26053605-lrf-lei-de-responsabilidade-fiscal-parte-ii

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TCE-RO
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Pós-edital
ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
LRF - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - PARTE II
Livro Eletrônico
MANUEL PIÑON
Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da 
Receita Federal do Brasil e é Professor, voltado 
para a área de concursos públicos.
Foi aprovado nos seguintes concursos públicos:
1 – Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – 
AFRFB 2009/2010;
2 – Analista de Finanças e Controle – AFC (hoje, 
Auditor Federal de Finanças e Controle) da Con-
troladoria-Geral da União – CGU (hoje, Ministé-
rio da Transparência) em 2008; e
3 – Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional – 
AFTN (Auditor-Fiscal da Receita Federal do 
Brasil) em 1998.
MANUEL PIÑON
Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da 
Receita Federal do Brasil e é Professor, voltado 
para a área de concursos públicos.
Foi aprovado nos seguintes concursos públicos:
1 – Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – 
AFRFB 2009/2010;
2 – Analista de Finanças e Controle – AFC (hoje, 
Auditor Federal de Finanças e Controle) da Con-
troladoria-Geral da União – CGU (hoje, Ministé-
rio da Transparência) em 2008; e
3 – Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional – 
AFTN (Auditor-Fiscal da Receita Federal do 
Brasil) em 1998.
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ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal - Parte II
Prof. Manuel Piñon
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal - Parte II ................................................5
1. Pontos Específicos da LRF – Parte 2 ...........................................................5
1.1. Transparência na Gestão Fiscal ..............................................................5
1.2. Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) .............................7
1.3. Relatório de Gestão Fiscal (RGF) ............................................................9
1.4. Escrituração, Consolidação e Prestação de Contas ..................................11
1.5. Limites de Despesa com Pessoal e Seguridade Social ..............................14
1.6. Destinação de Recursos para Setor Privado ............................................23
1.7. Transferências Voluntárias na LRF .........................................................24
1.8. Dívida Pública e Operações de Crédito...................................................25
1.9. Gestão Patrimonial .............................................................................35
Resumo ...................................................................................................38
Mapa Mental ............................................................................................43
Questões de Concurso ...............................................................................44
Gabarito ..................................................................................................59
Gabarito Comentado .................................................................................60
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LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal - Parte II
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Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
O nosso objetivo hoje nesta aula é aprofundar os nossos conhecimentos acerca 
da LRF. A título meramente ilustrativo, veja como andam nossos Estados nos que 
diz respeito ao cumprimento do limite global de gastos com pessoal:
Como disse o jornalista David Brinkley: “Um homem de sucesso é aquele que 
cria uma parede com os tijolos que jogaram nele”.
Boa aula!
Prof. Manuel Piñon.
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LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal - Parte II
Prof. Manuel Piñon
LRF - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - PARTE II
1. Pontos Específicos da LRF – Parte 2
1.1. Transparência na Gestão Fiscal
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência, 
aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso 
público, de acordo com o seu artigo 48:
•	 os planos, os orçamentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
•	 as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
•	 Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simpli-
ficada;
•	 Relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.
A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação po-
pular e pela realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no 
curso da discussão dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos.
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar 
à disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do 
órgão técnico responsável por sua elaboração.
Tratando-se da União, as contas devem ser acompanhadas por demonstrati-
vos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências financeiras oficiais de 
fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos oriundos dos orça-
mentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das operações 
realizadas pelas agências de fomento.
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Nessa pegada, a LC n. 131/2009 e a LC n. 156/2016 agregaram dispositi-
vos à LRF com o objetivo de fortalecer das regras de transparência e viabilizar o 
controle social, ou seja, a participação da sociedade no acompanhamento e na ve-
rificação da execução das políticas públicas, avaliando os objetivos, os processos e 
os resultados, visando assegurar que os recursos públicos sejam bem empregados 
em benefício da população.
Ainda em relação à Transparência na Gestão Fiscal, a LRF enfatiza o papel da 
fiscalização da gestão fiscal.
Assim, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Con-
tas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscaliza-
rão o cumprimento das normas da LRF, com ênfase no que se refere a:
1) atingimento das metas estabelecidas na LDO;
2) limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em 
restos a pagar;
3) medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal;
4) providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolida-
da e mobiliária aos respectivos limites;
5) destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos;
6) cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando 
houver.
Não se esqueça que é de competência privativa do Presidente da República 
prestar, anualmente, ao CongressoNacional, dentro de 60 dias após a abertura 
da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior.
Guarde ainda que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindi-
cato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão 
competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas 
na LRF.
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Falando em Tribunais de Contas, é importante destacar que a eles cumpre o 
relevante papel de verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de 
cada Poder e órgão e de alertar os Poderes ou órgãos quando constatarem:
1) A possibilidade de a realização da receita não comportar o cumprimento das 
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais 
da LDO.
2) Quando o montante da despesa total com pessoal e das dívidas consolidada 
e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontrarem 
acima do limite de alerta, ou seja, acima de 90% dos respectivos limites.
3) Quando os gastos com inativos e pensionistas se encontrarem acima do limi-
te definido em lei.
4) Fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indí-
cios de irregularidades na gestão orçamentária.
O TCU ainda exerce, especificamente, o papel de acompanhar o Banco Central 
(BACEN) para garantir que ele apenas compre diretamente títulos emitidos pela 
União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo em sua 
carteira, e o papel e de garantir que o Tesouro Nacional não compre títulos da 
dívida pública federal existentes na carteira do BACEN, ainda que com cláusula de 
reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.
