Gestão Ambiental_Vol1

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Carlos José Guimarães Cova
Gestão Ambiental
Volume 1
Apoio:
Material Didático
C873g
Cova, Carlos José Guimarães
Gestão ambiental. v. 1 / Carlos José Guimarães 
Cova. - Rio de Janeiro : Fundação CECIERJ, 2011.
212 p.; 19 x 26,5 cm.
ISBN: 978-85-7648-617-6
1. Gestão ambiental. 2. Economia ambiental. 3. 
Contabilidade. 4. Política ambiental. 5. Legislação 
ambiental. 6. Impacto ambiental. I. Título. 
 CDD: 333.7
Referências Bibliográfi cas e catalogação na fonte, de acordo com as normas da ABNT e 
AACR2.
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ELABORAÇÃO DE CONTEÚDO
Carlos José Guimarães Cova
COORDENAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO 
INSTRUCIONAL
Cristine Costa Barreto
SUPERVISÃO DE DESENVOLVIMENTO 
INSTRUCIONAL 
Cristiane Brasileiro
DESENVOLVIMENTO INSTRUCIONAL 
E REVISÃO 
Ana Cristina Andrade
Carlos Augusto Santana Pereira
AVALIAÇÃO DO MATERIAL DIDÁTICO
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EDITORA
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REVISÃO TIPOGRÁFICA
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COORDENAÇÃO DE 
PRODUÇÃO
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PROGRAMAÇÃO VISUAL
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David Daniel Macêdo 
ILUSTRAÇÃO
Fernando Romeiro
CAPA
Fernando Romeiro
PRODUÇÃO GRÁFICA
Verônica Paranhos
Departamento de Produção
SOBRE O AUTOR
Carlos José Guimarães Cova
Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal 
Fluminense (2002), graduação em Direito pela Universidade Federal 
Fluminense (1997), graduação em Ciências Contábeis pela Universidade 
Federal Fluminense (1996), graduação em Administração pela Universidade 
Federal Fluminense (1991), Mestrado em Engenharia de Produção pela 
Universidade Federal Fluminense (1995) e Doutorado em Engenharia de 
Produção pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (2000). Atualmente 
é Professor Associado I da Universidade Federal Fluminense, Coordenador 
do MBA em Finanças Corporativas e Mercado de Capitais da UFF, 
Coordenador do Programa de Extensão Cursos Avançados de Finanças 
e Mercado de Capitais da UFF. Atuou como Consultor Acadêmico do 
Programa de Pós Graduação em Administração Pública da Fundação Escola 
de Serviço Público. Tem experiência na área de Administração, com ênfase 
em Administração Financeira, atuando principalmente nos seguintes temas: 
Logística e Produção, globalização, orçamento público, mercado de capitais, 
análise de risco e plano de negócios.
2011.1
Fundação Cecierj / Consórcio Cederj
Rua Visconde de Niterói, 1364 – Mangueira – Rio de Janeiro, RJ – CEP 20943-001
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RIO DE JANEIRO
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Gestão Ambiental Volume 1 
SUMÁRIO Aula 1 – Os antecedentes históricos da gestão ambiental ...................... 7
Aula 2 – As escolas de pensamento na Economia do Meio Ambiente ... 31
Aula 3 – A avaliação econômica do meio ambiente ............................. 59
Aula 4 – Os elementos da Contabilidade do Meio Ambiente ................ 89
Aula 5 – A política de meio ambiente e a legislação ambiental .......... 119
Aula 6 – Os critérios para a Gestão do Impacto Ambiental ................ 149
Aula 7 – Os aspectos fundamentais da Agenda 21............................. 181
Referências .......................................................................................... 207
Todos os dados apresentados nas atividades desta disciplina são fi ctícios, assim como os nomes de empresas que não 
sejam explicitamente mencionados como factuais.
Sendo assim, qualquer tipo de análise feita a partir desses dados não tem vínculo com a realidade, objetivando apenas 
explicar os conteúdos das aulas e permitir que os alunos exercitem aquilo que aprenderam.
Os antecedentes históricos 
da gestão ambiental 1
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Meta da aula 
Apresentar a perspectiva histórica da 
gestão ambiental.
Ao fi nal desta aula, você deverá ser capaz de:
identifi car a trajetória evolutiva da preocu-
pação com o meio ambiente;
identifi car a importância dos limites para a 
exploração econômica do meio ambiente;
caracterizar as conexões entre meio am-
biente, bem-estar e desenvolvimento 
sustentável.
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
Você pode se perguntar: o que tem a ver a questão do meio ambiente com a 
gestão das empresas? Atualmente, podemos dizer que a gestão empresarial que 
desconsidere os aspectos relativos ao meio ambiente está fadada ao fracasso, 
tamanha é a sua inter-relação.
Nesta aula, vamos iniciar o curso de Gestão do Meio Ambiente. Trata-se de um 
assunto da maior importância para os administradores de empresas, pois sua correta 
implementação será fundamental para a continuidade da vida na Terra.
Vamos apresentar uma perspectiva histórica da preocupação do homem com 
o meio ambiente, destacando os principais eventos que a sociedade moderna 
promoveu no sentido de salvaguardar esse importante recurso. Ficará evidenciado 
que a exploração do meio ambiente tem limites e que a sobrevivência humana 
e a manutenção da atividade econômica e, consequentemente, do bem-estar 
social dependem de sua correta gestão. 
OS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA PREOCUPAÇÃO COM 
O MEIO AMBIENTE
O ser humano passou a impactar com maior intensidade o meio 
ambiente a partir do advento da agricultura, há cerca de 10.000 anos. 
Com esta inovação tecnológica, o homem substituiu a enorme diversidade 
de espécies presentes em um determinado ECOSSISTEMA fl orestal por um 
limitado conjunto de espécies selecionadas em razão de seu valor como 
alimento ou matéria-prima.
