Administração Pública para Concursos

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ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
PARA CONCURSOS
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Gustavo Justino de Oliveira
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AdministrAção públicA 
pArA concursos
Gustavo Justino de oliveira
iEsdE brasil s.A.
curitiba
2010
O48a Oliveira, Gustavo Justino de. / Administração pública para concur-
sos. / Gustavo Justino de Oliveira. — Curitiba : IESDE Brasil S.A.,
2010.
124 p.
ISBN: 978-85-387-3016-3
1. Administração Pública. 2. Concursos. 3. Gestão Pública. 4. Controle. 
I. Título. 
CDD 350.7
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Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200 
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© 2010 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e 
do detentor dos direitos autorais.
Capa: IESDE Brasil S.A.
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Gustavo Justino de Oliveira
Pós-Doutor em Direito Administrativo pela 
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor 
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade 
de Direito da USP (Largo São Francisco), onde 
leciona na graduação e na pós-graduação. Foi 
procurador do estado do Paraná por 15 anos 
e hoje é consultor em Direito Administrati-
vo, Constitucional e do Terceiro Setor, em São 
Paulo. Autor dos livros Contrato de Gestão (Ed. 
RT), Consórcios Públicos (Ed. RT), Direito Admi-
nistrativo Democrático (Ed. Fórum), Parcerias na 
Saúde (Ed. Fórum), Direito do Terceiro Setor (Ed. 
Fórum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. 
Fórum). Autor de diversos artigos científicos e 
diretor da Revista de Direito do Terceiro Setor - 
RDTS (Ed. Fórum).
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Organização do Estado 
e da Administração Pública 
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9 | Noções introdutórias
10 | Desconcentração e descentralização
11 | Órgãos públicos
11 | Administração Direta
12 | Administração Indireta
16 | Entidades paraestatais
Modelos teóricos de Administração Pública 
21
21 | Conceito de Administração Pública
21 | Modelo patrimonialista
22 | Modelo burocrático
25 | Modelo gerencial
Experiências de reformas administrativas 
no Brasil. O processo de modernização 
da Administração Pública. Evolução dos 
modelos/paradigmas de gestão: 
a nova gestão pública
31 | Experiências de reformas administrativas no Brasil
36 | O processo de modernização da Administração Pública
37 | Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
Governança, governabilidade 
e accountability: Qualidade 
na Administração Pública 
43
43 | O Estado contemporâneo
44 | Governança pública no Estado contemporâneo
46 | Governabilidade
31
47 | Accountability
48 | Qualidade na Administração Pública
Governo eletrônico e transparência. 
Novas tecnologias gerenciais e organizacionais 
e sua aplicação na Administração Pública
53 | Governo eletrônico
58 | Novas tecnologias gerenciais
Gestão pública empreendedora 
e ciclo do Governo Federal 
65
65 | Gestão pública empreendedora
66 | Ciclo do Governo Federal
Controle da Administração Pública 
71
71 | Noções introdutórias
72 | Tipos de controle
74 | Controle administrativo
75 | Controle legislativo
Probidade na Administração Pública 
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53
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81 | Noções introdutórias
81 | Responsabilidade dos servidores públicos
83 | Trato Normativo da Matéria
Convênios, contrato 
de repasse e termo de cooperação 
89
89 | Considerações iniciais acerca do convênio
93 | Contrato de repasse
94 | Vedações para a celebração de convênios 
e contratos de repasse
94 | Cadastro prévio no Sistema de Gestão de Convênios 
e Contratos de Repasse
95 | Termo de cooperação
Gestão de contratos 
99
99 | Considerações iniciais
100 | Acompanhamento e fiscalização da execução contratual
100 | Gestor de contratos administrativos
104 | Livro de ocorrências
105 | Contratação de terceiro
105 | Preposto: um elo permanente entre 
a administração e a contratada
Noções sobre comunicação 
na Administração Pública 
109
109 | O que é Redação Oficial
111 | Comunicações oficiais
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Organização do Estado e 
da Administração Pública
Noções introdutórias
A Constituição da República trata, em seu Título III, da Organização do 
Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Capítulo 
VII que trata da Administração Pública.
A referida Carta Política adotou a forma de Estado federado, o qual se ca-
racteriza pela coexistência, num mesmo território, de vários poderes políti-
cos distintos. No Brasil, temos então um poder político central (União), pode-
res políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além 
do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2009, p. 14).
Aos Estados-membros é assegurada autonomia consistente na capacidade 
de autoadministração, autolegislação, autogoverno e auto-organização.
A forma federativa de Estado é cláusula pétrea (CF, artigo 60, §4.º).
A forma de governo adotada no Brasil é a republicana, a qual se caracteriza 
pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Exe-
cutivo, com o dever de prestação de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 
17).
Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil é o presidencialista, no qual 
predomina o princípio da divisão dos Poderes. “O presidente da República 
é o chefe do Poder Executivo Federal e exerce, com auxílio dos ministros de 
Estado, a direção superior da Administração Pública Federal, cabendo a ele 
sua organização e estruturação, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constitui-
ção. Em decorrência da forma federativa de Estado e do princípio da simetria 
das esferas políticas, os chefes dos Poderes Executivos e das Administrações 
Públicas do Distrito Federal e dos estados serão, respectivamente, o gover-
nador do Distrito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razão, 
Organização do Estado e da Administração Pública
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os chefes dos Poderes Executivos municipais, bem como das Administrações 
Públicas dos municípios, serão seus prefeitos” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, 
p. 17).
O artigo 2.º da Constituição da República prevê que são Poderes da 
União,independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário.
Confunde-se, usualmente, o governo com a Administração Pública. 
Aquele teria a “incumbência de exercer a direção suprema e geral do Estado, 
determinar a forma de realização de seus objetivos, estabelecer as diretrizes 
que pautarão sua atuação, os planos governamentais, sempre visando con-
ferir unidade à soberania estatal” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16).
A Administração Pública, por sua vez, pode ser conceituada sob dois as-
pectos: o funcional e o organizacional.
Sob o ângulo do primeiro, a Administração Pública 
significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de 
cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades 
públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para 
a população, como, por exemplo, ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo. 
(MEDAUAR, 2010, p. 48)
Já sob o ângulo organizacional, ela “representa o conjunto de órgãos e 
entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para população, co-
adjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de 
governo” (MEDAUAR, 2010, p. 48).
Odete Medauar afirma que a confusão entre governo e Administração 
Pública se dá na medida em que, na época contemporânea, aumenta-se a 
importância da atividade administrativa na dinâmica do Estado, bem como 
pelo fato de no Brasil coexistir, “no vértice do Poder Executivo, funções go-
vernamentais e funções administrativas”, permitindo assim “evitar um gover-
no puramente político e uma Administração puramente burocrática” (ME-
DAUAR, 2010, p. 51).
Desconcentração e descentralização
O Estado utiliza-se de algumas formas para exercer a função administrativa.
A descentralização administrativa significa a transferência de poderes de decisão em 
matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. Tais entes realizam, 
Organização do Estado e da Administração Pública
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em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas características e os 
mesmo efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralização implica, assim, 
a transferência decisória, e não meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)
Na descentralização o Estado desempenha suas atividades através de 
outras pessoas, e não pela sua administração direta. Será efetivada mediante 
outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado ser-
viço público, e será efetivada mediante delegação quando o Estado transfere, 
por contrato ou ato unilateral, “unicamente a execução do serviço, para que a 
pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta 
e risco, sob fiscalização do Estado” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24).
