O TRIBUTO DA CIDADE O IPTU como instrumento de recuperação de

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE 
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES 
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS 
 
 
 
 
 
 
 
 
O TRIBUTO DA CIDADE: O IPTU como instrumento de recuperação de 
mais-valias fundiárias em Parnamirim-RN 
 
 
 
ÉRICA MILENA CARVALHO GUIMARÃES LEÔNCIO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Natal, fevereiro de 2019 
 
 
ÉRICA MILENA CARVALHO GUIMARÃES LEÔNCIO 
 
 
 
 
 
 
 
O TRIBUTO DA CIDADE: O IPTU como instrumento de recuperação de 
mais-valias fundiárias em Parnamirim-RN 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Estudos Urbanos e Regionais da 
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – 
UFRN para obtenção do título de Mestre. 
 
 
Prof. Orientador: Alexsandro Ferreira Cardoso da 
Silva 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Natal, fevereiro de 2019 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dedico a Léo e Malu, por serem meu 
chão e meu céu todos os dias. 
 
 
 
 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
Nos últimos dois anos, enquanto estudava teorias e me dedicava à pesquisa, também 
aprendi sobre diferenças, humildade e generosidade, por tudo isso sou grata a todos 
que de alguma forma contribuíram nessa jornada. 
Agradeço ao meu orientador, Alexsandro Ferreira C. da Silva, por me guiar nos 
caminhos da pesquisa e sempre me instigar a ir mais longe. 
À CAPES, pela bolsa de estudos no primeiro ano do mestrado. 
Ao Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais e todos seus os 
professores e técnicos, especialmente, à Professa Maria do Livramento M. 
Clementino, pela acolhida no Observatório das Metrópoles - Núcleo RMNatal. 
Aos servidores da Prefeitura Municipal de Parnamirim que contribuíram para a 
pesquisa com acesso à dados e entrevistas. 
Às Professoras Ruth da Costa Ataíde e Glenda Dantas Ferreira, pelas valiosas 
contribuições nas bancas de qualificação e defesa da dissertação. 
Aos meus pais, Eva e Eugênio, por desde cedo me permitirem sonhar e voar para 
longe, sem nunca deixarem de se fazer presentes. 
A Léo, por ser meu porto seguro, companheiro e o melhor pai que Malu poderia ter. 
A minha Malu, por traduzir o amor todos os dias com suas doces palavrinhas. 
A Mariana, Papinha e demais Guimas, por todo o apoio e cuidados com Malu. 
Aos demais familiares, em nome das minhas duas irmãs, Lela e Elaine, e minhas avós, 
Luzia (in memorian) e Diva, exemplos de mulheres nas quais me inspiro diariamente. 
Aos amigos (de perto e de longe), pelas risadas, abraços e energias positivas que me 
fizeram ter coragem para seguir adiante. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A disseminação da informação e do 
conhecimento sobre a cidade real ou 
sobre a realidade urbana tem a 
importante função de afastar a bruma que 
encobre a realidade e desvendar a 
dimensão da exclusão. 
(Maricato, 2013) 
 
 
 
 
RESUMO 
 
 
A política urbana brasileira estabelece o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) como um 
tributo que além do seu potencial de arrecadação, pode também ser compreendido como um 
instrumento à disposição dos Municípios para que possam intervir nos processos de 
planejamento e gestão urbana e territorial. Contudo, a partir da análise da literatura sobre as 
experiências das cidades brasileiras, percebe-se que os municípios reclamam 
permanentemente da ausência de recursos próprios, dependendo de transferências 
governamentais para levar adiante seus projetos. Por outro lado, grande parte dos gestores 
municipais não costumam implementar adequadamente os instrumentos de recuperação de 
mais-valia urbana, deixando de arrecadar valores que, além de necessários, deveriam, por 
direito, retornar à cidade. Nesse contexto, percebe-se que o município de Parnamirim utiliza 
o IPTU aquém da sua capacidade determinada legalmente, havendo dificuldades em efetivá-
lo pela gestão municipal. Diante disso, questiona-se: o IPTU vem sendo implementado 
efetivamente pela gestão municipal de Parnamirim-RN, de forma a garantir a recuperação 
pública dos benefícios decorrentes da implantação de infraestrutura urbana no município? 
Assim, tem-se como objetivo geral da pesquisa compreender em que medida a gestão 
municipal de Parnamirim consegue recapturar as mais-valias fundiárias geradas pela provisão 
de infraestrutura urbana através da arrecadação do IPTU. Quanto aos objetivos específicos, 
pretende-se aprofundar a discussão sobre a potencialidade do IPTU em recuperar mais-valias 
fundiárias; investigar as características, evolução e a gestão do IPTU em Parnamirim entre 
2009 e 2017; conhecer a oferta de infraestrutura urbana do município de Parnamirim; verificar 
a valorização imobiliária nos bairros de Parnamirim entre os anos de 2013 e 2017, 
comparando a valorização imobiliária com a cobrança do IPTU nos bairros analisados em 
2017. Para tanto, foi feito um estudo bibliográfico contemplando as conceituações pertinentes 
e a literatura correlata e uma análise documental sobre a legislação do município; além disso, 
foi realizada pesquisa de campo para coleta de dados sobre arrecadação municipal do IPTU 
em 2017 e sobre valorização de imóveis nos últimos 5 (cinco) anos, em seguida realizou-se 
um levantamento sobre obras de infraestrutura entre 2008 e 2017. Por fim, foram feitas 
entrevistas com gestores municipais, bem como o acompanhamento de audiência pública 
sobre o IPTU, visando perceber como os atores locais compreendem o papel do IPTU para 
dinâmica urbana local como um instrumento de política urbana. 
 
 
Palavras-chave: Gestão do IPTU. Recuperação de mais-valias fundiárias. Parnamirim-RN. 
 
 
ABSTRACT 
 
 
Brazilian urban policy establishes the IPTU (Urban Land and Territorial Tax) as a tax that, not 
only has collection potential but can also be understood as an instrument of intervention in the 
urban and territorial management processes available to municipalities. However, based on 
the analysis of the literature about the experiences of Brazilian cities, it is noticed that 
municipalities constantly complain about the absence of their own resources and depend on 
government transfers in order to execute their projects. On the other hand, most of the 
municipal administrators do not usually implement and manage adequately the instruments of 
recovery of urban surplus value, failing to improve the incomes that, besides being necessary, 
should, by right, return to the city. In this context, it is noticed that Parnamirim-RN (BRA) 
underuse the legally determined potentiality of IPTU, and there are difficulties in making it 
effective through municipal management. From that perspective a question arises: has IPTU 
been implemented effectively by Municipal Management of Parnamirim, in order to guarantee 
the public recovery of the benefits that comes from the implementation of urban infrastructure 
in the municipality? Thus, the general objective of the research is to understand to what extent 
the municipal management of Parnamirim is able to recapture the land assets generated by 
the provision of urban infrastructure through the collection of IPTU. As for the specific 
objectives, it is intended to deepen the discussion about the potential of the IPTU to recover 
capital gains; to investigate the characteristics, evolution and management of the IPTU in 
Parnamirim between 2009 and 2017; to know the offer of urban infrastructure of the 
municipality of Parnamirim; to verify the real estate valuation in the districts of Parnamirim 
between the years of 2013 and 2017, comparing the real estate valuation with the collection 
of the IPTU in the districts analyzed in 2017. For that, a bibliographic study was done 
contemplating the pertinent concepts andthe related literature and a documentary analysis on 
the legislation of the municipality; In addition to that, a field survey was conducted to collect 
data on the municipal collection of IPTU in 2017 and on the valuation of real estate in the last 
5 (five) years, followed by a survey on infrastructure works between 2008 and 2017. Finally, 
interviews with municipal managers were conducted, as well as the follow-up of a public 
hearing about IPTU, aiming to understand how the local actors understand the role of IPTU for 
local urban dynamics as an instrument of urban policy. 
 
 
Keywords: IPTU management; Recovery of land surpluses; Parnamirim-RN. 
 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1: Componentes do Valor do Solo Urbano e Incidências de Instrumento de 
Recuperação de Mais-Valias Fundiárias ................................................................. 41 
Figura 2: Arrecadação per capita ............................................................................. 59 
Figura 3: Mapa de Localização de Parnamirim e da RMNatal ................................. 79 
Figura 4: Frequência do número de empreendimentos (%) registrados por município 
e ano ........................................................................................................................ 81 
Figura 5: Espacialização dos empreendimentos na Metrópole Funcional ............... 82 
Figura 6: Mapa com limites e divisão por territórios de Parnamirim ......................... 86 
Figura 7: Conurbação de Natal e Parnamirim (2018) ............................................... 88 
Figura 8: Densidade Populacional por Bairros em Parnamirim (2017) ..................... 91 
Figura 9: IDH por Bairros em Parnamirim (2017) ..................................................... 93 
Figura 10: Mapa de Localização da Malha Viária e Equipamentos Públicos de 
Parnamirim .............................................................................................................. 95 
Figura 11: Mapa do valor aplicado em obras de pavimentação e drenagem (2008-
2017) em Parnamirim ............................................................................................. 97 
Figura 12: Mapa do volume de redes de saneamento implementadas por bairro em 
Parnamirim .............................................................................................................. 98 
Figura 13: Fórmula de Cálculo do Valor Venal do terreno ..................................... 102 
Figura 14: Fórmula de Cálculo do Valor Venal da Edificação ................................ 102 
Figura 15: Organograma da Secretária Municipal de Tributação de Parnamirim ... 111 
Figura 16: Valor médio do m² dos imóveis para cobrança do IPTU em Parnamirim 
(2017) .................................................................................................................... 120 
Figura 17: Valor médio do m² dos apartamentos para cobrança do IPTU em 
Parnamirim (2017) ................................................................................................. 122 
Figura 18: Crescimento do preço do m² entre 2013 e 2017 (apartamentos) ........... 125 
Figura 19: Valorização média do m² entre 2013 e 2017 (apartamentos) ................ 127 
Figura 20: Lucro Bruto Presumido (%), tipolgia apartamento ................................. 128 
Figura 21: Comparação entre os valores de avaliação dos apartamentos pela CEF e 
o VVI de Parnamirim em 2017 ............................................................................... 130 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE QUADROS 
 
