GESTÃO-PÚBLICA-1

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SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ......................................................................................... 3 
1 CONCEITOS BÁSICOS ..................................................................... 4 
2 NOÇÕES BÁSICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................... 5 
3 ADMiNISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA .......................................... 7 
 Administração Direta ...................................................................... 8 
 Administração Indireta .................................................................... 8 
4 GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA ................ 9 
5 GOVERNANÇA ............................................................................... 14 
5.1 Governança Orçamentária ........................................................ 16 
5.2 Governança Corporativa ........................................................... 17 
5.3 Governança Pública .................................................................. 17 
6 CIÊNCIA POLÍTICA ......................................................................... 18 
7 ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................ 18 
8 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO........................................... 20 
9 AUDITORIA E CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL ................. 23 
10 TERCEIRIZAÇÃO E PARCERIAS NO SETOR PÚBLICO ........... 25 
11 O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO PÚBLICA .................... 28 
12 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS PROCESSOS FUNDAMENTAIS 31 
12.1 Plano Plurianual (PPA) .......................................................... 32 
12.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................. 33 
12.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) ............................................... 35 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................... 36 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
Prezado aluno! 
 
O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é 
semelhante ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – 
quase improvável - um aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao 
professor e fazer uma pergunta , para que seja esclarecida uma dúvida 
sobre o tema tratado. O comum é que esse aluno faça a pergunta em voz alta 
para todos ouvirem e todos ouvirão a resposta. No espaço virtual, é a mesma 
coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas poderão ser direcionadas ao 
protocolo de atendimento que serão respondidas em tempo hábil. 
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da 
nossa disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à 
execução das avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da 
semana e a hora que lhe convier para isso. 
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser 
seguida e prazos definidos para as atividades. 
 
Bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1 CONCEITOS BÁSICOS 
Para Ferreira (1999), gestão é o ato de gerir, administrar. Administrar é 
governar, reger, ordenar os fatores de produção e controlar sua eficiência e 
produtividade para obterem-se determinados resultados. Segundo o autor, gestão 
pública refere-se às funções da gerência pública nos negócios do governo; mandato 
administrativo. De acordo com o último conceito, a gestão associa-se a um 
determinado período de mandato, portanto, em primeira análise, a gestão teria as 
mesmas características da administração, porém, delimitada no tempo e no espaço. 
Conforme Filho (2016), gestão pública é o planejamento, a organização, a 
direção e o controle dos bens públicos, agindo de acordo com os princípios 
administrativos. 
Santos (2014) afirma, que: 
Os fins da gestão pública resumem-se em um único objetivo: o bem comum 
da coletividade administrativa. Toda a atividade do gestor público deve ser 
orientada para esse objetivo. Se dele o gestor se afasta ou se desvia, trai o 
mandato de que está investido, porque a comunidade não instituiu a gestão 
senão como meio de atingir o bem-estar social (SANTOS, 2014, p. 49). 
E ainda, Melo, Penedo e Moura (2009) tentam demonstrar que a adoção de 
uma gestão pública estratégica voltada para a efetividade dos programas 
governamentais pode significar um importante elemento de equilíbrio na relação 
dicotômica entre política e administração. Filho (2016), afirma que “Administrar, na 
esfera pública, é gerir os Serviços Públicos, não apenas limitando-se a prestação 
desses serviços, mas também executá-los, dirigi-los e governá-los no intuito de se 
obter um resultado útil à coletividade”. 
Ainda conforme Filho (2016), a formação do conceito de gestão pública leva 
em consideração os conhecimentos das várias áreas da ciência que se agregam, 
rompem espaços da especificidade e aproveita-se de espaços racionais para a 
construção de alternativas de respostas as contingências do setor público ou da 
singularidade de ações do gestor público. O melhor entendimento em gestão, 
devemos saber que, por trás do conceito, há um emaranhado de conhecimento e 
elementos que se perpetuam até a definição dos seus modelos. 
 
 
5 
 
2 NOÇÕES BÁSICAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Fonte: genjuridico.com.br 
A Administração Pública é o aparelhamento do Estado, organizado para a 
realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Para 
satisfazer as necessidades de seus cidadãos a Administração Pública inevitavelmente 
precisa manter-se em constante evolução (SILVA, 2017). 
A Administração compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; 
órgãos e agentes; serviços e atividades) à disposição dos governos para a realização 
de seus objetivos políticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do 
bem comum da coletividade. (PALUDO, 2012, p. 21). A Administração Pública1 é o 
aparelhamento do Estado, organizado para a realização de seus serviços, visando à 
satisfação das necessidades coletivas (SILVA, 2017). 
Junquilho (2010, p. 16) ressalta que “definir o conceito de Administração 
Pública não é fácil, dada a sua amplitude e complexidade”. Isso faz com que esse 
conceito seja desdobrado [incluindo a grafia] para englobar a amplitude de sua 
expressão e, assim, contemplar diversas referências. Conforme Meirelles (2001) 
utiliza a grafia da palavra para distinguir os sentidos. Sugere que a palavra 
Administração Pública seja escrita com letras maiúsculas quando fizer referência à 
 
6 
 
entidades e órgãos administrativos e, com letras minúsculas, quando referir às 
funções ou atividades administrativas. 
Em sentido estrito, define-se a Administração Pública como o conjunto de 
órgãos, entidades e agentes públicos que desempenham a função administrativa do 
Estado (SILVA, 2017). 
A divisão político-administrativa é apresentada na Constituição Federal de 
1988: 
Art. 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 
todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
A Constituição Federal, de 1988, no Art. 37, registra que a administração 
pública deve seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência. Outros princípios também devem ser seguidos na 
administração pública: isonomia, supremacia do interesse público, presunção de 
legitimidade, autoexecutoriedade, autotutela, hierarquia. 
Para Carvalho (2000), a palavra “administração pública” exprime mais de um 
sentido. Uma das razões para o fato é a extensa gama de tarefas e atividades que 
compõe o objetivo do Estado e outra razão é o número de órgãos e agentes públicos 
responsáveis por sua execução. No sentido objetivo, administração pública consiste 
na própria atividade administrativa exercida pelo Estado, trata-se da gestão dos 
interesses públicos, seja através da prestação dos serviços públicos, seja por sua 
organização interna, ou ainda pela intervenção no campo privadocomo, por exemplo, 
o poder de polícia. No sentido subjetivo, trata-se do conjunto de agentes, órgãos e 
pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades 
administrativas. Toma-se em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja, 
quem a exerce de fato. 
O principal objetivo da Administração Pública é o bem comum da comunidade 
em áreas como saúde, educação, segurança e cultura, descrito na Constituição 
Federal, ajustando-se aos projetos e às políticas governamentais. Dessa forma, seu 
orçamento e a destinação de suas verbas estão de acordo com os objetivos do 
Estado, passado, portanto, pela mão do administrador público. É dentro da 
administração pública que se enquadram os conceitos de Administração Direta e 
Indireta (EDUCA MAIS BRASIL, 2020). 
 