Existirá desconcentração quando atividades forem “distribuídas de um 
centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões infe-
riores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica” (MEDAUAR, 
2010, p. 56).
Órgãos públicos
“Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação, que 
englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para reali-
zar uma atribuição predeterminada” (MEDAUAR, 2010, p. 57).
Os órgãos não possuem personalidade jurídica e, portanto, não podem 
contrair obrigações nem exercer direitos em nome próprio. Sendo assim, 
atuam em nome da pessoa jurídica de que faz parte.
Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado.
A lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pú-
blica Federal (Lei 9.784/99) considera órgão a unidade de atuação integrante da 
estrutura da Administração Direta e da estrutura da Administração Indireta.
Administração Direta
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administração 
Direta como o “conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos 
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das 
atividades administrativas do Estado”. 
Organização do Estado e da Administração Pública
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Pode-se apontar como características da Administração Direta “o vínculo de 
subordinação-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus órgãos” e a 
“generalidade de tarefas e atribuições que lhe cabem” (MEDAUAR, 2010, p. 65).
Administração Indireta
De acordo com o artigo 4.º, inciso II, alíneas a, b, c e d do Decreto-Lei 
200/67, estão compreendidas na Administração Indireta as autarquias, as em-
presas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6.º, §1.º, que 
“o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a 
Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados”.
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administra-
ção Indireta “é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à res-
pectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades 
administrativas de forma descentralizada”. 
As entidades da Administração Indireta caracterizam-se pela especialida-
de das suas atribuições.
Prevê o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal que “somente por 
lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de em-
presa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Odete Medauar (2010, p. 73) explica que, 
para o desempenho de sua competência específica, a entidade da Administração 
indireta é dotada de patrimônio e pessoal próprios, estrutura administrativa própria, 
encabeçada por um dirigente, de regra denominado “presidente” ou “superintendente” 
(nas universidades, reitor).
Importante salientar que, de acordo com o §6.º do artigo 37 da Constitui-
ção Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurídica 
pública ou de entidades prestadoras de serviços públicos com personali-
dade jurídica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes, é 
objetiva.
No entanto, 
há linha doutrinária em favor da responsabilidade subsidiária da pessoa jurídica matriz 
(União, Estado, Distrito Federal, Município) se o patrimônio de qualquer entidade da 
respectiva Administração Indireta não for suficiente para a reparação, pois a pessoa 
jurídica matriz foi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74)
Organização do Estado e da Administração Pública
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Autarquias
De acordo com o inciso I do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, autarquia é 
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita 
próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para 
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como 
a “pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, 
criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômi-
co, sejam próprias e típicas do Estado”. 
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a “pessoa jurídica de 
direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o 
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle adminis-
trativo exercido nos limites da lei”.
Em razão da sua personalidade jurídica ser de direito público, as autar-
quias devem obediência integral ao regime jurídico administrativo, de modo 
a, por exemplo, ser exigido concurso público para admissão dos seus servi-
dores, bem como licitação para suas contratações.
Agências reguladoras
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no 
direito brasileiro, agência reguladora seria “qualquer órgão da Administração 
Direta ou entidade da AdministraçãoIndireta com função de regular a maté-
ria específica que lhe está afeta”. 
Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agências reguladoras surgiram 
com a extinção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços públicos e outras 
atividades e com a transferência total ou parcial, ao setor privado, da execução de tais 
serviços e atividades, mediante concessões, permissões ou autorizações.
As agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias, po-
dendo, com isso, exercer atribuições típicas do Poder Público, já que possuem 
personalidade jurídica de direito público. Tal prerrogativa as submete a todos os 
controles constitucionalmente previstos à Administração Pública. Sendo assim, 
para conferir maior “independência” às agências reguladoras, característica essencial do 
modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribuído a elas o status de 
“autarquia em regime especial”, o que sói traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora, 
em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia 
administrativa e financeira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163)
Organização do Estado e da Administração Pública
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Acerca das autarquias “em regime especial”, José dos Santos Carvalho Filho 
(2009, p. 454) identifica como suas prerrogativas “1.º) poder normativo técni-
co; 2.º) autonomia decisória; 3.º) independência administrativa; 4.º) autono-
mia econômico-financeira”.
Agências executivas
O artigo 51, Lei 9.649/98, estabelece que 
o Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que 
tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratégico de reestruturação e 
desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado contrato de gestão com o 
respectivo Ministério supervisor.
Assim, “agência executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação 
que celebra contrato de gestão com órgão da Administração Direta a que se 
acha vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos” (DI PIETRO, 
2010, p. 465).
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 468) entende, no entanto, que 
“nada há de inovador em qualificar-se de agência executiva a entidade autár-
quica que se dedique a exercer atividade estatal descentralizada, e isso pela 
singela razão de que esse sempre foi o normal objetivo das autarquias”. 
Fundações públicas
De acordo com o inciso IV, do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, fundação é 
a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada 
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, 
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado 
por recursos da União e de outras fontes.
Existe divergência doutrinária quanto à personalidade jurídica das funda-
ções. José dos Santos Carvalho Filho, acompanhando entendimento de Hely 
Lopes Meirelles, entende que as fundações públicas têm sempre personali-
dade jurídica de direito privado, pois o “fato de ser o Estado o instituidor não 
desmente a caracterização dessas entidades, até porque é o Estado quem dá 
criação a sociedades de economia mista e a empresas públicas, e essas entida-
des, como já visto, têm personalidade jurídica de direito privado” (CARVALHO 
FILHO, 2009, p. 495).
Organização do Estado e da Administração Pública
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No entanto, entendimento dominante, inclusive optado pelo Supremo 
Tribunal Federal (RE 101.126-RJ, Rel. Ministro Moreira Alves), é pela existência 
de fundações públicas de direito público e de direito privado.
É o que explica Odete Medauar. 
Fundações podem existir, com alguma atuação do poder público na instituição, manutenção 
ou controle, cujas características não correspondem ao modelo traçado no referido artigo 
5.º, IV, do Dec.-Lei 200/67. Nesse caso, tais fundações não integram a Administração Indireta 
e têm seu regime jurídico determinado pelo ato que as cria ou autoriza sua criação, podendo 
ser regidas pelo direito privado. (MEDAUAR, 2010, p. 85)
Sociedades de economia 
mista e empresas públicas
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 470) aduz que 
essas entidades são dotadas de personalidade jurídica de direito privado e delas se vale 
o Estado para possibilitar a execução de alguma atividade de seu interesse com maior 
flexibilidade, sem as travas do emperramento burocrático indissociáveis das pessoas de 
direito público.
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 446) aponta como traços comuns às em-
presas públicas e sociedades de economia mista:
criação e extinção autorizadas por lei; �
personalidade jurídica de direito privado; �
sujeição ao controle estatal; �
derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito �
público;
vinculação aos fins definidos na lei instituidora; �
desempenho de atividade econômica. �
Nos termos do artigo 5.º, inciso II, do Decreto-Lei 200/67, empresa pública 
é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com pa-
trimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a explora-
ção de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por força 
de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de 
qualquer das formas admitidas em direito”.
Organização do Estado e da Administração Pública
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São empresas públicas, de acordo com José dos Santos Carvalho Filho 
(2009, p. 471), as 
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, 
criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, para 
que o governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, 
execute a prestação de serviços públicos.
Já as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, são 
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, 
criadas por autorização legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário 
pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades 
gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos. 