 
Quadro 1: Art. 182 da CF/88 ................................................................................... 51 
Quadro 2: Lei e ano de criação dos bairros de Parnamirim ...................................... 84 
Quadro 3: Divisão dos Bairros de Parnamirim por Territórios ................................... 87 
Quadro 4: Caracterização de Terreno e Prédio em Parnamirim ............................. 100 
Quadro 5: Critérios para determinação do valor do m² na Planta Genérica de Valores 
............................................................................................................................... 101 
Quadro 6: Síntese da Percepção da SEMPLAF, SEMOP E SEMUR relativas à 
gestão do IPTU ..................................................................................................... 115 
Quadro 7: Audiência Pública sobre o IPTU na CMP .............................................. 118 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
 
Gráfico 1 – Arrecadação do IPTU (em milhões de R$) em Parnamirim ................. 105 
Gráfico 2 – Percentual do IPTU em relação à arrecadação tributária em Parnamirim 
(2008-2017) ........................................................................................................... 106 
Gráfico 3 – Percentual do IPTU em relação à receita corrente em Parnamirim (2008-
2017)...................................................................................................................... 106 
Gráfico 4 – Total das Receitas Correntes de Parnamirim em 2017 ........................ 107 
Gráfico 5 – Despesas Correntes de Parnamirim em 2017 .................................... 108 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento 
CAERN – Companhia de Água e Esgoto do Rio Grande do Norte 
CF/88 – Constituição Federal de 1988 
CMEI – Centro Municipal de Educação Infantil 
CMN – Confederação Nacional dos Municípios 
CMP – Câmara Municipal de Parnamirim 
CTN – Código Tributário Nacional 
DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes 
FIERN – Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Norte 
FINBRA – Finanças do Brasil 
FPM – Fundo de Participação dos Municípios 
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica 
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano 
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano 
ITIV/ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis “Inter Vivos” 
MNRU – Movimento Nacional de Reforma Urbana 
PGV – Planta Genérica de Valores 
PIB – Produto Interno Bruto 
PMAT – Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos 
Setores Sociais Básicos 
PPA – Plano Plurianual 
RMN/RMNatal – Região Metropolitana de Natal 
RN – Rio Grande do Norte 
SEMPLAF – Secretaria Municipal de Planejamento e Finanças de Parnamirim 
SEMOP – Secretaria Municipal de Obras Públicas de Parnamirim 
SEMUR – Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo de Parnamirim 
SEMUT – Secretaria Municipal de Tributação de Parnamirim 
VVI – Valor Venal do Imóvel 
 
 
SUMÁRIO 
 
 
INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 14 
 
1 DINÂMICA DA PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BRASIL E A RENDA 
DA TERRA ............................................................................................................. 23 
1.1 A ATUAÇÃO ESTATAL NA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E SEUS 
REFLEXOS NA PRODUÇÃO DO ESPAÇO CAPITALISTA NO BRASIL ................. 23 
1.2 A RENDA DA TERRA E A PRODUÇÃO DE MAIS-VALIA FUNDIÁRIA .. 30 
1.3 CONSIDERAÇÕES PARICIAIS ............................................................... 35 
 
2 RECUPERAÇÃO DE MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS ............................................ 37 
2.1 APONTAMENTOS TEÓRICOS .......................................................................... 37 
2.2 A RECUPERAÇÃO DE MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS NO CENÁRIO 
INTERNACIONAL .................................................................................................... 45 
2.3 POLÍTICA URBANA E INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DE RECAPTURA DE 
MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS NO BRASIL ................................................................ 47 
2.3.1 Previsão Constitucional ............................................................................... 49 
2.3.2 Os instrumentosde recuperação de mais-valias fundiárias previstos no 
Estatuto da Cidade ................................................................................................. 54 
2.4 CONSIDERAÇÕES PARCIAIS .......................................................................... 56 
 
3 MUITO ALÉM DE UM IMPOSTO: A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU ................ 58 
3.1 TRIBUTAÇÃO DA PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA: CONTEXTO NACIONAL E 
INTERNACIONAL .................................................................................................... 60 
3.2 CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO DO IPTU NO BRASIL .................................... 66 
3.3 A UTILIZAÇÃO DO IPTU COMO INSTRUMENTO DE RECUPERAÇÃO DE 
MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS NO BRASIL ............................................................... 72 
3.4 CONSIDERAÇÕES PARCIAIS ......................................................................... 76 
 
 
4 O IPTU COMO INSTRUMENTO DE RECUPERAÇÃO DE MAIS-VALIAS 
FUNDIÁRIAS EM PARNAMIRIM-RN ..................................................................... 78 
 
 
 
4.1 DINÂMICA SOCIOESPACIAL DO MUNICÍPIO DE PARNAMIRIM: 
APONTAMENTOS ................................................................................................... 78 
4.2 A INFRAESTRUTURA URBANA DE PARNAMIRIM .......................................... 94 
4.3 ENQUADRAMENTO NORMATIVO DO IPTU EM PARNAMIRIM ..................... 99 
4.4 GESTÃO DO IPTU EM PARNAMIRIM ............................................................ 105 
4.4.1 A arrecadação do IPTU em Parnamirim .................................................... 105 
4.4.2 A gestão do IPTU: relação entre a SEMUT e a relação com as demais 
Secretarias (SEMPLAF, SEMOP e SEMSUR) ..................................................... 110 
4.5 O VALOR VENAL DOS IMÓVEIS EM 2017 EM PARNAMIRIM ...................... 119 
4.6 A VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA EM PARNAMIRIM ENTRE 2013 E 2017 ..... 123 
4.7 COMPARAÇÃO ENTRE A AVALIAÇÃO E O VALOR VENAL DOS 
APARTAMENTOS EM PARNAMIRIM .................................................................. 129 
4.8 CONSIDERAÇÕES PARCIAIS ...................................................................... 131 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 135 
 
REFERÊNCIAS .................................................................................................... 141 
 
APÊNDICES ......................................................................................................... 150 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 
 
INTRODUÇÃO 
 
A realização da sociedade urbana exige uma planificação orientada 
para as necessidades sociais, as necessidades da sociedade 
urbana. Ela necessita de uma ciência da cidade (das relações e 
correlações na vida urbana). Necessárias, estas condições não 
bastam. Uma força social e política capaz de operar esses meios 
(que não são mais do que meios) é igualmente indispensável. 
(LEFEBVRE, 2001, p. 138) 
 
Os municípios brasileiros passaram por um processo de mudanças 
significativas quanto ao seu status constitucional nos últimos trinta anos, conquistando 
autonomia em relação aos demais entes federativos na Constituição Federal de 1988 
(CF/88), sendo regidos por suas próprias leis orgânicas e tendo regras específicas 
sobre os seus recursos (SOUZA, 2005), o que lhes trouxe novas atribuições e 
responsabilidades, como também meios próprios de arrecadação (BRASIL, 1988). 
Nesse contexto, cresceu também a importância das fontes de receita própria, 
fazendo-se necessário que as arrecadações municipais aumentassem de forma a 
garantir que seus orçamentos tenham condições de abarcar as necessidades das 
suas populações. Assim, a CF/88 definiu tributos exclusivos para os municípios, além 
de outros que devem ser cobrados de forma concorrente com os demais entes 
federativos. Ademais, também foi inserido ao texto constitucional um sistema de 
repartição de receitas tributárias, onde os municípios passaram a ser beneficiários de 
parte das receitas obtidas pela União e pelos Estados. Dessa forma, passou-se a 
entender que as administrações municipais teriam instrumentos constitucionais que 
lhes garantiam condições financeiras de se autogerirem e de administrar o 
funcionamento das cidades. 
A municipalidade também recebeu destaque na CF/88 no capítulo que 
estabelece a política urbana brasileira, a qual tem o Município como principal ente 
federativo responsável pelo pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a 
garantia do bem-estar de seus habitantes, através do racional uso da terra e do 
desestímulo à especulação imobiliária (BRASIL, 1988). Para tanto, o texto 
constitucional oferece instrumentos de gestão urbana que permitem aos municípios 
fazerem uso dos processos de planejamento e gestão urbana e territorial, garantindo 
o direito à cidade. 
Tais modificações na legislação relativas à Política urbana são consideradas 
como uma resposta às pressões sociais que emergiam nas cidades brasileiras, onde, 
15 
 
