A RELEVÂNCIA DO CONTROLE INTERNO PARA A ADMINISTRAÇÃO - SURISZANE E MÁRIO

Prévia do material em texto

1 
 
A RELEVÂNCIA DO CONTROLE INTERNO PARA A ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA MUNICIPAL 
 
 
 
 
 
Zuriszane Gonçalves Pereira, zuriszanegoncalves@hotmail.com1 
Mário Ferreira Neto, netoferreiramario@hotmail.com2 
Orientador: Prof. Ms. Cárbio Almeida Waqued; carbiowaqued@uol.com.br3 
MBA em Perícia Judicial e Auditoria: IPECON – PUC/GO 
 
 
 
RESUMO 
O presente trabalho tem como objeto o estudo da relevância do Sistema de Controle Interno 
da Administração Pública Municipal e de sua conformidade com as normas jurídicas 
constitucionais e legais, além dos princípios éticos e morais aplicados à Administração 
Pública Direta e Indireta, com uma análise teórica e empírica das formas de realização das 
atribuições e das finalidades, funções e objetivos do Sistema de Controle Interno na 
Administração Pública Municipal, sobretudo, da importância desse sistema para a sociedade 
na proteção do bem comum de interesse público. Dispõe sobre os diversos conceitos de 
controle interno e aponta a importância do controle interno para Administração Pública, com 
análise dos fatores e elementos constantes dessa espécie. Dispõe ainda, que o processo de 
planejamento, responsabilidade e transparência da gestão pública é uma ferramenta para a 
Administração Pública na prevenção de abusos, desvios, erros, falhas, fraudes, ilegalidades e 
irregularidades e que também permite, no caso da ocorrência desses, corrigi-los, para evitar 
possíveis ou novos desperdícios e desvios de recursos públicos. 
 
PALAVRAS-CHAVE: Administração pública municipal, controle interno, equilíbrio das 
contas públicas e obrigação de prestação de contas à sociedade. 
 
 
 
1
 Bacharel em Ciências Contábeis pela Fundação Universidade do Tocantins - UNITINS: Data de Colação de 
Grau: 26.10.2010 - Pós-graduada do Curso de MBA em Perícia Judicial e Auditoria pela Pontifícia Católica de 
Goiás em convênio com Instituto de Organização de Eventos, Ensino e Consultora S/A LTDA (PUC-GO/IPECON). 
 
2 Licenciado em Matemática pela Fundação Universidade do Tocantins: Data de Colação de Grau: 5.2.1999 
(UNITINS) - Especialista em Matemática e Estatística pela Universidade Federal de Lavras do Estado de Minas 
Gerais: Data da Conclusão: 5.7.2002 (UFLA/MG) - Especialista em Orientação Educacional pela Universidade 
Salgado de Oliveira do Estado do Rio de janeiro: Data da Conclusão: 23.3.2002 (UNIVERSO/RJ) - Especialista em 
Gestão Judiciária pela Faculdade Educacional da Lapa de São Paulo em convênio com Escola Superior da 
Magistratura Tocantinense (FAEL/ESMAT): Data da Conclusão: 7.12.2012 - Pós-graduado do Curso de MBA em 
Perícia Judicial e Auditoria pela Pontifícia Católica de Goiás em convênio com Instituto de Organização de 
Eventos, Ensino e Consultora S/A LTDA (PUC-GO/IPECON) - Mestrando em Matemática Financeira pela Rede 
Internacional de Ensino de Livre (RIEL - ITUIUTABA/MG) - Acadêmico do Curso de Direito da Faculdade 
Cambury - Campus de Goiânia-GO. 
 
3 Bacharel em Administração de Empresas - Especialista em Administração de Marketing - Mestre em 
Engenharia de Produção. Professor de Orientador da Pontifícia Católica de Goiás (PUC/GO) para graduação e 
pós-graduação. 
mailto:carbiowaqued@uol.com.br
2 
 
ABSTRACT 
nt work aims to study the relevance of the Internal Control System of the Municipal Public 
Administration and its compliance with the laws and constitutional law, beyond the moral 
and ethical principles applied to the Direct and Indirect Public Administration, with a 
theoretical analysis and empirical one embodiment of functions and purposes, functions 
and objectives of the Internal Control System in Municipal Public Administration, 
especially the importance of this system to society in protecting the common good of public 
interest. Provides for the various concepts of internal control and indicates the importance 
of internal control to Public Administration, with an analysis of the factors and elements in 
this species. It also, that the process of planning, accountability and transparency of public 
management is a tool for Public Administration for the prevention of abuse, deviations, 
errors, failures, frauds, illegalities and irregularities and also allows, in the case of 
occurrence of these, fix them, or to avoid possible new waste and diversion of public funds. 
 
KEYWORDS: Municipal government. Internal control. Balance of public accounts. 
Obligation of accountability to society. 
 
INTRODUÇÃO 
A sociedade, ao longo dos anos, torna-se mais consciente sobre a responsabilidade que 
lhe cabe quanto à correta aplicação de recursos públicos, por agir na qualidade de 
fiscalizadora da execução orçamentária, cobrar e exigir da Administração Pública, a aplicação 
de tais recursos na forma estabelecida nos Orçamentos Anuais, bem como a correta aplicação 
dos percentuais mínimos constitucionais e legais (Saúde, Educação, entre outros), 
estabelecidos na legislação, de modo a garantir às populações, as condições mínimas 
essenciais de sobrevivência. 
A princípio, a participação da sociedade na destinação dos recursos públicos se dava 
apenas pela fiscalização posterior que era efetuada por seus representantes legais: Legislativo 
e Órgãos Fiscalizadores, isto é, sobre a execução orçamentária já efetivada pela 
Administração Pública, quando não mais cabia, a implementação de qualquer ação corretiva, 
capaz de evitar descontroles, desmandos, desperdícios ou desvios. 
 No entanto, em uma nova etapa desse processo, a sociedade tem aumentado, ainda 
que de forma incipiente e acanhada, a sua contribuição quanto à destinação a ser dada aos 
recursos públicos, já na fase de planejamento, por meio do Orçamento Participativo, no qual 
passou também a opinar, junto à Administração Pública, com a indicação de quais projetos, 
programas e políticas públicas poderão trazer maiores benefícios e vantagens a toda a 
coletividade. 
 Além disso, tem buscado assumir, cada vez mais ativamente, o seu papel fiscalizador 
durante a execução orçamentária, na tentativa de coibir os citados descontroles, desmandos, 
desperdícios e desvios, bem como possíveis abusos, fraudes, ilegalidades e irregularidades, 
3 
 