Não obstante, em razão de seus efeitos não serem muito agressivos, 
o manejo sistemático da agricultura não comprometeu o equilíbrio 
ambiental do planeta Terra durante os séculos iniciais da história das 
civilizações. Apenas com o advento da Revolução Industrial é que a AÇÃO 
ANTRÓPICA conseguiu causar impactos crescentes no meio ambiente. A partir 
de então, esta intervenção humana nos múltiplos ecossistemas do planeta 
cresceu sem parar.
Conforme assinalam May et al. (2003, p. 4), em princípio é 
possível intervir no meio ambiente de tal forma que seja transformado 
radicalmente um ecossistema natural, substituindo-o por outro, que, 
embora artifi cial, também é equilibrado do ponto de vista ecológico, na 
EC O S S I S T E M A 
(S I S T E M A 
E C O L Ó G I C O)
É uma unidade 
básica de estudo da 
ecologia que inclui 
todos os organismos 
de uma determinada 
área, interagindo 
com o meio físico, 
de forma a originar 
um fl uxo de matéria 
e energia.
AÇÃO ANTRÓPICA
É aquela cujos 
efeitos derivam da 
atividade humana.
INTRODUÇÃO 
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1medida em que mantém suas características ao longo do tempo. Porém, 
o problema reside no fato de que, a partir de então, a manutenção do 
equilíbrio nesse ambiente transformado dependerá sempre da participaçãoativa dos seres humanos, que deverão atuar com base em determinados 
princípios básicos de regulação ecológica, tais como a reciclagem de 
materiais e nutrientes e a manutenção de uma certa diversidade biológica. 
Um exemplo dessa transformação seria a cultura de espécies fl orestais em 
área sujeita à desertifi cação por meio de canais de irrigação que deveriam 
ser mantidos em operação para que o cultivo se sustentasse.
A Revolução Industrial trouxe uma enorme quantidade de danos 
ao meio ambiente, que foram potencializados pelo uso sistemático de 
combustíveis fósseis. O emprego dessa nova fonte de energia permitiu uma 
ampliação sem precedentes da escala das atividades humanas. Este fato passou 
a pressionar cada vez mais a base dos recursos naturais do planeta. 
Dessa forma, estabeleceu-se um marco histórico, pois, desde o ad-
vento da primeira Revolução Industrial, em fi ns do século XVIII, descor-
tinou-se um processo de devastação dos bens ambientais sem precedentes 
na História, pois a ação humana foi potencializada pela escala industrial 
que a produção de bens assumiu, com um vigoroso uso de matérias-primas 
e de energia, com a sua consequente extração do meio ambiente.
Nesse sentido, fatores como a explosão demográfi ca, a produção 
industrial em larga escala, as demandas de consumo cada vez maiores, a 
competitividade desenfreada por mercados e a ocupação desregrada dos 
espaços públicos passaram a atuar de forma combinada no sentido de 
incorporar ao planeta Terra novas formas de poluição do meio ambiente.
Assim, ocorrências como o fenômeno do aquecimento global, 
os recorrentes desastres ecológicos, a extinção de espécies, o crescente 
despejo de resíduos tóxicos nas águas e na atmosfera, além da ameaça 
de escassez generalizada de elementos naturais indispensáveis à atividade 
humana passaram a despertar na sociedade o interesse pela temática 
ambiental. A fi gura a seguir nos apresenta um dramático efeito das 
mudanças climáticas que o planeta atravessa.
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
Figura 1.1: O aquecimento global promove o degelo da montanha Kilimanjaro – África.
Fonte: http://www.fcf.usp.br/SGA/Apresentacoes
Percebemos que a expansão da atividade humana não poderá 
ultrapassar um determinado limite ambiental global. Este limite é 
denominado, pela economia do meio ambiente, como sendo a carrying 
capacity, ou seja, a capacidade de carga do planeta. Essa capacidade de 
carga representa a capacidade que o planeta teria, representada pela soma 
das capacidades isoladas de seus múltiplos ecossistemas, de suportar a 
ação antrópica sem sofrer degradação irreversível. Por exemplo, a baía da 
Guanabara, no estado do Rio de Janeiro, na época do seu descobrimento 
pelos navegadores portugueses, era um local paradisíaco, no qual as 
baleias vinham ter as suas crias. Atualmente, boa parte da baía já está 
completamente degradada, fruto do esgotamento da capacidade de carga 
desse ecossistema.
O avanço da ação humana sobre os recursos do planeta é conhecido 
por punção ou ecological footprint (pegada ecológica) e é o resultado do 
tamanho da população mundial multiplicado pelo consumo per capita 
dos recursos naturais, ou seja, as variáveis relevantes para essa análise 
são tanto o tamanho da população quanto o seu perfi l de consumo. 
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Figura 1.2: O desmatamento da Amazônia pode levar ao colapso do seu ecossistema.
Fonte: http://www.fcf.usp.br/SGA/Apresentacoes
Um dado nível de punção da humanidade vai demandar, 
em contrapartida, o uso de áreas de terra e de água nos diversos 
ecossistemas, que deverão fornecer os recursos naturais, renováveis 
ou não, necessários ao consumo humano. Além disso, para efeito de 
mensuração da capacidade de carga do planeta, deve ser considerada a 
capacidade que estes ecossistemas possuem para assimilar os rejeitos e 
as descargas gerados pela ação humana no meio ambiente.
Verifi ca-se que o progresso técnico é capaz de atenuar os efeitos 
da punção sobre o meio ambiente, mas jamais eliminá-la. É o caso 
do desenvolvimento de combustíveis menos poluentes ou de fi ltros 
de resíduos industriais. O fato é que não será possível ultrapassar a 
capacidade de carga do planeta sem que sejam gerados efeitos deletérios 
ao meio ambiente, de magnitudes catastrófi cas.