7 
 
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
Fonte: www.todapolitica.com 
A organização administrativa refere-se à forma como o conjunto de entes e 
órgãos responsáveis pelas atividades administrativas realizadas no interesse da 
coletividade é estruturado. Não há coincidência com o conceito de organização do 
Estado, tema pertencente ao Direito Constitucional e que guarda relação com a 
“divisão política do território nacional, a estruturação dos Poderes, à forma de 
Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos 
governados” (MEIRELLES, 2016, p. 65). 
As leis, os decretos e atos normativos diversos são os responsáveis pela 
estruturação dos entes e órgãos que compõem a Administração Pública, sendo que o 
Decreto-lei nº 200/67 surge como uma das normas mais importantes, pois disciplina 
a organização da Administração Federal de forma minuciosa e estabelece regras a 
serem observadas pela Administração dos Estados e Municípios, além de dividir a 
Administração Pública em direta e indireta. Ademais, trata das possibilidades de 
prestação de serviços públicos, que pode ser feita diretamente pelos entes políticos 
(componentes da federação), que, por isso, são chamados de entes da administração 
direta ou centralizada, ou por entes especializados criados com a finalidade de 
prestação de tais serviços, que constituem a administração indireta ou descentralizada 
(CARVALHO, 2017, p. 158). 
 
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São entes da administração direta a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios e seus respectivos órgãos (OLIVEIRA, 2018, livro eletrônico), todos 
dotados de autonomia política e administrativa, e da administração indireta as 
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista. A distinção entre administração indireta tem amparo constitucional 
(art. 37, caput, CR-88) e legal (art. 4o, DL nº 200/67). 
 O exercício eficiente da função administrativa, que compreende a prestação 
de serviços públicos, a fiscalização de atividades privadas e a execução de obras 
públicas (CARVALHO, 2017, p. 159-160), pode ser realizado de duas formas: 
diretamente pelos entes políticos a que competem (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios), que o fazem através de seus órgãos e agentes, ou indiretamente, 
mediante a criação e delegação de atribuições a pessoas responsáveis pelo 
desempenho das atividades que, fica claro, competiriam aos entes federativos. No 
primeiro caso, tem-se o fenômeno da centralização ou prestação centralizada de 
serviços e, no último, a descentralização ou prestação descentralizada dos serviços. 
 Administração Direta 
Entidades que compõe a federação brasileira: União, estados, DF e 
municípios. Essas entidades são estudadas em Direito Constitucional e também são 
chamadas de centrais, por concentrar as decisões políticas, sobre exercício do poder. 
Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência 
da República e dos Ministérios. São centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, não possui patrimônio; 
estão inseridos na estrutura de uma pessoa jurídica; na esfera federal estão 
submetidos à supervisão ministerial (ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade 
jurídica, processual, para defesa de suas prerrogativas funcionais (MARQUES, 2013). 
 Administração Indireta 
Além disso, é importante observar que os membros da Administração Pública 
indireta estão sujeitos ao controle do ente da Administração Direta responsável por 
sua criação, no que se refere à legalidade de seus atos. Realiza funções burocráticas 
 
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e técnicas. São as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e as 
sociedades de economia mista. 
Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração 
por relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, e 
Sociedade de Economia Mista. Suas características: personalidade jurídica; criação 
autorizada por Lei; patrimônio próprio; capacidade de autoadministração ou 
autonomia própria; sujeitos ao controle pelo Estado; não tem liberdade para 
modificação ou fixação de seus próprios fins; e, tem auto-gestão financeira, etc 
(MARQUES, 2013). 
 
4 GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 
Governar, de acordo com Nogueira (2001, p. 99) significa “deter uma posição 
de força a partir da qual seja possível desempenhar uma função imediatamente 
associada ao poder de decidir e implementar decisões ou, ainda, de comandar e 
mandar nas pessoas”. Nessa perspectiva os conceitos governabilidade e governança 
se colocam indissociáveis, pois “mantêm entre si uma relação muito forte, sendo 
complementares, em seu vínculo instável, dinâmico e indissolúvel” (ARAÚJO, 2002, 
p. 6). 
Conforme elucida Silva (2017), a Governabilidade se refere à capacidade 
política de governar, que deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo 
com a sociedade. Está presente quando a população legitima o exercício do poder 
pelo Estado. A legitimidade, nesse contexto, deve ser entendida como a aceitação do 
poder do Governo ou do Estado pela sociedade. Araújo (2002, p. 6) comenta que: 
a fonte ou origem principal da governabilidade são os cidadãos e a cidadania 
organizada, ou seja, “é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em 
partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se 
desenvolvem as condições citadas acima como imperativas para a 
governabilidade plena. 
Segundo Paludo (2012) o sentido amplo de Administração Pública, 
compreende tanto o governo - responsável por tomar as decisões políticas - a 
estrutura administrativa, bem como à administração - que executa essas decisões. Já 
 
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o sentido estrito compreende apenas as funções administrativas relacionadas à 
execução dos programas de governo, prestação de serviços e demais atividades. 
Na história do governo republicano brasileiro, a administração pública evoluiu 
por meio de três modelos de gestão: O Patrimonialista, modelo Burocrático e o modelo 
Gerencial. 
 
 Modelo Patrimonialista 
Até 1930 predominou no Brasil o modelo Patrimonialista. Neste modelo, os 
governantes consideram o Estado seu patrimônio, dispondo dos bens públicos como 
sendo de sua propriedade. Conforme Paludo (2012), mesmo de forma desorganizada, 
o patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração do Estado. Neste modelo 
administrativo não havia distinção entre a administração de bens públicos e bens 
particulares: “tudo que existia nos limites territoriais de seu “reinado” era tido como 
domínio do soberano, que podia utilizar livremente os bens sem qualquer prestação 
de contas à sociedade” (PALUDO, 2012, p. 50). Por sua vez, Junquilho (2010) pontua 
como principais características do modelo Patrimonialista a arbitrariedade nas ações 
do "Soberano", a confiança e obediência de seus servidores, a fidelidade das forças 
militares e a pessoalidade enraizada nas ações administrativas. 
Fonte: olaamigos.com.br 
 
 
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 ModeloBurocrático 
 
Fonte: sites.google.com/site/uttcrissty/burocracia 
 
Conforme Silva (2017), com o objetivo de proteger a coisa pública, surge o 
modelo Burocrático, idealizado pelo sociólogo alemão Max Weber. A Administração 
Pública Burocrática foi implementada no Brasil durante o Governo Vargas (1930), 
tendo sido impulsionada uma reforma na lógica desse modelo, com a criação do 
Departamento Administrativo do Setor Público (DASP). Esse modelo foi implementado 
com o objetivo de suprimir o modelo Patrimonialista, de modo a organizar e 
racionalizar a Administração Pública no Brasil. 
A administração burocrática se orienta pelo cumprimento às normas, à 
formalidade e ao profissionalismo, ou seja, a igualdade sendo manifestada por meio 
de regras formais (SILVA, 2017). Nessa perspectiva, 
 