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 471)
De tais conceitos retiram-se os traços distintivos das duas entidades:
Forma de organização – a sociedade de economia mista deve ser es- �
truturada sob a forma de sociedade anônima enquanto a empresa pú-
blica sob qualquer das formas admitidas em direito.
Composição do capital – a sociedade de economia mista é constituída �
por capital público e privado, e a empresa pública, por capital público.
Entidades paraestatais
Há divergência doutrinária quanto a quais são as entidades paraestatais e 
ainda se tais entidades integram a Administração Indireta.
Marçal Justen Filho (2006, p. 134-137) faz distinção quanto às “entidades 
paraestatais” e “entidades não estatais”, incluindo-se nas últimas as entida-
des do Terceiro Setor. Explica o autor que este “é integrado por sujeitos e 
organizações privadas que se comprometem com a realização de interesses 
coletivos e a proteção de valores supraindividuais”.
Quanto à entidade paraestatal, aduz o autor supracitado que 
entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito 
privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover 
o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou 
categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições 
compulsórias. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 134)
Organização do Estado e da Administração Pública
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José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 439) entende que a expressão 
paraestatal “deveria abranger toda pessoa jurídica que tivesse vínculo insti-
tucional com a pessoafederativa, de forma a receber desta os mecanismos 
estatais de controle.” Enquadrar-se-iam, desse modo, como entidades para-
estatais as pessoas da Administração Pública Indireta e os serviços sociais 
autônomos.
As organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse 
público são denominadas pelo autor como “organizações colaboradoras”, as 
quais seriam pessoas privadas, instituídas pelas fórmulas de direito privado, 
e que a elas poderia ser atribuído o encargo da prestação de serviços públi-
cos no regime de parceria com a Administração Pública (CARVALHO FILHO, 
2009, p. 517).
Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 155) explica que a expressão 
“entidade paraestatal” melhor serviria para designar “sujeitos não estatais, 
isto é, de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempe-
nham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no 
âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente seus.” 
O mesmo autor ressalta que as organizações sociais e organizações da 
sociedade civil de interesse público não são pessoas da Administração Indi-
reta, pois 
são organizações particulares alheias à estrutura governamental, mas com as quais 
o Poder Público (que as concebeu normativamente) se dispõe a manter “parcerias” [...] 
com a finalidade de desenvolver atividades valiosas para a coletividade e que são livres à 
atuação da iniciativa privada, conquanto algumas delas, quando exercidas pelo Estado, se 
constituam em serviços públicos. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 218)
Dicas de estudo
MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Consórcios Públi-
cos: comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Contrato de Gestão. São Paulo: Revista 
dos Tribunais, 2008.
Organização do Estado e da Administração Pública
18
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 
17. ed. São Paulo: Método, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. 
São Paulo: Malheiros, 2007.
BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. 
Belo Horizonte: Fórum, 2008.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. 
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Sa-
raiva, 2006.
_____. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 
2006.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2010.
Organização do Estado e da Administração Pública
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Modelos teóricos de 
Administração Pública
Conceito de Administração Pública
A Administração Pública, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois 
aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo 
(orgânico ou formal).
O objeto da Administração Pública é a função administrativa, que abran-
ge o fomento, a polícia administrativa e o serviço público (DI PIETRO, 2008). 
Nesse caso, a Administração é uma atividade concreta do Estado, objetivan-
do a realização das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000).
Quanto ao aspecto subjetivo, a Administração Pública pode ser consi-
derada o “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui 
o exercício da função administrativa do Estado” (DI PIETRO, 2008). Ou seja, 
a Administração Pública é uma “máquina” composta por órgãos e entida-
des, organizados de forma hierárquica sob a direção de um chefe de Estado 
(ARAÚJO, 2005).
Modelo patrimonialista
O patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas socieda-
des pré-democráticas. De acordo com esse modelo, a Administração Pública 
deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do 
povo em seu favor.
O aparelho de Estado é uma espécie de extensão do poder do soberano, 
não havendo distinção entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa 
pública se confunde com a coisa do governante.
Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função de defesa 
da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos 
assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria.
São características marcantes desse modelo de administração a corrup-
ção e o nepotismo.
22
Modelos teóricos de Administração Pública
Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentável 
com o advento do capitalismo e da democracia.
Jurisprudência:
 STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO 
NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE 
DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.
 I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho 
Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita.
 II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a 
prática.
 III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, 
da Constituição Federal.
 IV - Precedentes.
 V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor, 
aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.
Modelo burocrático
Surgimento do modelo burocrático
A revolução industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram 
para uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento 
do modelo burocrático, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na 
racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no 
livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo (1904), e teve suas bases 
mais bem definidas somente em 1922, com a publicação do livro Economia e 
Sociedade, desse mesmo autor.
O modelo burocrático foi uma resposta aos abusos e demais vícios ex-
perimentados pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de 
desconfiança prévia dos administradores públicos por parte da sociedade, 
como uma reação ao modelo patrimonialista.
Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente da au-
toridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a 
efetividade da contenção de abusos.
Modelos teóricos de Administração Pública
23
A administração burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao Di-
reito, de racionalidade, de ponderação entre meios e fins e de precisão.
A proposta é de realização de um controle rígido dos processos a priori, 
por exemplo, aqueles referentes à admissão de pessoal e às contratações a 
serem realizadas pelo Poder Público, baseando-se nos princípios da profis-
sionalização, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo 
(BRASIL, 1995).
Quanto à profissionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava o 
modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo buro-
crático, é atribuído um grande valor ao mérito do funcionário (meritocracia), 
sendo que os funcionários chegam a um cargo por meio de competição 
justa e sua ascensão profissional se baseia em critérios de experiência (anti-
guidade) e desempenho. São ainda atributos do profissionalismo o trabalho 
remunerado e a divisão racional de tarefas. Ainda, uma característica que diz 
respeito tanto ao princípio da profissionalização como ao da impessoalidade 
é a separação das propriedades pública e privada, e dos ambientes de vida 
pessoal e de trabalho. Por fim, ainda no que diz respeito ao profissionalismo, 
pode-se dizer que o modelo burocrático acolheu a ideia taylorista de maxi-
mizar o rendimento funcional através da separação das funções de planeja-
mento e execução de tarefas.
No tocante àimpessoalidade, além das características supracitadas, signi-
fica que os cargos pertencem à organização, e não às pessoas que os estão 
ocupando. Como consequência, evita-se a apropriação individual do poder, 
a obtenção de benefícios em função da posição ocupada pelo profissional.
Quanto à formalidade, diz respeito à imposição de deveres e responsabi-
lidades aos servidores públicos, à existência de uma hierarquia administra-
tiva, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), à 
formalização de processos decisórios e das comunicações internas e exter-
nas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuida-
de do trabalho e a padronização dos serviços prestados, evitando assim a 
discricionariedade.
Eficiência organizacional (administrativa e econômica) e equidade (entre 
funcionários e na produção de produtos e serviços padrão) são também ca-
racterísticas do modelo de administração burocrático (SECCHI, 2009).
Em suma, destacam-se dentre os princípios básicos que norteiam o 
modelo de Administração Pública burocrático:
24
Modelos teóricos de Administração Pública
impessoalidade; �
formalismo; �
profissionalização e ideia de carreira pública, em que a promoção ocor- �
re com base na meritocracia;
divisão funcional hierárquica clara; �
mínimo de discricionariedade nas decisões, sempre fundamentadas �
em normas.
Conforme o exposto, o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia 
de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta eleva-
dos padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento é o 
de defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com 
a redução da corrupção e maximização da democracia (LONGO, 2008).
