursos e resultados obtidos.
o que é orçamento público municipal?
27
O QUE DEVE ESTAR ESCRITO NO PPA?
 1. A Base Estratégica
Avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal, com o objetivo de subsidiar a 
definição da orientação estratégica do governo;
 2. Os Programas
Organizam a ação governamental para enfrentar um problema. Os programas têm objetivos volta-
dos para atender demandas de um público-alvo. É importante, portanto, que o problema seja identifi-
cado pela sociedade e não no interior da instituição. O alcance destes objetivos será avaliado por meio 
de indicadores.
Os Programas dividem-se em:
 • Finalísticos: bens ou serviços ofertados diretamente à população;
 • De apoio administrativo: despesas de natureza tipicamente administrativa, interna.
O QUE O PREFEITO ENVIARÁ PARA A CÂMARA MUNICIPAL?
Mensagem: Avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal. Síntese da orientação 
estratégica, elencando os macro-objetivos e explicitando os critérios utilizados na projeção da receita.
Projeto de lei: O período abrangido pelo Plano, legislação aplicada e seu conteúdo básico e en-
caminhamentos (eventuais alterações nos Programas que compõem o PPA; mudanças em ações que 
compõem os Programas do PPA; avaliação periódica do Plano, estabelecendo prazo para seu envio à 
Câmara de Vereadores; Revisão do PPA, dispondo sobre a atualização periódica do Plano).
Anexo ao Projeto de Lei: Programas e ações que compõem o PPA, apresentados em quadros re-
sumo, classificados de acordo com diferentes categorias, como macro-objetivos, função, subfunção. 
Outros anexos poderão ser agregados, detalhando as orientações estratégicas do governo.
A Prefeitura de Contagem, por exemplo, abriu a discussão com a população sobre o PPA. Para isto, 
fez um acordo com a Câmara Municipal para que antes da apreciação dos vereadores, a população 
discutisse a proposta do governo em audiências públicas.
AGORA JÁ PODEMOS DAR O PASSO FINAL
Já Sabemos do que trata o PPA, que ele faz parte de todo ciclo orçamentário do município e parece 
um grande guarda-chuva que define o que os orçamentos de cada ano (durante os quatro anos em 
que o PPA estará valendo) devem conter e por onde devem se guiar.
Nas audiências públicas regionais de discussão do PPA municipal, a população recebe a proposta 
elaborada pelo governo municipal. Esse é o momento que todos podem discutir, emendar (incluir 
propostas) e eleger o delegado (ou ser eleito como delegado) que estará votando o PPA municipal 
final na audiência pública municipal. Depois de aprovado, os cidadãos podem (e devem) acompanhar 
sua execução (o tal monitoramento) e fiscalizar se os orçamentos anuais estarão de acordo com o 
PPA. Um momento muito especial em que o cidadão estará governando efetivamente os rumos do seu 
município. Não apenas definindo obras, mas discutindo o rumo e as prioridades da cidade. Olhando 
para o futuro com os pés firmes no presente, no seu bairro, na sua rua.
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
28
Saiba mais
BRASIL. Cartilha de orientações para as consultas à sociedade sobre o 
ciclo da gestão do PPA 2012-2015. Ministério do Planejamento Orçamento e 
Gestão. Brasília: maio 2011. Disponível em: http://www.boell-latinoamerica.
org/downloads/Cartilha_consulta_sociedade_sobre_ciclo_de_gestao 
PPA_2012-2015.pdf 
VAINER. Ari. ALBUQUERQUE. Josélia. & GARSON. Sol. 2. ed. Ministério do 
Estado, Planejamento, Orçamento e Gestão. 
Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/
spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf
Com o PPA feito pela população é possível avaliar se a expectativa da população de sua comunidade 
(e sua família) em relação a uma obra ou serviço está se cumprindo. Também poderá verificar, na pon-
ta do lápis, se os investimentos estão sendo feitos corretamente. Ou, ainda, se os principais problemas 
da cidade estão sendo tratados em programas e ações orçadas no PPA, LDO e LOA.
o que é orçamento público municipal?
