Estudo Dirigido - Controle Interno e Externo da Administracao Publica

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CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
ESTUDO DIRIGIDO 
 
 
Referência: Controle Interno e Externo na Administração Pública. Curitiba: 
Editora InterSaberes 1ª. edição 2012. 
Autores: Ely Célia Corbari e Joel de Jesus Macedo 
 
Observem que este material “Estudo Dirigido” é de autoria de nossa Instituição 
e destinado ao estudo dos alunos a ela vinculados, portanto sua reprodução, 
divulgação ou uso indevido poderá ser objeto de aplicação dos procedimentos e 
penas relativas à Lei dos Direitos Autorais. 
 
Neste breve resumo, destacamos a importância para seus estudos de alguns 
temas diretamente relacionados ao contexto trabalhado nesta disciplina. Os 
temas sugeridos abrangem o conteúdo programático da sua disciplina nesta fase 
e lhe proporcionarão maior fixação de tais assuntos, consequentemente, melhor 
preparo para o sistema avaliativo adotado pelo Grupo Uninter. Esse é apenas 
um material complementar, que juntamente com os livros, vídeos e os slides das 
aulas compõem o referencial teórico que irá embasar o seu aprendizado. Utilize-
os da melhor maneira possível. 
 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
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FORMA DE GOVERNO E ESTADO NO BRASIL 
 
O Brasil possui como forma de governo a República, cujo sistema de governo é 
o presidencialismo (Chefe de governo e chefe de estado concomitantemente) e 
tem seus representantes eleitos pelo povo. O Brasil se caracteriza como um 
Estado democrático de Direito em que i) Estado de Direito entende-se que todos 
os cidadãos são submetidos às leis e, portanto, os direitos fundamentais do 
homem devem ser respeitados; ii) Estado democrático expressa que o Estado 
tem como base o princípio da soberania popular, a busca pela superação das 
desigualdades sociais e regionais e a realização da justiça social. A forma de 
Estado adotado pelo Brasil é a Federação, ou seja, é formada por um conjunto 
de estados-membros e municípios, incluindo o Distrito federal, com relativa 
autonomia para se organizar política, administrativa e juridicamente e 
regulamentar os assuntos relacionados a suas obrigações. o Estado brasileiro é, 
assim, formado por três esferas de governo: federal, estadual, incluindo o Distrito 
Federal, e municipal. 
FINALIDADE DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
O controle na administração pública tem a finalidade de garantir que as pessoas 
estejam exercendo a função administrativa do Estado de acordo com os 
princípios e regras, constitucionais e legais, que norteiam ou limitam a atuação 
do Poder Público. 
TRIBUNAL DE CONTAS 
 
O Tribunal de Contas é um Órgão auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização 
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da 
administração pública direta e indireta sob a jurisdição quanto à legalidade, 
legitimidade, à economicidade, às aplicações das subvenções e à renúncia de 
receitas, ou seja, auxiliar no controle externo. Embora os Tribunais de Contas 
auxiliem o Poder Legislativo, não estão subordinados a ele, pois eles detêm 
prerrogativas próprias. Sabe-se que o Ministério Público, conhecido por 
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Ministério Público Especial, exerce uma função junto ao Tribunal de Contas da 
União, essa função é de ser guardião do erário e dos interesses da coletividade, 
atuando, juntamente com o Tribunal de Contas, no controle externo da 
administração Pública. 
PRINCÍPIO - RELAÇÃO CUSTO / BENEFÍCIO - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Há alguns princípios que regem o controle na administração pública. São eles: o 
princípio da segregação das funções, o princípio da relação custo/benefício, o 
princípio da qualificação adequada e o princípio da aderência a diretrizes e 
normas. Esses princípios valem tanto para o controle interno como para o 
controle externo, ou seja, independentemente de onde esteja localizado, o 
controle deve se atentar para esses princípios. Este princípio determina que o 
custo do controle não deve exceder os benefícios que pode proporcionar, não 
se pode conceber que aquele que controla seja mais caro do que aquilo que é 
controlado. 
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE INTERNO 
 