1.2. Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)
A LRF, em seus artigos 52 e 53, especificou e uniformizou em caráter nacio-
nal, os parâmetros necessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da 
Execução Orçamentária (RREO), de modo a permitir que a sociedade conheça, 
acompanhe e analise o desempenho da execução orçamentária de cada ente ainda 
durante o exercício financeiro.
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Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição 
Federal, por intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias 
após o encerramento de cada bimestre.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas 
peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são:
1) balanço orçamentário, cuja função é especificar por categoria econômica, 
as receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão 
atualizada; as despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o 
exercício, a despesa liquidada e o saldo;
2) o demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica 
e fonte) e das despesas (por categoria econômica, grupo de natureza, função e 
subfunção).
Nessas peças, devem constar também os valores referentes ao refinanciamento 
da dívida mobiliária destacados dentre as demais receitas de operações de crédito 
e as despesas com amortização de dívida.
Já os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente 
líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e 
nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.
É facultado aos municípios com população inferior a 50 mil habitantes optar 
por divulgar semestralmente os demonstrativos de suporte do RREO, mas o 
RREO em si deve ser divulgado bimestralmente por todos os entes, sem exceção.
Tratando-se do Relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a de-
monstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social (geral e pró-
prio dos servidores), da variação patrimonial (evidenciando a alienação de ativos e 
a aplicação dos respectivos recursos) e da conformidade do montante das opera-
ções de crédito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso 
III do art. 167 da Constituição.
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As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim 
como relacionadas as medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de 
frustração na previsão de receitas.
Destaque-se ainda que um eventual descumprimento do prazo de publicação do 
RREO impedirá, até a sua regularização, que o Ente receba transferências voluntá-
rias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do 
principal atualizado da dívida mobiliária.
1.3. Relatório de Gestão Fiscal (RGF)
Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Re-
latório de Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanha-
mento das atividades financeiras do Estado.
Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio 
Relatório de Gestão Fiscal, a cada quadrimestre, abrangendo todas as variáveis 
imprescindíveis à consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados 
para despesas e dívida.
É facultado aos municípios com população inferior a 50 mil habitantes optar 
por divulgar semestralmente o Relatório de Gestão Fiscal.
O RGF deve ser publicado até 30 dias após o encerramento do período a que 
corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico. O des-
cumprimento do prazo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o Ente 
receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as desti-
nadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
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Constam, portanto, do RGF:
•	 as informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de 
que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobi-
liária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas 
com juros;
•	 elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos 
seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração 
do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despe-
sas inscritasem restos a pagar.
É importante destacar ainda que o RREO e o RGF devem ser elaborados de for-
ma padronizada e seus modelos podem ser atualizados pelo conselho de Gestão 
Fiscal (CGF).
Falando em Conselho de Gestão Fiscal (CGF) é importante informar que a 
ele cabe o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da 
operacionalidade da gestão fiscal, sendo composto por representantes de todos os 
Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas repre-
sentativas da sociedade, visando a:
1) harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
2) disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e 
execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endivida-
mento e na transparência da gestão fiscal;
3) adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das 
prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que tra-
ta a LRF, normas e padrões mais simples para os pequenos municípios, bem como 
outros, necessários ao controle social;
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4) divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
No âmbito da LRF, o CGF deve fomentar premiação e reconhecimento público 
aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de 
desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal. Ressalte-
-se que, enquanto não implantado o Conselho de Gestão Fiscal, edição de normas 
gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabili-
dade da União.
1.4. Escrituração, Consolidação e Prestação de Contas
De acordo a LRF, em seu artigo 50, além de obedecer às demais normas de con-
tabilidade pública, a escrituração das contas públicas evidenciará:
•	 a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os re-
cursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados 
e escriturados de forma individualizada;
•	 a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime 
de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos flu-
xos financeiros pelo regime de caixa;
•	 as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, 
as transações e as operações de cada órgão, fundo ou entidade da Adminis-
tração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependen-
te;
•	 as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrati-
vos financeiros e orçamentários específicos;
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•	 as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas 
de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão 
ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pú-
blica no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;
•	 a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao des-
tino dos recursos provenientes da alienação de ativos.
A LRF ainda obriga a implantação de um sistema de custos que permita a 
avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, 
e que, no caso de elaboração de demonstrações conjuntas, sejam excluídas as 
operações intragovernamentais (dentro da mesma esfera de governo).
De acordo a LRF, em seu artigo 51, no que diz respeito à consolidação das 
contas públicas, o Poder Executivo da União promoverá, até o dia 30 de junho, 
a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federa-
ção relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico 
de acesso público. Para isso, os estados e os municípios encaminharão suas contas 
ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos: os municípios, com cópia para o 
Poder Executivo do respectivo Estado, até 30 de abril; e os Estados, até 31 de maio.
DICA
MEMORIZE OS PRAZOS
Envio dos Municípios – 30/04
Envio dos Estados – 31/05
Consolidação da União – 30/06
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Seguindo a mesma linha do que vale para o RGF e para o RREO, o descumpri-
mento dos mencionados prazos, até que a situação seja regularizada, impede 
que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de 
crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida 
mobiliária.
É importante registrar que os principais dispositivos da LRF que tratam sobre 
prestação de contas estão com eficácia liminarmente suspensa devido a uma Ação 
Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) no STF.
Dessa forma, está suspenso o caput do artigo 56 da LRF, que determina:
As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, 
as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Mi-
nistério Público, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo 
Tribunal de Contas, está suspenso.