segundo Rolnik (2000) os problemas urbanos têm relação com o alto grau de injustiça 
na distribuição dos encargos e dos benefícios nas cidades, apresentando contrastes 
internos entre áreas com melhores condições de urbanidade e outras áreas com 
condições urbanísticas precárias. 
Importante ressaltar que o capítulo sobre a Política Urbana é considerado como 
uma das principais inovações introduzidas na CF/88, o qual identifica o município 
como sendo o responsável pela sua promoção que, por sua vez, deve ser estabelecida 
de forma a garantir a função social da propriedade urbana (BRASIL, 1988). Porém, o 
capítulo supracitado só veio a ser regulamentado com o advento do Estatuto da 
Cidade em 2001 – Lei Federal nº 10.257 – a qual representa um importante avanço, 
pois pela primeira vez uma lei brasileira foi publicada com o intuito de aumentar a 
harmonia entre as políticas fiscais e urbanas, reconhecendo a importância de 
mecanismos tributários clássicos, como o IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano 
– para a política urbana, juntamente com uma série de outros instrumentos (BRASIL, 
2001). 
Dentre os tributos que foram destinados aos municípios, encontra-se o IPTU, 
imposto que tem como fato gerador a propriedade ou posse imobiliária urbana, sendo 
cobrado anualmente de cada contribuinte. Para tanto, se faz necessária uma 
legislação específica em cada município regulamentando-o de forma a estabelecer 
sua alíquota, base de cálculo, situações excepcionais, possíveis isenções, etc. Essa 
legislação deve obrigatoriamente estar de acordo com as disposições constitucionais, 
como o Código Tributário Nacional (CTN), o Estatuto da Cidade e o respectivo Plano 
Diretor do Município, de forma a garantir que esse imposto cumpra todas as suas 
funções. Além disso se faz necessária também uma gestão tributária moderna e em 
consonância com as necessidades locais, para que o IPTU seja efetivado pelos 
municípios nos moldes da política urbana brasileira. 
Em que pese a existência de uma moderna legislação, percebe-se que não 
existe um diálogo entre as gestões municipais e os cidadãos em relação à 
possibilidade de utilização dos instrumentos capazes de recuperarem mais-valias 
fundiárias em benefício da comunidade e, numa perspectiva mais ampla, garantirem 
o direito à cidade para seus moradores, ou seja, “o direito à vida urbana, transformada, 
renovada”, tal qual descreve Lefebvre (2001, p.118). 
Porém, a literatura urbanística considera que apesar de ter crescido de forma 
geral o interesse das gestões locais pelos instrumentos de recuperação de mais-valias 
16 
 
fundiárias, a efetiva implementação continua sendo o desafio principal. Pois, segundo 
as pesquisas realizadas pelo Lincoln Institute, ainda é vista como “uma ferramenta pra 
promover a equidade nas cidades, mais que uma forma de avançar na autonomiafiscal municipal e no desenvolvimento urbano em geral” (SMOLKA, 2014, p. 60). 
As pesquisas mais recentes demonstram que cerca de 70% (setenta por cento) 
das receitas municipais originam-se de transferências intergovernamentais, enquanto 
a arrecadação de tributos municipais contribui com menos de vinte por cento para as 
finanças dos municípios. Neste ínterim, o imposto sobre a propriedade urbana ocupa 
a segunda posição entre as principais fontes de arrecadação própria, ficando atrás do 
imposto que incide sobre os serviços, sendo perceptível a redução de sua contribuição 
ao longo dos anos nos municípios brasileiros (DE CESARE, 2016). 
Em que pese o Brasil ter uma longa tradição em tributação imobiliária, os 
municípios brasileiros têm uma arrecadação do IPTU abaixo do seu potencial, o que 
pode ser explicado pelo elevado grau de informalidade na cobrança do imposto, 
dificultando a atualização dos cadastros de imóveis e limitando a base de imóveis 
tributados pelos municípios (DE CESARE, 2016). 
Percebe-se que no Brasil a política tributária ainda se apresenta de forma 
regressiva e acaba atingindo mais fortemente as classes mais populares. Portanto, 
sem uma política tributária adequada, o lançamento de terras no mercado aumenta a 
especulação imobiliária e aumenta a segregação, exclusão e a desigualdade social. 
Assim, faz-se necessário um olhar para o IPTU como um instrumento extrafiscal que 
também tem capacidade de dialogar com os instrumentos urbanísticos presentes nos 
planos diretores e demais legislações que tratem da questão urbana. 
Ademais, ainda é tímida nas cidades brasileiras a aplicação efetiva de impostos 
como o IPTU, sendo relevante entender os porquês da não efetivação, bem como o 
seu baixo aproveitamento, o que impede a recuperação das mais-valias fundiárias na 
medida em que não se cobra corretamente o referido imposto dos proprietários que 
possuem imóveis nas regiões mais bem servidas de infraestrutura e serviços urbanos 
no município e, consequentemente, mais valorizadas. No extremo oposto, as pessoas 
que vivem nas regiões mais longínquas da cidade, sem acesso a tais equipamentos 
urbanos não têm seus imóveis incrementados por tal valorização. 
Apesar da previsão legal de uso do IPTU pelo seu caráter extrafiscal, em geral 
as prefeituras brasileiras reclamam permanentemente da ausência de recursos 
próprios, dependendo de transferências governamentais para levar adiante seus 
17 
 
projetos, sem levar ao conhecimento da população a sua capacidade e a 
potencialidade de tributar e gerir recursos provenientes da própria arrecadação 
municipal (SMOLKA, 2014). 
Tal situação é percebida no município de Parnamirim, que dispõe atualmente 
do Código Tributário Municipal - Lei nº 951/1997, que trata do IPTU nos artigos 90 ao 
136 (PARNAMIRIM, 1997) e do Plano Diretor – Lei Complementar nº 63 de 2013 
(PARNAMIRIM, 2013). Apesar da previsão legal, a gestão municipal de Parnamirim 
segue uma postura comum à maioria das cidades brasileiras, tendo grandes 
dificuldades em angariar recursos próprios e dependendo de transferências 
governamentais para dar concretude aos seus projetos. 
O município de Parnamirim, que tem sua história marcada pelo 
desenvolvimento da aviação no país, tornou-se distrito de Natal em 1948, passando 
ao status de cidade em 1958. Seu desenvolvimento foi fomentado durante a segunda 
guerra mundial, período em que foi instalada uma base aérea no seu território. Na 
década de 1960 recebeu um distrito industrial, o que permitiu o avanço da economia 
local, antes marcada pelo comércio e serviços relacionados às necessidades da base 
militar. Porém, nos anos de 1990 o ciclo de investimentos de capital industrial local foi 
encerrado, resultando no fechamento de diversas fábricas instaladas na região. Nos 
últimos anos a economia local passou a se desenvolver através do comércio, da 
avicultura e do turismo (PEIXOTO, 2003). 
Além disso, a estreita relação com a capital potiguar – Natal – tem tido grande 
relevância no crescimento de Parnamirim, a qual margeia o transbordamento da 
capital na direção sul, intensificando-se as relações metropolitanas entre essas duas 
cidades. Assim, Natal apresenta-se como cidade polo da região metropolitana, sendo 
Parnamirim um dos municípios que a compõem, caracterizando-se por ter alto nível 
de integração1 com Natal. Ademais, o transbordamento de Natal em direção à 
Parnamirim foi motivado primordialmente pelo mercado imobiliário, especificidades 
trazidas pela legislação dos municípios, bem como, pela redução do crescimento 
populacional de Natal e pelo crescimento das atividades econômicas em Parnamirim, 
 
1 Segundo Almeida et al. (2015, p. 310) os municípios são classificados hierarquicamente em função 
do maior ou menor nível de integração metropolitana. Em relação à região metropolitana de Natal, os 
autores afirmam que ela “congrega municípios de porte diferenciado, com condições socioeconômicas 
bastante heterogêneas e com diferentes problemáticas financeiras”, podendo serem classificados como 
de alta, média, baixa ou muito baixa integração. 
18 
 
sendo visível também a conurbação entre os dois municípios (CLEMENTINO, 
SOUZA, 2009). 
Nicolau (2008) compreende que a relação entre Parnamirim e a capital potiguar 
possui antecedentes históricos, espaciais e políticos que remota à criação do 
município, destacando-se o crescimento demográfico de Natal produzido pelas altas 
taxas de imigração que resultou numa intensa urbanização na segunda metade do 
século XX, associado à política estadual que apoiava os setores privados visando 
dinamizar o setor industrial, bem como a atuação estatal como produtor do espaço, 
fornecendo infraestruturas que permitissem a reprodução da vida urbana e dos seus 
habitantes. Nesse contexto, Natal cresceu em direção aos seus municípios limítrofes, 
entre as décadas de 1970 e 1980, transbordando sobre Parnamirim em razão do 
aumento da malha urbana no sentido sul. 
Além disso, vale destacar também a importância do litoral de Parnamirim no 
contexto metropolitano, que obteve um crescimento significativo após o ano 2000 com 
a intensificação do imobiliário-turístico. Parnamirim compõe com os demais 
municípios litorâneos da Região Metropolitana de Natal (RMNatal) uma linha costeira 
de integração regional que vem demonstrando um crescimento expressivo de 
ocupação residencial, resultando em um aumento significativo dos valores fundiários 
nessas áreas (SILVA, 2010). 
Quanto ao crescimento demográfico apresentado em Parnamirim nos últimos 
anos, Giesta (2013) aponta que não se trata de um fenômeno isolado, fazendo parte 
de um processo comum às regiões metropolitanas, percebendo-se a ocorrência de 
uma expulsão da população excedente dos municípios sedes para os demais, 
ocasionando uma redistribuição espacial da população. 
Em 2017 a população do município foi estimada pelo IBGE em 254.704 
pessoas, tendo uma área de 123,471 km², resultando numa densidade demográfica 
de 1.639,70 habitantes por km². Ademais, o IDHM em 2010 foi de 0,766 e o PIB per 
capita em 2015 alcançou a insígnia de 18.966,93 reais, segundo informa o IBGE 
(2018). 
Os estudos mais recentes com dados sobre o município de Parnamirim 
demonstram a relevância da expansão urbana para a cidade, é o que pode ser visto 
nas análises de Nicolau (2008), Silva (2010) Giesta (2013), Ferreira (2013), Campos 
(2015), Ferreira (2016), Lima (2018), entre outros autores, os quais demonstram o 
crescimento em razão do transbordamento de Natal no sentido sul, a ocupação do 
19 
 