29
o que é gestão participativa?
Diálogo entre orçamento público e participação cidadã
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
30
ENTENDENDO O CONCEITO DE GESTÃO PARTICIPATIVA
Para fechar a discussão desse caderno, e nossa jornadapelos caminhos do orçamento público, vamos 
conhecer um pouco mais sobre o que é gestão participativa. Primeiro, vamos começar pelo significado 
de Gestão pública: “administração do que é de todos”. Muitos, quando falam em gestão pública, aca-
bam se confundindo e misturam esta ideia com a de “administração do governo” ou “administração 
do Estado”. Parece tudo igual, mas não é. Vejamos um pouco a diferença entre as duas ideias:
 a) Administração do Estado: Estado significa todo equipamento ou aparelho permanente que 
administra as coisas públicas. Todas as câmaras de vereadores, assembleias legislativas, congresso na-
cional, prefeituras, governos estaduais, bancos estatais, autarquias públicas, governo federal, minis-
térios, entre outros equipamentos públicos, são considerados partes integrantes de Estado. Os fun-
cionários públicos, de carreira, concursados, que continuam ao longo de vários governos, também 
fazem parte do Estado. Administração do Estado seria, portanto, todos os órgãos de gerenciamento 
estatal, ou seja, que permanecem ao longo de governos.
 b) Administração de Governo: Governo é a força política que dirige o Estado. Em regimes 
democráticos, um governo é eleito e pode ser alterado de eleição para eleição. A gestão (ou adminis-
tração) de um governo está diretamente vinculada ao programa de governo da força política eleita e 
aos cargos de confiança que são preenchidos pelos eleitos.
Um pequeno exemplo pode deixar estas diferenças ainda mais nítidas. Imaginemos a direção de uma 
escola. A forma como a direção se organiza é a forma como a gestão escolar se organiza. Uma escola 
dirigida apenas por um diretor escolhido pelo prefeito ou governador possui uma gestão de governo 
típica, porque a força política que foi eleita no município (ou governo estadual) indica uma pessoa da 
confiança do governo para dirigir aquela instituição. Este modelo de gestão é diferente de uma escola 
que é dirigida por um técnico de carreira, um funcionário público concursado para tal função. Neste 
caso, a direção escolar é tipicamente de Estado.
Mas, existe, ainda, outro tipo de gestão, que envolve a sociedade civil, a comunidade escolar (alu-
nos, pais, funcionários e professores). Estamos falando da eleição direta dodiretor escolar, pela co-
munidade. É o que se denomina gestão pública participativa. Ela é chamada de participativa porque os 
cidadãos podem escolher diretamente o dirigente da escola. Existem formas ainda mais participativas, 
como escolas que são dirigidas por Conselhos Escolares, onde o diretor governa com representantes 
de funcionários, pais e professores.
Então, podemos tirar uma primeira conclusão. A gestão estatal e a gestão de governo (se em re-
gime democrático) são públicas, porque o Estado e o governo eleito nascem da vontade dos cidadãos 
(dos eleitores). Mas a gestão pública participativa ocorre quando os cidadãos escolhem diretamente 
os dirigentes ou ainda quando governam diretamente os equipamentos públicos (escolas, postos de 
saúde, parques e jardins, entre outros). Muitos se perguntam: “mas esta tal gestão pública participa-
tiva ajuda? Muda alguma coisa?” Pois bem, ela muda bastante.
Quando um dirigente de uma escola é escolhido pelo prefeito ou governador (existem cidades do 
Brasil que o diretor escolar é escolhido por vereadores e deputados!), ele dirige a escola a partir dos 
interesses do prefeito ou governador. Mas quando ele é escolhido pela comunidade escolar, ele pre-
cisa discutir permanentemente com os pais, os professores e os funcionários (e com os alunos) para 
explicar o que está fazendo, convencer a todos, ouvir e saber o que todos desejam. O diálogo e a ne-
gociação são permanentes.