Nesse ponto, o STF diz que qualquer prestação de contas por órgão não vincula-
do ao Executivo somente pode ser objeto de julgamento pelo respectivo Tribunal de 
Contas e que a inclusão das contas referentes às atividades financeiras dos Poderes 
Legislativo, Judiciário e do Ministério Público, dentre aquelas prestadas anualmente 
pelo Chefe do EXECUTIVO, tornaria inócua a distinção entre apreciar e julgar as 
contas, já que todas as contas seriam passíveis de controle técnico, a cargo do Tri-
bunal de Contas, e político, de competência do Legislativo.
O STF também suspendeu os dispositivos a seguir:
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no 
prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constitui-
ções estaduais ou nas leis orgânicas municipais.
§ 1º No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos 
mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.
§ 2º Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Po-
der, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio.
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1.5. Limites de Despesa com Pessoal e Seguridade SocialA Carta Magna, em seu artigo 169 determina o estabelecimento de li-
mites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios a partir de lei complementar (LRF), e o 
seu § 2º determina que decorrido o prazo estabelecido na Lei Complementar, ou 
seja, na LRF, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais 
ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem 
os referidos limites.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(...)
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a 
adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os re-
passes de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios 
que não observarem os referidos limites.
Já o § 1º do artigo 169 da nossa Carta Magna nos diz que os aumentos de 
despesas com pessoal, independentemente da forma ou do órgão, só poderão ser 
feitos se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções 
de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes ou se houver autorização 
específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista.
Ainda no que concerne a aumento de despesa com pessoal, guarde que é nulo 
de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido 
nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão.
Guarde também que a CF/1988 veda a transferência voluntária de recursos e 
a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos 
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Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas 
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios.
A LRF estabelece os limites máximos para a despesa total com com 
pessoal de cada Poder e órgão, sendo que a verificação do cumprimento dos 
limites estabelecidos para as despesas com pessoal será realizada ao final de cada 
quadrimestre.
Se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite, o chamado limite 
prudencial, são vedados ao Poder ou órgão que houver incorrido no excesso:
•	 conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a 
qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação 
legal ou contratual, ressalvada a revisão geral anual, sempre na mesma data 
e sem distinção de índices.
•	 criar cargo, emprego ou função;
•	 alterar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
•	 prover cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, 
ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servi-
dores das áreas de educação, saúde e segurança;
•	 contratar hora extra, salvo no caso das situações previstas na lei de dire-
trizes orçamentárias e no caso de convocação extraordinária do Congresso 
Nacional, exceção essa que acabou sendo vedada pela EC n. 50/2006.
Caso a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão, ultrapasse os limites defi-
nidos (ultrapassar os 100% = limite ultrapassado), sem prejuízo das medidas 
previstas no limite prudencial anteriormente mencionadas, o percentual excedente 
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terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um ter-
ço no primeiro quadrimestre, devendo ser tomadas as seguintes medidas:
•	 redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e fun-
ções de confiança;
•	 exoneração dos servidores não estáveis;
•	 exoneração de servidor estável, desde que ato normativo motivado de cada 
um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade admi-
nistrativa objeto da redução de pessoal (Lei federal disporá sobre as normas 
gerais a serem obedecidas na efetivação desse dispositivo), sendo que aquele 
servidor que perder o cargo fará jus a indenização correspondente a um mês 
de remuneração por ano de serviço.
Guarde ainda que o cargo objeto da mencionada redução será considerado ex-
tinto e fica vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais 
ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
Caso a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão que ultrapassou o limite, 
enquanto não alcançada a redução, no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o 
excesso, o ente não poderá:
•	 receber transferências voluntárias, ressalvadas as destinadas à saúde, à edu-
cação e à assistência social;
•	 obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
•	 contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento 
da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
Mas temos exceções aos prazos previstos para redução das despesas 
com pessoal previstas no artigo 23 da LRF, que são:
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•	 aplicação imediata das restrições quando a despesa total com pessoal exce-
der o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares 
de Poder ou órgão;
•	 suspensão dos prazos quando da ocorrência de calamidade pública reconhe-
cida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legis-
lativas, na hipótese dos estados e municípios; e em caso de estado de defesa 
ou de sítio decretado na forma da constituição, enquanto perdurar a situação, 
serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas;
•	 duplicação dos prazos quando tivermos crescimento real baixo ou negativo do 
Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual 
ou superior a quatro trimestres, os prazos do artigo serão duplicados, sendo 
que baixo crescimento é entendi como a taxa de variação real acumulada do 
PIB inferior a 1%, no período correspondente aos quatro últimos trimestres, 
quando continuarão a ser adotadas as medidas previstas no limite prudencial.
É importante destacar que a LDO de cada Ente Federado pode definir limi-
tes inferiores aos estabelecidos na LRF. A própria LRF estabeleceu como limite 
de alerta 90% do limite que não poder ser ultrapassado.
Nós sabemos que os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam 
o “carro-chefe” das despesas de todo o setor público brasileiro.
Pode-se dizer que uma das regras básicas da Lei de Responsabilidade Fiscal diz 
respeito à imposição de limites para os gastos com pessoal.
A definição desse limite é um verdadeiro princípio e busca simplesmenteper-
mitir que o gestor público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcio-
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nar bem-estar à população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma 
de tributos.