Para complicar o quadro, os pesquisadores se deparam com o 
problema da difícil mensuração da verdadeira capacidade de carga que o 
planeta é capaz de suportar. Dessa forma, como não existe uma precisão 
no cálculo desta variável, é preciso, de antemão, adotar uma postura de 
precaução em face do uso dos recursos naturais. 
Constitui-se em ato de urgência a criação das condições políticas, 
econômicas, institucionais, sociais, jurídicas e culturais que tenham por 
propósito, de um lado, o desenvolvimento de inovações tecnológicas 
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
poupadoras de recursos naturais (qualquer nova tecnologia que use 
menos recursos do que as atuais) e, de outro, o estabelecimento de novos 
padrões de consumo que não impliquem um crescimento contínuo e 
ilimitado do uso dos recursos naturais.
Destarte, o desenvolvimento de inovações tecnológicas poupadoras 
de recursos é uma ação coerente com o modelo de produção vigente desde 
a aurora do capitalismo industrial, pois está alinhado com a ideia de 
efi ciência. Já a estabilização dos níveis de consumo per capita está em 
desacordo com o modelo capitalista tradicional, que tem se caracterizado 
por uma criação incessante de novas necessidades de consumo, tais como 
o advento da internet e do telefone celular.
Verifi camos em Thomas (2002, XXXI) que a degradação do meio 
ambiente sofreu um agudo incremento em razão, entre outros fatores, 
do crescimento populacional, das pressões domésticas e globais sobre os 
recursos econômicos escassos, das políticas econômicas e da negligência 
com os bens públicos naturais (globais e locais). Um bem público global 
seria um oceano, enquanto um bem público local pode ser um bosque. 
Os custos decorrentes da poluição ambiental e da exploração acelerada 
dos recursos são enormes, e, em alguns casos, irreversíveis.
É preciso que tenhamos uma perspectiva de sustentabilidade a 
longo prazo na condução do sistema econômico, sob pena de o mesmo 
chegar a um ponto de colapso. 
O problema das sociedades contemporâneas não é propriamente 
a incapacidade de obter inovações tecnológicas poupadoras de recursos 
naturais, mas sim conseguir uma mudança nos padrões de consumo que 
permita, ao menos, estabilizar os níveis de consumo per capita.
Não obstante, uma mudança de atitude e de comportamento 
das sociedades é difícil de ser obtida porque isso contraria as condutas 
prevalecentes na lógica do processo de acumulação de capital vigente 
desde os primórdios do capitalismo, caracterizado pela criação constante 
de novas necessidades de consumo.
Ferreira (2003, p. 12) registra que, embora a preocupação com o 
meio ambiente tenha surgido ainda no século XIX, foi apenas no século 
XX, e mais precisamente no início dos anos 1970, que esta temática 
passou a repercutir na sociedade. O marco de evolução do pensamento 
relativo à questão ambiental nessa época foi traduzido pela ideia de que 
o problema não poderia ser gerenciado com base em responsabilidade 
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1localizada, mas sim com um enfoque de responsabilidade global. A autora 
também assinala que uma frase era capaz de resumir o pensamento 
dominante dos organismos ambientalistas em várias partes do mundo: 
“pensar globalmente, agir localmente”. Issosignifi ca que são as pequenas 
iniciativas que, somadas, produzem o grande efeito.
À medida que esta conscientização foi se ampliando, a comunidade 
internacional passou a agir em conformidade com a perspectiva da 
dimensão transnacional da questão ecológica, desencadeando uma série 
de programas e conferências, com vistas à sensibilização dos decisores 
em diversas partes do mundo, bem como para o alinhamento de medidas 
comuns para mitigar o problema. Essa perspectiva transnacional representa 
a compreensão de que as ações humanas na natureza transcendem a 
fronteira dos países em que elas ocorrem, afetando todo o planeta. 
O primeiro evento digno de registro com relação ao meio ambiente 
foi a conferência com a temática “O Homem e a Biosfera”, da Unesco, 
em 1971. Logo em seguida, em 1972, ocorreu a Conferência das Nações 
Unidas para o Meio Ambiente, na cidade de Estocolmo, com grande 
repercussão internacional.
Na cidade de Belgrado, em 1975, foi realizado um Seminário 
Internacional de Educação, com a participação de vários países do 
mundo, que gerou uma lista de resultados apresentados no documento 
que fi cou conhecido como Carta de Belgrado, cujo conteúdo contem-
plava resumidamente a seguinte pauta, toda ela subordinada à harmonia 
com o meio ambiente: qualidade de vida ligada à felicidade humana, 
preservação e melhoria das potencialidades humanas e desenvolvimento 
do bem-estar social e individual.
A Carta de Belgrado propunha 
que as ações de preservação ambiental deveriam 
passar por uma etapa preliminar que consistiria num programa 
de educação ambiental. Os objetivos a serem atingidos com este programa 
eram os seguintes: 1º – conscientizar os cidadãos de todo o mundo sobre o 
problema ambiental; 2º – disponibilizar acesso a conhecimentos específi cos sobre 
o meio ambiente; 3º – promover atitudes para a preservação do meio ambiente; 
4º – desenvolver habilidades específi cas para ações ambientais; 5º – criar 
uma capacidade de avaliação das ações e programas implantados; e 6º 
– promover a participação de todos na solução dos problemas.
Fonte: www.ufpa.br/npadc/gpeea/DocsEA/A%20Carta%20d
e%20Belgrado.pdf
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
A ideia contida nos programas de educação ambiental, a serem 
desenvolvidos nos países que aderiram à Carta de Belgrado, consistia 
basicamente na conscientização das crianças acerca da importância de 
cuidar do meio ambiente. Porém, acreditava-se que apenas a conscientização 
seria insufi ciente para permitir a implementação de ações efetivas por parte 
das crianças e mesmo depois que se tornassem adultos. Por esta razão, seria 
fundamental que os conhecimentos adequados sobre a ciência ambiental 
fossem disseminados por meio de um processo educacional. Assim, a 
combinação da conscientização com o conhecimento poderia promover 
as atitudes corretas e o desenvolvimento de habilidades específi cas para a 
busca de soluções para o problema ambiental.