12 
 
[...] trouxe novos conceitos à Administração Pública: a separação entre a 
coisa pública e a privada, regras legais e operacionais previamente definidas, 
reestruturação e reorientação da administração para atender ao crescimento 
das demandas sociais e aos papéis econômicos da sociedade da época, 
juntamente com o conceito de racionalidade e eficiência administrativa no 
atendimento às demandas da sociedade. (PALUDO, 2012, p. 56). 
Diferentemente do conceito popular que a Burocracia simboliza, Max Weber 
apud Chiavenatto (2003, p. 262) a define como sendo uma “organização eficiente por 
excelência, e para atingir esta eficiência a burocracia explica detalhadamente como 
as coisas deverão ser feitas”. O modelo burocrático parte de uma desconfiança prévia 
nos Gestores Públicos. Por isso, o cumprimento às normas e o controle rígido nas 
ações dos administrados o caracterizam. Existe uma atenção especial para coibir os 
abusos e, nesse sentido, os controles são focados principalmente na legalidade da 
admissão de pessoal, na legalidade das aquisições públicas e na legalidade do 
atendimento das demandas (PDRAE, 1995, p. 15). 
 
 
 
 
 
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 Modelo Gerencial 
Fonte: www.luperciohilsdorf.com.br 
A administração Gerencial surge com o objetivo de corrigir as disfunções da 
burocracia. Possui um posicionamento que privilegia a inovação, contrariando a 
Administração Burocrática, com mecanismos de gestão que valorizam o cidadão, 
objetivando oferecer serviços de qualidade. Um novo modelo de Administração 
baseado “em valores de eficiência, eficácia e competitividade” (SECCHI, 2009, 354). 
A abordagem gerencial, também conhecida como “nova administração 
pública”, 
 [...] parte do reconhecimento de que os Estados democráticos 
contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e 
os contratos, mas formulam e implementam políticas públicas estratégicas 
para suas respectivas sociedades tanto na área social quanto na científica e 
tecnológica. E para isso é necessário que o Estado utilize práticas gerenciais 
modernas, sem perder de vista sua função eminentemente pública. 
(BRESSER-PEREIRA e SPINK, 2006, p. 7). 
Os autores acima citados ressaltam que “à nova administração pública não 
basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao 
 
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prover bens públicos e semipúblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou 
indiretamente financiar” (2006, p. 27). A Administração Pública Gerencial “nasce como 
um novo modelo de administração, em que se prima pela qualidade do serviço público, 
profissionalizando e aperfeiçoando continuamente seus servidores” (BARBOSA, 
2012, p. 6). 
Chaves e Silva (2010, p. 3) explicam que a Administração Pública Gerencial 
[...] constitui uma evolução na história da administração pública, por enfocar 
aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de se reduzir o custo da 
máquina do Estado e aumento da qualidade dos serviços públicos. A 
diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de ser no 
processo para se concentrar no resultado. Assim sendo, em vez de privilegiar 
a eficácia (utilização dos meios e recursos disponíveis), privilegiasse a 
eficiência (resultados previstos X resultados alcançados). 
 
5 GOVERNANÇA 
Fonte: www.serpro.gov.br 
Silva (2017), explica que, “ a governança por sua vez, refere-se à capacidade 
administrativa e financeira do Estado, ganhando aplicabilidade por parte dos agentes 
públicos que possibilitam a formulação e implementação das políticas públicas 
determinadas, dando vida às ações do Estado na relação com a sociedade civil e o 
mercado”. Na iniciativa privada a governança corporativa representa o modo como as 
organizações são administradas e controladas, e como interagem com as partes 
interessadas. “Inclui políticas, regulamentos/instruções, processos, estratégia e 
 
15 
 
cultura, e orienta-se pelos princípios da transparência, equidade, responsabilidade por 
resultados, cumprimento das normas e accountability” (PALUDO, 2012, p. 138). 
Bento (2003, p. 85), argumenta que a governança diz respeito "[...] aos pré-
requisitos institucionais para a otimização do desempenho administrativo, isto é, o 
conjunto dos instrumentos técnicos de gestão que assegure a eficiência e a 
democratização das políticas públicas”. Nesse sentido, é o braço operacional da 
governabilidade e deve ser entendida como um instrumento de governabilidade 
(ARAÚJO, 2002). 
Segundo Junquilho (2010), governança pública, pode ser compreendida como 
a capacidade de governar, capacidade de decidir e implementar políticas públicas que 
atendam às necessidades da população. A governança pode ser considerada um elo 
entre os interesses do mercado e da sociedade civil, ao passo que a governabilidade 
inclui a participação do mercado e da sociedade civil nas decisões, o que dificulta 
ainda mais a distinção dos termos governança versus governabilidade (PALUDO, 
2012). 
Para Secchi (2009), a participação dos cidadãos é um objetivo a ser alcançado, 
sendo que o cidadão se torna um parceiro da "nova governança pública", uma vez 
que a sociedade passa a colaborar com o Estado no alcance de objetivos coletivos 
que visem o bem comum de determinada comunidade. 
O desenvolvimento participativo e a boa governança relacionam-se da forma 
seguinte: o desenvolvimento participativo, com seu foco central na melhoria 
da qualidade da participação pelas sociedades locais, facilitando o 
atingimento do desenvolvimento sustentável e autossuficiente e da justiça 
social, é uma forma importante de desenvolvimento orientado para as 
pessoas. (BANDEIRA, 1999, p. 16). 
Para Junquilho (2010, p. 34), a “boa governança pressupõe, na Administração 
Pública, acompanhamento e controle, por parte dos cidadãos, no exercício pleno de 
sua cidadania em uma sociedade democrática, de todas as ações governamentais”. 
Para MELLO, 2006 (p. 11), no âmbito do setor público, existem diferenças entre 
Governança Corporativa e a governança propriamente dita, também chamada 
Governança Pública. Esta cuida da aquisição e distribuição de poder pela sociedade, 
enquanto a Governança Corporativa denota a maneira pela qual as corporações são 
governadas e administradas. 
O Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, (doravante, Decreto) trata a 
governança pública como um “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e 
https://forum.ibgp.net.br/p-mello-2006/
 
16 
 
controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à 
condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”. 
Desenvolvido a partir da década de 1960 (Provan; Milward, 1999), a 
característica do modelo de governança pública se resulta na inovação quando se 
inclui atores não governamentais na concepção e implementação políticas públicas. 
Em um paralelo com a Nova Gestão Pública, a Nova Governança Pública é um 
termo que aparece com vários significados e sentidos. Seu ecletismo se desenvolveu 
através de várias teorias e abordagens, nomeadamente, através da sociologia 
organização e teoria das networks. 
As melhorespráticas de governança para o setor público estão relacionadas 
com a ética, a integridade, a responsabilidade, o comprometimento, a transparência, 
o controle da corrupção, o cumprimento das leis e o envolvimento dos stakeholders 
(TCU, 2014). 
Conforme dito, o conceito de governança poderá assumir múltiplas 
interpretações e significados, a saber: coordenação, participação, coprodução, ênfase 
nos efeitos dos serviços prestados aos cidadãos, entre outros (Torfing; Triantafillou, 
2013). Para Bontenbal e Van Lindert (2008), a cooperação circunscreve-se à tomada 
de decisão coletiva. 
A governança por si só, é mais democrática, pois aumenta a parceria com os 
setores externos à administração, preocupa-se com conexões interorganizacionais 
para atingir o interesse público. É um modelo flexível que pode ser utilizado nas 
relações entre Administração Pública com setor privado e terceiro setor, buscando a 
satisfação do interesse público (PECI; PIERANT; RODRIGUES, 2008). 
 