O controle interno é dividido em Controle Contábeis e Controle Administrativos, 
e é realizado por um órgão interno, localizado dentro da organização, e de 
acordo com o Art. 37 da Constituição Federal de 1988, os princípios são: 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
OBJETIVOS E FATORES DO CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
O controle interno é aquele realizado pelo próprio órgão, com o objetivo de 
verificar a exatidão e a fidedignidade dos dados contábeis e o cumprimento de 
leis e de regulamentos aplicáveis, além de promover a eficiência operacional. Os 
objetivos do controle interno são: promover operações ordenadas, econômicas, 
eficientes, eficazes; salvaguardar os recursos contra as perdas, erros, fraudes; 
aderir às leis; aos regulamentos e às diretrizes superiores; e avaliar os elementos 
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dispostos na contabilidade e nas demais áreas que servirão de informes e de 
relatórios contábeis, financeiros e operacionais. 
Os fatores que influenciam a importância dos controles internos são: tamanho e 
complexidade da organização; caráter preventivo; e responsabilidade. 
O controle interno visa a salvaguarda dos recursos contra perdas provenientes 
de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros fraudes e 
outras irregularidades administrativas. 
PRINCIPAIS OBJETIVOS DOS PROCESSOS DE CONTROLES INTERNOS 
 
Objetivo de Informação: garantir informação fidedigna ao processo decisório. 
Objetivo de Desempenho: medir o alcance dos objetivos fixados pela 
organização. Objetivo de Conformidade: assegurar a conformidade dos atos com 
as leis e regulamentos. 
COMITÊ DAS ORGANIZAÇÕES PATROCINADORAS (COSO) 
 
O Comitê das Organizações Patrocinadoras (Committee of Sponsoring 
Organizations of the Treadway Commission – COSO é uma entidade sem fins 
lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros com base na ética, na 
efetividade dos controles internos e na governança corporativa. 
O COSO teve como principal finalidade estabelecer uma única definição de 
controle interno que atendesse às necessidades de diferentes interessados e 
definir critérios para avaliação dos sistemas de controles internos. 
A principal finalidade do COSO I era estabelecer uma única definição de controle 
interno que atendesse às necessidades de diferentes interessados. E definir 
critérios para avaliação dos sistemas de controle interno. 
No primeiro documento divulgado pelo Coso (Comitê das Organizações 
Patrocinadoras) se enfatizou a relevância dos controles internos na redução de 
demonstrações contábeis fraudulentas, porém, posteriormente, esse comitê 
reconheceu outra necessidade. A necessidade de focar, também, o aspecto 
gerencial, e não somente os controles dos processos. 
Os objetivos tratados na metodologia Coso II são os Estratégicos, operacionais, 
de comunicação e de conformidade. 
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A metodologia COSO as respostas ao risco classificam-se em quatro categorias, 
são elas: 
Evitar: interrupção dos eventos que oferecem riscos, porém essa atitude pode 
resultar na paralização de determinados projetos ou atividades desenvolvidas 
pelo Poder Público. 
Reduzir: diz respeito as medidas adotadas para reduzir a probabilidade de 
ocorrência de um evento negativo, ou seu impacto, ou ambos. 
Compartilhar: corresponde a redução de probabilidade ou do impacto dos riscos 
pela transferência de uma parte deles a terceiros, visando o compartilhamento. 
Aceitar: não se adota nenhuma medida para diminuir a probabilidade ou o grau 
de impacto dos riscos. 
SEGREGAÇÃO DE FUNÇÃO (PREVENÇÃO) 
 
As responsabilidades e as obrigações são atribuídas a pessoas distintas 
objetivando a redução do risco de erro ou fraude. A segregação de função é 
essencial para a efetividade dos controles internos,por isso a contabilidade e as 
conciliações, as informações e as autorizações, a custódia e o inventário, a 
contratação e o pagamento, a administração de recursos próprios e de terceiros, 
as normatizações e a fiscalização, por exemplo, devem estar segregadas entre 
os colaboradores. 
 