por intermédio da apresentação de denúncias junto aos órgãos fiscalizadores, e aos 
repassadores de recursos. 
A falta de planejamento e organização ocasiona transtornos aos administradores, 
administrados e servidores, prejudica notavelmente o desempenho da Gestão Pública, causa 
impactos negativos na economicidade e transparência dos recursos públicos, sobretudo, na 
imagem do ente público da Administração Pública e pessoal do administrador ou gestor. 
Diante das disposições constitucionais e infraconstitucionais, a Administração Pública, 
tornou-se responsável pela implantação e aperfeiçoamento do sistema de controle interno, que 
possa controlar suas ações e atividades, metas e objetivos, políticas públicas e prioridades, 
programas e projetos, evidenciar e proteger com fidelidade e segurança o patrimônio público. 
O controle interno consiste no conjunto de políticas, processos e procedimentos que 
são desenvolvidos, executados e operacionalizados para garantir certa confiança e segurança, 
que pode ser depositada nas demonstrações contábil-financeiras e patrimoniais, pois 
assegurado, que foram elaboradas e preparadas de acordo com os princípios da contabilidade 
e das normas jurídicas aplicáveis. 
A instituição pública tem um conjunto de ações e atividades encadeadas e de acordo 
com Schimidt, Santos e Arima (2006): “O controle interno é um conjunto de controles 
interligados de maneira lógica, que abrange todas as funções administrativas, ou seja, o 
planejamento, a execução e o controle”. 
O sistema de controle interno deve evidenciar um conjunto de ações e atividades que 
envolvam recursos da instituição pública, mas que resguarde e salvaguarde o equilíbrio das 
contas públicas, mediantealerta da ocorrência ou surgimento de erros, falhas, impropriedades 
e irregularidades, e sua tempestiva eliminação, para permitir uma gestão de qualidade, 
alicerçada na competência, economicidade, efetividade, eficácia, eficiência, legalidade, 
legitimidade, moralidade, proporcionalidade, razoabilidade, responsabilidade, segurança, 
transparência. 
Os controles internos devem ser aplicados em todas as áreas e departamentos da 
Administração Pública, com abordagem de conceitos, definições e aplicações na estrutura 
organizacional da instituição pública, com o objetivo de demonstrar e transmitir a importância 
dos sistemas de controles internos para os órgãos públicos da Administração Pública Direta e 
Indireta e a sua relevância para exibir exatidão e confiança nas apresentações contábil-
financeiras e os seus processos correlatos para atender aos anseios do interesse público. 
O controle das ações e atividades é inerente a toda e qualquer organização, quer 
pública ou privada. Na Administração Pública, a função controle assume um papel mais 
4 
 
significativo em face de sua relação direta com o dever de prestar contas das arrecadações, 
repasses e aplicações dos recursos públicos, imposto a todo aquele que administra recursos 
públicos (art. 31 e art. 70, CRFB/1988). 
 
TEMA 
A relevância do Sistema de Controle Interno da Administração Pública Municipal na 
conformidade com as normas jurídicas constitucionais e legais, além dos princípios éticos e 
morais que são aplicadas à Administração Pública Direta e Indireta. 
 
JUSTIFICATIVA 
No atual mundo globalizado e competitivo, não é mais admitido e possível, como um 
todo, pela Administração Pública, a ocorrência de controles que não objetivem a 
economicidade, efetividade, eficácia e eficiência de suas atividades e operações que, por 
questões unilaterais de desejo ou vontade pessoal e meramente conceituais, criem 
procedimentos e processos burocráticos e morosos, ao invés de segurança, confiabilidade e 
agilidade. 
Para que a Administração Pública Municipal tenha uma gestão de qualidade, voltada à 
satisfação do interesse público é necessária e indispensável, a avaliação da capacidade do 
sistema de controle interno de alcançar ou não as suas atribuições, funções e objetivos. Essa 
avaliação deve ser nas políticas, procedimentos, processos e registros que compõem os 
controles, com o objetivo de constatar se estes proporcionam razoável, confiança e segurança 
de que as atividades e operações se realizam de maneira a possibilitar o alcance das ações, 
metas, programas, projetos e prioridades, em termos satisfatórios de economia, efetividade, 
eficácia e eficiência. 
Para comprovação da efetividade é necessária à realização de um exame 
circunstanciado e minucioso das atividades e operações que se processam nos sistemas de 
controle, com o propósito de constatar e verificar se os mecanismos, políticas, processos, 
procedimentos, registros, entre outros que os integram, funcionam de acordo com o 
planejamento programado e previsto e, se os objetivos de controle são alcançados e atendidos, 
de forma contínua e permanente, sem abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, fraudes, 
ilegalidades, impropriedades e irregularidades. 
Ao considerar, a importância do controle interno para uma Administração (Gestão) 
Pública de qualidade, eficiente e efetiva, atualmente, fica cada vez mais caracterizado que os 
controles precisam atuar com uma finalidade mais preventiva do que corretiva ou detectiva. 
5 
 
Isso, porque, não adianta apenas identificar e imediatamente corrigir um problema público 
depois de evidenciados os (abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, fraudes, ilegalidades, 
impropriedades e irregularidades), pois, em função da burocracia e morosidade da própria 
Administração Pública, depois de sua ocorrência, quando já terá causado prejuízo ao interesse 
público, sua reparação não se concretiza e ainda que realizada, os efeitos serão tardios. 
Nos dias atuais, os controles da Administração Pública precisam proporcionar 
confiança e segurança quanto à inexistência de problemas públicos. Esses controles devem 
atuar, conjuntamente, com as finalidades de: criar controles preventivos para proporcionar 
confiança e segurança eficaz quanto à presença de erros, falhas e irregularidades ligadas aos 
processos; criar controles para identificar imediatamente as causas de possíveis erros, falhas e 
irregularidades para embasar a sua correção, sem causar prejuízo ao erário público; definir 
como podem ser identificadas as ocorrências de problemas públicos em relação às ações e 
atividades praticadas. 
A importância do Controle Interno na Gestão Pública Municipal é inerente à função 
administrativa que se encontra subordinada aos princípios constitucionais, éticos, legais e 
morais: legalidade, impessoalidade ou finalidade, moralidade, publicidade, eficiência, devido 
processo legal, contraditório, ampla defesa, proporcionalidade, razoabilidade, motivação, 
segurança jurídica, supremacia do interesse público, efetividade, economicidade, eficácia e 
equidade. 
Desta feita, o presente estudo se justifica diante da necessidade de dar futuros 
esclarecimentos sobre a sistemática das atribuições e das responsabilidades do gestor público, 
diante da Administração Pública 
 
OBJETIVO GERAL 
Propor um estudo que possa analisar teórica e empiricamente como se realizam as 
atribuições, finalidades, funções e objetivos do Sistema de Controle Interno na Administração 
Pública Municipal, sobretudo, a importância desse sistema para a sociedade na proteção do 
bem comum de interesse público. 
 
 
OBJETIVOS ESPECÍFICOS: 
 Apontar e compreender os diversos conceitos e definições de controle interno e 
sua importância para Administração Pública; 
6 
 
 Analisar a importância do controle interno para a efetividade de uma boa gestão 
pública; 
 Discorrer sobre a importância do controle interno para a Administração Pública; 
 Identificar os fatores ou elementos da importância do controle interno para a 
Gestão Pública Municipal. 
 
PROCEDIMENTO METODOLÓGICO 
Pela natureza e tipo de pesquisa referente ao objetivo geral, a ser realizada é a pesquisa 
exploratória, por meio de levantamento de informações em artigos, livros e periódicos de 
assuntos a respeito do tema. Foi realizado um levantamento bibliográfico por meio de artigos, 
livros e periódicos, no intuito de construir um conceito sobre o atual sistema de controle 
interno no ambiente da administração pública municipal. 
A partir desta análise e estudo selecionou-se os pontos básicos para compreensão do 
tema, em busca da construção de um entendimento coerente, lógico e racional que 
possibilitasse o alcance do objetivo geral. 
O presente trabalho tem uma sustentação teórica e empírica. 
 
FORMULAÇÃO DO PROBLEMA 
Analisou-se, investigou se e estudou-se, os inúmeros conceitos e definições (conceitos 
e definições, não são a mesma coisa?) de controle interno, suas atribuições, finalidades, 
funções e objetivos. Também adotou-se uma abordagem teórica e empírica, em razão do 
importante papel do controle interno para a Administração Pública. 
Para a materialização deste trabalho formalizou-se algumas perguntas, como: Qual a 
importância do controle interno para a Administração Pública? O que é o controle interno? 
Quais as atribuições, finalidades, funções e objetivos do controle interno? Como se processa o 
controle interno na Administração Pública para garantir o alcance dos objetivos e programas 
de governo e evitar problemas públicos (desvios, fraudes e ilegalidades)? 
 