A Lei Complementar pedida pela Constituição Federal – LRF – estabeleceu em 
seu artigo 18 o que se entende por despesa total com pessoal, compreendendo o 
somatório dos gastos do ente da Federação com Servidores ativos, Inativos e os 
pensionistas, Relativos a mandatos eletivos, Cargos, Funções ou empregos, civis, 
militares e de membros de Poder, Contratos de terceirização de mão de obra que 
se referem à substituição de servidores e empregados públicos e Despesas com 
pessoal decorrentes de sentenças judiciais.
A LRF fala em “Quaisquer espécies remuneratórias”, tais como: Vencimentos e 
vantagens, fixas e variáveis, Subsídios, Proventos da aposentadoria, reformas e 
pensões, inclusive adicionais; Gratificações, Horas extras, Vantagens pessoais de 
qualquer natureza, Encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entida-
des de previdência.
Os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à subs-
tituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras 
Despesas de Pessoal”.
A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em 
referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regi-
me de competência.
Em outras palavras, de acordo com a LRF, entende-se como despesas 
de pessoal:
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•	 somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;
•	 despesas com inativos e pensionistas;
•	 mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de mem-
bros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias;
•	 vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;
•	 subsídios, proventos de aposentadoria;
•	 reformas e pensões;
•	 adicionais de qualquer natureza;
•	 gratificações, horas extras e vantagens pessoais;
•	 encargos sociais; e,
•	 contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.
A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no 
setor público:
•	 50% da RCL para a União; e,
•	 60% da RCL para Estados e Municípios.
De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os 
Poderes públicos, com percentuais específicos para cada Poder, calculados pelo 
regime de competência.
Na esfera estadual o limite de 60% será repartido da seguinte forma:
•	 2% para o Ministério Público;
•	 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
•	 6% para o Judiciário; e,
•	 49% para o Executivo.
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Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido:
•	 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando 
houver; e
•	 54% para o Executivo.
Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:
•	 40,9% para o Executivo;
•	 6% para o Judiciário;
•	 2,5% para o Legislativo; e,
•	 0,6% para o Ministério Público.
Para cada ente, nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, 
entre os seus diversos órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo rea-
lizadas em exercícios anteriores, ou seja, para o primeiro ano de vigência da LRF 
será calculado proporcionalmente à média das despesas com pessoal, em percen-
tual da RCL, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao 
da publicação da LRF (1997 a 1999).
Existe jurisprudência do STF no sentido de que a conduta de outros órgãos 
sobre os quais o Poder Executivo não pode exercer ingerência não lhe pode trazer 
tais consequências danosas, ou seja, o descumprimento de limites de gastos pre-
vistos na legislação orçamentária realizado pelos Poderes Legislativo, Judiciário e 
Ministério Público Estaduais, órgãos dotados de autonomia institucional e orgânico-
-administrativa, não pode ensejar a inscrição do Poder Executivo do Estado-mem-
bro nos sistemas restritivos ao crédito utilizados pela União.
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Guarde ainda que Compete aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos 
limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão e alertá-los quando 
constatarem que o montante da despesa total com pessoal ultrapassar 90% do 
limite (limite de alerta).
Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os 
gastos com pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Exe-
cutivo perderá este percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então 
para 48,6% da RCL.
Atente ao fato de que Tribunal de Contas dos Municípios não é a mesma coi-
sa de Tribunal de Contas do Município. No Brasil temos apenas dois Tribunais 
de Contas do Município (São Paulo e Rio de Janeiro) criados antes da CF/1988, 
que vedou a criação de novos. Entenda que esses Tribunais têm competência para 
processar e julgar apenas as contas do município onde foi criado e não dos outros 
municípios do Estado. Por outro lado, não existe vedação ao Estado instituir Tribu-
nais de Contas dos Municípios, para apreciar e julgar exclusivamente as contas 
dos municípios integrantes de seu território, como temos nos Estados da Bahia, 
Pará e Goiás, enquanto para os municípios dos Estados que não possuem Tribunais 
de Contas dos Municípios estão sob a jurisdição dos Tribunais de Contas Estaduais.
Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para 
o atendimento dos limites definidos nesta seção:
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•	 as despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;
•	 as despesas relativasao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não 
faria sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor 
recebe valores superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em 
outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjun-
to dos servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver 
sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia progra-
mas dessa natureza;
•	 as despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraor-
dinária do Congresso Nacional;
•	 as despesas decorrentes de decisão judicial (em geral classificadas na rubrica 
“Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração 
das despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze 
meses anteriores);
•	 as despesas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e do Distrito Federal, 
custeadas pela União. Parece lógico que, se estas despesas não são pagas 
com as receitas destes Estados, não há por que serem somadas aos limites 
(60%);
•	 as despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios.
No que diz respeito às despesas com a seguridade social, guarde a regra 
geral é que nenhum benefício ou serviço relativo à Seguridade Social poderá ser 
criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, atendi-
das ainda as exigências do artigo 17 da LRF que trata das despesas obrigatórias de 
caráter continuado.
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Mas aqui também temos exceções, ou seja, é dispensada da compensação por 
aumento permanente de receita ou pela redução permanente de outras despesas 
se o aumento de despesa decorrer de:
•	 concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista 
na legislação pertinente;
•	 expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
•	 reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu va-
lor real.
1.6. Destinação de Recursos para Setor Privado
O art. 26 da LRF estabelece a regra básica para toda e qualquer destinação de 
recursos públicos ao setor privado: a sua autorização por lei específica. E, como 
requisitos adicionais, é exigida a observância das disposições da LDO, além da sua 
previsão na lei orçamentária ou em crédito adicional.