Jurisprudência:
	 STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor público: contratação temporária 
excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicação para a admissão de 
servidores para funções burocráticas ordinárias e permanentes.
Crise do modelo burocrático
Apesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção, 
que era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema ra-
cionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar 
efeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de eficiência.
Até mesmo hoje a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para de-
signar “gargalos” e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo 
formalismo, acabando por comprometer a eficiência da ação admi nistrativa.
As principais críticas à administração burocrática foram formuladas por 
Merton, em 1949.
Em síntese, as falhas do modelo são a desmotivação dos empregados, a re-
sistência às mudanças, o abuso da senioridade como critério de ascensão pro-
fissional, e a grande separação entre o cidadão e o funcionalismo público, que 
acaba por não atender às necessidades e aos anseios dos seus destinatários.
Modelos teóricos de Administração Pública
25
Conclui-se ainda que (PRATS I CALATÀ, 2005) a racionalidade da adminis-
tração burocrática não garante a eficiência e a eficácia do sistema, especial-
mente pela dificuldade de aplicação das regras à prática e pelo excesso de 
rigidez, que embaraça a adaptação a situações novas.
Por fim, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histórico em que se 
insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do 
capitalismo, vem a ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas, 
em prol de quem o cidadão abre mão de seu poder. Dessa forma, ressalta- 
-se a busca por uma Administração Pública mais apegada à técnica, a fim de 
atingir eficiência e eficácia. Essa ideia opõe-se à de democracia, em que o 
poder emana do povo.
Modelo gerencial
Surgimento do modelo gerencial
Conforme conclusão do tópico anterior, a crise do modelo burocrático, 
juntamente com outros fatores, como a globalização da economia, uma 
nova dinâmica de mercado, uma crise fiscal do Estado e um cada vez maior 
distanciamento entre as decisões da Administração e os interesses dos admi-
nistrados, passou a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse 
a estruturação e a gestão da administração pública, baseado em valores de 
eficiência, eficácia e competitividade.
Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação das fun-
ções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à 
globalização, foi emergindo um novo modelo de Administração Pública, a 
gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou nova gestão pública (new public 
management).
Há doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administração Pública 
gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto 
com aquela, compõe o gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009).
Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: eficiência e a quali-
dade na prestação de serviços públicos, além da redução de custos.
26
Modelos teóricos de Administração Pública
Nenhum modelo de administração rompe totalmente com os preceitos 
do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo pre-
cedente seja integralmente abandonado. No caso da transição do modelo 
burocrático para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram con-
servados, de forma flexibilizada, alguns princípios, como admissão por crité-
rios de mérito, sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, 
avaliação de desempenho, o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a princi-
pal mudança refere-se à forma de controle, que antes era realizado a priori 
e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser 
feita a posteriori. Ainda, há uma evolução no sentido de interesse público. 
Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-se misturando 
ao próprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse 
público passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidadão, 
contribuinte de impostos e destinatário de serviços.
A nova gestão pública é baseada nos critérios de eficiência, eficácia, qua-
lidade e desempenho.
Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido fo-
cando-se os resultados – que devem ser mensurados em comparação com as 
expectativas – e o cidadão beneficiário, ou cidadão cliente. A ideia de avalia-
ção de desempenho, entre outros princípios norteadoras da Administração 
Pública gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão prove-
nientes da administração privada. Contudo, deve-se levar em conta certas 
diferenças, como o objetivo (de lucro, no caso das organizações privadas, 
e da realização do interesse público, no caso da Administração Pública) e a 
origem das receitas.
Quanto à organização administrativa, há também uma flexibilização em 
relação ao modelo burocrático. Enquanto naquele modelo a estrutura admi-
nistrativa configurava-se de forma mais rígida, sempre pautada na observân-
cia de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial 
propõe uma maior descentralização político-administrativa, com transferên-
cia de funções para administrações locais, dotadas de maior autonomia (e, 
também, responsabilidade). Dessa forma, a proposta é de uma organização 
administrativa com menos níveis hierárquicos, com controle de resultados e 
voltada para o atendimento das necessidades dos administrados (BRESSER 
PEREIRA, 1996).
Modelos teóricos de Administração Pública
27
Ainda no que diz respeito à autonomia (gerencial, orçamentária e finan-
ceira) dos órgãos e entidades públicas, esta é maior no gerencialismo em 
virtude de um acordo firmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes, 
através do qual ficam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de 
resultados (OLIVEIRA, 2009).
Dessa forma, na Administração Pública gerencial definem-se os objetivos 
que devem ser atingidos atravésde uma ação pública, atribuindo ao admi-
nistrador autonomia na gestão dos recursos e propondo um controle a pos-
teriori do alcance dos resultados propostos.
Jurisprudência:
INFORMATIVO STF 474 – TÍTULO: � Lei 9.637/98: Organizações Sociais 
(Transcrições)
Ideia de governança pública
No início do século XXI, o conceito de gerencialismo já sofreu uma evolu-
ção, caracterizada pela governança pública, com foco não só na eficácia da 
Administração Pública, mas como um modelo de interação entre os diversos 
níveis de governo e destes com associações de empresas e da sociedade civil 
(PRATS I CALATÀ, 2005).
No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elabora-
do pelo extinto MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado), durante o Governo FHC (1995), descreveu programas e metas para 
uma reforma com objetivo de transição da Administração Pública burocráti-
ca, rígida e ineficiente, para a Administração Pública gerencial, mais flexível, 
eficiente e voltada para o atendimento do cidadão.
O tópico 2 do plano, intitulado “As três formas de Administração Pública”, 
descreve bem os tipos de Administração Pública patrimonialista, burocrática 
e gerencial, bem como os momentos de transição entre eles.
Por fim, cabe ressaltar que a transição entre os modelos apresentados 
ocorre de forma gradual e contínua, e não por ruptura dos preceitos do 
modelo anterior. Em muitos assuntos, não há superação de um modelo 
quando de sua transição para o posterior, podendo coexistir dois ou mais 
deles em um mesmo local.
28
Modelos teóricos de Administração Pública
Dicas de estudo
BRASIL. Decreto 7.203, de 4 de junho de 2010 (DOU de 07/06/2010). Dispõe sobre 
a vedação do nepotismo no âmbito da Administração Pública Federal.
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995. Apresenta-
ção, introdução e tópico 1 (As três formas de Administração Pública). Disponível 
em: <www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, s.d. p. 
229-282. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills).
SITE: <www.bresserpereira.org.br/>.
Referências
ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 
2005.
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administração Pública burocrática à gerencial. 
Revista do Serviço Público, Brasília, ano 47, v. 120, n. 1, jan./abr. 1996.
BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. Reforma do Estado e Administração Pública 
Gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001. 314 p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Atlas, 
2008.
GAEBLER, Ted; OSBORNE, David. Reinventando o Governo: como o espírito em-
preendedor está transformando o setor público. 9 ed. Brasília: MH comunicação, 
1997.
LONGO, Francisco. La gestión pública como discurso de valores. In: LONGO, Fran-
cisco; YSA, Tamyko (Eds.). Los Escenarios de la Gestión Pública del Siglo XXI. 
Barcelona: Bellaterra, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 
2000.
Modelos teóricos de Administração Pública
29
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p.
_____. O contrato de gestão e seus riscos. Gazeta do Povo, 25 de janeiro de 
2009.
PRATS I CATALÀ, Joan. La construcción social de la gobernanza. In: PRATS I CATALÀ, 
Joan et al. (Coords.). Gobernanza: diálogo euroiberoamericano sobre el buen go-
bierno. Madrid: INAP: Colex, 2005.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administração Pública. 