HIPOTESES 
A hipótese é uma chance de uma informação ou afirmação ser verdadeira em razão de 
sua premissa. Nesse sentido, definiu-se algumas: 
1- O sistema de controle interno da Administra Pública propõe diversas orientações 
normativas e técnicas teórico-práticas direcionadas à fiscalização e verificação da legalidadedas ações e atos administrativos e da conformidade da conduta do administrador público com 
7 
 
os princípios constitucionais e legais, (dos princípios) esperados pela sociedade referente à 
ética e à moral. 
2- O sistema de controle interno é mais um sistema de gestão administrativa 
burocrático-gerencial da Administra Pública. 
3- O sistema de controle interno deve orientar à obediência às normas preexistentes, 
originárias de entidades fiscalizadoras internacionais e nacionais. 
4- O sistema de controle interno é constituído de uma estrutura complexa de normas e 
regas, objetivos e princípios, métodos e técnicas, procedimentos e processos, inter-
relacionados entre si para realizar a avaliação e fiscalização da gestão pública e o 
acompanhamento dos programas de governo para comprovação da legalidade das ações e atos 
administrativos. 
5- Para a Administração Pública melhorar seu desempenho tem que buscar aperfeiçoar 
o seu processo orçamentário e financeiro por existir ainda um grande abismo entre os 
resultados esperados e os resultados alcançados pelas ações governamentais, sobretudo, nessa 
filosofia a consolidação e otimização do sistema de controle interno passam a ser, a maior e 
mais importante ferramenta e iniciativa do Gestor Público. 
6- A efetividade da gestão pública orientada pelo sistema de controle interno exige a 
integração de estratégias que permitam construir um sistema dinâmico da avaliação, integrar o 
orçamento às verdadeiras necessidades da população e demonstrar os aspectos quantitativos e 
qualitativos por meio do Balanço Social. 
7- A eficiência na Administração Pública fiscalizada e supervisionada pelo sistema de 
controle interno na qualidade de aparelho estatal deve se revelar apto a gerar mais benefícios e 
vantagens para a prestação de serviços públicos à sociedade com os recursos disponíveis, em 
respeito ao contribuinte. 
8- A Administração Pública deve, quando da fiscalização por seu sistema de controle 
interno, privilegiar a eficiência administrativa e buscar realizar e controlar o resultado 
pretendido pelas ações e atos administrativos. 
9- O sistema de controle interno deve estar consolidado no compromisso do trinômio 
da moralidade, justiça social e cidadania ao atingir o processo de democratização do Poder ao 
verdadeiro administrado (cidadão), que já não suporta ver tanto desperdício, fraude e 
malversação de recursos públicos. 
 
 
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 
8 
 
No sentido stricto sensu, controlar é uma função inerente ao poder de gestão que 
abrange a administração, contabilidade, filosofia, política, sociologia, sobretudo à 
administração pública. 
Para Oliveira (2005, p. 427), controlar é comparar o resultado das ações e programas, 
com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las, se necessário. Na 
Ciência da Contabilidade, o controle tem extrema importância, por possuir funções básicas de 
apoio nas tomadas de decisões. 
No período de 1808 a 1919 foram editados diversos textos legais, que recomendavam 
a adoção de uma Contabilidade organizada e davam origem aos métodos e técnicas das 
partidas dobradas com a sustentação da teoria de que para cada transação financeira é 
registrada em pelo menos duas contas, débito e crédito. 
Em 1914, o Ministro da Fazenda não teve condições de oferecer garantias aos 
empréstimos e incapacidade de realizar operações de crédito aos banqueiros ingleses, devido à 
inexistência de uma Contabilidade organizada que oferecesse confiabilidade e fidedignidade 
nas informações sobre a real situação econômico-financeira e patrimonial da entidade, porque 
a Contabilidade existente nesse período se resumia apenas, na escrituração de livro caixa. 
A partir desse momento, o governo e a sociedade civil viram a necessidade de se unir 
para a implantação de novas técnicas contábeis que pudessem garantir uma padronização nos 
registros (escriturações) e nos controles das atividades de gestão. Com isso, foram criadas e 
aprovadas leis especificas que possibilitaram a atuação do controle interno no país, por 
intermédio da Contabilidade. 
A história do controle no Brasil tem sua origem no período colonial. Em 1808, na 
administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio (Real Erário ou Real Fazenda) e 
criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução das contas 
públicas, mais direcionado à despesa pública. 
Por Decreto em 11 de março de 1822, com a proclamação da independência do Brasil, 
o Erário Régio foi transformado no Tesouro Público (Tesouro Geral), posteriormente 
sacramentado pela Constituição Monárquica de 1824, com previsão dos primeiros orçamentos 
e balanços gerais das contas públicas. 
Em 23 de junho de 1826 no Brasil surgiu pela primeira vez a ideia de criação e 
instituição de Tribunal de Contas, por iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de 
Barbacena e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado 
do Império. 
9 
 
As discussões para criação de Tribunal de Contas duraram quase 65 anos, polarizadas 
entre aqueles que defendiam que as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão 
independente e aqueles, que combatiam à sua instituição por entenderem que as contas 
públicas deveriam continuar controladas por aquelas mesmas pessoas, que as realizavam. 
Com o declínio do Império, surgiram as reformas político-administrativas e com essas, 
a instituição da República e a criação do Tribunal de Contas tornaram-se realidade. Em 7 de 
novembro de 1890, por iniciativa do Ministro da Fazenda (à época), Rui Barbosa, por meio do 
Decreto nº 966-A, criou-se o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da 
autonomia, fiscalização, julgamento e vigilância. 
O advento da Constituição de 24 de fevereiro de 1891 - a primeira republicana - por 
influência de Rui Barbosa foi institucionalizado definitivamente, o Tribunal de Contas da 
União - TCU, conforme definido no artigo 89: 
É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e 
verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. 
Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República com 
aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença. 
 
Ao ser editada a Lei Federal nº 4.320, de 17.03.1964, surgiu uma norma jurídica a 
respeito da bipartição do controle da Administração Pública: Controle Interno (art. 76 ao art. 
80) e Controle Externo (art. 81 e art. 82), com incidência sobre a execução orçamentária (art. 
75), que compreende: 
Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá: 
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da 
despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e 
valores públicos; 
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em 
têrmos de realização de obras e prestação de serviços. 
 