A situação é ainda mais diferente quando a própria comunidade dirige a escola. As escolas família-
agrícola são um exemplo desta situação. Nestas escolas que existem no Vale do Jequitinhonha e Zona 
da Mata, são as famílias dos alunos que discutem o que deve ser ensinado, ajudam oferecendo alimen-
o que é orçamento público municipal?
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tação (folhas, galinhas, porcos, feijão, milho), discutem o que deve ser investido e avaliam os resul-
tados. Os pais ficam mais atentos, se envolvem mais com a educação dos filhos. Resultado: os alunos 
faltam menos, fazem todos os seus “para casa”, envolvem a família toda nas discussões do que se 
estudou; a escola gasta menos.
Neste último caso, quando os pais, funcionários e professores se tornam dirigentes da escola, eles 
passam a assumir novas tarefas e precisam aprender novas funções. Eles precisam entender melhor 
como funciona o caixa escolar, como são liberadas as verbas públicas para as escolas, como funciona 
a merenda escolar, quando se compra um livro didático, como se faz uma prova. Na prática, precisa 
ter informação, precisa saber elaborar propostas para melhorar a escola, precisa saber administrar o 
dinheiro e as propostas que foram eleitas pelo Conselho Escolar e precisa saber fiscalizar. Quando era 
só eleitor, o pai não precisava ter conhecimento de tudo isto.
CARACTERÍSTICAS DO MODELO DE GESTÃO PARTICIPATIVA
 1) é uma forma de gestão que não é só do Estado e nem só do governo estadual, mas de todos 
os representantes das comunidades onde o programa está sendo executado;
 2) os membros de conselhos têm a mesma função, ou seja, não se trata de uma “mesa de ne-
gociação”, mas uma mesa em que todos decidem, tomam decisões e governam o programa na sua 
região;
 3) os membros de conselhos precisam, como já citamos acima, saber elaborar propostas, saber 
administrar e saber fiscalizar. Nem todos sabem fazer todas essas tarefas e é por este motivo que toda 
gestão participativa precisa ser acompanhada de programas de formação.
A gestão pública participativa é um outro tipo de democracia? A gestão participativa é também 
chamada de democracia participativa. É um tipo de democracia. Alguns teóricos dizem que existem 
três tipos básicos de modelos democráticos:
 a) a democracia direta. Nela, se decide tudo em assembleias ou plenárias. Todos os atingidos 
ou beneficiados por uma ação (uma política social, por exemplo) decidem diretamente. A vantagem 
é visível: ninguém interpreta o que o outro deseja. Mas existe, também, um risco: quem não estiver 
presente em uma assembleia não é mais ouvido. Na democracia direta, a vida e os problemas particu-
lares são desconhecidos. Alguns estudiosos dizem que, por este motivo, a democracia direta exige 
“cidadãos totais”, que dedicam todo seu tempo às reuniões e assembleias;
 b) a democracia representativa delegada. Toda democracia representativa, como o nome já diz, 
ocorre a partir de representantes, eleitos ou escolhidos pelos cidadãos. A democracia representativa 
delegada é aquela em que o representante só pode fazer o que aqueles que o elegeram definirem os 
limites da sua atuação. Um exemplo pode auxiliar na compreensão deste tipo de democracia. Numa 
assembleia de uma categoria profissional em greve, é comum se eleger uma “comissão de negociação 
salarial”. Esta comissão representa toda categoria. Acontece que na assembléia em que é escolhida a 
comissão de negociação e definida, também, a pauta a ser negociada. A comissão, normalmente, tem 
liberdade para negociar esta pauta, mas não pode decidir sobre propostas que fujam daquilo que foi 
decidido na assembleia. Assim, mesmo concordando com uma contraproposta, a comissão precisa 
voltar à assembleia, apresentar a contraproposta e esperar que a assembleia decida. Este “freio de 
mão puxado”, que não dá liberdade total ao representante, é o que se chama de representação del-
egada. Ela também possui vantagens e desvantagens. A vantagem é que o representante continua 
muito preso à vontade de quem o elegeu. A desvantagem é que alimenta o corporativismo: o rep-
resentante delegado só pensa em sua base e nunca pensa em outras comunidades que possuem os 
mesmos problemas que a sua. Imaginem, na prática como podem ocorrer disputas entre vereadores 