5.1 Governança Orçamentária 
O conceito de governança orçamentária formulado pela OCDE (2014), em que 
tanto o processo de elaboração de orçamento anual quanto a fiscalização de sua 
execução devem estar alinhados com objetivos públicos previamente traçados, isto é, 
alicerçados em princípios de boas práticas de orientação e informação dos processos 
e reformas orçamentárias sugeridas pelo organismo, a partir da experiência de seus 
membros (SCHICK, 2014). 
 
17 
 
5.2 Governança Corporativa 
Governança Corporativa remete ao modo como o Estado está sendo 
governado, gerenciado (BHATTA, 2003). 
A governança corporativa, segundo a OECD (2015), está preocupada em 
estimular as partes interessadas a empreender níveis econômicos ótimos de 
investimento, tanto de capital físico como também do humano. O sucesso da 
organização está ligado ao resultado do trabalho em equipe, da cooperação entre 
interessados, tanto de fornecedores, funcionários, credores como também de clientes, 
dentre outros. 
A governança corporativa, nas relações existentes entre a administração da 
organização, seu conselho, acionistas e demais interessados, defende a 
especificação dos objetivos, os meios para alcançá-los e o monitoramento efetivo do 
desempenho. O que se busca é instituir um grau de confiança tal que ocorra menor 
custo de capital, utilização de recursos mais eficiente e, consequentemente, 
crescimento (OECD, 2004). 
Segundo Rossetti e Andrade (2011), existe uma tendência significativa em 
transpor a teoria da governança corporativa do setor privado para o público. Nessa 
substituição, os cidadãos contribuintes estão no lugar dos acionistas e são os agentes 
principais para a governança pública, pois canalizam recursos para o Estado, de modo 
que este deve destinar tais receitas de maneira eficaz para a consecução de bens e 
serviços de interesse público. 
 
5.3 Governança Pública 
Governança Pública quer dizer distribuição de poder entre governo e sociedade 
quando da tomada de decisões (BHATTA, 2003). 
A governança pública (public governance) surge, para Heidemann e Kissler 
(2006), em função da insatisfação com os processos de modernização do Estado 
inspirada na Administração Pública Gerencial (New Public Management). Todavia, 
para os autores, a governança púbica ainda é um campo incerto, pois não existe um 
único conceito de governança pública, mas sim diferentes perspectivas para se pensar 
“uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas instituições de nível 
 
18 
 
federal, estadual e municipal, por um lado, e as organizações privadas, com e sem 
fins lucrativos, bem como os atores da sociedade civil (coletivos e individuais), por 
outro” (HEIDEMANN e KISLLER, 2006, p. 02). 
Na governança pública, um cidadão não é mais o "cliente" do Estado, ele não 
é mais uma pessoa que se restringe a reivindicar ao Estado, mas um cidadão que 
encontrou uma nova forma de participação na tomada de decisões e uma nova forma 
de promover a igualdade. 
6 CIÊNCIA POLÍTICA 
Taagepera (2001) sugere que a ciência política recebe influências da economia 
e da sociologia, um pouco menos da psicologia e da filosofia, e quase nada da 
antropologia. 
A Ciência Política tem como objeto de estudo os fenômenos políticos, 
particularmente as questões relativas ao poder, procurando examinar criteriosamente 
os fatos, atendo-se não só à descrição como também à explicação destes fenômenos 
(Bobbio, Matteucci & Pasquino, 1986). 
7 ELABORAÇÃO E ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
Para Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que 
seja política pública. Pode-se resumir política pública como o campo do conhecimento 
que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e, 
quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (SOUZA, 
2006). 
O conceito de políticas públicas não está isento de controvérsias que revelam 
visões de mundo diferenciadas e, em alguns casos, opostas. A política pública pode 
ser compreendida como um campo de investigação que nasce da ciência política, 
como seriam as investigações em torno do estudo de governos, administração 
pública, relações internacionais e comportamento político (MELAZZO, 2010). 
Dias e Matos (2012) esclarecem que de forma sucinta as políticas públicas 
tratam da gestão dos problemas e das demandas coletivas através da utilização de 
metodologias que identificam as prioridades, racionalizando a aplicação de 
 
19 
 
investimentos e utilizando o planejamento como forma de se atingir os objetivos e 
metas predefinidos. 
Segundo Secchi (2013), qualquer definição de política pública é arbitrária. O 
autor afirma que política pública é um conceito abstrato que se materializa por meio 
de instrumentos variados (projetos, leis, campanhas publicitárias, esclarecimentos 
públicos, decisões judiciais, gasto público direto, contratos formais) e que a forma 
mais didática de esclarecer um conceito é utilizar exemplos. Assim, são exemplos de 
operacionalizações de políticas públicas nas diversas áreas de intervenção: saúde; 
educação; segurança, gestão; meio ambiente; saneamento; habitação; previdência 
social etc. (SECCHI, 2013). 
O processo de elaboração de políticas públicas também não apresenta 
consenso quanto ao número de fases, etapas ou o seu ciclo, consoante as alegações 
de Viana (1996), Dias e Matos (2012) e Secchi (2013). Pode-se observar nas 
argumentações de Viana (1996), Matos e Dias (2012) e Secchi (2013) que a avaliação 
constitui uma das fases (etapas) das políticas públicas e a análise de política pública, 
de acordo com Serafim e Dias (2012), constitui um conjunto de elementos que 
possibilita um rico olhar explicativo normativo sobre o processo de elaboração de 
políticas públicas. 
As políticas públicas para Guba e Lincoln (2011), são as ações realizadas, 
predominantemente, direta ou indiretamente pelo Estado para atender a demanda dos 
diferentes grupos sociais, seja beneficiando alguns ou prejudicando outros. Dias e 
Matos (2012) argumentam que o conceito de política pública pressupõe que há uma 
área ou domínio da vida que não é privada ou somente individual, mas que existe em 
comum com outros. Essa dimensão comum é denominada propriedade pública, não 
pertence a ninguém em particular e é controlada pelo governo para propósitos 
públicos. 
Os destinatários das políticas públicas são os indivíduos, grupos e 
organizações para os quais a política pública foi elaborada. Também conhecidos 
como policytakers, os destinatários geralmente são rotulados como uma categoria 
passiva de atores, ou seja, uma categoria que mais recebe influência do que provoca 
no processo de elaboração de políticas públicas (SECCHI, 2013). 
Segundo Lima (2012), as políticas públicas representam um conjunto de 
decisões e não uma decisão isolada e que existem dois nomes para as mesmas: 
 
20 
 
política pública estatal para as políticas cujo atorprotagonista seja o Estado e a política 
privada de interesse público para as políticas, cujo ator protagonista não seja o estado, 
mas tenham o objetivo de enfrentar um problema da sociedade. As políticas públicas 
governamentais representam o conjunto organizado de ações e decisões 
governamentais, voltadas, em grande parte das vezes, para a solução de problemas 
da sociedade. 
 