Equiparam-se às transferências e sujeitam-se às mesmas normas, as conces-
sões de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, prorrogação e compo-
sição de dívidas, concessão de subvenções e a participação em constituição ou 
aumento de capital.
Sempre que o ente beneficiário de uma operação de crédito não estiver sob con-
trole direto do ente transferidor dos recursos, os encargos financeiros da operação, 
as comissões e outras despesas não poderão ser inferiores ao que dispuser a lei ou 
ao seu custo de captação.
Por sua vez, a LRF proíbe taxativamente o socorro às instituições do Sistema 
Financeiro Nacional (SFN). Tal proibição tem como objetivo primordial evitar a re-
petição de programas nos moldes do PROER, feito para socorrer instituições inte-
grantes do SFN.
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Para tanto, a solução para eventuais situações de insolvência é a criação 
de fundos e outras formas legais que forneçam cobertura a essas institui-
ções.
1.7. Transferências Voluntárias na LRF
Agora vamos ver o que a LRF fala das Transferências voluntárias.
A LRF resguarda em seu artigo 25, a garantia para a continuidade de transfe-
rências voluntárias relativas as ações de saúde, educação e assistência social. Isto 
no que diz respeito àqueles convênios já em execução.
O ente que estiver descumprindo a LRF não poderá contratar novos convênios, 
nem mesmo aqueles destinados às ações citadas anteriormente.
A LRF determina ainda regras de gerência das gestões patrimonial e financei-
ra relacionadas às disponibilidades de caixa, preservação do patrimônio público e 
empresas controladas, além de impor restrições de gastos no último ano do 
final dos mandatos do Presidente da República, Governadores de Estados e Dis-
trito Federal, Prefeitos, presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, 
Ministério Público, Tribunais de Contas, presidentes de autarquias, dirigentes de 
fundações públicas, reitores das universidades entre outros.
Merece destaque também o artigo 11 da LRF. Confira com grifos nossos.
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a insti-
tuição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência cons-
titucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que 
não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
A LRF também estabelece regras para transferências voluntárias de recursos 
entre os entes da Federação e destinação de recursos públicos para o setor privado.
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Aqui vale a pena destacar que, para municípios com menos de 50.000 habitan-
tes são estabelecidas regras de transição e tratamento diferenciado às suas admi-
nistrações.
Essas regras têm bastante fundamento, posto que esses municípios são caren-
tes de recursos humanos, materiais e financeiros.
1.8. Dívida Pública e Operações de Crédito
Logo de início é importante não confundir dívida pública (que é um passi-
vo) com dívida ativa (que é um ativo). Enquanto a dívida pública representa as 
obrigações do Ente Público para com terceiros, a dívida ativa abrange os direitos/
créditos a favor da Fazenda Pública.
Existem dois conceitos de dívida pública presentes na Lei n. 4.320/1964, tam-
bém conhecida como norma geral das finanças públicas e dos orçamentos. Vamos 
conhecê-los, pois é comum o examinador cobrar a sua literalidade.
Dívida Flutuante
Art. 92. A dívida flutuante compreende:
I – os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
II – os serviços da dívida a pagar;
III – os depósitos;
IV – os débitos de tesouraria.
Dívida Fundada
Art. 98. A dívida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a 
doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financeiro de 
obras e serviços públicos.
Parágrafo único. A dívida fundada será escriturada com individuação e especificações 
que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos empréstimos, bem como os 
respectivos serviços de amortização e juros.
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O Decreto n. 93.872/1986, que detalhou os conceitos de dívida fundada e 
de dívida flutuante presentes na Lei n. 4.320/1964, conceitua a dívida flutuante 
como aquela que compreende os compromissos exigíveis, cujo pagamento independe 
de autorização orçamentária, assim entendidos os restos a pagar, excluídos os serviços 
da dívida, os serviços da dívida, os depósitos, inclusive consignações em folha, as ope-
rações de crédito por antecipação de receita e o papel-moeda ou moeda fiduciária.
Já para a dívida fundada ou consolidada o Decreto n. 93.872/1986 a define 
como sendo aquela que compreende os compromissos de exigibilidade superior 
a 12 meses contraídos mediante emissão de títulos ou celebração de contratos 
para atender a desequilíbrio orçamentário, ou a financiamento de obras e serviços 
públicos, e que dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate.
Partindo dos conceitos apresentados, a LRF, em seu artigo 29, estabeleceu 
regras mais rígidas para o endividamento público, até mesmo redefinindo 
conceitos da Lei n. 4.320/1964 e do Decreto n. 93.872/1986.
De acordo com esse dispositivo, a dívida pública consolidada ou fundada 
corresponde ao montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações finan-
ceiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios 
ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo 
superior a 12 meses.
Além disso, a LRF manda incluir também na dívida pública consolidada da União os 
valores relativos à emissão de títulos de responsabilidade do BACEN e as opera-
ções de crédito de prazo inferior a 12 meses cujas receitas tenham constado do 
orçamento, e determina que, para fins de aplicação dos limites ao endividamento, 
integrem a dívida pública consolidada, os precatórios judiciais não pagos durante a 
execução do orçamento em que houverem sido incluídos.
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Acerca do montante da dívida pública brasileira, a CF/1988 atribuiu competên-
cias ao Congresso Nacional e separadamente ao Senado Federal.