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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que representam bairrosdiferentes, deputados que representam categorias diferentes, e assim por 
diante. Numa gestão participativa de uma cidade, os membros de um conselho devem pensar todo o 
município e não apenas seu interesse imediato;
 c) a democracia representativa fiduciária. Fiduciário significa “em confiança”. Alguns já devem 
ter lido esta palavra quando se financia algo. Enquanto não pagamos o financiamento todo, aquele 
bem que estamos comprando (um carro, uma casa, uma geladeira) fica em nossa posse, “em confian-
ça” da empresa que está financiando esta compra. Temos a posse, mas não somos ainda donos e não 
podemos revender enquanto não pagarmos todo o financiamento. Existe representação fiduciária 
na política. É quando elegemos um representante que faz um discurso geral, não detalha muito sua 
proposta, mas votamos nele “em confiança”, ou seja, porque nos identificamos com a filosofia deste 
candidato. Isto ocorre nas eleições para governador e Presidente da República. Como um Estado e o 
País é muito grande, o candidato não detalha tudo o que pretende fazer em cada cidade, em cada rua, 
onde moramos. Mesmo assim, mas “em confiança”, votamos naquele que apresenta uma proposta 
geral mais próxima ao que desejamos. Qual a vantagem deste modelo? A vantagem é que este repre-
sentante pensa políticas gerais, apresentando uma visão ampla de todas as soluções e prioridades de 
sua ação. A desvantagem é que o candidato, depois de eleito, pode fazer muita coisa que não prom-
eteu. Na prática, pode virar uma política por profissão e deixar de ouvir o que seus eleitores pensam 
e desejam. Pode formar um tipo de político burocrata, de gabinete.
Todas essas formas de democracia possuem um lado bom e um lado ruim. Alguns pesquisadores 
deste assunto afirmam que o melhor é tentarmos misturar os três tipos, como se o veneno de um de-
les fosse o antídoto do veneno do outro.
Também podemos diferenciar não apenas o tipo de democracia, mas também o estilo de governo. O 
estilo é a maneira como um governante dirige ou gerencia uma política ou um equipamento público.
Vamos analisar os dois estilos mais conhecidos de governo que temos no Brasil. Depois, vamos difer-
enciá-los do estilo de gestão participativa.
 a) Estilo Burocrático. Burocracia significa PODER (cracia) da ADMINISTRAÇÃO (bureau, em 
francês, que se lê “birô”). Na prática, significa que tudo se decide nos gabinetes, onde estão os téc-
nicos e os representantes eleitos. O cidadão (ou eleitor) não decide nada sobre como se governa e 
o que deve ser priorizado. Os teóricos que inventaram este estilo de governo acreditavam que a de-
cisão mais justa para resolver um problema público seria a mais precisa e técnica, sem qualquer con-
taminação de paixões e interesses. Por este motivo, um burocrata é frio, não se comove muito com 
o desespero de outros e fala muito difícil, porque é muito técnico. Entende muito de leis e técnicas, 
mas sente muita dificuldade em negociar e conversar no dia a dia. O burocrata não se sente muito a 
vontade no meio do povo. Por este motivo, evita participar de muitas reuniões públicas, assembleias 
e plenárias. Normalmente, numa gestão burocrática, existe uma série de divisões internas, separando 
cada especialista do outro. Por este motivo, quando se decide sobre algo, cada departamento estuda, 
decide sobre os temas que são de sua área técnica exclusiva e carimba. O carimbo é a assinatura de 
cada especialista;
 b) Estilo Tradicional. Este é o estilo dos “coronéis”. Ele é baseado na tradição ou costume de 
cada região. O líder ou governante com estilo tradicional acaba se tornando uma espécie de “intér-
prete” ou “juiz” dos costumes e valores morais da região. Ele também deve seguir os costumes ou 
acaba sendo desprezado pela população local. O líder interfere em disputas na sua região de mando, 
faz donativos, vai sempre às missas, protege seus seguidores. Obviamente que todos que são prote-
gidos por ele são fiéis, e sentem que lhe devem um favor. A relação tradicional é marcada por esta 
troca de favores que nem sempre está clara para todos e vai sendo construída a cada momento. Um 
vereador que possui este estilo procura ouvir seus eleitores e abrir canais a partir de seus contatos em 
o que é orçamento público municipal?