A educação ambiental passou a assumir um grande desafi o, 
desdobrado em quatro tópicos: (1) conscientização; (2) sensibilização; (3) 
responsabilidade social; (4) desenvolvimento sustentável. Solucionar este 
desafi o é essencial para manter o objetivo de permitir que a humanidade 
continue a viver. 
Um outro marco histórico relevante deste processo foi a constituição da 
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, formada pela 
ONU, em 1983. Registrou-se outra reunião em Estocolmo, no ano de 1988. 
Contudo, o maior compromisso com a questão do meio ambiente 
foi fi rmado, entre os países participantes, com a Conferência das Nações 
Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), conhecida 
como Eco-92, realizada no Rio de Janeiro, oportunidade em que as 
nações, pela primeira vez, estabeleceram, em caráter defi nitivo, critérios 
para se atingir o desenvolvimento sustentável. 
O conceito
 de desenvolvimento 
sustentável consta no documento?? Nosso Futuro Comum, também conhecido como Relatório Bruntland, publicado em 1987 e elaborado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, e foi a defi nição adotada pelo Governo brasileiro para o desenvolvimento sustentável. Trata-se do “desenvolvi-mento que satisfaz as necessidades presentes, sem com-
prometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas 
próprias necessidades“ (FERREIRA, 2003, p. 34).
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Figura 1.3: A poluição gerada pelo homem compromete a sustentabilidade do 
meio ambiente.
Fonte: http://www.fcf.usp.br/SGA/Apresentacoes
Um importante documento foi produzido na Conferência Eco-92.
Trata-se da Agenda 21, que ainda é um ponto de referência na implantação 
de programas e política de governos e de empresas no mundo todo, na 
medida em que promoveu signifi cativa mudança nas relações comerciais, 
em suas diversas formas. Este documento foi assinado por 170 países e 
ainda é considerado o maior esforço conjunto de governos dos países do 
mundo para identifi car ações que permitam combinar o desenvolvimento 
com a proteção do meio ambiente.
A Agenda 21 basicamente defi niu que deve existir uma reorien-
tação na educação no sentido do desenvolvimento sustentável, aliada 
à ampliação da conscientização pública e do incentivo ao treinamento. 
Ela se divide em quatro seções: 1ª – trata de aspectos sociais, que versam 
sobre as relações entre meio ambiente e pobreza, saúde, comércio, dívida 
externa, consumo e população; 2ª – trata da conservação e administração 
de recursos, com foco no gerenciamento de recursos físicos, tais como 
os mares, a terra, a energia e o lixo, de tal forma a garantir o desen-
volvimento sustentável; 3ª – trata do fortalecimento dos grupos sociais 
organizados e minoritários que colaboram com a sustentabilidade, por 
meio de formas variadas de apoio; 4ª – trata dos meios de implantação, 
por meio de programas de fi nanciamento e do papel das atividades 
governamentais e não governamentais. 
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
No Brasil, os primeiros diplomas legais de proteção ao meio am-
biente foram a Lei nº 6.938, de 31/8/81, conhecida como Lei de Política 
Nacional do Meio Ambiente (PNMA), e a Lei nº 7.347, de 24/7/85, 
denominada Lei de Ação Civil Pública. Ambas as legislações foram 
bastante infl uenciadas pelos ordenamentos jurídicos de países europeus, 
que, desde a década dos anos 1970, passaram a promulgar normas de 
caráter ambiental em suas Constituições. O Brasil também acolheu essas 
posições mais afi rmativamente na Carta Magna de 1988, a qual reserva 
um capítulo no bojo do Título VIII (Da Ordem Social), para tratar do 
Meio Ambiente, em seu artigo 225, e qualifi cá-lo como “bem de uso 
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”.
 A partir da Eco-92, tornou-se imperativa, para a atual sociedade 
tecnológica e de consumo, completamente envolvida numa economia 
globalizada, e em constante modifi cação, a necessidade de conciliar o 
progresso com a conservação da biosfera, sob pena de ESTRANGULAMENTO 
DO SISTEMA ECOLÓGICO, haja vista o seu aproveitamento sempre crescente 
por parte do sistema econômico, com riscos para a continuidade da 
vida no planeta.
Não obstante, dentre os múltiplos desequilíbrios e problemas 
provocados pela malversação dos recursos naturais, destaca-se, pela 
grandeza e relevância, a mudança de clima, cuja maior manifestação é 
o aquecimento global. Essa importante questão será tratada em uma de 
nossas futuras aulas.
Em 1979, a questão do aquecimento global obteve foros de 
notoriedade com a realização da Primeira Conferência Mundial sobre 
o Clima, eventoinaugural de uma série que propiciou o surgimento do 
Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e da Organização 
Meteorológica Mundial.
Estas entidades foram posteriormente unidas no Painel Intergo-
vernamental sobre Mudanças Climáticas – Intergovernmental Panel 
on Climate Changes (IPCC), de cujos estudos extraiu-se o arcabouço 
teórico-científi co para a elaboração da Convenção-Quadro das Nações 
Unidas Sobre a Mudança do Clima (UNFCCC), adotada na Eco-92 
(Cúpula da Terra) e em vigor desde 21/3/1994, quando então se fi xou, 
como meta, a estabilização das concentrações de GASES DE EFEITO ESTUFA na 
atmosfera, num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa 
no sistema climático.
ESTRANGULAMENTO 
DO SISTEMA 
ECOLÓGICO
Consiste na 
descontinuidade de 
seu fl uxo circular 
de nascimento, 
crescimento, morte e 
renovação dos seres 
vivos. 