Com o processo de redemocratização brasileira, a partir de 1985, reforçou-se a 
competência, legalidade e legitimidade dos Tribunais de Contas, na qualidade de órgão de 
auditoria, cidadania e controle dos demais poderes e órgãos estatais. 
O Tribunal de Contas é o órgão responsável pela fiscalização das arrecadações e 
aplicações dos recursos públicos por parte dos gestores públicos. A utilização de toda 
arrecadação tributária (fiscal), posteriormente aplicada nos bens, obras e serviços públicos é 
fiscalizada e verificada por esse órgão de controle externo da Administração Pública, que tem 
suas atribuições e funções definidas no Título IV (Da Organização dos Poderes), Capítulo I 
(Do Poder Legislativo), Seção IX (Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária) da 
10 
 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (art. 70, caput; art. 71 e seus incisos), 
que assim dispõe:Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será 
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de 
controle interno de cada Poder. 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o 
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante 
parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu 
recebimento; 
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e 
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e 
sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles 
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao 
erário público; 
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a 
qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas 
e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento 
em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, 
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato 
concessório; 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, 
de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas 
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no 
inciso II; 
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social 
a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante 
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito 
Federal ou a Município; 
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de 
suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de 
auditorias e inspeções realizadas; 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade 
de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, 
multa proporcional ao dano causado ao erário; 
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao 
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à 
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 
 
A função administrativa de controlar se evolucionou por meio da abordagem clássica 
surgida na Revolução Industrial, no momento em que as empresas cresciam de forma 
desorganizada e não havia nenhuma maneira e mecanismo de gestão dessas empresas. A 
abordagem clássica foi dividida em duas etapas: Administração Científica, resultado da 
participação de Frederick Winslow Taylor e Teoria Clássica, resultado da participação de 
Henry Fayol. 
11 
 
O foco da Administração Científica são as técnicas de racionalização do trabalho. 
Essa, leva em conta o tempo e o movimento (ações necessárias) e conclui, que as atividades 
deveriam ser acompanhadas de uma reorganização, a fim de sanar problemas como: não 
aproveitamento completo de cada funcionário e a falta de uma rotina de trabalho bem 
estruturada. 
O foco da Teoria Clássica é a estrutura organizacional e por meio dela, o homem deve 
buscar sua máxima eficiência. 
Os princípios de Taylor e Fayol associados às funções administrativas formulam, de 
acordo com Fayol, a teoria completa de gestão, ao definir as principais atividades do gestor, 
quais sejam: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. 
Taylor (1911) doutrinava que existiam quatro princípios da administração: 
1. Principio de Planejamento: substitui no trabalho o critério individual do 
trabalhador, a improvisação e a atuação empírico-prática pelos métodos baseados em 
procedimentos científicos (substituir a improvisação pela ciência por meio do planejamento). 
2. Princípio do preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com 
suas aptidões e prepará-los, treiná-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o 
método planejado, e, além do preparo da mão-de-obra, preparar as máquinas e equipamentos 
de produção, bem como o arranjo físico e a disposição racional das ferramentas e materiais. 
3. Princípio do Controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está 
sendo executado de acordo com as normas estabelecidas e segundo o plano previsto (a 
gerência deve cooperar com os trabalhadores para que a execução seja a melhor possível). 
4. Princípio da Execução: distribuir distintamente as atribuições e as 
responsabilidades para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada. 
Fayol (1916), assim definiu as funções da administração: 
1. Previsão: envolve avaliação do futuro e aprovisionamento em função dele (unidade, 
continuidade, flexibilidade e previsão são os aspectos principais de um bom plano de ação). 
2. Organização: proporciona todas as coisas úteis ao funcionamento da instituição. 
3. Comando: leva a organização a funcionar com objetivo de alcançar o máximo 
retorno de todos os empregados no interesse dos aspectos globais. 
4. Coordenação: harmoniza todas as atividades do negócio, facilitando seu negócio e 
seu sucesso, por sincronizar coisas e ações em suas proporções certas e adaptar os meios aos 
fins. 
5. Controle: consiste na verificação para certificar se todas as coisas acorrem em 
conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos, 
12 
 
com objetivo de localizar as fraquezas e erros no sentido de retificá-los e prevenir a 
ocorrência. 
Fayol definiu controle: 
O controle consiste em verificar se tudo ocorre de conformidade com o plano 
adotado, com as instruções emitidas e com os princípios estabelecidos. Tem por 
objetivo apontar as falhas e erros, para retificá-los e evitar sua reincidência; aplica-se 
a tudo: coisas, pessoas, processos, atos, etc. 
 
Atualmente, o controle encontra-se presente e relacionado aos departamentos e níveis 
das instituições públicas ou privadas e atua nos processos, procedimentos e rotinas da gestão 
(comando) e administração (gerência). Tanto o controle externo quanto o interno são 
instrumentos de equilíbrio e transparência colocados à disposição do Poder Público. 
O controle é exercido sobre as ações e metas, atos e objetivos, contas públicas, 
contratos, convênios e licitações escriturados e celebrados e, nas prioridades e políticas 
públicas praticadas pela Administração Pública. Quando esse controle ou fiscalização 
(verificação) é exercido pelo próprio órgão da Administração Pública, realiza-se o controle 
interno que é o procedimento adotado e realizado por cada um dos Poderes do Estado 
(Executivo, Legislativo e Judiciário) ou entidades com personalidade jurídica própria 
(Administração Pública Direta e Indireta) e no próprio Tribunal de Contas, por meio de seus 
órgãos típicos de suas respectivas estruturas, conforme artigos 74 e 75 da Constituição 
Federal de 1988, in verbis: 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma 
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos 
programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliaros resultados, quanto à eficácia e eficiência, da 
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da 
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de 
direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos 
direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, 
sob pena de responsabilidade solidária. 
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima 
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal 
de Contas da União. 
 
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à 
organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do 
Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. 
 
De acordo com a American Institute of Certified Publlic Accountant - AICPA 
conceitua controle interno: 
13 
 
O Controle Interno compreende o plano de organização e todos os métodos e 
medidas adotados numa empresa para proteger seu ativo, verificar a exatidão e 
fidelidade de seus dados contábeis, incrementar a eficiência operacional e promover 
a obediência às diretrizes administrativas estabelecidas. 
 
Segundo a definição da AICPA, os objetivos do controle interno são: 1- salvaguardar 
os ativos (proteção do patrimônio); 2- acompanhar e manter a eficiência operacional (controle 
administrativo para garantia da promoção da eficiência operacional); 3- garantir a eficácia dos 
sistemas de informações (obtenção de informação adequada); 4- defender o cumprimento das 
políticas definidas pela administração (estimular e exigir obediência e respeito às diretrizes e 
políticas da administração). 
O International Federation of Accountants - IFAC define o termo “sistema de controle 
interno”, ante mesclagem da definição original do International Federation of Accountants - 
AICPA de 1949 e suas posteriores revisões: 
O termo “sistema de controle interno” significa todas as políticas e procedimentos 
adotados pela administração de uma entidade para auxiliá-la a alcançar o objetivo da 
administração de assegurar, tanto quanto seja factível, a condução ordenada e 
eficiente de seu negócio, incluindo aderência às políticas de administração, a 
salvaguarda de ativos, a prevenção e detecção de fraudes e erros, a exatidão dos 
registros contábeis e inclusão de tudo que os mesmos devem conter, e a preparação 
tempestiva de informações financeiras confiáveis. 
 