Revista Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, mar./abr. 2009.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores. (Edita-
do por H. H. Gerth e C. W. Mills), 1982.
31
Experiências de reformas 
administrativas no Brasil. 
O processo de modernização 
da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/ 
paradigmas de gestão: 
a nova gestão pública
Experiências de reformas 
administrativas no Brasil
Reforma do DASP
Após o golpe de Estado de 1937, instaurou-se o chamado Estado Novo, 
um regime político centralizado de caráter autoritário fundado por Getúlio 
Vargas, que perdurou até 1945.
No início desse período, foi prevista, no artigo 67 da Constituição Federal 
Brasileira de 1937, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Pú-
blico (DASP). Sua instituição foi efetivada pelo Decreto-Lei 579/38, que lhe 
conferia, dentre outras, a atribuição de realizar estudo pormenorizado das 
repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, a fim de determi-
nar, com enfoque na economia e na eficiência, as modificações a serem rea-
lizadas: na organização dos serviços públicos, em sua distribuição e agrupa-
mento, nas dotações orçamentárias, nas condições e processos de trabalho, 
nas relações entre órgãos e com o público. Além disso, atribuíam-se ao DASP 
funções de auxiliar na organização da proposta orçamentária e realizar a fis-
calização de sua execução1 e de seleção e aperfeiçoamento de servidores 
públicos.
A ação do DASP tinha como objetivo o desenvolvimento de um modelo 
de gestão racional, baseado no rigor técnico e na impessoalidade, para al-
cance de eficiência administrativa.
1 “Registra-se que, nesse 
período, foi instituída a 
função orçamentária en-
quanto atividade formal 
e permanentemente vin-
culada ao planejamento.” 
(BRASIL, 1995)
32
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
A ação vai ao encontro dos preceitos do modelo de Administração Públi-
ca burocrática weberiano, cuja implantação “é uma consequência clara da 
emergência de um capitalismo moderno no país” (BRASIL, 1995).
Dessa forma, a ação com o fito de normatizar a gestão racional dos negó-
cios do Estado, “mediante a simplificação, padronização e aquisição racional 
de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de 
procedimentos” (BRASIL, 1995), era o primeiro grande passo em direção à 
burocratização do serviço público.
Destaca-se ainda, no que diz respeito aos recursos humanos, que a refor-
ma proposta também se ajusta aos preceitos da burocracia, com as ideias de 
profissionalização e impessoalidade, através de uma criteriosa contratação de 
pessoal, com base em critérios de competência e qualificação.
Contudo, apesar do valor dado ao mérito profissional aos concursos pú-
blicos e ao treinamento, não houve sucesso em romper totalmente com o 
modelo patrimonial, com o coronelismo dando lugar ao clientelismo e ao 
fisiologismo (BRASIL, 1995).
O modelo reformista teve sucesso em diversas questões, principalmente 
no que diz respeito às mudanças na gestão dos recursos humanos e orça-
mentários e na expansão do governo, através da criação de novas funções e 
de novas agências administrativas (REZENDE, 2004).
No entanto, teve como resultados negativos o excesso de formalismo e a 
manutenção do clientelismo, fazendo com que o DASP se tornasse alvo de 
muita resistência e fosse perdendo seu status e prestígio (REZENDE, 2004).
Reforma instituída pelo Decreto-Lei 200/67
Nas décadas de 1950 e 1960, especialmente durante a administração 
Kubitschek houve algumas tentativas de modernizar o aparato burocrático.
Contudo, foi ficando patente a necessidade de se realizar uma reforma 
maior, que tivesse como objetivo elevar a performance do setor público 
brasileiro e transformar o modelo de intervenção do Estado na economia, 
centrado na ampla provisão de bens e serviços em moldes empresariais e 
na atuaçãoem áreas julgadas estratégicas para o desenvolvimento nacional 
(REZENDE, 2004).
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
33
Em 1964 foi instituída a Comissão Especial de Estudos da Reforma Admi-
nistrativa (Comestra), presidida pelo ministro do Planejamento, para analisar 
os projetos de reforma administrativa existentes e criar novos projetos.
Essa reforma administrativa teve como instrumento principal o Decreto- 
-Lei 200/67, através do qual 
realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e 
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da 
descentralização funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa, 
o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores 
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no 
processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.” (BRASIL, 1995)
Dessa forma, houve uma grande expansão da descentralização da Admi-
nistração Pública brasileira, com objetivo de separar as funções de formula-
ção e implementação de políticas públicas e instituir ganhos de eficiência e 
racionalidade na atividade administrativa.
Contudo, essa descentralização não foi acompanhada de instrumentos 
adequados de centralização, controle e planejamento (REZENDE, 2004).
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
Após a reforma realizada através do Decreto-Lei 200/67, foram feitas 
outras tentativas de modernização da Administração Pública brasileira, com 
o objetivo de superar as deficiências do modelo burocrático, tais como a cria-
ção da Secretaria de modernização (SEMOR), nos anos 1970, e a criação do 
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratiza-
ção, nos anos 1980.
No fim da década de 1980, segundo o MARE (1995), a despeito do avanço 
democrático com o fim do regime militar e o advento da Constituição Fede-
ral de 1988, houve um retrocesso burocrático, acompanhado pelo desprestí-
gio da Administração Pública brasileira.
Em 1995, no governo FHC, a antiga Secretaria da Administração Federal, 
vinculada diretamente à Presidência, foi transformada no Ministério da Ad-
ministração Federal e Reforma do Estado (MARE), para o qual foi nomeado 
Luiz Carlos Bresser Pereira.
34
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
Esse Ministério foi criado com a atribuição de “estabelecer as condições para 
que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão especí-
fica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos 
termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor” (BRASIL, 1995).
Tal reforma tinha como objetivo principal a transição de um modelo de 
Administração Pública burocrática para o modelo gerencial, reduzindo o 
papel de prestador direto de serviços do Estado, reservando a ele um papel 
de regulador e coordenador.
Tinha como base a descentralização das atividades do Estado para obten-
ção de uma Administração calcada em resultados, flexibilidade e eficiência, 
voltada para atendimento do cidadão.
O Plano Diretor2 distinguiu quatro setores de ação estatal, classificando- 
-os conforme a natureza de suas atividades e associando-os às modalidades 
de propriedade estatal, privada e pública não estatal (esta correspondente 
às organizações sem fins lucrativos, orientadas ao atendimento do interesse 
público):
Setor de ação estatal Modalidade de propriedade
“NÚCLEO ESTRATÉGICO. [...] governo, em sentido lato. É o setor que defi-
ne as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento [...] onde as 
decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislati-
vo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao presiden-
te da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, 
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.”
Estatal
“ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que 
só o Estado pode realizar [...] em que se exerce o poder [...] do Estado 
[...] de regulamentar, fiscalizar, fomentar. [...] exemplos [...]: a cobran-
ça e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, 
o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas 
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo 
Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o 
serviço de emissão de passaportes etc.”
Estatal
2 BRASIL. Ministério da 
Administração e Reforma 
do Estado. Plano Diretor 
da Reforma Adminis-
trativa do Aparelho do 
Estado. Brasília: MARE, 
1995. Disponível através 
do site: <www.planalto.
gov.br/publi_04/COLE-
CAO/PLANDI5.HTM>.