GA S E S D E E F E I T O 
E S T U FA
De acordo com 
o Anexo A do 
Protocolo de Quioto, 
são gases de efeito 
estufa (GEE) o 
dióxido de carbono 
(CO2), o metano 
(CH4), o óxido 
nitroso (N20), os 
hidrofl uorcarbonos 
(HFC), os 
perfl uorcarbonos 
(PFC) e o 
hexafl uoreto de 
enxofre (SF6).
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Com o advento da FCCC (Framework Convention on Climate 
Change), as suas partes componentes (em torno de 185 países mais a 
União Europeia) passaram a se reunir periodicamente. Como resultado 
destas reuniões, alguns debates iniciados na Alemanha (Grupo Ad Hoc do 
Mandato de Berlim), visando defi nir medidas de consenso sobre os esforços 
a serem envidados para combater as alterações climáticas, culminaram 
com a adesão dos países a um protocolo da UNFCCC, o denominado 
Protocolo de Quioto, em 11 de dezembro de 1997, em reunião da Terceira 
Conferência das Partes, ocorrida naquela cidade japonesa. 
No âmbito desse Protocolo, foi estabelecido que, para o período 
compreendido entre 2008 e 2012, haveria o compromisso de diminuição 
de emissões totais dos gases geradores do efeito estufa, por parte dos 
países listados no Anexo I do Protocolo, em um volume ao menos 5% 
abaixo dos níveis monitorados em 1990.
Também foram ali consagrados os princípios das “responsabilidades 
comuns, mas diferenciadas” e do “poluidor pagador”, segundo os quais, 
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento 
(UNCED), conhecida como Eco-92, realizada no Rio de Janeiro, marcou o início da 
preocupação da comunidade internacional com a questão do meio ambiente?
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Resposta Comentada
Não. Ela foi um marco importante dessa trajetória, mas o primeiro evento de caráter 
relevante para a questão do meio ambiente no mundo foi a conferência com a 
temática “O Homem e a Biosfera”, da Unesco, em 1971. Logo em seguida, em 1972, 
ocorreu a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, na cidade de 
Estocolmo, com grande repercussão internacional.
Atividade 1
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
embora seja global o problema ambiental, caberia aos países tradicionalmente 
industrializados e, por esta razão, historicamente responsáveis pelos danos 
ambientais, o ônus de evitar a sua agudização, sendo que, para esta tarefa, 
contariam com o auxílio dos países em desenvolvimento.
Buscando viabilizar instrumentos para atingir os parâmetros 
propostos, o Protocolo criou o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo 
(MDL), que passaria a possibilitar compensações entre os países do 
Anexo I que investissem em projetos redutores de emissões em países 
não-Anexo I, de tal forma a manterem seus compromissos de reduções, 
num balanço atmosférico global, sem prejudicar os aspectos econômicos 
que poderiam acarretar problemas sociais.
Estes foram os principais eventos e fatos que marcaram a evolução do 
pensamento ambiental no mundo sobre o meio ambiente e que determinam 
atualmente a condução de políticas de gerenciamento ambiental.
O homem poderá explorar indefi nidamente os recursos do planeta Terra, no
modelo de produção da economia capitalista neoclássica em vigor?
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Resposta Comentada
Não. A expansão da atividade humana não poderá ultrapassar um determinado limite 
ambiental global. Este limite é denominado pela economia do meio ambiente como 
sendo a carrying capacity, ou seja, a capacidade de carga do planeta. O avanço da 
ação humana sobre os recursos do planeta é conhecido como punção ou ecological 
footprint (pegada ecológica) e é o resultado do tamanho da população mundial 
multiplicado pelo consumo per capita dos recursos naturais. 
Atividade 2
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1AS CONEXÕES ENTRE O MEIO AMBIENTE, O BEM-ESTAR E 
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
No mundo de hoje, em virtude do atual estágio de exploração de 
recursos, são enormes as pressões sobre os ecossistemas do planeta. No para-
digma tecnológico vigente, não existem recursos sufi cientes para que toda a 
população da Terra consiga atingir um nível de bem-estar social equivalente 
ao da nossa classe média (pessoas com renda entre R$ 1.064 a R$ 4.591, 
segundo o Instituto de Pesquisa Aplicada – IPEA, por exemplo). Para o 
conceito de bem-estar social, tal circunstância impõe que uma enorme parcela 
da população mundial se veja privada de condições mínimas de bem-estar 
para que possa levar uma existência digna. Com isso, são geradas profundas 
desigualdades entre os atores sociais, o que leva a uma permanente tensão 
e grande instabilidade política e social em vários países.
 A superação do problema resultante do aumento da desigualdade 
social fez com que o desenvolvimento econômico passasse a se 
constituir em palavra de ordem na pauta das discussões políticas do 
mundo contemporâneo. Isto se deve ao fato de que, em face da efetiva 
implementação de um conjunto de políticas articuladas e coordenadas, 
o nível de pressão social que ora se estabelece poderá ser reduzido por 
meio de um gerenciamento mais efi ciente dos recursos. 
As assimetrias entre os países de todo o mundo e mesmo dentro 
deles são de múltiplas dimensões e possuem vários aspectos de avaliação. 
A etapa preliminar dessa questão reside na construção de um conjunto de 
indicadores que permita estabelecer prioridadesna orientação das políticas. 
Entrementes, existe uma carência de indicadores e de instrumentos de 
avaliação, pois o sentido do que venha a ser bem-estar é muito mais difuso 
do que o conceito da economia neoclássica tradicional poderia abarcar. 
O indicador mais amplamente utilizado para representar o nível de 
desenvolvimento de uma dada região ou país é a renda per capita, que pode 
não ser o mais apropriado para permitir uma investigação um pouco mais 
profunda acerca da questão. As defi ciências desse indicador decorrem do 
fato de ele ser um valor médio, não permitindo inferências sobre a forma 
pela qual esta renda se distribui entre os membros da sociedade.