Fonte: receitas.tce.mg.gov.br 
8 FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO 
Silva (2009) apud Bezerra Filho (2013, p.5) conceitua o orçamento como o 
ramo das ciências das finanças que estuda a lei do orçamento e o conjunto de normas 
que se referem à sua preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, 
considera a fase jurídica de todas as etapas do orçamento. Já sob o aspecto subjetivo, 
Silva entende o orçamento como a faculdade adquirida pelo povo de aprovar, a priori, 
por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará 
durante o exercício. 
 
21 
 
A definição de orçamento público do glossário do Senado Federal (2014) toca 
nos instrumentos de planejamento: 
“Instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para 
poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, 
ensejando o objetivo estatal do bem comum. No modelo brasileiro, 
compreende a elaboração e execução de 3 leis: O Plano Plurianual - PPA, a 
Lei de LOA que em conjunto materializam o planejamento e a execução das 
políticas federais. ” (Glossário do Senado Federal, 2014) 
Giacomoni (2007) apud Bezerra-Filho (2013, p.9) coloca que o orçamento 
público, assim como na função alocativa, é o principal instrumento para a viabilização 
das políticas públicas de distribuição de renda. Considerando que o problema 
distributivo tem por base tirar de uns para melhorar a situação de outros, o mecanismo 
fiscal mais eficaz é o que combina tributos progressivos (a alíquota aumenta quanto 
maior é a renda) sobre as classes de renda mais elevada, com transferências para 
aquelas classes de renda mais baixa. 
O governo arrecada dinheiro de nós contribuintes para cumprir suas 
obrigações. Portanto, para não gastar mais dinheiro, ele se organiza uma vez por ano 
para cumprir obrigações como: despesas com obras, despesas de manutenção de 
escolas, hospitais e rodovias, salários de servidores e muitas outras atividades. Diante 
disso, o orçamento público pode ser conceituado como um documento legal contendo 
o seguinte: Previsão de receitas e estimativa de despesas que deverão ser realizadas 
por um Governo em um certo período de tempo (geralmente um ano civil, deve 
coincidir com um exercício financeiro). 
Segundo Silva (2004, p.240) as finanças públicas podem ser assim 
classificadas: 
• Finanças positivas: referem-se ao estudo que trata as finanças públicas dentro 
da teoria da realidade, observando e explicando as uniformidades do comportamento 
do Estado. 
• Finanças normativas: dizem respeito ao estudo das regras e normas que o 
Estado deve subordinar-se para melhor atingir os seus fins. 
Finanças Públicas é o campo da economia relacionado aos pagamentos de 
atividades coletivas e governamentais, assim como a administração e o desempenho 
dessas atividades. Este campo geralmente é dividido nas seguintes questões: O que 
a organização coletiva ou governamental deve ou não deve fazer e como pagar por 
 
22 
 
tais atividades. Em termos mais amplos, economia pública, e o termo mais curto, 
finanças governamentais, são frequentemente utilizadas. 
De acordo com Richard Musgrave (1973, p.23), “finanças públicas é a 
terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da 
política económica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios 
públicos”. 
A respeito de Finanças Públicas, Miranda (1995, p.32) diz: “o que importa é 
erguer a sistemática que serve à lei: é fazê-la fecunda, no seu plano e dentro dos 
limites em que tem de ser aplicada. Indispensável, portanto, erigir um conceito de 
finanças públicas, haurido de sua própria essência. ” 
De acordo com Nunes (1999, p.23) “finanças é um conjunto de recursos 
materiais e demais disponibilidades do Estado, provenientes de seus rendimentos e 
outras fontes, que ele aplica para fazer funcionar regularmente e aperfeiçoar o seu 
organismo económico-administrativo”. Para Martins et al (1988, p.18): “Finanças 
Públicas é o género e diz respeito a tudo que pertence às receitas e despesas 
públicas”. 
É de ressaltar que as finanças públicas, em sentido amplo, compreendem tanto 
a arrecadação de impostos, taxas, e outros resultados financeiros quanto à aplicação 
dos recursos e os mecanismos de interferência na vida nacional. 
Fonte: www.escolavirtual.gov.br 
 
23 
 
9 AUDITORIA E CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL 
Fonte: www.ibccoaching.com.br 
Já Slomski (2005, p. 15) afirma que a “controladoria é a busca pelo atingimento 
do ótimo em qualquer ente, seja ele público ou privado, e o algo mais, procurado pelo 
conjunto de elementos que compõe a máquina de qualquer entidade”. Em 
complemento Frezatti (2009, p. 26) defende que “A controladoria é o órgão da 
empresa cuja missão consiste em zelar pela eficácia do seu processo de gestão, isto 
é, cuidar para que os usuários disponham de todas as informações necessárias para 
atingir seus objetivos”. 
Tung (1974, p. 11) ressalta que a controladoria é uma ciência responsável por 
indagar sobre os objetivos e as realizações da entidade sob o ponto de vista 
econômico e complementa que a controladoria não se restringe aos estudos sobre o 
registro estático dos fatos contábeis, mas engloba os processos de planejamento, de 
análise e de controle da entidade. 
Embora Frezatti (2009, p. 28) compreenda que a controladoria é uma área da 
contabilidade, o autor defende que a Controladoria não deve limitar-se apenas a 
elaboração e divulgação de informações contábeis, mas participar do processo gestão 
da entidade como um todo, pois é a área que reúne as informações de natureza 
econômico – financeira, proporcionando ao profissional da controladoria uma visão 
global da entidade, permitindo uma melhor assessoria aos gestores. 
 
 
24 
 
Souza et. al. (2010, p. 4) expõem que “a controladoria governamental pode ser 
definida como um órgão incumbido de comandar o sistema de controle interno, 
auditoria interna, contabilidade e aperfeiçoar os demais sistemas de controles, 
objetivando a busca de resultados”. 
Souza et. al. (2010, p. 6) acreditam que “o ‘Controller’ ou Controlador 
Governamental é o responsável por comandar a Controladoria Governamental para o 
exercício de suas funções, tais como: avaliar a gestão pública; apurar os custos dos 
programas, das entidades públicas e apurar o resultado econômico das entidades 
públicas”. 
Na administração pública brasileira, as auditorias governamentais internas do 
Poder Executivo são atribuições da controladoria. De acordo com Slomski (apud 
SUZART; MARCELINO; ROCHA, 2009, p. 06), a controladoria, na forma de unidade 
administrativa, é o órgão administrativo responsável pela gerência holística do sistema 
de informações a fim de dar suporte aos gestores no que diz a respeito à correta 
mensuração de resultados. Seja na forma de órgão de um ente da Federação ou na 
forma de procedimentos executados por setores ou funcionários, a controladoria se 
efetiva no setor público por meio do follow-up dos recursos públicos (SUZART; 
MARCELINO; ROCHA, 2009, p. 14). 
Todavia, ressalta-se que a função controle não pode ser confundida com 
auditoria governamental interna. A auditoria governamental interna fiscaliza o controle 
interno da Administração. O controle interno é responsabilidade de todo agente 
público e a auditoria governamental interna é responsabilidade de unidades 
administrativas governamentais específicas. 
O conceito de auditoria governamental preventiva da Declaração de Lima é o 
mesmo conceito de procedimento de controleinterno de prevenção da Resolução 
CFC nº 1.135/2008. A Auditoria Governamental no Brasil é de responsabilidade da 
Controladoria Geral da União (CGU), conquanto para o Tribunal de Contas da União 
(TCU) prevalece a “Auditoria” como uma tipificação de Fiscalização. 
 