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
35
Setor de ação estatal Modalidade de propriedade
“SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. [...]setor onde o Estado atua simultanea-
mente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As ins-
tituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, 
está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamen-
tais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem ‘economias 
externas’ relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem 
ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias 
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não 
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as uni-
versidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.”
Pública não estatal
“PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. [...] área de atua-
ção das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas volta-
das para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, 
por exemplo, as do setor de infraestrutura [...].”
Privada, em regra
Dessa forma, evidencia-se a intenção de deixar a encargo do estado so-
mente as atividades exclusivas e estratégicas, podendo este delegar a execu-
ção de outras para ampliar sua eficiência e economicidade.
O Plano Diretor ainda estabeleceu três “projetos básicos”3, a saber:
avaliação estrutural � – tem relação com a reestruturação organizacio-
nal, com a finalidade de identificar sobreposições de competências, 
funções inadequadas e possibilidades de realizar ajustes descentrali-
zadores.
agências autônomas � – o objetivo é a “transformação de autarquias e 
de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agên-
cias autônomas, com foco na modernização da gestão”.
organizações sociais e publicização � – objetivo de elaboração “de 
projeto de lei que permita a ‘publicização’ dos serviços não exclusivos 
do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público 
não estatal, onde assumirão a forma de ‘organizações sociais’”.
Ante o exposto, podemos concluir que as bases do Plano Diretor da Re-
forma do Aparelho do Estado estão em perfeita consonância com as ca-
racterísticas do modelo gerencial de Administração Pública, com foco em 
descentralização da atividade estatal no intuito de ampliar a eficiência e os 
resultados da Administração Pública.
3 BRASIL. Ministério da 
Administração e Reforma 
do Estado. Plano Diretor 
da Reforma Adminis-
trativa do Aparelho do 
Estado. Brasília: MARE, 
1995. Disponível através 
do site: <www.planalto.
gov.br/publi_04/COLE-
CAO/PLANDI8.HTM>.
36
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evoluçãodos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
O processo de modernização 
da Administração Pública
Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado, 
representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as estru-
turas, organização, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administração 
Pública, com a finalidade de melhor capacitá-la para servir aos fins do Estado 
e aos interesses da sociedade.
Trata-se de medidas para promover uma maior eficiência administrativa, 
como combate ao deficit fiscal do Estado; desconcentração e descentraliza-
ção; atividade de regulação; orientação para os cidadãos e incentivo à sua 
participação; incremento na qualidade da prestação de serviços (com estímu-
lo à concorrência); abertura à participação da sociedade civil, entre outras.
Nesse contexto de Reforma Administrativa, cabe trazer à tona uma dife-
renciação entre reforma e modernização que, muitas vezes, são usados como 
sinônimos para fazer referência a processos de transformação estatal.
Reformar significa mudar a forma de um objeto, restaurá-lo ou reconstruí- 
-lo, sem alterar-lhe as qualidades fundamentais, para que ele se torne mais 
funcional.
Desse modo, uma reforma de Estado implica uma transformação de 
grande magnitude, para torná-lo mais apto a cumprir sua função.
Modernizar, no entanto, não diz respeito a uma mudança de tão grande 
dimensão. Uma modernização implica a realização de alterações pontuais 
em uma estrutura, sem modificar sua essência, para adaptá-la a uma nova 
realidade (OLIVEIRA, 2005).
Dessa forma, uma modernização de Estado é menos ampla e complexa 
que uma reforma estatal, significando uma busca de novas formas e mo-
delos de gestão de tarefas, para tornar os órgãos e entidades públicas mais 
eficientes e eficazes, adaptando-os ao momento atual.
Uma Reforma do Estado é um processo mais intenso, de mudanças estru-
turais, que gera novas bases para o Estado e, atingido o objetivo, esgota-se, 
instituindo um novo marco institucional-legal.
Por essa razão, nem todas as transformações podem ser denominadas 
reformas de Estado, pois muitas delas são, somente, movimentos de moder-
nização estatal.
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
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No Estado Contemporâneo, aponta-se para uma tendência de moderniza-
ção da Administração Pública, que vem como uma “reforma administrativa 
por ações contínuas” (MEDAUAR, 1996).
A política de modernização parece mais afinada com a sociedade con-
temporânea e suas expectativas em relação ao Estado, como um constan-
te processo de ajustes e adaptações na estrutura e no funcionamento do 
Estado, para melhor consecução de seus objetivos e atendimento das expec-
tativas dos cidadãos.
Evolução dos modelos/paradigmas 
de gestão: a nova gestão pública
Nas décadas finais do século XX, passou-se a falar muito em crise do 
Estado, aliada, em parte, à crise do modelo de Administração Pública buro-
crática e à dificuldade do Estado em atender às demandas sociais.
Em meio a um contexto de globalização, com mercado aberto e competi-
tivo, o modelo de Estado provedor (Estado de bem-estar) começa a se tornar 
ineficiente e a se esgotar.
Tornava-se patente a necessidade de uma reforma de gestão, em virtude 
da crise fiscal, da falta de responsividade e eficiência e da necessidade de 
inserção do Estado em uma economia global (VIGODA-GADOT, 2003).
Gonçalves (2005) faz alusão à necessidade de uma “reinvenção do gover-
no”, que seria caracterizado por menos regras e mais metas e objetivos, pela 
descentralização e pela ampliação do papel de gestão.
Esse novo modelo, o new public management, ou “nova gestão pública”, 
teria dois eixos principais: o da eficiência e o da responsabilidade (GONÇAL-
VES, 2005).
O eixo da eficiência estaria ligado ao foco na obtenção de resultados na 
ação pública. No caso dos serviços públicos, sua prestação direta pelo Estado 
estava se mostrando ineficiente e extremamente custosa. De acordo com os 
preceitos da nova gestão pública, a descentralização de algumas atividades 
e a transferência de outras para entidades privadas seriam instrumentos para 
melhoria na qualidade e economicidade na prestação de serviços públicos. 
Nesse contexto, ganha especial relevância o repasse, através de instrumen-
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Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
tos de contratualização, de funções que não digam respeito às atividades 
exclusivas do Estado (CORRÊA, 2007).
Quanto ao eixo da responsabilidade, diz respeito a diversos aspectos, 
como igualdade, imparcialidade, transparência, objetividade, ampliação da 
democracia participativa (GONÇALVES, 2005).
No Brasil, a reforma proposta pelo modelo da nova gestão pública veio a 
ser instrumentalizada pela Emenda Constitucional 19, de 1998.
Entre as mudanças propostas por essa emenda, uma das principais está 
a inserção, no artigo 37 da Constituição Federal, do princípio da eficiência. 
Conforme já exposto anteriormente, a ideia de eficiência está totalmente em 
consonância com a proposta da nova gestão pública.
A corroborar o princípio da eficiência, podemos também citar a alteração 
do artigo 41 da Magna Carta, para estabelecer o prazo de três anos de está-
gio probatório ao servidor público para a aquisição de estabilidade.
Merece também grande destaque a inclusão do §8.º ao artigo 37 da Cons-
tituição Federal4. Apesar de não haver menção expressa na Constituição, Di 
Pietro (2008) afirma que tal dispositivo faz referência à figura do contrato de 
gestão5, que pode ser celebrado entre órgãos da Administração Direta ou 
destes com entidades da Administração Indireta. O objetivo desses ajustes 
“é definir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle 
de resultados em função das metas estabelecidas” (DI PIETRO, 2008). A figura 
aqui prevista está em plena conformidade com as ideias de descentralização 
e eficiência da nova gestão pública.