 Conforme sugere Clemente (2000, p. 130), para uma análise 
mais abrangente do desenvolvimento, seria preciso considerar seus vários 
aspectos, dentre eles se destacando o econômico, o social, o cultural e 
o político. Nesse sentido, os aspectos econômico e social deveriam ser 
20 C E D E R J
Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
tomados em conjunto, em razão da difi culdade de separá-los de forma 
conveniente, na medida em que constituem bons indicadores do nível de 
vida da população. Este nível de vida seria expresso pela medida do acesso 
que um dado agente econômico e social porventura possuísse de um 
conjunto de utilidades (renda, emprego, saúde, educação, alimentação, 
segurança, lazer, moradia, transporte etc.).
 Verifi camos em Thomas et al. (2002, p. 2) que os teóricos 
do desenvolvimento empregaram durante muito tempo a noção de 
PIB per capita como referência para o crescimento, sobretudo porque 
acreditavam que o progresso social está associado ao crescimento do 
PIB, porém também lançavam mão dessa métrica por conveniência 
metodológica, pois seu cálculo é relativamente simples.
 Não obstante, a confi ança no PIB como medida de desenvol-
vimento é bastante restritiva, pois o crescimento do PIB pode ser tanto de 
alta quanto de baixa qualidade. A atividade humana, ao degradar o meio 
ambiente, pode reduzir o bem-estar ao invés de aumentá-lo. Dessa forma, 
para promover a integração da qualidade do crescimento em avaliações 
sobre o desenvolvimento, são necessários índices multidimensionais de 
bem-estar, ou seja, aqueles que possam aferir as múltiplas dimensões da 
felicidade humana. 
Nesse quesito, em particular, é imperativo assinalar que a própria 
MÉTRICA empregada na mensuração do bem-estar constitui-se num 
REDUCIONISMO perigoso, na medida em que propõe uma simplifi cação da 
realidade, que pode não ser condizente com as EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS. 
Nos trabalhos de Amartya Sen (2001, p. 12), verifi camos a importância 
que este autor atribui à questão da métrica mental a ser empregada na 
mensuração do bem-estar, enquanto os formuladores de políticas públicas 
se preocupam em corrigir ou mitigar as desigualdades sociais. 
A primeira questão a ser apresentada, segundo Sen, diz respeito 
à caracterização dessas desigualdades. Ele indaga: “Igualdade de quê?” 
O argumento de Sen decorre de sua percepção de que a noção tradicional 
de igualdade é contrariada devido às diversidades de dois tipos distintos: 
primeiro, a heterogeneidade básica dos seres humanos; segundo, a 
multiplicidade das variáveis em cujos termos a desigualdade presente na 
sociedade pode ser examinada. No primeiro caso, temos a variedade de raças, 
religiões, culturas e costumes. No segundo, podemos inferir questões tais 
como acesso à água potável, saneamento básico, educação, rede hospitalar, 
segurança alimentar e os múltiplos aspectos dos direitos humanos.
MÉTRICA
Escala de valores 
empregada num 
processo de medida.
RE D U C I O N I S M O
Simplifi cação da 
realidade para fi ns 
de análise.
EV I D Ê N C I A S 
E M P Í R I C A S
Constatações de 
fatos no mundo real.
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1Assim, segundo Sen, a avaliação das demandas de igualdade deve 
ajustar-se à existência da diversidade humana generalizada, e o efeito 
de se ignorar de forma deliberada estas variações interpessoais pode ser 
profundamente não-igualitário. 
O julgamento e a mensuração de desigualdades na sociedade são 
dependentes da escolha da variável focal (renda, riqueza etc.) em cujos 
termos é feita a comparação. Todavia, mesmo as variáveis focais possuem 
grande pluralidade interna. A igualdade, em termos de uma particular 
variável focal, pode não coincidir com a igualdade na escala de outra 
(oportunidades iguais podem resultar em fl uxos de rendas desiguais; 
fl uxos de rendas iguais podem resultar em estoques de riquezas desi-
guais). Esse autor conclui ainda que uma das consequências da 
diversidade humana é o fato de que a igualdade considerada num espaço 
de variável focal tende a acarretar uma desigualdade em outro espaço. Por 
exemplo, se estabelecermos uma renda mínima a ser subsidiada para um 
determinado grupo de pessoas idosas, sem que se leve em consideração 
aspectos específi cos relativos à saúde de cada um deles, podemos distorcer 
a lógica igualitária.
Silva (2007, p. 172) nos oferece uma síntese interessante do 
pensamento de Sen. A abordagem de Sen atribui um peso maior à capa-
cidade dos indivíduos, para que os mesmos possam atingir os seus objeti-
vos. No seu modelo, Sen também defi ne as funções ou funcionamentos, 
que são os pré-requisitos para que as capacitações existam. As funções 
são representadas pela alimentação, saúde e até mesmo autoestima do 
indivíduo e sua autonomia. Os bens materiais, por sua vez, seriam apenas 
as condições para que estas funções se realizem.
Não obstante, para Sen, o bem-estar dos agentes não seria apenas 
o resultado do acesso às condições básicas de vida, mas sim, e principal-
mente, da liberdade de escolha que possuem quando decidem os rumos 
que darão às suas vidas.
Nesse sentido, confi gura-se o conceito de capacitação, que seria 
diferente do conceito de funcionamento, pois se refere às liberdades 
de escolha, tanto instrumental quanto substantiva, com as quais os 
agentes se deparam e que os permitem alcançar um determinado nível 
de bem-estar empregando as funções que cada um possui. A capacitação, 
portanto, é a liberdade de escolha.
22 C E D E R J
Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
A liberdade instrumental é defi nida como a liberdade de escolha, 
pura e simples, acerca dos rumos que os indivíduos são capazes de dar 
para as suas próprias vidas, seja no trabalho ou na comunidade. Já a 
liberdade substantiva é a liberdade em si mesma, como um valor, e se 
confunde com a liberdade política, nas suas múltiplas manifestações. 