 
 
 
25 
 
10 TERCEIRIZAÇÃO E PARCERIAS NO SETOR PÚBLICO 
Fonte: www.pontomais.com.br 
A origem da terceirização remonta à abertura dos portos Japoneses em 1859, 
para produtos e máquinas importados, obrigando uma readequação das indústrias. 
As pequenas e médias empresas não competem, mas desempenham um papel 
secundário na complementação do trabalho dos grandes tecelões. O sistema foi 
adequado para grandes montadoras, que passaram a transferir parte de suas 
atividades produtivas de pequenas e médias empresas que utilizam mão de obra 
barata e abundante no meio rural, reduzindo custos (SILVA; VALENÇA, 1997). 
Para Giosa (1993), a terceirização pode ser entendida como um tipo de 
processo que utiliza estratégias de gestão pelas quais são repassadas algumas 
atividades para terceiros – com os quais se estabelece uma relação de parceria – 
permitindo à empresa concentrar-se nas tarefas essencialmente ligadas ao negócio 
em que atua. 
A Lei 8.666/93 e a Lei 10.520/2002, disciplina a terceirização ou locação de 
serviços no Setor Público constituindo-se numa das formas pela qual o Estado busca 
parcerias com o setor privado para a realização de suas atividades. Através da 
 
26 
 
licitação, o Estado transfere para empresas privadas, atividades de apoio ou 
meramente instrumentais à prestação do serviço público, a fim de que o ente público 
possa melhor desempenhar suas competências institucionais (DI PIETRO, 2008; 
OLIVEIRA, 2013). 
As crises de 1960/70, em especial a Crise do Petróleo de 1973, são o marco 
do surgimento da terceirização e de sua expansão como parte de um novo modelo 
produtivo que surge com o toyotismo (OLIVEIRA, 2005). 
A terceirização chegou ao Brasil com as multinacionais nos idos do primeiro 
processo de industrialização promovido na década 1950, tendo sido objeto de 
regulamentação pelos Decretos-Leis 1.212 e 1.216 de 1966, Decreto 62.756 de 1968 
e Decreto-Lei 1.034 de 1969 (FERRAZ, 2006). No setor público, a terceirização tem 
como marco o Decreto-Lei n.º 200/1967, documento em que recebeu a denominação 
de “execução indireta dos serviços” (BRASIL, 1967; FERRAZ, 2007). 
O objetivo desse decreto era implementar uma ampla reforma administrativa, 
adotando como postulados fundamentais a desconcentração e a descentralização das 
atividades de execução da Administração Pública Federal mediante sua transferência 
para o setor privado, por meio da celebração de contrato. A condição, entretanto, era 
que a iniciativa privada estivesse suficientemente desenvolvida e capacitada a 
desempenhar tais encargos (SILVA; RIBEIRO, 2017). 
Em 1970, foi editada a Lei n.º 5.645, exemplificando alguns encargos de 
execução passíveis de terceirização, basicamente os serviços transporte, 
conservação, operação de elevadores, limpeza e outras ditas assemelhadas 
(DELGADO, 2014). Quatro anos mais tarde, a Lei 6.019/74 autorizou a contratação 
do trabalho temporário. Tempos depois, pela Lei n.º 7.102/83, autorizava-se a 
terceirização do trabalho de vigilância bancária, primeira possibilidade de terceirização 
em caráter permanente para a iniciativa privada (CASSAR, 2014; DELGADO, 2014). 
Alguns anos se passaram até que a terceirização novamente recebesse 
atenção pelo Estado, o que ocorre mais intensamente na década de 90, com a reforma 
gerencial, pela qual a doutrina neoliberal encontra espaço na máquina estatal 
brasileira (MOTTA, 2007). Portanto, a terceirização se insere na máquina pública sob 
um discurso que propala a necessidade de modernização do Estado, num processo 
que visa a aproximação entre os mercados de trabalho público e privado (BRESSER-
PEREIRA, 2005). A Administração Pública passa a se espelhar no setor privado, de 
 
27 
 
quem toma emprestados os principais avanços práticos e teóricos, sob justificativa de 
substituir a velha administração pública, burocrática e arcaica, por um jeito novo de 
administrar, a partir de uma visão gerencial, eficiente e voltada para os resultados 
(SILVA; RIBEIRO, 2017). 
No setor público, a terceirização é inserida como uma das espécies de 
privatização (em sentido amplo) de certas atividades do Estado, que são repassadas 
para serem realizadas por um parceiro privado, através da celebração de contrato, e 
se transformou em importante ferramenta para a realização das atividades 
desenvolvidas pela Administração Pública (DI PIETRO, 2012). 
No setor público, a determinação do parceiro se dá na maior parte pelo preço 
e não com base nesses fatores, ocorrendo apenas contratação de um mero prestador 
de serviços ou fornecedor de bens. Cabe, então, questionar se a terceirização 
apresenta resultados favoráveis à Administração Pública como os obtidos pelo setor 
privado, que tem como uma de suas premissas a de que “a escolha do parceiro é 
fundamental e não deve ter por prioridade a obtenção imediata do menor preço” 
(RAMOS, 2001, p.156). 
No contexto da Nova Gestão Pública, as parcerias público-privadas surgiram 
para suprir uma lacuna deixada pela burocracia (red tape), uma deficiência na entrega 
de serviços públicos de qualidade ao cidadão, até então tidos como distante de suas 
necessidades. A burocracia, com todo seu rito processual e controle, foi taxada como 
a grande culpada pelo crescimento exagerado do Estado. A lógica de “fazer mais com 
menos” aproximou o modus operandi do setor privado na prestação de serviços e 
atividades de interesse público. Essa demanda movimentou a prática de PPPs 
(Parceiras Público Privadas) nos governos ao redor do mundo e num movimento de 
mimetismo diversos países tentaram adaptar tais instrumentos de parceria (MELO; 
SECCHI, 2012). 
Estudos do Departamento Intersindical de Estatística e Estudo Socioeconômico 
e da Central Única dos Trabalhadores - DIEESE/CUT (DIEESE/CUT, 2011) 
demonstram que a terceirização tem implicado em visível precarização das relações 
de trabalho, por meio da redução dos salários e da extrema vulnerabilidade do vínculo 
de emprego. O mesmo estudo demonstrou que, em dezembro de 2010, a diferença 
entre a remuneração salarial dos trabalhadores terceirizados para os contratados foi 
de menos 27,1% para os trabalhadores terceirizados (SILVA; RIBEIRO, 2017). 
 