distrito litoral e, mais recentemente, expansão da mancha urbana no sentido de 
Macaíba, São José do Mipibu e Nísia Floresta. Entretanto há uma carência de novas 
pesquisas que abordem os efeitos dessa expansão urbana associada a recaptura de 
mais-valias fundiárias pela gestão municipal. 
Percebe-seque, assim como a maioria das cidades brasileiras, o município de 
Parnamirim, que se mostra carente de infraestrutura urbana, embora venha 
demonstrando intenso crescimento imobiliário e econômico nas últimas décadas, 
utiliza o IPTU aquém da sua capacidade determinada legalmente, havendo 
dificuldades em efetivá-lo pela gestão do referido município. Assim, há uma 
necessidade de pesquisas que busquem novas evidências sobre como funcionam 
concretamente as políticas e os instrumentos de recuperação de mais-valias 
fundiárias, objetivando uma mudança de comportamento e de atitudes dos gestores 
municipais, dos proprietários privados e da comunidade em geral. 
Para tanto, faz-se necessário um recorte espacial, concentrando a pesquisa em 
Parnamirim, destacando-se no eixo norte (sentido Natal) os bairros de Nova 
Parnamirim, Emaús e Parque das Árvores, no eixo sudoeste (sentido Macaíba e São 
José do Mipibu) os bairros Liberdade, Cajupiranga, Boa Esperança, Jardim Planalto, 
Nova Esperança, Vale do Sol, Santa Tereza, Rosa dos Ventos, Bela Parnamirim e 
Passagem de Areia, por serem os bairros com maior quantidade de dados coletados, 
capazes de responder aos objetivos propostos. 
E, também, um recorte temporal, elegendo-se os anos entre 2008 e 2017 como 
período a ser analisado os dados sobre infraestrutura urbana e arrecadação do IPTU, 
entendendo que nesse período o município passou por um processo de expansão 
urbana que modificou consideravelmente a configuração espacial do núcleo urbano. 
O município faz parte da Região Metropolitana de Natal, no estado do Rio 
Grande do Norte, tendo no seu Plano Diretor e outras legislações municipais que 
tratam dos instrumentos da política urbana, inclusive o IPTU, tributo de competência 
municipal que recai diretamente sobre o patrimônio do contribuinte (proprietário de 
imóvel urbano), reconhecido na doutrina pelo seu potencial de arrecadar valores para 
o financiamento de despesas públicas diversas (função fiscal), além de ser um 
mecanismo que pode ser utilizado para se evitar o uso especulativo do solo e garantir 
moradia nas regiões das cidades melhores providas de serviços públicos e 
infraestrutura (função extrafiscal). 
20 
 
Nesse contexto, Parnamirim é uma cidade que ainda se mostra carente de 
infraestrutura urbana. Embora desde a última década demonstre intenso crescimento 
imobiliário e desenvolvimento econômico, as melhorias sociais e de infraestrutura não 
vêm na mesma proporção nas diversas regiões da cidade de forma igualitária. 
Diante desse recorte, questiona-se: O IPTU vem sendo implementado 
efetivamente pela gestão municipal de Parnamirim-RN, de forma a garantir a 
recuperação pública dos benefícios decorrentes da implantação de infraestrutura 
urbana no Município? 
O objeto dessa pesquisa é o estudo da gestão do IPTU na sua relação com a 
recuperação de mais-valias fundiárias e o seu potencial de ampliação dos benefícios 
da infraestrutura urbana. A hipótese aqui levantada é a de que a gestão do IPTU de 
Parnamirim vem conseguindo implementar estratégias para alavancar sua 
arrecadação, porém ainda não consegue efetivar suas funções extrafiscais, no sentido 
de auxiliar a política urbana e recuperar, em prol da coletividade os benefícios 
auferidos pelos proprietários privados com a valorização de seus imóveis em razão 
de ações do poder público. 
Tem-se, portanto, como pressuposto que o IPTU, mesmo não sendo um tributo 
vinculado, possui uma alta capacidade de ampliar os investimentos municipais em 
infraestrutura urbana, pois é um instrumento de recuperação com viés distributivo e 
progressivo. E que, portanto, o fato gerador de sua existência é o desenvolvimento 
urbano lastreado pelas propriedades privadas 
Diante do exposto, o objetivo geral desse estudo é compreender em que 
medida a gestão municipal de Parnamirim consegue recapturar as mais-valias 
fundiárias geradas pela provisão de infraestrutura urbana através da arrecadação do 
IPTU. Quanto aos objetivos específicos, pretende-se aprofundar a discussão sobre a 
potencialidade do IPTU em recuperar mais-valias fundiárias; investigar as 
características, evolução e a gestão do IPTU em Parnamirim entre 2008 e 2017; 
conhecer a oferta de infraestrutura urbana do Município de Parnamirim; verificar a 
valorização imobiliária nos bairros de Parnamirim entre os anos de 2013-2017, 
comparando a valorização imobiliária com a cobrança do IPTU nos bairros de 
Parnamirim analisados em 2017. 
Para investigar as relações entre a provisão de infraestrutura, a valorização 
imobiliária e a arrecadação do IPTU optou-se por analisar espacialmente os bairros 
do Município a partir de levantamento de dados com potencial comparativo entre eles 
21 
 
em relação aos quesitos acima expostos, de forma a identificar os padrões e 
apresentar caminhos que possam levar a uma explicação sobre tais aspectos. 
Considerando que o processo de pesquisa envolve abordagens qualitativas e 
quantitativas para a coleta e análise de dados e levando-se em consideração que nas 
Ciências Sociais, a escolha dos métodos de levantamento de dados influencia 
diretamente no resultado do trabalho, pois os métodos de recolhimento e os métodos 
de análise de dados “são normalmente complementares e devem, portanto, ser 
escolhidos em conjunto, em função dos objetivos e das hipóteses de trabalho” 
(QUIVY, 1998) 
Nesse sentido, na presente pesquisa, utiliza-se procedimentos metodológicos 
variados que possam auxiliar a realizar os objetivos propostos, com o uso de métodos 
qualitativos e quantitativos de análises para chegar ao resultado esperado. Diante 
disso, realizou-se inicialmente uma análise bibliográfica – entendendo que a pesquisa 
bibliográfica tem como foco os estudos já realizados que apresentam resultados 
importantes sobre o IPTU, valorização imobiliária e recuperação de mais-valias 
fundiárias nas cidades brasileiras, visando entender como Parnamirim classifica-se 
nesse cenário, além de contextualizar o município no espaço regional – e documental, 
através da verificação da legislação local e documentação fornecida pelos entes 
públicos para caracterizar o município, além de identificar possíveis respostas ou 
caminhos para a solução dos problemas trazidos na pesquisa. 
Empiricamente, a pesquisa de campo utilizou de procedimentos como: o 
mapeamento da infraestrutura urbana, o levantamento de dados quantitativos sobre 
avaliações de imóveis para detectar a valorização imobiliária e de dados sobre o valor 
utilizado na cobrança do IPTU em Parnamirim. Após a análise dos dados levantados, 
foram produzidos mapas temáticos refletindo os resultados encontrados em 
Parnamirim. 
Quanto à pesquisa qualitativa, utilizou-se a técnica de entrevistas 
semiestruturadas com gestores municipais e técnicos das secretarias municipais, de 
forma a se buscar entender os questionamentos levantados em relação à gestão do 
IPTU. Além disso, a pesquisa foi complementada mediante da observação de 
audiência pública sobre o IPTU ocorrida durante a pesquisa de campo. 
A divisão de capítulos apresenta-se da seguinte forma: o primeiro capítulo 
busca compreender sobre a dinâmica da produção do espaço urbano no Brasil, bem 
22 
 
como refletir sobre a renda da terra no estado capitalista e compreender a 
conceituação de mais-valias fundiárias. 
O segundo capítulo traz um referencial teórico sobre a recuperação de mais-
valias fundiárias auferidas pelas propriedades de acordo com sua localização, 
benfeitorias, potencialidades, legislação correlata, entre outros aspectos que podem 
influenciar no valor a ela atribuído pelo mercado, explorando, para tanto, as 
experiências internacionais e nacionais e, também, a previsão constitucional e legal 
que vigora no Brasil. 
No terceiro capítulo objetiva-se demonstrar a importância do IPTU, 
apresentando-o não apenas como uma fonte de arrecadação de receita para o 
município, mas tambémcom um grande potencial extrafiscal, reconhecido 
internacionalmente como um tributo capaz de recuperar mais-valias fundiárias em prol 
da cidade. Nesse capítulo o IPTU é conceituado e classificado de acordo com a 
legislação pátria e a literatura urbanística e tributária, trazendo indicações de como 
sua devida utilização pode proporcionar justiça social e ser um meio de garantia do 
direito à cidade. 
Já no quarto capítulo o Município de Parnamirim é analisado, contextualizando-
o no espaço regional, demonstrando como seu deu a formação do seu espaço urbano, 
bem como a sua considerável expansão nos últimos anos. Além disso, verifica-se 
também a gestão do IPTU pelo Município e a sua evolução no período de 2008 a 
2017. Em seguida, fazem parte da análise uma leitura crítica dos dados relativos à 
cobrança do IPTU no ano de 2017, ao investimento em obras de infraestrutura entre 
2008 e 2017 e à valorização imobiliária no município entre 2013 e 2017, de forma a 
compreender a relação existente entre eles, compreendendo em que medida a gestão 
municipal consegue recuperar as mais-valias fundiárias através do IPTU. 
 Acredita-se que o resultado dessa pesquisa pode contribuir para os estudos 
sobre a recuperação de mais-valias fundiárias através do IPTU no Brasil, tendo como 
exemplo a experiência do município de Parnamirim, no Rio Grande do Norte, podendo 
ser socializada com os participantes desse processo, acadêmicos e agentes públicos, 
a fim de otimizar o que foi produzido, informar e dar condições de se estabelecer uma 
nova análise sobre a temática abordada. 
 