Verifi camos que, em países totalitários, os níveis de bem-estar tendem a 
ser muito baixos em razão da ausência desses dois tipos de liberdades. 
 Assim, para Sen, as políticas públicas não deveriam buscar 
maximizar a quantidade dos bens primários acessíveis às pessoas num 
espaço econômico, mas sim buscar condições para que os indivíduos 
desenvolvam funções e tenham liberdade de escolha para exercê-las.
Toda a argumentação analítica do indiano Amartya Sen foi apresentada 
ao meio acadêmico no último quartel do século XX. Ele foi laureado com 
o Prêmio Nobel de Economia em 1998 por seus estudos relacionados à 
pobreza. Suas contribuições têm infl uenciado análises e programas da 
Organização das Nações Unidas (ONU) e do Banco Mundial, tendo sido um 
dos criadores do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), publicado em 
1999 e adotado pela ONU como um indicador mais sofi sticado e preciso do 
que outras referências para a análise do bem-estar das pessoas, tais como 
o PIB per capita, pois, em vez do poder de compra ditado pelo nível de 
renda, essa métrica traça um perfil da qualidade de vida das pessoas.
Índice de 
Desenvolvimento Humano 
(IDH): Trata-se de um índice que se 
propõe a medir o desempenho geral de um 
país, ou de uma outra coletividade, a partir de 
três dimensões: a longevidade de seus habitantes; os 
conhecimentos e o nível de vida. O IDH foi adotado pelo 
PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) 
em 1990 e ainda está em fase de consolidação dos seus métodos 
de trabalho. O IDH não se propõe a substituir outras medidas de 
bem-estar, como se fosse um indicador perfeito e acabado para 
representar o estágio de desenvolvimento de um país, pois isso 
seria substituir um reducionismo da realidade por outro, haja vista 
que o desenvolvimento humano é algo mais abrangente do que 
aquilo que o IDH consegue mensurar. Não obstante, o IDH tem 
sido um útil instrumento para estimular o debate sobre o 
desenvolvimento, enfatizando as condições de bem-
estar da população e evidenciando a necessidade 
do estabelecimento de uma base de dados 
a esse respeito.
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1Não obstante, existe ainda a distinção entre os conceitos de cres-
cimento e desenvolvimento econômicos. O crescimento econômico refere-
se ao aumento da produção e da renda, enquanto o desenvolvimento 
econômico corresponde à elevação do nível de vida da população, 
compreendendo outras dimensões da existência, tais como saúde, 
educação, segurança alimentar e outros aspectos caracterizadores da 
dignidade humana. É verdade que um crescimento econômico pode 
proporcionar as condições para o desenvolvimento econômico, mas 
não necessariamente, pois o crescimento pode ocorrer apenas em um 
setor da economia, como a apropriação da renda gerada por uns poucos 
benefi ciários, que oprimem e submetem os demais numa relação de 
tirania. Nesse caso, a renda per capita poderia sugerir riqueza, mas não 
haveria desenvolvimento econômico.
Para o atendimento da condição de desenvolvimento econômico, 
portanto, ou a renda da sociedade como um todo aumentaria ou haveria 
uma transferência líquida de renda dos setores mais ricos para os setores 
mais pobres, de forma a aumentar o nível de vida desses últimos, sem 
uma queda substancial do padrão de vida daqueles.
 Adicionalmente, para estabelecer as condições do desenvolvimento 
econômico, ainda seria preciso condicionar que a taxa de incremento 
da renda seja maior do que a taxa de crescimento demográfi co, pois, do 
contrário, a população estaria empobrecendo e não seria razoável falar 
em desenvolvimento.
 O problema do desenvolvimento amplia-se quando se inclui 
a questão do esgotamento de fatores ambientais que são despendidos 
no processo, tais como os combustíveis fósseis e as áreas de fl orestas 
nativas. Além disso, o efeito deletério da degradação do meio ambiente, 
ocasionado pela emissão de poluentes e demais rejeitos descartados pelo 
modelo de produção, constitui fonte de permanente tensão política entre 
os atores sociais, na medida em que a ação de um grupo de países e ins-
tituições produz um efeito externo não compensado em grande parte da 
população do planeta, com desdobramentos para as futuras gerações, tais 
como a extinção de várias espécies de animais em virtude da destruição 
de seus habitats. A fi gura a seguir nos apresenta uma das consequências 
da poluição nos animais marinhos.
24 C E D E R J
Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
Figura 1.4: Com a poluição do mar pelo petróleo, as aves marinhas fi cam com o 
corpo impregnado de óleo e deixam de reter o ar entre as penas, morrendo afoga-
das ao mergulhar.
Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/fi le:pollution_swan.jpg
O drama social do fi m do século XX pode ser caracterizado pela 
evidência de grandes polos atratores de recursos, no centro de um modelo 
de produção capitalista, em que os fatores de produção são empregados 
de forma cada vez mais efi ciente. Como um desses fatores de produção é o 
trabalho, ou seja, a mão-de-obra dos trabalhadores, o aumento da efi ciência 
do sistema implica menos uso desse fator por unidade de produção. 
Isso signifi ca um processo de permanente expulsão de trabalhadores 
do núcleo desse modelo de produção para as periferias, com grande 
concentração de renda para os que permanecem no jogo vis-à-vis com a 
redução da qualidade de vida para aqueles que são excluídos do processo. 
Esta dinâmica pode ocorrer dentro de um país, onde as disparidades de 
renda e os níveis de bem-estar social podem atingir proporções acintosas, 
ou pode se verifi car entre conjuntos de países, quando se toma por 
comparação o padrão de vida dos países da Comunidade Europeia e os 
países da África ao Sul do Saara.