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todos órgãos públicos. Quem vota neste vereador, terá um defensor permanente de seus interesses. 
O problema é que a dádiva é sempre concedida por quem tem mais poder. Então, no fundo, o líder terá 
sempre mais poder que seus apoiadores, mesmo que este poder se alimente justamente do apoio de 
seus eleitores. É um jogo confuso, mas que acaba fazendo com que alguns (os líderes) tenham mais 
prestígio que outros (seus eleitores).
Nos dois casos, como vemos, o líder possui muito mais poder de decisão e de ação que seus eleitores 
e apoiadores. E a própria prática burocrática e tradicional impedem que esta distribuição desigual de 
poder seja alterada.
Já os modelos de gestão participativa partem de outro princípio. Um deles, talvez o mais impor-
tante, seja o de empoderamento social. A palavra empoderamento significa “dar poder”, ou seja, 
aumentar o poder político dos cidadãos. E aumentar o poder político não significa apenas “atender 
os desejos do cidadão”, mas dar condições para que ele governe ao lado dos seus representantes. 
Por este motivo, quando se fala em gestão participativa se está falando de algo oposto ao modelo de 
gestão burocrático e ao modelo tradicional.
Quais são as características dos modelos de gestão participativa? São os seguintes:
 a) estruturas de decisão colegiada: significa que se supera aquela estrutura em que parece 
uma pirâmide, com muitos funcionários com pouco poder na base, e um único dirigente, no topo, com 
poder total. Esta imagem de uma pirâmide com base grande e topo bem estreito é chamada em teo-
rias de administração de “estrutura vertical de gestão”. O contrário, quando não existe pirâmide, mas 
uma espécie de rede, onde todos têm o mesmo poder, chama-se “estrutura horizontal de gestão”. Os 
colegiados são estruturas horizontais de gestão. Voltemos ao exemplo da escola, que utilizamos no in-
ício deste texto. Uma estrutura vertical de gestão teria o diretor da escola como poder central; abaixo 
seus auxiliares; abaixo os professores; abaixo os funcionários (com muito pouco poder de decisão). 
Pais e alunos não decidem nada. Uma estrutura colegiada ou horizontal seria composta por represent-
antes (democracia representativa delegada) de todos segmentos que estão diretamente envolvidos 
com o trabalho realizado pela escola: direção, equipe técnica, professores, pais, funcionários e alunos. 
Esta é a idéia dos Colegiados Escolares. Pode ocorrer, ainda, que certos assuntos sejam decididos em 
assembleias (democracia direta), onde todos pais, alunos, funcionários e professores são convidados 
a participar;
 b) descentralização: Se na gestão participativa aqueles que são atendidos pelos serviços de 
uma entidade ou aparelho público participam das decisões colegiadas, então o local da gestão deve 
ser a própria comunidade. Não teria sentido obrigar os cidadãos que decidem sobre as políticas públi-
cas saírem de suas comunidades e viajarem até outra cidade ou localidade distante de onde residem. 