28 
 
11 O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO PÚBLICA 
Fonte: www.iped.com.br 
De acordo com o Dicionário Michaelis, o conceito etimológico de público é: 
Pertencente ou relativo a um povo ou ao povo. 2 Que serve para uso de todos. 
3 A que todos têm o direito de assistir. 4 Comum. 5 Que diz respeito ao 
governo-geral do país e suas relações com os cidadãos. 6 Que se faz diante 
de todos. 7 Que é conhecido de todos; notório, vulgar. 8 Universalmente 
espalhado. (MICHAELIS, 2009) 
Portanto, a etimologia de público refere-se a um destinatário de ações 
desenvolvidas até a forma como essas ações se desenvolvem, destacando a 
importância da participação do sujeito e apontando o pressuposto da gestão 
democrática, que proporciona condições para o exercício da cidadania. Ao longo da 
história da educação, o público tem lutado para conquistar seu espaço. 
No sistema de ensino público 
A exigência de um currículo comum e de um único tipo de escola para todos 
é a garantia de que, ao menos durante esse período e no sistema público de 
ensino, não favoreça a discriminação dos indivíduos por razões espúrias. 
Todos os cidadãos e cidadãs independente de sua origem social, étnica ou 
 
29 
 
religiosa, têm durante este período, em tese, iguais oportunidades de acesso 
à cultura critica e ao desenvolvimento pessoal mais satisfatório (PÉREZ, 
2001, p. 142). 
Saviani compreende que o: 
público se contrapõe a privado e, por isso, se refere também ao que é comum, 
coletivo,por oposição ao particular e individual. Em contrapartida, público 
está referido àquilo que diz respeito ao que se restringe aos interesses das 
elites. Finalmente, público está referido ao Estado, ao governo, isto é, ao 
órgão instituído em determinada sociedade para cuidar dos interesses 
comuns, coletivos, relativos ao conjunto dos membros dessa mesma 
sociedade (SAVIANI, 2005, p. 02). 
Ao público sujeito é suprimida a possibilidade de ser ativo nas elaborações 
políticas, tendo em vista a dificuldade em serem levado em conta suas proposições. 
Ao público como órgão de governo cumpre o regimento das políticas públicas para a 
educação com a manutenção da lógica mercadológica evidenciada na restrição do 
Estado frente às questões sociais (MIRANDA e SARTURI, 2009). 
Conforme enfatiza Campos (2013), a parceria entre Estado e Organizações 
Sociais tem uma trajetória política que teve seu início com a reforma do Estado 
elaborada por Bresser Pereira, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 
coordenado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), em 
novembro de 1995. A partir deste marco houve uma redefinição entre os limites do 
público e do privado e a administração pública brasileira passou a incorporar a 
perspectiva de um Estado gerencial, em que, segundo Bresser Pereira: 
A esfera pública não estatal não se situa no campo das representações de 
interesses da sociedade e sim como uma forma de propriedade estratégica 
no capitalismo contemporâneo, que é regido pelo mercado e pela vontade 
individual, invocando o princípio da liberdade associada ao da propriedade. 
(PEREIRA, 1996, p.41) 
Santos (2004, p.101) afirma que: 
O público está relacionado à governança de um país, ao poder público, ao 
Estado. Portanto, a categoria privada significa particular, que se distingue do 
público. Na sociedade capitalista, o público é contraditoriamente privado. Há 
uma relação de promiscuidade entre tais esferas. Trata-se de organizar o 
poder privado (de uma classe) na forma de poder público (Estado). 
É com base no discurso de que o Estado entrou em crise por ter gasto demais 
com os serviços sociais, que o Estado brasileiro é reformado na década de 1990. Tal 
 
30 
 
reforma provocou mudanças profundas na provisão dos direitos sociais, entre eles a 
educação, e também na relação entre o público e o privado (BRAGA, 2013). 
O autor acima ainda explica que, desde então, a ideia que se espalhou é que 
o setor privado pode oferecer melhor serviços sociais, enquanto o Estado não pode, 
sozinho, fornecer esses serviços de forma eficaz e com qualidade. No caso específico 
da educação, o problema da má qualidade da educação é atribuído à má gestão das 
escolas públicas. Como resultado, defende-se a parceria público-privada na educação 
onde o privado introduz mecanismos empresariais na gestão da escola pública: é a 
escola com gestão empresarial. 
Falando sobre a adoção dos valores do mercado privado nas instituições do 
setor público, Ball (2004) afirma que tais valores “são celebrados em quase todos os 
Estados do ocidente”, legitimando e dando “impulso para certas ações e 
compromissos – espírito empresarial, competição e excelência”. Nesse contexto, 
exalta-se a gestão privada em parceria com Estado e rebaixa-se a administração 
pública. Segundo ele: 
Na base disso tudo está o mito político eficiente que celebra a “superioridade” 
da gestão do setor privado em “parceria” com o Estado, sobre e contra a 
modalidade conservadora, burocrática e apática de administração do setor 
público. Ele “realça o contraste entre termos que retratam um passado 
estereotipado e demonizado e outros que oferecem um futuro visionário e 
idealizado” (Clarke e Newman, 1997, p. 49). Esse mito apaga as falhas 
“normais” e “anormais” da gestão do setor privado... e, ao mesmo tempo, 
romantiza e purifica as práticas do setor privado (BALL, op.cit, p. 1117). 
Com a reforma do Estado brasileiro, a relação entre os setores público e privado 
sofreu grandes mudanças. Entender as novas relações que se formaram desde então, 
principalmente na gestão da “coisa pública”, é essencial para entender de forma mais 
concreta as relações que também se estabeleceram, em decorrência disso, entre a 
Fundação Itaú, por meio do programa. Tendo em vista que essas relações existem 
por causa da “Excelência em Gestão Educacional” e da gestão das escolas públicas 
brasileiras, porque é possível formalizar a parceria entre os setores público e privado. 
 
 
 
31 
 
12 A GESTÃO PÚBLICA E SEUS PROCESSOS FUNDAMENTAIS 
Fonte: irbcontas.org.br 
Os conselhos gestores, como instâncias participativas e decisórias, promovem 
aprendizados de convivência democrática, tanto para os atores da sociedade civil 
quanto os do Estado. A existência dessas instâncias reforça a exigência para que o 
Estado dê publicidade a suas ações, apresente contas, exponha os critérios que 
balizam acordos, mas também para que a sociedade civil se qualifique para essa 
participação. Desse modo, amplia o conhecimento sobre processos que envolvem a 
gestão pública e possibilita a construção de referenciais adequados para equilibrar a 
defesa de interesses privados e corporativos com o reconhecimento do caráter 
coletivo dos direitos implicados (Almeida e Tatagiba, 2012). 
Na argumentação de Silva e Oliveira, Pereira e Oliveira (2010:423), os 
conselhos — como organismos públicos — e os conselheiros — como sujeitos 
coletivos — contribuem para a “democratização da gestão pública, a ampliação 
quantitativa e qualitativa da participação, a condução coletiva de políticas sociais, a 
responsabilização de governantes, o controle social proativo e para o intercâmbio de 
informações entre população e poder local”. 
 