Assim, ficou definido que compete privativamente ao Senado Federal, via 
resolução:
•	 autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, 
dos estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos municípios;
•	 fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montan-
te da dívida consolidada da União, dos estados, do Distrito;
•	 federal e dos municípios;
•	 dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo 
e interno da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
•	 dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em 
operações de crédito externo e interno;
•	 estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária 
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Nessa pegada, exercendo essa competência, a Resolução do Senado Fe-
deral n. 43/2001 conceituou dívida pública consolidada, mobiliária e dívi-
da consolidada líquida da seguinte forma:
•	 Dívida pública consolidada:
montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as de-
correntes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, assumi-
das em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de 
crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais 
emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento 
em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de prazo in-
ferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento;
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•	 Dívida pública mobiliária:
Dívida pública representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou 
pelos Municípios;
•	 Dívida consolidada líquida:
Dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações 
financeiras e os demais haveres financeiros. Deve-se considerar ainda as obriga-
ções a pagar, posto que devam ser deduzidas das disponibilidades financeiras.
Já ao Congresso Nacional coube, com a sanção do Presidente da Repúbli-
ca, dispor sobre matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e 
suas operações; bem como sobre moeda, seus limites de emissão, e montante da 
dívida mobiliária federal.
Vamos falar agora sobre como a LRF normatizou a contratação de operações de 
crédito, mas antes precisamos saber que as operações de credito, nesse contexto 
de LRF, podem ser segregadas em dois tipos:
1) Operações de créditos normais ou usuais; e
2) Operações de crédito por antecipação da receita.
As operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, usual-
mente denominada de antecipação de receita orçamentária – ARO são emprés-
timos realizados com o objetivo de atender as insuficiências de caixa durante o 
exercício financeiro.
As operações de créditos normais ou usuais são subdivididas nas seguintes 
espécies:
•	 compromisso financeiro assumido em razão de mútuo;
•	 abertura de crédito;
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•	 emissão e aceite de título;
•	 aquisição financiada de bens;
•	 recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e 
serviços;
•	 arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o 
uso de derivativos financeiros.
A LRF determina que o Ministério da Fazenda seja o órgão público res-
ponsável para verificar o cumprimento dos limites e condições à realização 
de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empre-
sas por eles controladas, direta ou indiretamente.
Inicialmente estas funções estavam delegadas ao Banco Central por Portaria 
do Ministério da Fazenda (MF), mas passaram e ser realizadas pela Secretaria do 
Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda.
Nessa pegada, o artigo 32 da LRF dispõe que o MF deve verificar os pleitos dos 
entes e avaliar se estão sendo cumpridas as condições nela estabelecidas:
I – existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orça-
mentária, em créditos adicionais ou lei específica.
II – inclusão no orçamento ouem créditos adicionais dos recursos provenientes da ope-
ração, exceto no caso de operações por antecipação de receita.
III – observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal.
IV – autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito 
externo.
V – atendimento da regra de ouro (inciso III do art. 167 da CF/1988).
VI – observância das demais restrições estabelecidas na LRF.
A concessão de qualquer garantia em operações de crédito, que corres-
ponde a compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assu-
mida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada, está sujeita às normas 
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do art. 32 da LRF que dispõe sobre os limites e condições das operações 
de crédito.
Como pré-condição, qualquer garantia exige que o seu beneficiário ofe-
reça contragarantia, em valor igual ou superior à garantia a ser recebida, 
e, adicionalmente, a plena adimplência para com o ente garantidor.
No âmbito das garantias, as entidades da Administração indireta, inclusive 
suas empresas controladas e subsidiárias, não podem conceder garantia, ainda que 
com recursos de fundos, não sendo, entretanto, aplicada essa proibição se a con-
cessão de garantia for realizar por:
•	 empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à prestação de con-
tragarantia nas mesmas condições;
•	 instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.
São exceção às regras dispostas na LRF acerca de garantia, aquelas prestadas 
por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às 
instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente; bem como 
a prestada pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza financeira 
por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de cré-
dito à exportação.
No artigo 29 da LRF temos que o refinanciamento da dívida mobiliária equi-
vale à emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização 
monetária, e o refinanciamento do principal da dívida mobiliária não poderá 
exceder, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício 
anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este 
efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.
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No que se refere ao endividamento, a LRF restringiu-se a dispor sobre limites 
e condições quanto à dívida fundada, exceção somente quanto as Antecipa-
ções de Receita Orçamentária (ARO).
Vale destacar que a LRF não dispôs sobre os limites e condições para a 
dívida flutuante (curto prazo), dos Entes Federados.
Portanto, os limites e condições para realização de operações de crédito, inclu-
sive por antecipação de receita orçamentária, é um dos princípios a serem alcança-
dos durante toda a gestão pública.
A principal regra acerca dos limites e condições para realização de ope-
rações de crédito encontra-se no art. 59.
Assim, esse artigo prevê que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio 
dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Minis-
tério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas da LRF com ênfase no que se 
refere a limites e condições para realização de operações de crédito e ins-
crição em Restos a Pagar.
Amigo(a), em relação aos Restos a Pagar não existem limites estabelecidos na 
LRF, mas sim condições, conforme estabelecido em seu artigo 42, cujo foco é coibir 
abusos com os recursos públicos no final de um mandato.
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois 
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa 
ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no 
exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os 
encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Ao promulgar a LRF, essa norma estabeleceu que o Presidente da República te-
ria prazo de noventa dias para submeter ao Senado Federal proposta de limites 
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globais para o montante da dívida consolidada, tanto da União quanto dos Estados 
e Municípios, em cumprimento ao que dispõe o art. 52 da Constituição Federal.