O controle interno, no sentido stricto sensu, é um método ou procedimento da 
instituição pública ou privada; uma relação de atribuições e funções com obrigações e 
responsabilidades; um conjunto de contas ou rotinas, de dados ou informações e de relatórios, 
e tem como objetivo: proteger seus ativos; fornecer à contabilidade dados e informações 
confiáveis e fidedignas para a exatidão das demonstrações contábeis e financeiras, avaliar e 
controlar com economia, efetividade, eficácia, eficiência e segurança as operações da 
organização pública ou privada. 
O controle interno é um processo realizado e executado pela administração por seus 
administradores, diretores e gestores representados para fornecer confiança, equidade e 
segurança razoável à consecução dos objetivos, políticas e prioridades nas categorias: 1- 
confiabilidade e equanimidade das informas e dados de qualquer natureza; 2- obediência às 
leis, normas e regulamentos aplicáveis; 3- economicidade, efetividade, eficácia, eficiência e 
segurança das operações. 
O controle interno representa um processo ou procedimento estratégico, operacional e 
tático, que consiste em uma série de ações, atos, metas e prioridades que permeiam a 
infraestrutura da Administração Pública Direta ou Indireta. O controle interno é realizado e 
executado por pessoas. Não é meramente um conjunto de formulários ou manuais de rotinas 
14 
 
administrativas ou políticas. O controle interno não é perfeito, porque não existe controle 
perfeito (teoria do controle), mas espera-se, fornecer confiança e segurança razoáveis, 
(parece- me desnecessário) não confiança e segurança absoluta à Administração Pública. 
A cada dia que se passa a sociedade exige e reclama da Administração Pública mais 
responsabilidade e transparência na gestão dos recursos e valores públicos, acima de tudo, 
mais comprometimento com o interesse público na preservação dos bens e serviços públicos, 
políticas públicas voltadas ao bem comum. Essas constantes mudanças e variáveis 
incontroláveis do ambiente em que a Administração Pública está inserida, Martin (2006) 
afirma que: 
O Controle Interno deve proporcionar uma garantia razoável - embora nunca 
absoluta - de que a organização terá sucesso no alcance de seus objetivos. Isto ocorre 
porque além de qualquer organização estar sujeita a eventos imprevisíveis e 
consequentemente incontroláveis, o conceito de garantia razoável reconhece que o 
custo da estrutura de controle organizacional não pode exceder os benefícios 
esperados com a sua implantação. 
 
Segundo Rocha (2001), controle interno é todo aquele realizado por entidade ou órgão 
responsável pela atividade controlada no âmbito da própria Administração, por isso, qualquer 
controle efetivado pelo Poder Executivo sobre seus agentes e serviços é considerado controle 
interno, como também é controle interno, aquele exercício pelo Poder Legislativo e Poder 
Judiciário, por seus órgãos de Administração sobre os seus agentes e atos administrativos que 
pratiquem, para comprovar a legalidade e avaliar os resultados. Assim, o controle interno é 
exercido sobre a própria atuação do ente fiscalizador/controlador, chamado de autocontrole. 
Segundo Guerra (2002, p. 1299): 
O controle interno é especialização do controle administrativo ou executivo, poder 
de fiscalização e controle exercido pela própria Administração Pública sobre seus 
atos, decorrente do poder de autotutela, restando este amplamente reconhecido pelo 
Poder Judiciário, mormente na súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, litteris: 
„A Administração Pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de 
vícios que os torna ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por 
motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e 
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial‟. 
 
Para Boynton (2002, p.113) controles internos: 
Controles internos são um processo operado pelo conselho de administração, pela 
administração e outras pessoas, desenhado para fornecer segurança razoável quanto 
à consecução de objetivos nas seguintes categorias: a) confiabilidade de informações 
financeiras; b) obediência (compliance) às leis e regulamentos aplicáveis; eficácia e 
eficiência de operações. 
 
O controle interno é realizado pela própria Administração Pública que se utiliza de 
métodos e técnicas, processos e procedimentos para garantir a fidedignidade e veracidade das 
escriturações e registros, com finalidade e propósito de oferecer ao administrador ou gestor 
15 
 
público, a legitimidade e tranquilidade de estar informado, da legalidade e moralidade das 
ações e atos administrativos praticados e executados, na sua gestão. 
O controle interno bem desenvolvido e realizado pela Administração Pública contribui 
e facilita por meio das informações e dados fornecidos e prestados aos órgãos de controle 
externo (Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público e sociedade), a avaliação das 
ações, programas e políticas públicas desenvolvidas e executadas pela gestão administrativa, 
que por meio dessas documentações que forem apresentadas, o controle externo poderá 
confirmar ou não, a confiabilidadedos atos administrativos homologados e realizados pelo 
governo. 
Essa espécie de controle pode ser exercida de ex-officio, quando a própria autoridade 
competente (administrador ou gestor) constata a ilegalidade, impropriedade ou irregularidade 
de ação ou ato, age no sentido de correção ou quando provocada pelo administrado, com 
vistas ao reexame da ação ou ato praticado, por meio de recurso administrativo. 
O controle interno pode ser exercido de officio, quando a administração (autoridade 
competente) por meio da homologação, da aprovação, da revogação e da invalidação de ações 
ou atos da própria administração, que tem o dever de cuidar e zelar pelos bens e serviços de 
interesses públicos, de acordo com a lei, a ética, a moral e a finalidade dos bens e serviços 
entregues à proteção do Poder Público. 
A elaboração e edição das leis são baseadas e fundamentadas nos princípios 
constitucionais e as suas interpretações devem guardar perfeita fidelidade a esses princípios. 
Os princípios constitucionais que orientam a moralidade e a probidade da Administração 
Pública, por estabelecerem diretrizes para o exercício das ações e atividades administrativas 
estão dispostos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988: legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, dentre outros éticos, legais e morais: 
economicidade, efetividade, eficácia, legitimidade e razoabilidade. 
Portanto, o controle interno tem a finalidade de verificar a correção do funcionamento 
da atividade estatal e aferir a conformidade da ação do administrador ou gestor com os 
preceitos constitucionais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), 
éticos, legais e morais existentes, para regular a utilização dos recursos públicos na 
consecução das ações, políticas, projetos e programas de governo (economicidade, eficácia e 
eficiência) e o desempenho da gestão no atendimento dos anseios, necessidades e prioridades 
da sociedade (efetividade) no interesse do bem comum. 
As finalidades do Controle Interno estão dispostas no artigo 74 da Constituição 
Federal de 1988, transcritas anteriormente, neste trabalho. Como complemento dessas 
16 
 
finalidades, a Lei de Responsabilidade Fiscal, prevê o equilíbrio das contas públicas por meio 
de planejamento, transparência e controle para cumprimento de metas e obediência aos limites 
e estabelece regras para a execução orçamentária e o cumprimento de metas, como: limitação 
de empenho e movimentação financeira, definições de mecanismos de controle da execução 
financeira dos orçamentos, programação financeira com cronograma de desembolso e a 
demonstração do resultado primário. 
Há um consenso na relação entre a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle 
Interno sobre a necessidade da criação de mecanismos de gestão capazes de controlar a 
economicidade e eficiência dos gastos, das arrecadações de tributos e dos repasses de verbas 
públicas, com observância do cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente 
prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade como um todo, 
sobretudo, para assegurar a regularidade das contas públicas do Administrador ou Gestor 
Municipal. 
As atividades de controle interno constituem instrumento para assegurar a 
conformação dos atos de gestão municipal aos ditames da lei e aos princípios constitucionais 
e infraconstitucionais, doutrinários e jurisprudenciais aplicáveis à Administração Pública 
Municipal, com isso, institui-se a universalidade dos controles. 
A Administração Pública tem que controlar seus setores gerenciais e operacionais para 
que se tenha equilíbrio e transparência das contas públicas: 
 
17 
 
Neste mesmo sentido, o Sistema de Controle Interno da Administração Pública tem 
que atuar efetiva e eficientemente, nestes departamentos ou setores para garantir a supremacia 
do interesse público: 
 
 
 