CONTROLE EXTERNO 
 
O controle externo é aquele realizado por uma pessoa ou um órgão que não 
integra a estrutura organizacional daquele que realizou o ato em exame. Meireles 
(2002) são exemplos, a apreciação das contas do executivo e do Judiciário pelo 
Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada 
despesa do Executivo; a anulação de um ato do executivo por decisão do 
Judiciário. 
 
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CONTROLE SOCIAL 
 
Controle social é aquele exercido diretamente pelo cidadão ou pela sociedade 
civil organizada e se enquadra na modalidade de controle externo. Conforme 
Corbari (2011) controle social é cercado de incompreensões, pois geralmente 
remete a ideia de verificação de falhas e irregularidades. ... E deve ser 
compreendido como um instrumento de auxílio na gestão de recursos públicos, 
garantindo a concretização dos objetivos estabelecidos. 
O controle social é aquele exercido diretamente pela sociedade civil sobre o 
Estado, com o objetivo de garantir que os recursos públicos sejam aplicados 
corretamente. Considerando que a eleição é a escolha de um representante 
popular para decidir em nome do povo, esse representante tem a 
responsabilidade de agir de maneira correta e, periodicamente, prestar contas 
perante os seus representados. A accountability se refere a essa dupla 
responsabilidade: a de agir de maneira correta com relação ao objeto de 
delegação e a de, periodicamente, prestar contas de seu desempenho. A 
accountability, por ser um conjunto de mecanismos e de procedimentos que 
induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos seus resultados, 
garante maior nível de transparência e a exposição das políticas públicas. 
Quanto maior a transparência, maior é a possibilidade de a sociedade discernir 
se os seus representantes estão ou não agindo em função do interesse comum. 
Quanto maior for a transparência, maior será o controle social sobre os atos do 
governo. 
AÇÃO POPULAR 
 
De acordo com os estudos realizados e os conceitos abordados na bibliografia 
básica da disciplina, além da ação popular existem três outras formas de 
participação do cidadão que são o mandado de segurança, o sufrágio universal, 
o referendo e o plebiscito. 
TRANSPARÊNCIA ÀS FINANÇAS PÚBLICAS 
 
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A transparência está vinculada às finanças públicas tendo em vista que elas 
refletem o que ocorre dentro da administração pública: as finanças públicas são 
espelhos das decisões políticas e administrativas. 
AUDITORIA DE CONFORMIDADE OU DE REGULARIDADE 
 
Se refere ao exame das transações de natureza financeira, contábil, 
orçamentária e patrimonial. Com o objetivo de emitir opinião sobre a adequação 
das demonstrações contábeis, sobre o cumprimento das leis, das normas e dos 
regulamentos e sobre a moralidade e a legitimidade dos atos de gestão. Ela 
envolve também os aspectos de legalidade no âmbito contábil, financeiro, 
orçamentário e patrimonial. 
AUDITORIA DE CONFORMIDADE 
 
 Ela envolve, também, os aspectos de legalidade no âmbito contábil, financeiro, 
orçamentário e patrimonial. A auditoria de conformidade é aquela que verifica a 
regularidade das operações financeiras, orçamentárias, contábeis, patrimoniais 
e operacionais. 
PLANEJAMENTO DE AUDITORIA 
 
O planejamento de auditoria consiste no levantamento dos dados in loco 
relativos ao órgão (ou à entidade) auditado, procedimento este indispensável e 
que permite ao auditor o conhecimento prático das operações e do ambiente da 
organização e obter informações fornecidas pelo controle interno sobre a 
estrutura contábil, patrimonial, financeira, de recursos humanos e de materiais 
do ente auditado. 
AUDITORIA INTERNA NO SETOR PÚBLICO 
 
A finalidade da auditoria interna é contribuir com a administração na busca do 
aperfeiçoamento das operações e do controle interno, além da indução ao 
cumprimento de políticas e normas. 
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ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO 
 
Os três elementos originários e indissociáveis que constituem o Estado são: 
1. O povo, componente humano do Estado. 
2. O território, sua base física. 
3. O governo soberano, elemento condutor do Estado que detém e exerce o 
poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo. 
 