Tenha em mente que os limites globais para a dívida consolidada dos três ní-
veis de governo deverão ser verificados a partir de percentual da Receita Corrente 
Líquida (RCL), representando o nível máximo admitido para cada um deles, sendo 
que a verificação do seu atendimento será realizada ao final de cada quadrimestre 
(art. 30, §§ 3º e 4º), ou semestre, no caso dos Municípios com menos de 50 mil 
habitantes.
Assim, se verificada a ultrapassagem dos seus limites ao final de um quadrimes-
tre, a eles deverão retornar nos três quadrimestres seguintes, eliminando-se pelo 
menos 25% já no primeiro período.
A forma prevista na LRF para o retorno ao limite legal é a geração de superavit 
primário para amortização da dívida, pagamento do principal até a eliminação do 
excesso. A relação dos Entes Federados que ultrapassarem esses limites será divul-
gada mensalmente pelo Ministério da Fazenda.
A LRF embora tenha estabelecido regras mais rígidas para o endividamento público, 
até mesmo redefinindo conceitos da Lei n. 4.320/1964 e do Decreto n. 93.872/1986, 
quando em seu artigo 29 apresenta as definições relacionadas ao crédito público e 
ao endividamento, não determina os limites de endividamento, nem a traje-
tória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites (15 
anos), cabendo essas definições ao Senado Federal.
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Exercendo a sua competência constitucional, o Senado Federal por intermé-
dio das Resoluções do Senado 40/2001, 43/2001 e 48/2007 definiu os limites de 
endividamento da União, Estados, DF e Municípios em relação à Receita Corrente 
Líquida, conforme a seguinte tabela:
% DE LIMITE DE ENDIVIDAMENTO EM RELAÇÃO À RCL
OBJETO UNIÃOESTADOS/DF MUNICÍPIOS
Dívida Consolidada Não existe 200 120
Contratação de operação 
de crédito
60 16 16
Concessão de garantias 60 22 22
Pagamento de serviços da 
dívida
Não existe 11,5 11,5
Contratação de operações 
via ARO
Não existe 7 7
No que diz respeito à recondução da dívida ao seu limite, quando verificada 
a ultrapassagem ao final de um quadrimestre, a ele deve retornar nos três quadri-
mestres seguintes, eliminando-se pelo menos 25% já no primeiro período.
A forma prevista na LRF para o retorno ao limite legal é a geração de superavit 
primário para amortização da dívida, pagamento do principal até a eliminação do 
excesso.
A relação dos Entes Federados que ultrapassarem esses limites será divulgada 
mensalmente pelo Ministério da Economia.
A LRF ainda determina que, enquanto perdurar o excesso, o ente que nele hou-
ver incorrido está sujeito às seguintes sanções:
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•	 fica proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por 
antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado 
da dívida mobiliária;
•	 terá que obter resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, 
promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho.
Destaque-se ainda que, nos casos em que o ente não consegue readequar sua 
dívida ao limite no prazo, enquanto perdurar o excesso, ele fica impedido de rece-
ber transferências voluntárias da União ou do estado, exceto aquelas relativas a 
ações de educação, saúde e assistência social. Nesse ponto também valem aquelas 
exceções aos prazos definidas no artigo 31 da LRF.
Vale reforçar que a LRF não determina os limites de endividamento, nem a tra-
jetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites (15 anos), 
cabendo essas definições, conforme mencionado, ao Senado Federal.
É importante destacar que a Lei Complementar 159/2017 acrescentou um pará-
grafo ao artigo 32 da LRF, acerca do prazo de validade da verificação dos limites 
e das condições de operações de crédito e concessão de garantia. Entretanto, a Lei 
Complementar n. 164/2018 acabou flexibilizando as regras para o cumprimento 
dos limites de despesas com pessoal. A referida Lei retirou as restrições aos muni-
cípios em caso de limite ultrapassado por queda na arrecadação.
 Confira:
§ 5º As restrições previstas no § 3º deste artigo não se aplicam ao Município em caso 
de queda de receita real superior a 10% (dez por cento), em comparação ao correspon-
dente quadrimestre do exercício financeiro anterior, devido a:
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I – diminuição das transferências recebidas do Fundo de Participação dos Municípios 
decorrente de concessão de isenções tributárias pela União; e
II – diminuição das receitas recebidas de royalties e participações especiais.
§ 6º O disposto no § 5º deste artigo só se aplica caso a despesa total com pessoal do 
quadrimestre vigente não ultrapasse o limite percentual previsto no art. 19 desta Lei 
Complementar, considerada, para este cálculo, a receita corrente líquida do quadrimes-
tre correspondente do ano anterior atualizada monetariamente.
1.9. Gestão Patrimonial
O tema gestão patrimonial está presente nos artigos 43 a 47 da LRF, onde a 
LRF trata dos seguintes tópicos sobre gestão patrimonial: disponibilidades de caixa, 
preservação do patrimônio público e empresas controladas pelo setor público.
Vamos primeiro conhecer as regras acerca das disponibilidades de caixa, as-
sunto que é mais cobrado em provas dentro do tema gestão patrimonial. Vamos 
também conjugar essa leitura com os artigos da CF/1988 relacionados ao tema.
CAPÍTULO VIII
DA GESTÃO PATRIMONIAL
Seção I
Das Disponibilidades de Caixa
Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas confor-
me estabelece o § 3º do art. 164 da Constituição.
§ 1º As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e 
próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que 
se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada 
das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com 
observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira.
§ 2º É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1º em:
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I – títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis 
relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;
II – empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a 
suas empresas controladas.