Para melhor compreensão deste trabalho-estudo transcreveu-se as definições dos 
princípios que regem a Administração Pública: 
1- Por Reis (2001): 
Princípio da legalidade: princípio basilar do Estado Democrático de Direito. 
Traduz a obrigatoriedade de o administrador público sujeitar-se as prescrições da lei 
e fazer exclusivamente o que a lei autoriza. Significa que o administrador público 
está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências 
do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato 
inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. 
Impõe-se absoluta sujeição da Administração ao direito, revelando a restrição 
imposta ao livre-arbítrio do administrador público, posto que a ele é somente é 
permitido fazer aquilo que estiver expressamente permitido em lei. 
Princípio da impessoalidade: significa que a Administração tem que tratar a todos 
sem discriminação, benéficas ou detrimentosas. Tampouco, favoritismos ou 
perseguições são toleráveis. Esse princípio se espelha no princípio da igualdade ou 
isonomia. Se todos são iguais perante a lei, forçosamente também serão perante a 
Administração. 
Princípio da moralidade e da probidade: é pressuposto da validade de todo ato da 
Administração Pública. Trata-se da moral administrativa. Significa que todo 
administrador deve agir com lisura, seriedade e correção na prática de todos os atos 
públicos. 
Princípio da publicidade: obriga a Administração Pública à divulgação oficial de 
seus atos para conhecimento público e início de seus fins externos. É requisito de 
eficácia e garantia da moralidade dos atos praticados para toda a sociedade. 
Princípio da razoabilidade: embora não estatuído na Carta Magna, está nela 
implícito, sendo reconhecido pela doutrina e jurisprudência. A razoabilidade exige 
18 
 
proporcionalidade, correlação ou adequação entre os meios e os fins, diante dos 
fatos ensejados pela decisão administrativa. A razoabilidade restringe a 
discricionariedade do administrador. 
 
2- Por Machado Júnior e Reis: 
Eficiência: está relacionada ao custo, à forma pela qual os meios são geridos. É a 
otimização dos recursos disponíveis, através da utilização de métodos, técnicas e 
formas, visando ao menor esforço e ao menor custo na execução das tarefas. A 
eficiência é, pois, um critério de desempenho. 
Eficácia: diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é com 
resultados. Se uma organização tem claramente definidos os seus objetivos e estes 
são atingidos, dizemos que a organização é eficaz. 
Efetividade: refere-se à preocupação da organização com seu relacionamento 
externo, sua sobrevivência e atendimento das necessidades sociais, pressupondo 
ainda certo grau de eficiência e eficácia. 
Economicidade: refere-se aos prazos e condições nos quais são obtidos os recursos 
físicos, humanos e financeiros. Uma operação econômica pressupõe recursos em 
qualidade, quantidade, menor custo e tempo hábil. 
 
3- Por Guerra (2005): 
Princípio da legitimidade: este princípio é chamado de "presunção de legalidade", 
significa no que tange ao exercício do procedimento de auditoria governamental, 
observar se o administrador público, na totalidade de suas ações administrativas, 
orçamentárias, financeiras, contábeis e operacionais, se sujeita, além do 
cumprimento das normas, leis e regulamentos que se lhe impunha submeter, aos fins 
inicialmente previstos e à motivação oferecida para a execução do ato. 
 
O controle interno da Administração Pública tem por finalidade a certificação de 
conformidade às leis, regulamentos e regramentos e da produção de resultados, que se efetiva 
em diversas oportunidades das ações e atividades administrativas e pode acontecer, em 
momento prévio, concomitante ou posterior: 
1- prévio ou preventivo: aquele que é realizado e exercido anteriormente à prática do 
ato administrativo, com vistas à prevenção da prática de ato abusivo, ilegalou contrário ao 
interesse público, ainda por desperdícios, desvios, falhas, impropriedades ou irregularidades. 
Ocorre quando o ato administrativo está sujeito à autorização ou aprovação prévia, que possa 
possibilitar a correção anteriormente à materialização de eventuais ou possíveis danos; 
2- concomitante ou detectivo: aquele que acompanha a atuação administrativa de 
maneira simultânea, com verificação da regularidade do ato administrativo de plano, na 
mesma oportunidade em que é ou for praticado; 
3- posterior ou corretivo: aquele que é exercido depois de praticado o ato 
administrativo. O controle corretivo possui o propósito de rever o ato administrativo para 
confirmá-lo, se legal, regular e corrigi-lo, se eventuais ou possíveis defeitos forem apurados 
ou desfazê-lo, se ilegal por via de revogação ou declaração de nulidade. 
Roncalio, Alberton e Amaral (2009, p. 32) definem que: 
19 
 
O controle interno deve atuar nas instituições de forma preventiva, fiscalizando e 
detectando erros e falhas para que, em tempo hábil, sejam tomadas medidas que 
evitem, reduzam ou corrijam atos que possam comprometer o alcance das metas e 
objetivos da organização. 
 
O controle interno compreende todos os mecanismos e instrumentos planejados na 
administração de uma instituição ou organização para conferir, dirigir, executar, fiscalizar, 
governar, restringir e vigiar suas várias ações e atividades com o objetivo ou propósito de 
fazer cumprir as suas metas e objetivos. Os controles não se limitam, jamais devem se limitar 
a formulários ou manuais, processos ou procedimentos, métodos ou técnicas, programas ou 
projetos, instruções ou orientações, políticas ou propostas, planos de contas ou cálculos e 
estimativas. 
O controle interno também tem que avaliar todas as ações, atividades, políticas, 
programas e projetos desenvolvidos em todas as áreas da administração para, depois testar a 
sua efetividade, eficácia e eficiência. Por ser o controle interno, trata de (dirigir-se), controlar 
e governar as informações e dados e também restringir (-se) o acesso às informações e dados 
para conferi-las, com o fim de preservar a (para que haja) total confiabilidade, fidedignidade e 
segurança das (dessas) informações produzidas. 
Para Attie (2000, p. 113), o controle interno é parte integrante de cada segmento da 
organização e cada procedimento corresponde a uma parte do conjunto do controle interno. 
Correia (2004) diz que “todos são responsáveis pelo correto funcionamento do 
controle interno”. 
Diante dos inúmeros conceitos e definições, pode-se evidenciar que o controle interno 
envolve todas as ações, atividades e rotinas, de natureza administrativa e contábil-financeira, 
com a finalidade e objetivo de preparar e orientar aos administradores e administrados para a 
tomada de decisões, legais e razoáveis. 
 Isto implica dizer que a orientação será dada a toda a administração, desde o superior 
ao mais inferior hierárquico, para que estes compreendam, respeitem e cumpram as leis e 
regulamentos inerentes às políticas planejadas e programadas a fim de que os bens e direitos 
estejam garantidos e protegidos e todas as informações e dados sejam eficientes com total 
fidedignidade nos registros contábeis e procedimentais. 
O controle interno apresenta como principal finalidade, o exercício do controle dos 
atos de gestão administrativa e a verificação da adequação desses atos aos princípios 
constitucionais, legais, éticos e morais e os vinculam à maneira de agir e fazer do 
administrador ou gestor público na consecução do interesse público - coletividade. 
20 
 
Para alcançar os objetivos planejados e predeterminados, a atuação do controle interno 
se subdivide no controle formal ou de legalidade, controle substantivo ou de mérito. 
O controle formal ou de legalidade, objetiva à verificação da adequação dos processos 
e procedimentos da Gestão Pública às normas jurídicas regulamentares ou de conformidade 
com os princípios constitucionais e legais (caracterização do controle de adequação formal à 
legislação e regulamentos). 
O controle substantivo ou de mérito, objetiva à busca de avaliação quantitativa e 
qualitativa dos pressupostos de: efetividade, eficácia e eficiência; à verificação da prestação 
de serviços públicos para garantir à satisfação do interesse público - bem comum; a 
resguardar e salvaguardar o patrimônio público contra o desperdício, desvio, fraude e 
utilização imprópria e irregular dos bens e haveres públicos. 
Segundo Gattringer (2002, p. 42), o Sistema de Controle Interno tem a finalidade, 
também segundo sua natureza, alcançar os seguintes objetivos: 
Integralidade: assegurar que as informações, registros e providências etc., abranjam 
a totalidade dos fatos ocorridos, ou seja, tudo o que deveria ter sido executado, 
registrado, decidido, promovido, informado, etc., foi de fato feito. 
Exatidão: assegurar que a execução, a valorização, a informação e os registros se 
revistam da necessária e adequada exatidão. 
Pontualidade: assegurar que as épocas, os cronogramas, as datas etc., sejam 
rigorosamente respeitadas. 
Autorização: assegurar que todos os atos de gestão estejam adequadamente 
autorizados pela pessoa competente e condizente com as normas traçadas. 
Economicidade: Assegurar que o que está sendo controlado justifica o custo da 
operação. (Relação custo x benefícios). 
 