Por este motivo, existe uma relação direta entre gestão participativa e descentralização de todos 
órgãos públicos que deliberam e gerenciam políticas sociais. A descentralização cria territórios especí-
ficos de governo participativo.
a) projetos intersetoriais: Se são os representantes das comunidades atendidas que participam di-
retamente da gestão dos projetos e programas, também é coerente que na gestão participativa seja 
superada a ideia de “programas por secretarias”, ou por área, que em termos técnicos se denomina 
“projetos ou programas setoriais” (de cada setor ou área técnica específica, como saúde, educação 
etc). Na vida real de uma comunidade, muitos problemas sociais se misturam. Um aluno, com fome ou 
sem acesso à filmes e a vários estilos de músicaterá mais dificuldades de aprendizagem que aquele 
alimentado e que tem acesso à bens culturais bem variados. Neste caso, um bom projeto educacional 
deve integrar ações culturais (que facilitem o acesso à música, teatro, literatura, cinema) e programas 
de saúde e assistência social (melhorando a renda e saúde da sua família). Um projeto intersetorial, 
que integra vários órgãos e programas, deve partir de um diagnóstico intersetorial. Por este motivo, 
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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a estrutura burocrática, aquela dividida e segmentada em várias especializações, não é a organização 
mais adequada para projetos intersetoriais. A estrutura mais adequada é a colegiada e horizontal.
Agora já é possível fazermos um resumo das conclusões sobre este tipo de democracia que é a 
gestão participativa:
CONCLUSÕES: GESTÃO PARTICIPATIVA E DEMOCRACIA
 1) A gestão participativa pode e deve combinar vários modelos democráticos: a democracia 
direta (convocando assembleias ou plenárias onde toda a comunidade participa), a democracia rep-
resentativa delegada (com eleição de representantes de comunidades ou entidades) e a democracia 
representantiva fiduciária (quando se forma um conselho que discute as políticas de todo município 
ou região);
 2) A gestão participativa supera e até se opõe à gestão de tipo burocrática e à gestão de tipo 
tradicional, porque ela é mais horizontalizada, ou seja, a comunidade como um todo tem seu poder de 
decisão aumentado, participando diretamente dos conselhos ou fóruns que decidem e gerenciam as 
políticas públicas locais;
 3) A gestão participativa é colegiada, descentralizada e intersetorial.
OS MODELOS DE GESTÃO PARTICIPATIVA QUEREM CHEGAR ATÉ ONDE?
Toda gestão participativa tem como objetivo criar uma nova forma de governo local, integrando a 
população local a partir de seus problemas e rearticulando todos os órgãos de governo municipal, 
estadual e federal a partir dos programas elaborados nas suas instâncias colegiadas (conselhos, por 
exemplo).
Esta nova forma de governo local deve ser acompanhada de um sistema de monitoramento das 
políticas públicas locais. O sistema de monitoramento de políticas é um método onde se pesquisa 
periodicamente se os resultados esperados para cada projeto ou programa estão sendo atingidos. 
Não é muito difícil, mas exige técnica e persistência. Para montar um sistema como este, é necessário 
que sejam definidos claramente os objetivos de cada ação ou programa ou projeto. A partir daí, são 
estabelecidas metas concretas que se quer atingir a cada período (mês, bimestre ou semestre). O 
passo seguinte é definir o que se quer avaliar para saber se aquela meta foi atingida, ou seja, definir 
os indicadores de avaliação. Explicando: se definirmos como meta que queremos atingir num semes-
tre o aumento de participação de todas as famílias de uma comunidade nas atividades de uma Igreja, 
podemos eleger como indicadores para avaliar os resultados a “lista de presença de eventos da Igreja” 
ou “o número de participantes das quermesses”, por exemplo.
Finalmente, o último passo para se definir um sistema de monitoramento de projetos é escolher 
como vamos colher as informações para avaliarmos se estamos atingindo as metas. O nome que se 
dá para isto é instrumentos de coleta ou de avaliação. Para cada indicador existe um instrumento de 
avaliação mais adequado: entrevistas, dados estatísticos, registro do que ocorreu numa reunião, docu-
mentos oficiais. Um exemplo para percebermos, na prática, como isto ocorre é o do Orçamento Partic-
ipativo de São Paulo. Uma das metas que se queria atingir no final de um ano era aumentar o poder das 
populações locais na elaboração e acompanhamento das obras de cada região da cidade. Foi sugerida 
a montagem de uma tabela que apresentasse as metas e indicadores que seriam escolhidos para se 
avaliar se o orçamento participativo estava atingindo seus objetivos. A tabela sugerida é esta abaixo:
o que é orçamento público municipal?