No que tange ao tema de responsabilidade e controle, a EC 19/98 refor-
mulou o §3.º do artigo 37 da Constituição, possibilitando a elaboração de 
uma lei para disciplinar as “formas de participação do usuário na Administra-
ção Pública Direta e Indireta”, no que diz respeito a reclamações relativas à 
prestação dos serviços públicos em geral, obtenção de informações e possi-
bilidade de representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, 
emprego ou função na administração pública. Essas formas de participação 
e controle social são poderosos instrumentos para o exercício da cidadania.
Dessa forma, podemos dizer que já estão estabelecidas no Brasil algumas 
bases legais para adaptação ao modelo proposto pela nova gestão pública.
4 “§8.º A autonomia ge-
rencial, orçamentária e 
financeira dos ór gãos e en-
tidades da administração 
direta e indireta poderá 
ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado 
entre seus administrado-
res e o poder público, que 
tenha por objeto a fixação 
de metas de desempenho 
para o órgão ou entidade, 
cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do 
contrato;
II - os controles e critérios 
de avaliação de desem-
penho, direitos, obri -
gações e responsabili-
dade dos dirigentes;
III - a remuneração do pes- 
soal.
5 A despeito de terem a 
mesma denominação, esse 
contrato de gestão não é o 
mesmo instrumento regu-
lamentado pela Lei 9.637, 
que cuida do contrato de 
gestão como parceria fir-
mada entre o Poder Públi-
co e a entidade qualificada 
como organização social, 
para fomento e execução 
de atividades discrimina-
das naquela lei.
Experiências de reformas administrativas no Brasil.O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
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Dicas de estudo
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho de Estado. Brasília: MARE, 1995. Apresenta-
ção, introdução e tópicos 3 a 9. Disponível em: <www.planalto.gov.br/publi_04/
colecao/plandi.htm>.
Emenda Constitucional 19, de 1998. Disponível em: <www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm>.
Referências
BENTO, Leonardo Valles. Governança e Governabilidade na Reforma do Estado: 
entre eficiência e democratização. Barueri: Manole, 2003.
BRASIL. Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e 
dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes 
políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo 
do Distrito Federal, e dá outras providências. D.O.U. de 5 de junho de 1998.
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-
forma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995.
CORRÊA, Izabela Moreira. Planejamento estratégico e gestão pública por resulta-
dos no processo de reforma administrativa no estado de Minas Gerais. Revista de 
Administração Pública, Rio de Janeiro, maio/jun. 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008. 
830 p.
GONÇALVES, Pedro. Entidades Privadas com Poderes Públicos. Coimbra: Alme-
dina, 2005.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea. 2. ed. São 
Paulo: Atlas, 2009.
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. 2. ed. São Paulo: RT, 
2003.
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Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de gestão e modernização da Administração 
Pública. Revista Brasileira de Direito Público, RBDP, Belo Horizonte, ano 3, n. 10, 
p. 195-232, jul./set. 2005.
_____. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p.
REZENDE, Flávio da Cunha. Por Que Falham as Reformas Administrativas? Rio 
de Janeiro: Editora FGV, 2004. 132 p.
SALINAS, Natasha Schimitt Caccia. Reforma administrativa de 1967: a reconcilia-
ção do legal com o real. In: MOTA, Carlos Guilherme; SALINAS, Natasha Schimitt 
Caccia (Coords.). Os Juristas na Formação do Estado-Nação Brasileiro: de 1930 
aos dias atuais. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 457-486.
VIGODA-GADOT, Eran. Managing Collaboration in Public Administration. 
London: Praeger, 2003.
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
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Governança, governabilidade 
e accountability: Qualidade na 
Administração Pública
O Estado contemporâneo
No início do século XXI, como uma consequência de diversos fatores, 
como advento do neoliberalismo, avanço da globalização, desenvolvimento 
tecnológico, entre outros, o papel do Estado sofreu uma redefinição.
A fim de inserir-se no mundo globalizado e bem atender aos interesses 
de uma sociedade democrática, com eficácia, eficiência e economicidade, o 
Estado saiu de um papel imperativo e provedor e assumiu uma postura mais 
consensual e relacional.
Na doutrina são usados os mais diversos termos para fazer alusão a esses 
novos papéis assumidos pelo Estado contemporâneo, muito bem sintetiza-
dos por Medauar (2003):
Estado regulador � – transfere para particulares algumas atividades, 
mas fixa regras, fiscaliza, controla, sanciona;
Estado propulsivo/animador � – incentiva programas de ação social;
Estado reflexivo/catalisador � – usa a negociação;
Estado incitador � – influi nos comportamentos, em vez de agir por im-
posição;
Estado mediador/negociador � – exerce papel de regulação e coorde-
nação entre os diversos elementos da sociedade;
Estado subsidiário � – de caráter residual em relação às iniciativas da 
sociedade;
44
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
Estado cooperativo � – ocorre colaboração entre a administração e os 
entes privados, com estabelecimento de parcerias;
Estado-rede � – remete à ideia de interdependência entre diversos po-
deres públicos.
Entre esses diversos “papéis” exercidos pelo Estado no mundo atual, 
merece destaque o de mediador.
Esse papel está ligado ao estabelecimento de vínculos com os indivíduos 
e com os grupos sociais, com os quais o Estado passa a interagir com a finali-
dade de atribuir eficiência e efetividade às ações estatais (OLIVEIRA, 2010).
Nesse contexto, a própria Administração Pública também passa a exer-
cer um papel mediador e consensual, identificando e conjugando interesses 
públicos e privados, através da participação da sociedade civil. O cidadão sai 
do papel de mero destinatário da ação pública e o Estado deixa de lado o 
papel imperativo e autoritário, passando-se a estabelecer um ambiente de 
cooperação e colaboração (OLIVEIRA, 2008).
Governança pública no 
Estado contemporâneo
Nesse contexto, emerge um conceito de grande valor para a Administra-
ção Pública contemporânea, o de governança pública.
Governança pública é um conceito mundial, com a proposta de um modelo 
de colaboração entre nações e entre diversos atores dentro de um Estado, com 
base na melhoria da eficiência e da eficácia administrativa, e no respeito aos 
valores de uma sociedade democrática.
O conceito de governança é importado das empresas privadas. Nessas 
organizações, a governança corporativa (corporativa, porque típica do setor 
privado) veio como resposta aos conflitos de interesses entre acionistas e 
administradores em questões de sustentabilidade financeira, desempenho 
patrimonial e gestão corporativa transparente. Trata-se de um conjunto de 
princípios e práticas para regulamentar a relação entre acionistas, gestores e 
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
45
outros interessados com a finalidade de aumentar o valor para a sociedade, 
facilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organização 
(ALMEIDA, 2008).
As origens da governança pública datam de meados da década de 1990 
do século XX, e traduzem um consenso de que a eficácia e a legitimidade 
da atuação pública se apoiam na qualidade da interação entre os distintos 
níveis de governo, e entre estes e as organizações empresariais e da socie-
dade civil.
A governança pública vem como uma continuidade do modelo de Ad-
ministração Pública gerencial, focada em eficácia. Contudo, propõe-se uma 
nova forma de atingir esses resultados: a interação entre os diversos atores 
sociais, que devem se unir para enfrentar as ações sociais segundo os precei-
tos da flexibilidade, da visão estratégica, da transparência e da comunicação 
(PRATS I CATALÀ, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a função de geren-
ciar a rede de atores, que devem se comunicar e dividir responsabilidades. 
Nesse contexto, o conceito de boa governança foi muito bem sintetizado 
por Canotilho (2006), como sendo “a condução responsável dos assuntos do 
Estado”.