32 
 
O estudo de Vázquez e colaboradores (2005:153) reconhece que as políticas 
de participação social no Brasil “são resultados de anos de luta e pressões pela 
democratização do Estado” e que essas “levaram a mudanças organizacionais com a 
criação de diversificadas portas de entrada individuais e coletivas para a participação 
da população”. Não obstante, são muitos os desafios na direção de melhorar a forma 
de pôr em prática as conquistas estabelecidas no plano legal, incluindo proporcionar 
à população um conjunto de ações de divulgação e capacitação para fazer valer o uso 
de mecanismos institucionais de participação e democratização da gestão pública e 
do controle social (KLEBA, et.al. 2015). 
Para que esse processo de democratização possa avançar, é indispensável 
que sociedade civil e governos qualifiquem sua intervenção nesses espaços públicos. 
O desafio em contribuir para a democratização e ampliação da participação na gestão 
pública — primaz finalidade dos conselhos gestores de políticas públicas — exige que 
os envolvidos influenciem a dinâmica de funcionamento e os conteúdos da pauta 
dessas instâncias pela apropriação de informações, meios e condições, de forma a se 
constituírem efetivamente sujeitos, protagonistas do processo decisório. 
 
12.1 Plano Plurianual (PPA) 
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento governamental 
que define as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para o 
horizonte de quatro anos (BRASIL, 2020). 
O Plano Plurianual – PPA é o documento que define as prioridades do Governo 
para o período de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano. Nele consta 
o planejamento de como serão executadas as políticas públicas para alcançar 
os resultados esperados ao bem-estar da população nas diversas áreas (GARCIA, 
2000). 
A partir do PPA 2000-2003, inicia-se a mais nova transformação do processo 
orçamentário brasileiro, influenciada pela Nova Administração Pública (New Public 
Management) ou Gerencialismo. A Constituição Federal de 1988 (CF/88) cria, em seu 
Artigo 165, o PPA e a LDO e unifica os orçamentos anuais (Fiscal, da Seguridade 
Social e de Investimento das Estatais) no OGU.33 
 
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de natureza continuada (BRASIL, 1988b). 
Conforme explica Garcia (2000), o PPA surgiu, portanto, em contexto no qual 
o planejamento governamental (de caráter normativo) estava em descrédito e sob 
forte crítica por parte dos ideólogos e defensores da onda neoliberal que se levantava 
poderosa. Ademais, muitos dos parlamentares integrantes da comissão da 
Assembleia Nacional Constituinte responsável pela elaboração das propostas para o 
que viria ser o Título VI (Da Tributação e do Orçamento) da CF/88 haviam sofrido com 
as dificuldades de planejar e executar orçamentos em ambiente de complexidade 
crescente e tinham se inclinado para orientação mais fiscalista. 
Giacomoni (2003, p.198) diz que o PPA constitui a síntese dos esforços de 
planejamento da administração pública, orientando a elaboração dos demais 
planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual. As 
peças orçamentárias devem relacionar-se entre si e o PPA deve conter todas 
as ações de forma coordenada, mas sem vinculação com valores financeiros 
ou orçamentárias. Já o orçamento deve conter a previsão de receitas e a 
fixação das despesas (necessárias para que se atinjam as metas 
estabelecidas a partir das diretrizes do PPA) expressas monetariamente. 
É possível afirmar que a Constituição Federal atribuiu ao PPA um papel central 
de organização da ação do Estado, uma vez que submete a elaboração dos demais 
documentos de planejamento e orçamento às suas disposições. O Plano Plurianual, 
portanto, deve estabelecer a ligação entre objetivos indicativos de Estado, presentes 
em um planejamento de longo prazo, e, finalmente, realização dos gastos, previstos 
pelo orçamento anual (PAULO, 2010). 
 
12.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do PPA 
com o orçamento. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o 
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária 
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 
1988c). 
 
34 
 
A LDO e os orçamentos anuais têm de ser compatíveis com o que dispõe o 
PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais 
previstos na Constituição ou quaisquer outros instituídos durante um período de 
governo. As emendas parlamentares à LDO e ao orçamento somente serão 
apreciadas pela comissão mista pertinente do Congresso Nacional se compatíveis 
com a lei que institui cada PPA. Ou seja, este plano é concebido com evidente caráter 
coordenador das despesas governamentais e o poder de subordinar a seus propósitos 
todas as iniciativas que não tenham sido inicialmente previstas (GARCIA, 2000). 
Após interagir com o PPA e extrair seus projetos e ações, a responsabilidade 
constitucional da LDO é orientar a elaboração da LOA. Sob esse entendimento, 
Andrade et al. (2005, p. 72) afirmam que: 
A LDO deverá apresentar a forma de elaboração das propostas 
orçamentárias, definir as regras para previsão das receitas e fixação das 
despesas, (...), identificar a repartição de recursos orçamentários por setor de 
atuação governamental, definir os prazos para que os órgãos da 
administração indireta e o Poder Legislativo encaminhem suas propostas 
orçamentárias parciais para consolidação do orçamento municipal, definir os 
anexos que acompanharão o projeto de LOA, definir os níveis de 
detalhamento da proposta orçamentária. 
Frota et. al. (2007) explica que, a LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que 
define as metas e prioridades em temos de programas a serem executados pelo 
Governo. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo até o dia 15 de 
abril de cada ano. A LDO tem a finalidade precípua de orientar a elaboração do 
orçamento fiscal da seguridade social e de investimento das empresas estatais, 
buscando sintonizar a Lei Orçamentária Anual – LOA com as diretrizes, objetivos e 
metas da administração pública estabelecidos no PPA. 
A LDO, conforme define Nascimento (2001, p. 18), “é um meio para se atingir 
um fim: o Orçamento –Programa Anual”. Sendo assim, complementa o autor, seu 
conteúdo deverá definir não apenas normas para elaboração da LOA, mas também 
dispositivos sobre questões que, de alguma forma, possam vir a afetar o Orçamento 
Programa Anual. 
 
 
35 
 
12.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) 
A LOA é o orçamento propriamente dito, uma lei que estima as receitas e fixa 
as despesas públicas para o período de um exercício financeiro. A LOA contém todos 
os gastos do Governo Federal e seu projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional 
até o dia 31 de agosto de cada ano (BRASIL, 2020). 
A LDO define os objetivos do exercício, e a LOA é um instrumento que 
possibilita a realização das ações governamentais. Portanto, por meio da LOA, a 
administração pode completar o trabalho do plano: disponibilizando os recursos 
financeiros necessários para o cumprimento, as ações necessárias para atingir a meta 
dentro de um exercício. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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