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A partir desta tabela, é possível pensarmos em instrumentos de avaliação. Vamos pensar num deles. 
Se o indicador para avaliar a meta “aumento da participação nas plenárias” é “número e diversidade 
social dos participantes das plenárias” (segunda linha da tabela acima), um instrumento possível para 
medir se a meta foi atingida é registrar o número e o perfil dos participantes de cada plenária realizada 
ao longo de um ano. Em outras palavras, uma equipe de monitoramento estará presente em todas as 
plenárias e registrará numa tabela o número de participantes. Ao final de um ano, será possível perce-
ber o crescimento de participação, se foi constante, se aumentou mais em determinado período, e as-
sim por diante. Esta mesma equipe deverá fazer uma rápida pesquisa com os participantes (ou parte 
deles) para saber sua origem, idade, sexo, bairro onde mora e se representa alguma entidade. Nova-
mente, ao final do ano, será possível perceber se o número de participantes das plenárias aumentou e 
se envolveu apenas uma comunidade ou várias comunidades, se aumentou ou diminuiu a participação 
de mulheres, se apenas membros de uma entidade estão mais envolvidos e assim por diante.
Agora já podemos compreender onde uma gestão participativa quer chegar. Se a população de uma 
região ou comunidade está organizada numa estrutura colegiada (conselhos) de gestão de política 
pública que envolve todas as áreas e problemas desta região ou comunidade; e se esta estrutura cole-
giada monitora (avaliando constantemente) os resultados das políticas que esta comunidade definiu, 
então estamos falando do aumento de poder da comunidade. Na verdade, estamos falando de algo 
mais profundo. Falamos de um tipo de democracia mais coerente e forte, porque a população como 
um todo passa a ficar ao lado dos governos, ou ainda, governa com os governos. Estamos falando de 
um tipo de administração popular, onde se faz com os cidadãos e não apenas para os cidadãos.
Vamos então, pensar mais longe. Quais seriam as etapas ou fases para se chegar aeste objetivo 
maior que está escrito no parágrafo anterior?
Sugerimos três fases:
 1. Fase de Legitimação: Trata-se de uma fase inicial onde se procura convencer os governos e 
a população local das vantagens da gestão participativa. Nesta etapa procura-se convencer e fazer 
Situação antes do orçamento participativo
Meta que deveria ser atingida no final do 
ano
Indicadores para se avaliar se a meta foi 
atingida
Dependência política Aumento do poder das comunidades locais
Capacidade dos conselheiros 
do orçamento participativo da 
região em monitorar e gerenciar 
os programas em execução
Baixa participação em Plenárias Aumento da participação nas Plenárias
Número e diversidade social dos 
participantes das plenárias
Baixo grau de articulação dos 
moradores
Aumento da confiança nas 
organizações da comunidade 
local
Percepção da população local em 
relação ao seu poder de decisão 
sobre políticas públicas
PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA
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com que os vários órgãos do governo (secretarias, coordenadorias etc) incorporem as práticas de 
participação no seu dia a dia e na sua forma de gerenciar e governar as suas políticas, programas e 
projetos. Mas este convencimento deve atingir, também, a população. Se ela não estiver convencida, 
não participará, não estará presente nas reuniões ou plenárias e não se candidatará para ser consel-
heiro. Quando a população não está convencida para valer, participa sem vontade, por obrigação, ou 
as mesmas pessoas participam de vários conselhos e reuniões.
Em princípio, essa fase exige grande capacidade de convencimento e mobilização das lideranças 
locais ou membros do órgão que está coordenando a implantação do mecanismo de gestão participa-
tiva.
 2. Fase de Efetividade: Consolidada a fase de convencimento, onde se inicia o envolvimento 
político das instâncias de governo nas práticas de gestão participativa, surgem novos objetivos para 
consolidação do processo de descentralização da gestão das