O Sistema de Controle Interno da Administração Pública, dentre outras, finalidades 
básicas, deve avaliar: os atos do gestor público; o cumprimento das metas do Plano 
Plurianual; a execução dos projetos e programas de governo; a execução dos orçamentos; o 
alcance e a consecução dos objetivos e a adequação do gerenciamento e bem assim, a gestão 
do administrador ou gestor público. 
Como é cediço, todas essas avaliações tem o fito de comprovar o nexo de 
conformidade entre os atos do gestor/administrador público e os princípios constitucionais 
que regem a Administração Pública, quais sejam: legalidade, legitimidade, economicidade, 
efetividade, eficácia e eficiência da gestão contábil, financeira, orçamentária, patrimonial, de 
pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais, sempre em busca do bem comum, 
com persecução de bons e satisfatórios resultados para os administrados e para a sociedade 
como um todo. 
Para Attie (2000, p.114): 
Um sistema de controle interno bem desenvolvido pode incluir o controle 
orçamentário, custos padrão, relatórios operacionais periódicos, análises estatísticas, 
21 
 
programas de treinamento de pessoal e, inclusive, auditoria interna. Pode também, 
por conveniência, abranger atividades em outros campos, como, por exemplo, 
estudo e tempos e movimentos, e controle de qualidade. 
 
Castro (2007, p. 160) comenta que: 
O sistema de controle interno, além de se constituir num excelente mecanismo 
gerencial e de transparência na atuação administrativa, também configura importante 
instrumento de efetivação da cidadania, pois dificulta a adoção de práticas 
clientelistas e vincula o gestor à prestação de contas constante à população. 
 
O controle interno efetivo, eficiente e bem desenvolvido influenciará positiva e 
substancialmente os diversos e variados departamentos ou setores da Administração Pública, 
mediante qualificação e aprimoramento de maneira eficaz e razoável, processos e 
procedimentos que sejam ineficientes para a garantia de qualidade e segurança das ações, 
atividades, metas, políticas, programas, projetos e prioridades desenvolvidas em busca de 
resultados desejados e satisfatórios para o interesse público. 
Os principais objetivos práticos do Sistema de Controle Interno na Administração 
Pública: a) evitar ou reduzir a prática de abusos, desperdícios, desvios, erros, falhas, 
ilegalidades, impropriedades e irregularidades; b) evitar, de maneira preventiva, a prática de 
erros, fraudes e irregularidades; c) assegurar e garantir a observânciadas normas 
constitucionais, legais e regulamentares aplicáveis; d) permitir a implementação de ações, 
projetos e programas para que ocorra eficiência, eficácia, efetividade e economicidade na 
aplicação dos recursos; e) verificar a legalidade das ações, atos e processos decorrentes da 
execução contábil, financeira e orçamentária. 
O Sistema de Controle Interno, de acordo com a disposição no inciso IV do artigo 74 
da Constituição Federal de 1988 deve apoiar e prestar auxílio ao órgão de controle externo 
(Tribunal de Contas) no exercício de sua missão institucional, sem prejuízo do disposto em 
legislação específica, consiste no fornecimento de informações e dados dos resultados das 
ações, projetos e programas governamentais. 
O Controle Interno deve, sobretudo, servir-se de orientação ao administrador ou gestor 
de bens e recursos públicos para a tomada de decisões legais, razoáveis com confiança e 
segurança nos assuntos pertinentes às suas áreas de atuação, inclusive nas prestações de 
contas. 
As atividades, atribuições e funções do Controle Interno não se confundem com as de 
Assessoramento e Consultoria jurídica e política que competem exclusivamente ao órgão 
jurídico da Administração. 
A atuação efetiva, eficaz e eficiente do Controle Interno destina-se subsidiar: a) o 
exercício da direção e gestão superior da Administração Pública; b) a supervisão das 
22 
 
diretorias e coordenações das Secretarias; c) o aperfeiçoamento da gestão pública no 
planejamento, previsão, organização, coordenação, comando, execução, controle e 
monitoramento das ações, metas, objetivos, prioridades e políticas públicas. 
A Administração Pública para demonstrar para a sociedade a efetividade e eficácia de 
sua fiscalização planejada e desenvolvida, se utiliza de serviços de auditoria e controladoria, 
que a cada dia passa a ter papel fundamental e indispensável para ratificar a legalidade, 
moralidade e seriedade que ocorre em suas ações, metas, projetos, programas e políticas 
públicas com planejamento, responsabilidade e transparência exigida pela Lei de 
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4.5.2000) e da Lei da Improbidade 
Administrativa (Lei nº 8.429, de 2.6.1992), que devem estar contidas nos atos da Gestão 
Pública. 
 Portanto, verifica-se que a auditoria e controladoria fornecem conhecimentos e 
elementos mais abrangentes, que auxiliar o Administrador ou gestor na tomada de decisões, 
também fortalecem a transparência e responsabilidade das ações e atos executados pelos 
administradores na gestão dos recursos públicos, por encontrarem-se inteirados de todo o 
processo e procedimento de controle interno realizado pela Administração Pública, de modo a 
apoiar e auxiliar a fiscalização e monitoramento realizado pelo controle externo. 
Para demonstrar-se a amplitude do sistema de controle interno foi desenvolvido um 
gráfico que explana e interliga aos sistemas, gráfico esse elaborado pelo Conselheiro 
Corregedor do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, Fernando Augusto Mello Guimarães 
(FIEP 27.nov.2006), que adaptamos: 
23 
 
 
Nesse sentido pode-se visualizar e verificar os diversos aparelhos envolvidos no 
Sistema de Controle Interno. O importante dessa composição e adaptação gráfica é a ligação 
entre os preceitos direcionados para o aperfeiçoamento, manutenção e orientação com 
economicidade, efetividade e eficiência do controle interno, com a manutenção de um nível 
de suporte administrativo e gerencial elevado que possibilita enxergar e fiscalizar o que foi 
planejado e programado, desde que seja desenvolvido e executado, de acordo com o 
orçamento contábil-financeiro da Administração Pública. 
 