23 
 
1 DINÂMICA DA PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO BRASIL E A 
RENDA DA TERRA 
 
1.1 ATUAÇÃO ESTATAL NA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO E SEUS 
REFLEXOS NA PRODUÇÃO DO ESPAÇO CAPITALISTA NO BRASIL 
 
A maioria dos autores que se debruçam sobre o estudo da produção do 
espaço capitalista trazem a questão da propriedade da terra como fator fundamental, 
onde a posse e a propriedade da terra assumem um protagonismo crucial em torno 
das decisões sobre as localizações e as decisões que impactam a vida nas cidades. 
Ao afirmar que “a terra é o nó”, Ermínia Maricato (2014) lembra que na 
sociedade brasileira a propriedade da terra continua a ser um grande problema, seja 
no campo ou na cidade, se agravando mais ainda com a globalização dos anos de 
1980. No Brasil, esses processos foram engendrados pelo agronegócio latifundiário 
que promove, até hoje, “a expulsão de camponeses do meio rural numa escala que 
virá a ser compatibilizada na casa dos milhões de pessoas” (MARICATO, 2014, p. 
183). 
Já na década de 1950, João Cabral de Melo Neto (1994) escreveu “Morte e 
Vida Severina”, mostrando que desde os rincões mais distantes do país e até as 
grandes metrópoles, as cercas se moviam formando grandes latifúndios e expulsando 
os “Severinos” do campo para a cidade2. Essa lógica que se inicia no meio rural e 
chega na cidade, as transforma e lhes impõe a cara da desigualdade e da segregação 
socioespacial. 
No Brasil, Carlos Brandão (2010, p. 48 – 49) ensina que o atraso estrutural se 
constituiu através de uma divisão de classes na qual, por cima, encontravam-se 
“classes fundadas e arraigadas em formas mercantis, patrimonialistas, 
financeirizadas, usurárias e rentistas, descompromissadas com o povo e a nação”, 
enquanto por baixo estavam “classes destituídas de direitos e de propriedade”. Assim, 
a história da propriedade privada brasileira pode ser sintetizada “em movimentos em 
que todas as heterogeneidades estruturais e as diversidades produtiva, urbana, social 
 
2 Um século antes, Marx (2017) narrou a saga dos “despossuídos” na Europa do século XIX, onde 
todos os aspectos da vida foram paulatinamente privatizados, desde a propriedade até os corpos, em 
ambos os meios violentos são utilizados de forma a mostrar quem detinha o real poder sobre a terra e 
sua utilização. 
24 
 
e ambiental estiveram subordinadas à lógica econômica da valorização fácil e rápida, 
isto é, de natureza imediatista, rentista e patrimonialista”3. 
A constituição jurídica da propriedade privada da terra e a sua transformação 
em monopólio e patrimônio foi efetivada no Brasil com a promulgação da Lei de Terras 
em 1850, formando, segundo Isabel Alvarez (2015) um mercado fundiário através de 
um processo contraditório que envolvia tanto os parâmetros para o seu 
funcionamento, como também a negação desses preceitos, a partir da utilização de 
práticas de favorecimento. Além disso, o reconhecimento jurídico da propriedade 
privada da terra passou a ser necessário para que esta se tornasse o principal bem 
hipotecável, fomentando o nascimento de um mercado imobiliário juntamente com a 
urbanização de cidades (ALVAREZ, 2015). 
Assim, após a consolidação jurídica da propriedade privada e a formação do 
mercado imobiliário, Alvarez (2015) remonta que se fez necessário definir os limites 
da interposição do Estado de forma a tornar os negócios urbanos mais lucrativos, por 
meio da regulação de padrões mínimos construtivos nas cidades, bem como 
determinando zoneamentos que privilegiassem determinadas áreas da cidade e 
liberando outras regiões para a especulação. 
Em que pese a regulamentação jurídica ter ocorrido em meados do século XIX, 
Maricato (2014) lembra que todas as tentativas de aplicação dessa legislação 
voltadas para a retomada de terras devolutas pelo Estado brasileiro falharam, 
mostrando a pouca eficácia dessa norma e a incapacidade ou a omissão do poder 
público, permitindo que a questão da terra no país continue com o seu “nó” atado, 
onde a ilegalidade cada vez mais aparece como regra e não como exceção. 
 Esse foi o cenário no qual a propriedade da terra foi forjada no Brasil e que, 
segundo Maricato, se relaciona diretamente com a acelerada marcha de migrantes 
para as cidades, ocupando favelas e lotes ilegais, alimentando a desigualdade e 
aproximando cada vez mais um tripé formado por “propriedade, poder político e poder 
econômico” (2014, p.184). Como resultado desse processo, o Brasil apresenta, um 
mercado residencial legal que atende apenas 30% da população (MARICATO, 2014). 
 
3 Essa visão sobre o caráter patrimonialista da sociedade brasileira é analisada também por Volochko, 
permitindo compreender em parte as razões da “grande concentração fundiária no campo brasileiro 
(ausência de reforma agrária) e o enorme déficit habitacional em nossas cidades” (ausência de reforma 
urbana)” (2015, p.101). 
 
25 
 
O resgate histórico feito pelos autores mostra que vigora no país uma 
sociedade nitidamente dividida em classes: de um lado uma elite formada por uma 
aristocracia herdeira de latifúndios e que tem na renda da terra, voltada para a 
especulação imobiliária e valorização fundiária, uma das suas principais fontes de 
acumulação de riqueza e, na outra ponta, uma massa trabalhadora, que desde o início 
da urbanização das cidades lhe foi negada a posse e a propriedade da terra. 
Constata-se assim que a noção de concentração fundiária nas mãos de uma 
elite dominante compõe uma das bases do desenvolvimento capitalista brasileiro, que 
influenciou diretamente no processo de urbanização que se instalou no país, pautado 
na expansão territorial desordenada, com a formação de cidades socialmente 
segregadas e extremamente desiguais quanto à aquisição da propriedade pela 
população. 
Assim, essa elite dominante se apresenta como proprietária de grandes áreas, 
seja nas regiões mais centrais das cidades, seja ao redor delas em áreas retidas pela 
especulação imobiliária, enquanto que as camadas mais populares, formadas pela 
massa de trabalhadores, vem sendo continuamente empurrada para regiões mais 
distantes, expandido as fronteiras urbanas e formando uma periferia carente de 
infraestrutura e serviços básicos, com grandes dificuldadesde acesso aos 
equipamentos públicos, que permanecem concentrados nas regiões mais centrais, 
num processo de valorização constante dessas áreas. 
Ao longo do tempo, o Estado, de modo geral, vem assumindo a função de 
mantenedor da ordem estabelecida, atuando na garantia da reprodução das relações 
dominantes, convertendo-se, assim, no instrumento de dominação de uma classe 
sobre as demais (BARRIOS, 1986). 
Ora, segundo David Harvey (2016) determinados aspectos e funções 
específicas do Estado funcionam de forma a “dar suporte à reprodução do capital”. 
Nesse sentido, os direitos da propriedade privada sustentam a ideia da necessidade 
da “casa própria” como elemento básico para reprodução da vida, influenciando no 
“crescimento contínuo do mercado imobiliário como terreno de acumulação ativa e 
lucrativa do capital e apoio ideológico à via capitalista”4. (HARVEY, 2016, p. 56) 
Em relação à imposição dos direitos de propriedade, Harvey (2016) afirma 
que há uma dependência da existência de poderes estatais e sistemas legais. Nesse 
 
4 Karl Marx já destacava que “o Estado é o supremo proprietário fundiário” e a soberania “é a 
propriedade fundiária concentrada em escala nacional” (2017, p. 851). 
26 
 
sentido, o Estado utiliza seu poder de coerção de forma a permitir “o florescimento do 
capital” antes mesmo da propriedade privada se tornar uma regra máxima (HARVEY, 
2016, p. 49). 
Pela lógica capitalista até mesmo as políticas que são implementadas com o 
discurso de superação da crise de reprodução social e combate à desigualdade, na 
verdade servem para reiterá-la, assentando-se, segundo demonstra Ana Fani Carlos 
(2015, p. 43) na “posse centralizada da riqueza social gerada por toda a sociedade 
nas mãos de uma classe social, que também é detentora do poder”. 
Nesse sentido, Christian Topalov (1979, p. 64) ensina que até mesmo as 
decisões relacionadas à moradia dos trabalhadores são definidas pelo capital, o qual 
condiciona a habitação dos trabalhadores aos limites geográficos do mercado de 
trabalho, determinando que a localização das moradias seja de acordo com as 
necessidades do empresariado, assegurando continuamente a maximização do 
desempenho do capital e assegurando as condições adequadas para manutenção e 
reprodução da força de trabalho. 
Relacionando o Estado capitalista e a questão urbana, Jean Lojkine (1997, p. 
174) afirma que um dos principais aspectos da relação entre urbanização e 
acumulação capitalista é justamente “o desenvolvimento da aglomeração urbana 
determinado pela tendência constante do capitalismo a diminuir o tempo de produção 
e o tempo de circulação do capital”. Diante disso, o autor entende que a cidade resulta 
diretamente dessa necessidade de diminuir os custos de produção, circulação e de 
consumo visando uma maior velocidade de rotação do capital, aumentando assim o 
período em que o capital é valorizado (LOJKINE, 1997). Resta claro que não se pode 
separar o processo de urbanização do desenvolvimento do capitalismo e que a cidade 
é o lugar por excelência onde o modo de produção capitalista se assenta e se 
reproduz. 
Além disso, a política urbana, ao contrário do que se esperaria, tende a 
exacerbar as contradições entre os meios de reprodução do capital e da força de 
trabalho, tornando-se, conforme explica Lojkine (1997, p. 193), em “um instrumento 
de seleção e de dissociação sistemática dos diferentes tipos de equipamento urbano, 
de acordo com o grau de rentabilidade e de utilidade imediata para o capital”. 
Tem-se então um cenário urbano caótico, formado por um processo 
desordenado de expansão urbana, sobre o qual Kowarick (1993) afirma que o setor 
imobiliário – responsável pela ocupação espacial – decide como bem quer quais áreas 
27 
 