O Livro Branco da Governança Europeia aponta que governança designa 
o conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do 
exercício do poder em nível europeu, essencialmente no que se refere a sua 
responsabilidade, transparência, coerência, eficiência e eficácia.
Canotilho enumera como princípios condizentes com a boa gover nança:
transparência; �
coerência entre as diversas políticas do Estado; �
abertura, como uma busca de soluções através de formas clássicas e �
novas (negociação e participação);
eficácia, como respostas às necessidades sociais;�
democracia participativa, envolvendo cidadãos e associações repre- �
sentativas.
46
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
Governabilidade
Conceito
Governabilidade é um conceito ligado ao exercício do poder e de legitimi-
dade do Estado e de seu governo (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Tem relação com as “condições do ambiente político em que se efetivam 
ou devem efetivar-se as ações da administração, à base da legitimidade dos 
governos, credibilidade e imagem públicas da burocracia”(BENTO, 2003).
Dessa forma, a governabilidade é uma referência às condições para que 
possa ser exercida a autoridade política (Diniz, 1996, cita como exemplos a 
forma de governo, as relações entre os poderes e os sistemas partidários).
Em suma, governabilidade refere-se às condições de legitimidade e sus-
tentação política que um governo tem para exercer o poder.
Diferenciação entre 
governabilidade e governança
Das definições de governabilidade e governança expostas, é possível de-
preender que a primeira diz respeito às condições sistêmicas para exercício 
de poder e autoridade, enquanto a governança diz respeito à forma como é 
exercido esse poder, ou seja, através de um modelo de interação entre níveis 
de governo e destes com outros atores sociais.
Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada através de uma 
reforma do Estado, uma vez que esta diz respeito “à redefinição das funções 
do Estado, seu padrão de intervenção econômica e social, suas relações com 
o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus próprios poderes 
Executivo, Legislativo e Judiciário”.
Já a governança pode ser incrementada através de uma reforma no apa-
relho de Estado, ou seja, uma reformulação na forma de administrar e prestar 
serviços, a fim de melhorar a eficiência da atividade do Estado e colocá-la em 
maior consonância com os interesses dos cidadãos.
Contudo, uma vez que há uma forte relação de interdependência entre 
as ideias de governabilidade e governança, muitos autores preferem unificar 
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
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ambos os conceitos em uma só categoria, sob a denominação capacidade 
governativa. 
Accountability
Nesse contexto em que passa a ter valor uma Administração Pública mais 
transparente, calcada em valores éticos, merece destaque a introdução do 
conceito de accountability.
Sano (2003) afirma não haver um termo na língua portuguesa que expri-
ma a verdadeira tradução da ideia de accountability, conceituada, pelo CLAD1, 
como um cumprimento, pelo servidor público, do dever de prestar contas a 
um organismo de controle, ao parlamento ou à própria sociedade.
Resumindo, accountability refere-se ao dever de um detentor de poder pú-
blico de prestar contas, para sua consequente responsabilização, que está total-
mente alinhado com os valores de um Estado democrático de direito.
A doutrina faz uma classificação de accountability em duas dimensões: 
horizontal e vertical.
A accountability horizontal diz respeito aos mecanismos de supervisão, 
controle e avaliação recíproca dos vários níveis de governo, que são exerci-
dos através de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e 
de fato. A divisão de poderes e a possibilidade de controles entre eles têm 
como objetivo evitar a corrupção e em forte ligação com a democracia.
Bento (2003) enumera algumas dificuldades referentes à prática da 
accountability horizontal, tais como a eventual falta de interesse dos órgãos 
em se fiscalizarem mutuamente e a discussão sobre a conveniência ou não da 
independência das agências (ex.: Banco Central) perante os políticos eleitos.
Quanto à accountability vertical (também chamada de accountability polí-
tica ou accountability democrática), diz respeito ao controle político realiza-
do pelos cidadãos.
Em virtude da dificuldade de avaliação dos eleitos pelo voto, pela fideli-
dade ao programa ou pelos indicadores de crescimento e desenvolvimento 
(BENTO, 2003), entende-se que o momento da reeleição é a melhor forma 
de realização da accountability vertical. A reeleição funcionaria como uma 
espécie de “premiação”, e a não reeleição como uma “punição”, podendo-se, 
1 Centro Latinoamericano 
de Administración para el 
Desarrollo.
48
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
assim, dizer que “o resultado das urnas que indicará qual foi a percepção dos 
eleitores quanto à atuação dos governantes” (SANO, 2003).
Qualidade na Administração Pública
Qualidade total
A difusão da ideia de qualidade remonta à Revolução Industrial do século 
XVIII, quando significava produzir com uniformidade, homogeneidade.
O conceito de qualidade foi passando por diversas adaptações, até atingir 
seu significado atual, em que é vista como uma capacidade de planejar, para 
evitar o desperdício e proporcionar a maior satisfação possível para o con-
sumidor, o que, na maioria das vezes, só pode ser alcançado através de uma 
mudança cultural na organização.
Uma importante contribuição para o conceito de qualidade, como o que 
conhecemos hoje, foi trazida por William Edwards Deming, na década de 
1950, com a introdução do ciclo PDCA: plan, do, check e action. Através de 
um ciclo composto pelas atividades de planejar (estudo de um processo e 
de seu aprimoramento), fazer (implementar a mudança), checar (observar os 
efeitos) e agir (estudar os resultados), Deming ensinou ser possível controlar 
os processos para obter qualidade.
Outra importante contribuição para a definição de qualidade foi trazida 
por Philip Crosby e sua teoria do “zero defeito”, que parte da premissa de que 
a qualidade pode ser garantida se as coisas forem feitas corretamente da pri-
meira vez. E isso pode ser obtido através de uma boa ação gerencial, voltada 
para a cultura da qualidade, que pode ser entendida como a conformidade 
de algo com os requisitos preestabelecidos.
Em 1961 surgiu o a expressão Total Quality Control, usada por Feigenbaun 
para designar um sistema, dentro da organização, que integre todas as ati-
vidades (de produção, marketing, finanças), a fim de obter qualidade não 
somente em termos econômicos, mas também de satisfação do cliente.
No âmbito da Administração Pública, qualidade também está ligada à 
obtenção dos melhores resultados, com economicidade e para a melhor sa-
tisfação do cidadão.
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
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Dessa forma, a gestão da qualidade no âmbito público tem foco nos re-
sultados e no atendimento das demandas e necessidades dos cidadãos e das 
comunidades, que são os beneficiários das políticas e dos serviços públicos.
A qualidade, vista como uma forma de atuação eficiente da Administra-
ção Pública, voltada para um bom desempenho, tem uma forte conexão 
com o conceito de governança pública.
No Brasil, podemos tomar como exemplo de programa de governo com 
foco em qualidade o “Choque de Gestão”, proposto em 2003, na gestão do 
governador de Minas Gerais Aécio Neves. Trata-se de uma política de governo 
com proposta de modernização administrativa, baseada em reorganização 
e reestruturação do aparato estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir 
despesas e, a médio prazo, orientar a gestão administrativa para a obtenção 
de resultados. As medidas para o alcance desses objetivos basearam-se na 
adoção de um desenho institucional mais dinâmico e no incentivo à capa-
citação dos servidores públicos e no estabelecimento de parcerias entre o 
Poder Público e entidades privadas.
A relação entre qualidade e governança, 
governabilidade e accountability
Do exposto, podemos concluir que a governança pública não é só um 
modelo de administrar baseado em colaboração interna do governo e deste 
com a sociedade, mas