Há duas formas de Estado: o unitário, cujo poder político é central, e o federal, 
quando há vários centros políticos congregados em um maior. O Estado Federal 
é composto por unidades que, embora dotadas de capacidade de auto-
organização e de autoadministração, não são dotadas de soberania, 
submetendo-se a uma Constituição Federal. 
DIFERENÇA ENTRE ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Um Estado advém de todo agrupamento humano, politicamente organizado, em 
território definido. Um Estado, para ser assim considerado, deve ter, ainda, a 
soberania, que o torna independente, com autoridade suprema. 
O governo é um dos elementos do Estado, ou seja, não há Estado se não houver 
um governo para coordenar as suas atividades, para manter a ordem jurídica e 
realizar o bem comum a todos os componentes do agrupamento humano que o 
compõe. O governo é, então, um representante do Estado nas suas relações 
com a sociedade. 
A administração pública se refere ao aparelhamento necessário para pôr em 
prática as políticas públicas, é um meio de que dispõe o Estado para realizar as 
políticas de governo. O exercício das funções sociais pelo Estado é efetivado por 
meio de seus aparelhos (instituições burocráticas que prestam os serviços 
públicos). 
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
O controle na administração pública, assim como em outras instituições privadas, 
está dividido em interno e externo. O controle externo é aquele realizado pelo 
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Poder Legislativo (controle parlamentar) com o auxílio dos Tribunais de Contas 
e, ainda, aquele realizado pela sociedade (controle social). O controle interno, 
por sua vez, refere-se a um conjunto coordenado de métodos e medidas adotado 
pela própria administração para proteger o seu patrimônio. Esse órgão deve ter 
estrutura independente dos demais setores da empresa, ligado à alta gerência, 
por dois motivos: para manter a segregação da função e a independência 
técnico-funcional. Além disso, esse órgão deve ter funcionários com qualificação 
adequada, aderência a diretrizes e normas da organização e, principalmente, 
apresentar resultados para a organização bem superior ao custo de sua 
estrutura. 
 
O controle interno é estruturado para assegurar que a administração atue em 
consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico 
e que os erros e os riscos potenciais sejam controlados e monitorados 
internamente. Já o controle externo visa garantir que a organização pública está 
agindo conforme determina as normativas legais, se está atendendo ao bem 
comum e se está atuando com eficiência e eficácia. 
 
DIFERENÇA ENTRE CONTROLE INTERNO E CONTROLES INTERNOS 
 
Controles internos representam um conjunto de políticas adotadas pela empresa 
com o intuito de impedir o erro, a fraude, a ineficiência, mitigar riscos e melhorar 
processos. O controle interno, por sua vez, refere-se ao órgão de controle 
pertencente à estrutura da organização. 
A garantia da confiabilidade dos informes e dos relatórios é dada por meio das 
observâncias aos elementos dispostos na contabilidade e nas demais áreas que 
servirão de informes e de relatórios contábeis, financeiros e operacionais, e que 
serão divulgados aos gestores e à sociedade. Devem ser analisadas: a) se as 
documentações utilizadas para registros são fidedignas; b) a existência de 
conciliação que elimina as pendênciasentre as diversas fontes de informação; 
c) a existência de um plano de contas e a composição de suas contas analítica 
e sintética; d) a tempestividade dos registros e a utilização de equipamentos 
eletrônicos que agilizam os registros. Com base na verificação do controle 
interno nesses pontos principais, é dada a garantia razoável de que a 
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organização está atuando adequadamente e que as informações constantes nos 
relatórios são verídicas e tempestivas. 
CONTROLE INTERNO 
 
O controle interno não pode dar garantia absoluta de que os objetivos estão 
sendo alcançados, pois encontra algumas limitações – entre elas, erros de 
julgamento, instruções mal compreendidas, e má condução das instruções do 
controle interno pela administração. Há limitações, ainda, do próprio controle 
interno, como estruturação de forma deficiente, falha na atuação, restrições de 
recursos, falhas de planejamento, erros de avaliação ou interpretação, má 
compreensão, descuido, cansaço físico e outros fatores decorrentes do 
comportamento humano. 
FUNÇÃO DO PODER LEGISLATIVO E DO TRIBUNAL DE CONTAS 
 
Poder Legislativo tem a função de elaborar leis e fiscalizar os atos dos gestores 
públicos. O controle técnico foi atribuído aos Tribunais de Contas. Nesse sentido, 
compete ao Tribunal de Contas a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial das administrações públicas quanto à legalidade, à 
legitimidade e à economicidade. 
 
PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAL 
 
Compreende a forma pela qual os bens e os direitos da empresa são 
salvaguardados contra quaisquer perdas e riscos decorrentes de erros, enganos, 
perdas, roubo e outras irregularidades. Para minimizar a possibilidade dessas 
ocorrências, o controle interno deve garantir que haja a segregação de funções 
que elimina a possibilidade de uma única pessoa desenvolver todas as fases do 
processo; o estabelecimento de sistema de autorização e de aprovação que evita 
que a pessoa que autoriza seja a pessoa que aprova; a determinação de funções 
e de responsabilidades que define as funções e as responsabilidades de cada 
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cargo; a rotação de funcionários para que o rodízio permita diminuir as 
oportunidades de fraudes e de erros. 
TRANSPARÊNCIA (OPENNESS): 
 
Ação necessária para assegurar que stakeholders possam ter confiança na 
tomada de decisões e de ações das entidades do setor público, na gestão de 
suas atividades e nos indivíduos que a gerenciam. 
De acordo com a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), são instrumentos de 
transparência da gestão fiscal os planos, os orçamentos, as leis de diretrizes 
orçamentárias, as prestações de contas e os respectivos pareceres prévios 
feitos pelo Tribunal de Contas: o Relatório Resumido da Execução Orçamentária 
e o Relatório de Gestão Fiscal. Além desses pontos, a referida lei estabeleceu 
que a transparência será assegurada, também, por meio do incentivo à 
participação popular e da realização de audiências públicas. A Lei 
Complementar nº 131/2009 alterou a LRF, incluindo a obrigatoriedade da 
liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo 
real, de informações pormenorizadas sobre as execuções orçamentárias e 
financeiras e, em especial, quanto à despesa realizada e às receitas 
arrecadadas. 
AUDITORIA INTERNA E EXTERNA 
 
O objetivo da auditoria interna é contribuir com a administração na busca do 
aperfeiçoamento das operações e do controle interno e na indução ao 
cumprimento de políticas e normas. Para isso, a auditoria interna examina a 
integridade, a adequação e a eficácia dos controles internos e das informações 
físicas, contábeis, financeiras e operacionais da entidade pública. Já a finalidade 
da auditoria externa é atender às necessidades de terceiros no que diz respeito 
à fidedignidade das informações financeiras, por isso efetua a revisão das 
operações e do controle interno realizados para determinar a extensão do exame 
e a fidedignidade das demonstrações financeiras. O objetivo da auditoria externa 
ou independente é a emissão de parecer sobre a adequação das demonstrações 
contábeis publicadas pela entidade do setor público. 
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os procedimentos de auditoria são compostos por um conjunto de técnicas que 
possibilitam ao auditor obter evidências ou provas para fundamentar seu parecer 
e abrangem testes de observância e substantivos, esses testes são: 
 
Contagem física – Consiste em identificar fisicamente os bens registrados nas 
demonstrações contábeis, como o imobilizado, o estoque e o dinheiro em caixa. 
 
Confirmação com terceiros – Objetiva a confirmação dos bens de propriedade 
da empresa em poder de terceiros, dos direitos a receber e das obrigações, 
como o dinheiro em banco, o estoque e o imobilizado em poder de terceiro e as 
contas a pagar diversas. 
 
Conferência de cálculos – Verifica os cálculos efetivados para registro nas 
demonstrações contábeis, como a depreciação, a amortização e as despesas 
antecipadas. 
 
Inspeção de documentos – Examina os documentos internos e externos que 
comprovem transações comerciais ou de controle, com o objetivo de verificar a 
veracidade de seus valores.