serão ocupadas e quais serão retidas em prol da especulação, ou seja, imensas areas 
mais próximas aos núcleos centrais foram guardadas a espera de valorização, sendo 
nítido que a ocupação do solo não seguiu nenhum critério de planejamento 
governamental, pautada na retenção especulativa de terrenos nas grandes cidades 
brasileiras. 
Na sua análise sobre a economia urbana, Pedro Abramo (2007) vê a atuação 
do mercado imobiliário na cidade como cenário de disputas entre agentes 
heterogêneos, tendo o Estado um papel fundamental ao decidir onde os 
equipamentos urbanos serão construídos e isso influencia diretamente nas escolhas 
de localização dos capitalistas. 
O Estado afeta o mercado imobiliário de diferentes formas gerando resultados 
diversos. Nessa perspectiva, Samuel Jaramillo Gonzalez (2010, p. 274) ensina que a 
influência estatal nesse mercado pode se dar de várias formas: a primeira é através 
da sua função fiscal, cobrando impostos sobre a propriedade da terra urbana; a 
segunda ocorre por meio da regulamentação urbana; a terceira ação do Estado se dá 
com a provisão de infraestrutura, impactando diretamente nos preços da terra; a 
quarta via de incidência aparece quando o Estado se coloca como agente imobiliário, 
seja na posição de proprietário de terras, seja como produtor de espaço construído; e 
a última maneira de influência no mercado de terras surge através dos instrumentos 
de intervenção estatal. 
Nesse sentido, Alain Lipietz (1988) acredita que o Estado intervém no espaço 
social através de mediação técnica e jurídica. A primeira trata-se do “sistema de 
transportes e de telecomunicações que produz deslocamentos ou transferências”, ou 
seja, as infraestruturas. A segunda envolve “o direito de propriedade e os 
constrangimentos administrativos que regulam o poder de disposição das parcelas do 
espaço social” (1988, p. 154). No comando dessas mediações, o Estado possui tanto 
o monopólio do poder jurídico, tomando as decisões que lhe convém sobre o 
ordenamento do espaço, como também intervém diretamente na produção do espaço 
(LIPIETZ, 1988). 
Ao se questionar sobre o porquê de o Estado financiar as principais 
infraestruturas urbanas, como o sistema de vias urbanas, os transportes coletivos, o 
abastecimento de energia e de água e as redes de esgotos, na maioria dos países 
capitalistas, Topalov (1979) ensina que essas infraestruturas, apesar de necessárias, 
não possuem valores de uso rentáveis, ou seja, dificilmente circulariam como 
28 
 
mercadorias, em razão disso, são chamados de bens coletivos, exigindo-se do Estado 
a sua produção. Além disso, esses setores possuem um alto nível de composição 
orgânica do capital e um longo período de giro desse capital, o que inviabiliza a 
retirada rápida de lucro pelos capitalistas. Por fim, o autor lembra que as 
infraestruturas consomem uma grande parcela do solo urbano e nem todas as 
localizações são propícias para estes investimentos, deixando-as fora do alcance do 
capital privado, restando ao Estado fornecer tais infraestruturas (TOPALOV, 1979, p. 
16). 
É evidente que o Estado tem um papel preponderante na reprodução das 
desigualdades sociais, tanto no auxílio à acumulação do capital - como demonstrado 
acima, tendo, no caso brasileiro, atuado de forma efetiva em prol do desenvolvimento 
de uma economia capitalista que mantém e reforça os padrões de desigualdade 
existentes no país – e também, na regulamentação da produção do espaço urbano 
em prol das classes dominantes. 
Quanto ao controle do Estado na produção do espaço urbano brasileiro, este 
se dá, segundo Flávio Villaça (1997) por meio de três processos: controle da 
localização da infraestrutura urbana; controle da localização dos aparelhos do Estado; 
e controle da legislação de uso e ocupação do solo. No que se refere à primeira forma 
de controle, tem-se o sistema viário como principal infraestrutura a ser observada, pois 
costuma privilegiar bairros da classe dominante tanto em relação à sua localização, 
quanto aos tipos – automóvel, principalmente. Já quanto ao controle da localização 
dosaparelhos do Estado, vê-se cada vez mais, órgãos públicos transferidos para as 
regiões onde se localizam a classe dominante. E quanto ao último processo, pode ser 
visualizado de forma clara nas metrópoles brasileiras, cujas legislações visam 
predominantemente atender os requisitos urbanísticos “desejados e viáveis pelas e 
para as camadas de mais alta renda”, deixando uma grande parte da cidade na 
clandestinidade (VILLAÇA, 1997, p. 10) 
Constata-se que o desenvolvimento capitalista brasileiro influenciou 
diretamente a distribuição da ocupação do solo urbano, onde o Estado favoreceu e 
ainda favorece uma distribuição geográfica desigual entre classes nas grandes 
cidades. Dessa forma, enquanto as classes de alta renda se apropriam das melhores 
localizações, onde estão a infraestrutura de deslocamento e os equipamentos 
públicos e privados necessários à reprodução da vida, os trabalhadores vêm sendo 
continuamente empurrados para regiões mais distantes, expandido as fronteiras 
29 
 
urbanas e formando uma periferia caracterizada pela moradia irregular e sem acesso 
à infraestrutura e aos serviços básicos, bem como aos equipamentos públicos, que 
permanecem concentrados nas regiões ocupadas pelas classes dominantes, num 
processo de valorização constante dessas áreas. 
O processo de concentração fundiária no interior das grandes cidades 
brasileiras foi diretamente influenciado pela atuação do Estado orientada pelo 
capitalismo. Ao retratar a periferia – que surge no cenário urbano brasileiro com a 
intensificação da industrialização – Lúcio Kowarick (1993, p. 35) a caracteriza como 
“aglomerados distantes dos centros, clandestinos ou não, carentes de infraestrutura, 
onde passa a residir crescente quantidade de mão-de-obra necessária para fazer girar 
a máquina econômica”. 
Kowarick lembra que acumulação e especulação sempre andam juntas e, em 
razão disso, “a localização da classe trabalhadora passou a seguir os fluxos dos 
interesses imobiliários” (1993, p. 35), ou seja, ela foi empurrada para as periferias 
distantes, não dominadas pelo mercado imobiliário e, consequentemente, não 
pressionadas a serem dotadas de infraestrutura e serviços tal qual as regiões mais 
centrais. 
Corroborando com essa análise, Paola Rogedo Campos ensina que 
 
às empresas privadas não interessa produzir certos elementos necessários à 
formação do valor de uso complexo, aqueles que não são rentáveis, como 
infraestruturas urbanas e equipamentos coletivos. É o que, em termos gerais, 
define a contradição da urbanização capitalista, na qual cada empresa busca 
o lucro a todo custo e, ao fazê-lo, opõe-se à formação de elementos urbanos 
necessários à sua própria valorização (CAMPOS, 2011, p. 64). 
 
No momento em que o Estado decide sair da sua condição de passividade, 
dificilmente atua como um agente regulador do uso do solo urbano em benefício das 
camadas mais necessitadas da sociedade, mas sim em prol dos agentes do mercado 
imobiliário, facilitando a valorização das áreas requeridas por este mercado. 
A atuação do Estado fomenta ainda mais esses processos, pois faz uso dos 
instrumentos legais para justificar a ação do mercado imobiliário, retirando entraves e, 
muitas vezes, facilitando essa expansão urbana nem sempre planejada ou, até 
mesmo, pensada para favorecer a reprodução capitalista, omitindo-se de fiscalizar e 
monitorar esse mercado, permitindo que ele atue livremente, avançando a 
especulação imobiliária, criando vazios urbanos e obtendo lucros cada vez maiores 
30 
 
com uma ocupação do solo estrategicamente desordenada ou, por vezes, ordenada 
no sentido de beneficiar as classes dominantes. 
 