CONCLUSÃO 
Para a Administração Pública, um dos elementos mais indispensáveis, por ser de 
extrema importância para os administradores e seus administrados, é o controle. Este, no atual 
modelo de gestão pública, acima de tudo, tem que atuar para resguardar e salvaguardar que a 
Administração Pública esteja em consonância com os princípios constitucionais, éticos, legais 
e morais. 
 Além desses, os princípios do controle interno, também devem atuar para garantir e 
proteger ao interesse público, no zelo para das seguintes ações: equilíbrio das contas públicas, 
na relação custo/benefício; qualificação e treinamento adequado, para posteriormente 
promover revezamento dos servidores nos diversos departamentos ou setores; na delegação de 
24 
 
poderes e definição de responsabilidades; segregação de funções; instruções e orientações 
devidamente formalizadas; controles sobre as escriturações, registros e transações; na 
aderência às diretrizes, normas, políticas e regulamentos. 
As delimitações e limites impostos pelas leis fazem com que os administradores 
reflitam antes de tomar decisões ou executar atos ilegais ou irresponsáveis que resultem nos 
descontroles e desmandos, desperdícios e desvios, aumentos e comprometimentos dos 
recursos públicos. 
 Essas limitações são fortalecidas pelas possíveis previsões de sanções administrativas, 
cíveis e penais que são destinadas e direcionadas ao administrador ou gestor público que 
descumprir as normas, mas não impedem, inibem ou proíbem de praticar ações, atos e 
condutas ilegais, imorais e improbidades. 
A debilidade e fragilidade da Administração Pública, aliada à inexistência ou 
comprometimento do controle interno e externo e ao desinteresse da sociedade pela 
fiscalização facilitam a ocorrência dos descontroles, desmandos, desperdícios, desvios e 
improbidades e ensejam o despontar e o surgimento da corrupção política e pública, ao 
aproveitar-se das limitações dos instrumentos de controle, da subordinação hierárquica do 
sistema de controle, da inexistência de mecanismos aptos a manter a administração adstrita à 
legalidade e moralidade, da abusividade e arbitrariedade do poder, bem como da consequente 
supremacia do interesse pessoal do administrador ou gestor face ao anseio e interesse 
coletivo. 
A corrupção está associada à fragilidade dos padrões éticos e morais da sociedade; da 
impunidade administrativa, cível, eleitoral e penal do administrador ou gestor 
comprovadamente ímprobo; do desrespeito pela proteção e preservação do interesse público - 
bem comum da coletividade, que refletem sobre a ética, a moralidade e probidade do agente 
público. 
Normalmente, a improbidade relaciona-se ao meio em que vive e atua o agente 
público, no contexto social em que a obtenção de vantagens pecuniárias indevidas é vista 
como prática comum na comunidade. Tudo isso, geralmente, faz com que idêntica concepção 
seja praticada ou mantida por administrado - cidadão e contribuinte - como por agente público 
nas relações que venha a estabelecer com o Poder Público. 
Isso é lógico e racional, que se um povo prezar-se e manifestar-se pela moralidade e 
probidade - honestidade - certamente terá governante ético e honesto, mas um povo que no 
seu cotidiano, aceita e tolerar a improbidade - desonestidade - certamente terá governante com 
pensamento similar, aético, imoral e ímprobo. 
25 
 
A ineficiência estatal quer no Poder Legislativo (Fiscalizador/Controlador), Executivo 
(Administrativo), Judiciário (Jurisdicional) é um importante fator de propagação de práticas 
de improbidades - corrupções. A responsabilização administrativa, cível, eleitoral, penal e 
política de forma exemplar, pedagógica, proporcional e punitiva dos agentes públicos pode se 
disseminar em múltiplas vertentes, especialmente, na condutividade do administrador ou 
gestor público em administrar, comandar e gerenciar o Poder Público - Administração 
Pública. 
É evidente, a importância das regras constitucionais e infraconstitucionais 
estabelecidas, sobretudo, da Lei de Improbidade Administrativa e da Lei de Responsabilidade 
Fiscal, mas que sejam aplicadas efetiva, eficaz e eficientemente, aos administradores e 
gestores públicos, considerados aéticos, imoraise ímprobos para evitar-se à ineficácia destes 
regramentos jurídicos, e desta forma contribuir e favorecer ao alcance de um ajuste fiscal nas 
contas públicas (equilíbrio das contas públicas) e para direcionar esses administradores ou 
gestores a trabalhar com mais responsabilidade, segurança e transparência durante seu 
mandato, com planejamento, organização, comando, execução e controle de suas ações, atos, 
metas, objetivos, políticas e prioridades administrativas, de modo a evitar o descontrole, 
desmando, desperdício, desvio, erro, falha, fraude, ilegalidade, impropriedade e 
irregularidade. Pois, que, ainda é comum em alguns municípios brasileiros, a sociedade 
vivenciar dentro da política do país, esses problemas públicos. 
O sistema de controle interno tem que garantir ou possibilitar, auxiliar a 
Administração Pública a atingir seus objetivos, políticas públicas e prioridades 
administrativas. Proporcionar uma garantia adequada, coerente e razoável para tomada de 
decisões corretas e justas. Por não existir uma garantia absoluta deve auxiliar e favorecer a 
Administração na consecução de suas ações, metas, programas, projetos, objetivos, políticas 
públicas e prioridades administrativas e assegurar uma relação custo-benefício 
(economicidade). Deve ainda: contribuir para a qualificação e treinamento adequado dos 
servidores - funcionários; planejar, estruturar e organizar a descentralização de poderes e 
responsabilidades; adotar as instruções e orientações devidamente formalizadas; promover e 
exigir a observação e cumprimento das normas legais, instruções normativas, estatutos e 
regimentos. 
A importância extrema do Controle Interno para a Gestão Pública Municipal alicerça-
se na satisfação do interesse público - bem comum - isto é, no atendimento das necessidades e 
prioridades coletivas - sociedade local. 
26 
 
Por fim, como relatado em linhas anteriores, para que, qualquer agente público - 
administrador ou gestor público - possa ter uma boa gestão ou êxito na gerência dos recursos 
públicos, é importante ter: Planejamento, Organização (Direção/Coordenação), 
Desenvolvimento (Execução), Controle (adoção de mecanismo de autocontrole devidamente 
organizado) e Administração, elementos indispensáveis, para tomada de decisões, no 
desempenho e execução das funções do administrador público. 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
 
ATTIE, Willian. Auditoria: Conceitos e Aplicação. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2000. 
 
BOYNTON, W.C.; JOHNSON, R.N.; KELL W.G. Auditoria. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2002. 
 
CASTRO, Rodrigo Aguirre de. Sistema de controle interno - uma perspectiva do modelo 
de gestão pública gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007. 
 
GATTRINGER, João Luiz. V Ciclo de estudos de controle público da administração 
municipal. Florianópolis: ACOM, 2002. 
 
GUERRA, Evandro Martins. Aspectos Jurídicos do Controle Interno. Revista Fórum 
Contratação e Gestão Pública, novembro de 2002. 
 
GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externos e Internos da Administração Pública. 
2.ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2005. São Paulo; IBAM, 1994. 
 
MACHADO JÚNIOR e REIS, José Teixeira e Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 
MARTIN, N. C. Os Controles Internos no Contexto Bancário. São Paulo: FIPECAFI, 2006 
- Apostila. 
 
REIS, Heraldo da Costa. Auditoria Governamental: uma visão de qualidade. Revista de 
Administração Municipal. Rio de Janeiro, v. 40, n. 209, p. 53-64, out./dez. 1993. 
 
ROCHA, Lincoln Magalhães da. A Função Controle da Administração Pública – Controle 
Interno e Externo. Fórum Administrativo, Belo horizonte, V1, n.º 2, 2001. 
 
REIS, Heraldo da Costa. Sistema de controle interno e avaliação do desempenho 
governamental com utilização das informações contábeis. Instituto Brasileiro de 
Administração – IBAN. Escola Nacional de Serviços. 
 
SCHMIDT, Paulo; SANTOS, José Luiz dos e ARIMA, Carlos Hideo. Fundamentos de 
auditoria de sistemas. São Paulo: Atlas, 2006. 
 
TAYLOR, Frederick Winslow. Os Princípios da Administração Científica (Principles of 
scientific management). New York: Harper & Brothers Publishers, 1911. 
 
VADE MECUM. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2013.