Agora vamos às regras constitucionais citadas no artigo 43 da LRF:
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo 
banco central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Te-
souro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, 
com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; 
as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades 
do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financei-
ras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Na segunda parte da LRF que trata da gestão patrimonial, onde temos os artigos 
44 a 46, temos dispositivos que visam a preservação do patrimônio público. 
A ideia é impedir que os entes públicos dilapidem o seu patrimônio para gastar com 
despesas correntes, exceto nos casos legalmente previstos. É como se fosse uma 
regra onde uma família não pode vender a casa ou o carro para gastar com super-
mercado ou telefone.
Confira com grifos nossos:
Seção II
Da Preservação do Patrimônio Público
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e 
direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, 
salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servi-
dores públicos.
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Art. 45. Observado o disposto no § 5º do art. 5º, a lei orçamentária e as de créditos 
adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento 
e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que 
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data 
do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações ne-
cessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o 
atendimento do disposto no § 3º do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial 
do valor da indenização.
Na terceira parte da LRF que trata da gestão patrimonial, onde temos o artigo 
47, temos dispositivos que visam regular os casos em que empresas controladas 
pelo Estado que firmarem contrato de gestão para ampliar sua autonomia geren-
cial, orçamentária e financeira. Confira:
Seção III
Das Empresas Controladas pelo Setor Público
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam 
objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, 
orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da 
Constituição.
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços trimestrais nota expli-
cativa em que informará:
I – fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, 
comparando-os com os praticados no mercado;
II – recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e 
destinação;
III – venda de bens, prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financia-
mentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.
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RESUMO
Atenção aos Relatórios citados na LRF:
•	 Relatório Resumido da Execução Orçamentária: deve ser publicado em 
30 dias após cada bimestre. Deve conter o balanço orçamentário e o demons-
trativo de execução das receitas e despesas. Quando for o caso, são apresen-
tadas justificativas de limitação de empenho.
• Relatório de Gestão Fiscal: deve ser emitido ao final de cada quadrimestre, 
contendo comparativos com os limites estabelecidos pela LRF, indicação de 
medidas corretivas (se for o caso) e demonstrativos em geral.
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Distribuição dos limites de Despesas de Pessoal entre os Poderes de 
cada ente:
Transferências Constitucionais x voluntárias
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É Importante destacar que os Tribunais de Contas devem alertar os Po-
deres quando constatarem que a despesa com pessoal chegou a 90% do limite, 
os montantes de dívida consolidada e mobiliária forem superiores a 90% do limite 
e quando os gastos com inativos e pensionistas esteja acima do limite definido 
em lei.
Vale ressaltar que se a despesa com pessoal exceder 95% dos limites esta-
belecidos, o Poder ou órgão NÃO PODE: dar aumento aos servidores – ressalvada 
a revisão anual (inflação), criar cargo, emprego ou função, conceder hora extra, fa-
zer alteração na estrutura que gere aumento de despesa, dar provimento de cargo 
público (a não ser que haja aposentadoria ou falecimento do servidor nas áreas de 
saúde, educação e segurança.
Em relação aos estouros das Despesas com pessoal, a LRF determina que 
deve ser reconduzida ao limite nos próximos 2 quadrimestres, sendo de pelo 
menos 1/3 nos primeiros 4 meses.
No tocante à Dívida pública, a LRF obriga o ente a reconduzi-la ao limite nos 
próximos 3 quadrimestres, sendo pelo menos 25% no primeiro.
A LRF reforçou a ideia de que nenhum benefício relativo à seguridade social 
pode ser criado, majorado ou estendido sem que haja a indicação da fonte de cus-
teio total.
A LRF definiu e deu grande importância à gestão da chamada Despesa de ca-
ráter continuado, que é aquela que fixa despesas por um período superior a 
dois exercícios, obrigando que estejam acompanhadas da estimativa do im-
pacto financeiro e do demonstrativo da origem dos recursos para o seu custeio.
Em outras palavras, a despesa de caráter continuado deve ser acompanhada de 
comprovação de que não afetará o cumprimento das metas fiscais, devendo seus 
efeitos financeiros ser compensados pelo aumento da receita nos períodos seguintes.
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A LRF também determinou que os recursos destinados a cobrir deficit de pes-
soas físicas e jurídicas (inclusive instituições do Sistema Financeiro) só podem ser 
autorizados mediante lei específica.
Reforçou o papel do Senado Federal no que diz respeito à dívida consolidada e 
do Congresso Nacional no tocante à dívida mobiliária federal.
A LRF vedou expressamente a realização de operações de crédito entre um 
ente e outro, com exceção do caso de operações entre instituição financeira esta-
tal e outro ente da Federação, desde que não se trate de financiamento de despesa 
corrente ou refinanciamento de dívidas, sendo, portanto, proibida a operação de 
crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a con-
trole.
A LRF também proibiu os entes de realizar operação de crédito por antecipação 
de receita no último ano de mandato do Executivo.
A LRF permitiu aos entes conceder garantia em operações de crédito interna ou 
externa, observados os limites definidos pelo Senado. A garantia é condicionada ao 
oferecimento de contragarantia, ressaltando que essa deve ser igual ou superior 
ao valor da garantia.
A LRF determinou ainda que, no caso do DF, Estados ou Municípios, a União 
pode exigir como garantia a vinculação de receitas provenientes de transferências 
constitucionais.
A LRF proibiu ainda que o titular de Poder ou órgão possa contrair, nos últimos 
2 quadrimestres de seu mandato, obrigação de despesa que não possa ser 
cumprida integralmente dentro do mandato.
Visando preservar a aposentadorias e pensões futuras,