1.2 A RENDA DA TERRA E A PRODUÇÃO DA MAIS-VALIA FUNDIÁRIA 
 
Ao se debruçar sobre a valorização do espaço, Antônio Carlos Robert Moraes 
(1993) resgata o pensamento de Adam Smith, David Ricardo e, principalmente, Karl 
Marx5, para compreender o conceito e a produção da mais-valia na forma de renda da 
terra dentro do modo de produção capitalista. A obra de Smith e de Ricardo serviram 
de base para Marx elaborar sua compreensão sobre o valor, considerando-o uma 
categoria social, a partir da premissa de que não há valor sem trabalho. 
Teorizando sobre a renda da terra, Gonzalez (2010) afirma que por muito 
tempo a tradição marxista passou de forma indireta e genérica por esses elementos 
de interpretação e somente na década de 1960 é que surge a necessidade de se 
abordar específica e sistematicamente o fenômeno da propriedade do solo urbano6. 
Antônio Carlos Moraes (1993) lembra que ao analisar o papel da renda, Marx 
utiliza-se da teoria de Ricardo – e defende a importância da distância relativa e da 
fertilidade absoluta do solo para determinar a produtividade do trabalho – afirmando 
que os produtores melhores localizados “auferem uma renda excedente em relação 
ao conjunto de produtores, o que Ricardo denomina de renda diferencial” (MORAES, 
1993, p. 116). 
Para a teoria marxista, a necessidade de a terra ter um preço resulta da 
relação das leis do valor em determinadas circunstâncias, estabelecidas entre a renda 
e o preço da terra. Assim, a terra em si mesma não possui um valor, mas passa a ter 
um preço em razão da existência da renda. Consequentemente, o proprietário 
assimila a posse do seu lote de terra à posse de um capital que lhe renderá juros, 
montante que ele recebe como renda, emergindo assim o preço do solo (GONZALEZ, 
2010, p. 07) 
 
5 Marx entende que a renda do solo é a forma na qual se realiza economicamente a propriedade 
fundiária, a forma na qual ela se valoriza (2017, p. 679). 
6 O autor explica que a Teoria Geral da Renda da Terra tem como propósito interpretar a existência 
social da propriedade territorial no capitalismo, “propondo-se a explicar a sobrevivência e a 
consolidação de uma classe latifundiária agrária em uma sociedade capitalista desenvolvida, e 
estabelece seus laços de interdependência com esta sociedade em seu conjunto” (GONZALEZ, 2010, 
p. 03-04) 
31 
 
É na teoria da renda de Marx que se encontram os fundamentos da 
propriedade da terra, bem como sua articulação com a sociedade capitalista. Quanto 
a isso Marx afirma que “a propriedade fundiária se baseia no monopólio de certas 
pessoas sobre porções definidas do globo terrestre como esferas exclusivas de sua 
vontade privada, com exclusão de todas as outras” (MARX, 2017, p. 676). 
Refletindo sobre o espaço da propriedade privada, Harvey (2013, p. 437-438), 
ao analisar a obra de Marx, afirma que “a posse da propriedade privada da terra 
confere poder exclusivo a pessoas privadas sobre algumas porções do globo”. Para 
tanto, a propriedade privada da terra, vai estabelecer através de registros e 
mapeamentos a porção da superfície terrestre sobre a qual serão exercidos poderes 
monopolistas exclusivos por determinadas pessoas. Nessa análise, o autor considera 
que aqueles que estão mais bem localizados – no sentido de terem custos menores 
com transporte – podem lucrar com o excedente (HARVEY, 2013). 
Sobre essa relação tem-se que “quanto mais férteis, mais bem localizados, 
mais bem-dotados de infraestrutura, enfim, mais diferenciados e exclusivos forem os 
terrenos e imóveis, maior é a renda fundiária que pode ser auferida pelos seus 
proprietários”7 (MAGALHÃES; TONUCCI FILHO; SILVA, 2011, p. 19). 
Quanto à existência social da terra urbana, Gonzalez (2010) afirma que esta 
fundamenta-se na sua capacidade de proporcionar um lugar físico para o 
desenvolvimento das atividades chamadas de urbanas, onde o solo oferece o suporte 
físico para a criação do espaço construído que se consome como receptáculo das 
atividades urbanas. 
 É o que também nos ensina Topalov (1979) ao afirmar: 
 
Se existe uma contradição, é precisamente porque a cidade é também um 
conjunto de bens produzidos com vistas ao lucro. A cidade é o arcabouço do 
lucro, mas seuselementos também o são. O ambiente urbano construído 
fornece capital, como um todo, com um valor de uso complexo. Mas a 
estrutura urbana construída também é um conjunto de mercadorias 
imobiliárias: casas, edifícios destinados ao comércio, escritórios, etc. Todos 
esses bens são produzidos pelo capital: servem de suporte à valorização do 
capital privado, especializado em sua produção e circulação8 (1979, 75). 
(tradução nossa) 
 
7 O mesmo posicionamento é visto em Alvarez (2015, p. 72) ao afirmar que “a propriedade imobiliária, 
no capitalismo, não é em si capital, mas pelo monopólio de sua posse, através da forma jurídica da 
propriedade, possibilita a capitalização de parte da mais-valia geral” 
8 Texto original: “Si existe contradicción, es justamente porque la ciudad es también un conjunto de 
mercancías producidas con vistas a la ganancia. La ciudad es el marco de la ganancia, pero sus 
elementos son también objeto de ganancia. El marco edificado urbano proporciona al capital, en su 
conjunto, un valor de uso complejo. Pero el marco edificado urbano es también un conjunto de 
mercancías inmobiliarias: habitaciones, edificios destinados al comercio, oficinas, etc. Todas estas 
32 
 
 
Diante dessas afirmações, fica claro que a importância da terra vai além da 
sua destinação como suporte físico para os equipamentos da cidade. Todas as 
mercadorias urbanas construídas sobre o solo engendram a manutenção e a 
reprodução das condições necessárias para o capital continuar realizando seu papel 
enquanto agente dominante nas relações que se efetuam na cidade, valorizando tanto 
esses ambientes construídos como a terra que lhes dá esse suporte toda vez que o 
capital utiliza suas diversas faces para interferir nessas relações, seja fazendo uso do 
aparelho estatal como um todo ou diretamente através do mercado imobiliário. 
Assim, a renda fundiária é proveniente, em grande parte, do lucro obtido pela 
valorização da terra, ou seja, pela expectativa gerada pelo mercado imobiliário de que 
seu valor seja acrescido pelas melhorias urbanas realizadas pelo Estado, sem que o 
proprietário tenha realizado nenhum esforço para tanto, ou, quando muito, beneficiou 
o terreno com uma construção (residencial ou comercial), porém, não é esta 
destinação dada ao bem que corresponde ao seu valor principal, mas sim, aquele que 
foi gerado através da mais-valia agregada. 
Explicando tal fenômeno Mark Gottdiener (1993, p. 245) afirma que “a 
atividade imobiliária é uma fonte de criação de mais-valia e não apenas de realização”. 
Nesse sentido, Almeida e Monte-Mór (2011) explicam que o agente imobiliário decide 
quanto capital empregar em um empreendimento de acordo com a sua localização, 
pois esta é um dos principais fatores que definem os seus sobrelucros, ou seja, “a 
manutenção do preço de mercado acima do preço de produção” (ALMEIDA; MONTE-
MÓR, 2011, p. 280). 
Há, portanto, no solo urbano um valor diferenciado que resulta, segundo 
Danilo Volochko (2015) da sua incorporação à dinâmica da cidade, representando o 
acúmulo desigual de trabalho social no espaço. Desse modo, o autor entende que o 
espaço – como mercadoria – é um produto histórico e social “e o seu valor de troca é 
determinado pela constante possibilidade de transformação do seu valor de uso, de 
construção/ destruição/ reconstrução/ dos imóveis e infraestruturas” (VOLOCHKO, 
2015, p.100). 
 
mercancías son producidas por el capital: ellas sirven de apoyo a la valorización de los capitales 
particulares, especializados en su producción y en su circulación” (TOPALOV, 1979, p. 75). 
 
33 
 
Diante disso, se faz importante analisar o fenômeno da especulação 
imobiliária, sobre o qual Kowarick (1993) afirma que 
 
a especulação imobiliária não se exprime tão somente pela retenção de 
terrenos que se situam entre um centro de suas zonas periféricas. Ela se 
apresenta também com imenso vigor dentro das próprias áreas centrais, 
quando zonas estagnadas ou decadentes recebem investimentos em 
serviços ou infraestruturas básicas. O surgimento de uma rodovia ou vias 
expressas, a canalização de um córrego, enfim, uma melhoria urbana de 
qualquer tipo, repercute imediatamente no preço dos terrenos (KOWARICK, 
1993, p. 40). 
 
Assim, resta claro como a mais-valia fundiária é produzida e assimilada pelos 
proprietários privados, que além de especularem ao reterem terrenos próximos aos 
centros urbanos aguardando sua valorização, também auferem renda quando obras 
públicas de infraestrutura são construídas próximas aos seus imóveis, tornando-os 
mais acessíveis, mais bem localizados, entre outros atributos que contam para a 
valorização imobiliária9. 
Tal processo especulativo envolve diversos agentes capitalistas que disputam 
o controle da terra. Diante disso, Campos (2011) compreende que a atuação do 
Estado nas cidades brasileiras é clara no sentido de garantir que investimentos em 
infraestruturas e meios de consumo coletivo no espaço urbano ocorram 
preferencialmente nos espaços onde se concentram as residências e os negócios das 
classes dominantes, gerando uma constante revalorização da terra urbana nessas 
regiões da cidade em razão de possuírem uma renda diferencial em relação às terras 
periféricas, conduzindo para a manutenção e aumento da segregação no espaço 
urbano. 
Ora, sabe-se que os preços da terra tendem a mudar com o tempo, gerando 
“incrementos”, fazendo com que os agentes imobiliários tenham um comportamento 
já esperado, pois, segundo Gonzalez (2010): 
 
Eles procuram aproveitar estes incrementos que são porções de valor e vão 
competir entre si pela sua captura. De um modo geral, isso dá origem a uma 
das práticas mais evidentes do mercado imobiliário, a chamada especulação 
urbana, que consistiria em transações de compra e venda de terras, com o 
objetivo principal de captar estes aumentos dos preços dos terrenos. Em 
 
9 Quanto a isso, Pedro Abramo entende que a escolha de localizações dos trabalhadores e das famílias 
é regida por dois motivos ou estímulos: a residência e a especulação. Buscando, em regra, antecipar 
a escolha de localização da moradia de seus semelhantes. Porém, a escolha residencial pode também 
ser motivada como forma de investimento, através da qual se possa aumentar o lucro familiar conforme 
movimentos de valorização criados pelo que o autor chama de “dança das convenções urbanas” (2007, 
p. 226). 
34 
 
geral, são operações em que a terra é comprada a baixos preços, esperando-
se que aumentem de valor e sejam vendidas mais caras, aproveitando-se 
dessa diferença. Essa noção de “espera” é o que justifica a denominação de 
“especulação”10 (GONZALEZ, 2010, p. 203). (tradução nossa) 
 
Diante disso, ao se analisar a moradia como uma mercadoria especial, Silva, 
Bentes Sobrinha e Tovar (2018, p. 5) apresentam três características específicas: a 
primeira é que o seu preço cresce a longo prazo. A segunda é a certeza de que sua 
existência não depende exclusivamente da relação oferta-demanda, havendo outras 
condições sociais que influenciam na produção do espaço urbano. E, a terceira, 
aparece ao se perceber que a casa, mesmo tendo seu valor de uso consumido pelo 
proprietário, não esgotará ou diminuirá o seu valor de troca, mesmo que não seja 
incorporado mais trabalho a ela. 
Com isso, pode-se entender que apesar da importância das decisões dos 
agentes envolvidos no processo de construção do espaço capitalista e formação do 
preço da terra, não serão essas decisões isoladamente que vão definir o valor da terra, 
mas a atuação do capital imobiliário de maneira global no espaço urbano. 
Ademais, percebe-se que a mudança de uso do solo está na base do aumento 
dos preços no mercado, permitindo que a propriedade integre uma nova articulação 
com oespaço construído. Nesse processo o valor de uso que outrora se dava em 
razão da especulação ou da atividade industrial se modifica, incorporando o trabalho 
humano ao se edificar novos imóveis urbanos e relacioná-los com o restante do 
espaço urbano, fazendo com que esse solo passe a ter agora um valor de troca 
elevado, acima dos demais terrenos que não possuem as mesmas vantagens urbanas 
(VOLOCHKO, 2015). 
Com isso, tem-se que “o processo de valorização capitalista do espaço não é 
outro que a própria valorização do capital”, onde esse capital se movimenta de forma 
desigual espacialmente, interferindo diretamente na forma de organização interna das 
cidades capitalistas, “gerando condições ambientais diferenciadas no interior da 
 
10 Texto original: El hecho que los precios del suelo cambien con el tiempo y de que incidentalmente 
tengan incrementos, genera un comportamiento esperable de los agentes mercantiles: procurarán 
apoderarse de estos incrementos que son porciones de valor y se disputarán entre ellos por su captura. 
En términos generales, esto da pie a una de las prácticas más conspicuas en los mercados de tierras, 
la llamada especulación urbana, que consistiría en transacciones de compra y venta de tierras, con el 
propósito fundamental de capturar estos incrementos en los precios del suelo. En su acepción general, 
serían operaciones en que se compran terrenos con precios bajos, se espera a que ellos aumenten y 
se venden más caros, aprovechando esta diferencia. Esta noción de "espera" es lo que justifica la 
denominación de "especulación". (GONZALEZ, 2010, p. 203) 
 
35 
 
cidade”, onde “as melhores localizações serão apropriadas e consumidas pelo capital 
e pela burguesia” (MORAES, 1993, P. 179-180). 
Compreende-se, portanto, que o Estado tem um papel primordial, pois a mera 
expectativa de que certas terras venham a ser destinadas para determinados usos 
urbanos no futuro por si só já pode gerar em aumentos significativos no preço das 
terras, mesmo antes da realização de qualquer investimento público. Em razão disso, 
Martim Smolka (2014, p. 5) entende que “além dos ganhos indevidos acumulados por 
uma minoria privilegiada, que poderiam ser utilizados para financiar investimentos 
públicos, decisões públicas tendenciosas podem resultar em custos sociais não 
contabilizados”. 
Seguindo esse entendimento, Almeida e Monte-Mór (2011) compreendem 
que os proprietários se beneficiam de dois tipos de valorização do solo: 
 
A primeira, quando o Estado suprir equipamentos à determinada região ou 
garantir a viabilização do uso do solo, empregando assim capital à terra. O 
proprietário atualiza as diferentes rendas fundiárias e acrescimentos às 
mesmas ali acumulados e os (as) realiza no momento do aluguel ou de venda. 
O Estado atua aqui enquanto gerador de renda diferencial, a qual é 
apropriada privadamente ainda que o suprimento de equipamentos seja feito 
com recursos advindos da coletividade. Em um segundo momento, a 
sucessiva ação das agências locadoras para usos diferenciados do solo 
garante ainda a existência de uma renda permanente e atualizada de forma 
contínua (ALMEIDA; MONTE-MÓR, 2011, p. 282). 
 
Nesse sentido, Smolka explica que “o custo do investimento para a provisão 
de serviços é muito menor do que o incremento do valor da terra daí resultante” (2014, 
p. 7), ou seja, o valor que o Estado investe em infraestrutura e serviços urbanos é bem 
menor do que a valorização dos imóveis beneficiados pela ação estatal. 
Portanto, é nítido o lucro obtido pelos proprietários de terras urbanas sem que 
tenham promovido qualquer investimento, sendo fruto exclusivamente de ações 
externas (em grande maioria promovidas pelo governo), de onde estes proprietários 
não implementaram nenhum esforço, sendo este processo denominado pela doutrina, 
de produção de mais-valia fundiária. 
 
 
1.3 CONSIDERAÇÕES PARCIAIS 
 
Ao longo desse primeiro capítulo discorreu-se sobre a relação entre o Estado 
capitalista e a produção do espaço urbano, entendendo que dela resulta um processo 
36 
 
histórico de concentração fundiária presente em diversos países e que também deixou 
suas marcantes características no Brasil. 
Fundamentando-se na teoria marxista, compreende-se que os direitos de 
propriedade estão intimamente ligados à existência dos poderes estatais, de forma a 
perpetuar as bases do capitalismo moderno também no que se refere à terra como 
produtora de renda, observando que o capital intervém no meio construído por 
intermédio do Estado. 
Assim, em que pese a existência de um quadro normativo cada vez mais 
elaborado e a compreensão teórica dessa influência do Estado na produção de 
incrementos ao valor das terras privadas, nem sempre os agentes estatais conseguem 
implementar formas concretas de captura em prol da coletividade das rendas 
auferidas indevidamente pelos proprietários. 
No que se refere ao Estado brasileiro, a literatura aponta também para uma 
clássica divisão de classes, onde de um lado encontram-se proprietários de terras e 
dos meios de produção e de outro uma classe despossuída de direitos e propriedade. 
Essa sociedade tem caráter patrimonialista, sendo marcada pela ausência de reforma 
agrária no campo e um extenso déficit habitacional nas cidades. Além disso, a maioria 
dos governantes utilizam suas gestões para manter a ordem pré-estabelecida em prol 
dos proprietários privados que, historicamente, apropriam-se dos territórios 
urbanizados, bem como dos incrementos de valor da terra gerados pelas ações 
estatais. 
 
 
37 
 
2 RECUPERAÇÃO DE MAIS-VALIAS FUNDIÁRIAS 
 
2.1 APONTAMENTOS TEÓRICOS 
 
O tema da recuperação de mais-valias fundiárias vem ganhando visibilidade 
nos últimos anos, tanto no cenário internacional, onde as experiências demonstram 
como os instrumentos existentes nas legislações de diversos países vêm sendo 
utilizados na busca pela recaptura dos incrementos da valorização imobiliária, como 
também no cenário nacional, no qual pode-se observar na legislação pátria a presença 
de várias ferramentas voltadas a esse fim, algumas já efetivadas, outras ainda não. 
Além disso, vem crescendo no campo da pesquisa e nas gestões municipais o 
interesse pela temática, especialmente em momentos de crise financeira, em que a 
busca por formas autônomas de financiamento dos gastos públicos municipais se 
intensifica. 
Analisando a dinâmica dos preços do solo urbano, Gonzalez (2010) considera 
que a constante mudança nos preços é uma das características mais visíveis e 
relevantes para o funcionamento dos mercados fundiários, ou seja, cada vez que a 
terra passa por alguma transformação é gerado um valor a ser pago, contribuindo 
substancialmente para definir o papel da propriedade territorial urbana na sociedade 
capitalista, pois engendra diversas particularidades11 que irão definir os agentes e 
suas práticas diante desse mercado e seu impacto na configuração social das 
cidades. 
A propriedade imobiliária urbana, vista tradicionalmente como um instituto 
natural, perpétuo e absoluto, passa a ser percebida como objeto do Direito 
Urbanístico. Assim, segundo Débora Sotto, “o valor econômico de um imóvel urbano 
não é determinado apenas pelos traços ínsitos do bem em si mesmo considerado, 
mas também e principalmente por características decorrentes da sua inserção na 
 
11 Tais particularidades são também expostas por Harvey (1980, p. 135-136) de modo bastante 
elucidativo em seis aspectos relativos ao solo e suas benfeitorias: 1) não podem se deslocarem 
livremente, tendo localizações fixas; 2) são mercadorias das quais nenhum indivíduo pode dispensar, 
devido a necessidade de ocupar espaço; 3) mudam de mãos relativamente com pouca frequência; 4) 
propiciam a acumulação de riqueza; 5) apesar da troca no mercado ocorrer em dado momento