Entretanto, se bem conduzido, o desenvolvimento econômico pode 
melhorar a qualidade de vida das pessoas, aumentando a capacidade de 
delinearem seu próprio futuro. O desenvolvimento requer uma renda 
per capita maior e também uma educação mais equitativa e melhores 
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1oportunidades de emprego. Requer mais igualdade de gênero (ausência de 
distinções entre homens e mulheres). Requer um meio ambiente mais limpo 
e mais sustentável, que viabilize uma oferta de saúde maior e segurança 
alimentar, ou seja, um nível adequado de alimentos para o atendimento das 
necessidades calóricas dos indivíduos. Requer também um sistema judicial 
e legal imparcial, bem como liberdades civis e políticas mais amplas. 
Os valores que importam para o desenvolvimento e que devem 
ser entendidos como os verdadeiros fatores de produção econômicos 
num sentido amplo são: capital físico, capital humano e capital natural. 
O capital físico é representado por instrumentos e máquinas gerados a 
partir do engenho humano e que são indispensáveis ao modelo de pro-
dução vigente. O capital humano compreende o complexo de habilidades 
e conhecimentos dos indivíduos, bem como a sua rede de relacionamen-
tos e o grau de articulação sinérgica com outros indivíduos. O capital 
natural corresponde aos fatores, renováveis e não renováveis, extraídos 
da natureza para atender ao modelo de produção de riqueza da huma-
nidade, bem como à capacidade de absorção e de regeneração dessa 
mesma natureza aos efeitos da ação antrópica. O progresso tecnológico 
relacionado ao uso desses valores também é um elemento fundamental 
para a promoção do desenvolvimento.
Ocorre que a busca de taxas aceleradas de crescimento econômico 
tem enfatizado a promoção do capital físico em detrimento do capital 
humano e do capital natural. Os investimentos em saúde e educação têm 
sido negligenciados, o que reduz o capital humano. Além disso, muitas 
vezes o crescimento acelerado tem sido o resultado de superexploração 
de fl orestas e de outros bens naturais, de forma a esgotar o capital natural 
e comprometer a sustentabilidade ambiental.
Verifi camos que as distorções políticas, a corrupção e os maus 
governos, as falhas dos mercados e as externalidades (efeitos externos 
decorrentes da produção e do consumo, tais como emissão de efl uentes 
nas águas e no ar) podem colocar os países num caminho de acumulação 
de bens distorcido e desequilibrado. Os efeitos dessas políticas distorcidas 
e equivocadas com relação ao tratamento dispensado aos capitais 
humano e natural, em favor da priorização do capital físico, podem 
reduzir, ao invés de aumentar, tanto o crescimento quanto o bem-estar. 
Ao contrário, quando se combate a corrupção e se estimula o bom 
governo, as políticas econômicas conduzem à acumulação de bens 
26 C E D E R J
Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
mais estável e equilibrada, pois os capitais humano e natural também 
contribuem paraa acumulação do capital físico, ao aumentar a taxa de 
retorno deste último. Assim, estariam sendo lançadas as bases de um 
desenvolvimento sustentável que integrasse o desenvolvimento humano, 
o crescimento da renda e a sustentabilidade ambiental. 
Por fi m, registramos o ensinamento de Panayotou (1994, p. 151), 
quando afi rma que o desenvolvimento sustentável precisa benefi ciar tanto 
a atual geração quanto as futuras gerações. Não se trata de uma questão 
de meras permutas temporais ou de transferências entre gerações, mas 
sim de análise de custo e efi ciência do crescimento, em vez de taxas e de 
velocidade com que ocorre o crescimento. Até porque a sustentabilidade 
não é possível sem o crescimento econômico, pois ela requer o alívio da 
pobreza, a potencialização do capital humano e a redução do uso e um 
suprimento responsável dos recursos naturais, com um manejo coerente 
do meio ambiente.
Logo, a gestão ambiental deverá, de alguma forma, responder 
a essas demandas da sociedade contemporânea, pois se trata de um 
imperativo da própria sobrevivência da humanidade. 
Responda por que a renda per capita, que é o indicador mais amplamente
utilizado para representar o nível de desenvolvimento de uma dada região ou
país, pode não ser o mais apropriado para avaliar as questões mais amplas do bem-
estar humano e do desenvolvimento?
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Resposta Comentada
As deficiências desse indicador decorrem do fato de ele ser um valor médio, não 
permitindo inferências sobre a forma pela qual esta renda se distribui entre os membros 
da sociedade. Além disso, para uma análise mais abrangente do desenvolvimento, 
seria preciso considerar seus vários aspectos, dentre eles se destacando o econômico, 
o social, o cultural e o político.
Atividade 3
3
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1CONCLUSÃO
É importante destacar as conexões entre o papel do gestor 
contemporâneo e o impacto de suas ações sobre o meio ambiente. O sis-
tema econômico e social se mantém com o uso indiscriminado de 
recursos naturais, cuja retirada da natureza provocou transformações 
dramáticas nos vários ecossistemas. Tais transformações envolveram a 
degradação ambiental e a alteração dos ciclos da natureza, que agora 
se voltam contra os seres humanos sob a forma do aquecimento global 
e das mudanças climáticas.
 O homem passou a buscar alternativas para enfrentar esse 
desafi o, que vão implicar mudanças de hábitos e de modelos de produção 
já consagrados, na tentativa de conciliar as demandas por lucros e por 
níveis de consumo cada vez maiores, com o esgotamento da capacidade 
do planeta em prover os recursos necessários à produção e assimilar os 
rejeitos lançados no ambiente.
 Tais alternativas, que assumem atualmente uma dimensão de 
caráter transnacional, são buscadas por países e instituições que se 
comprometeram a atuar em favor daquilo que passou a ser designado 
Desenvolvimento Sustentável, que consiste na promoção do desenvol-
vimento econômico sem comprometer os recursos que permitirão a 
sobrevivência das gerações futuras.
Em face da degradação ambiental que acomete o meio ambiente na atualidade, 
não é difícil perceber que devem ser promovidas signifi cativas mudanças de atitude 
nos modelos de produção e consumo praticados até o momento. Em face dessa 
circunstância, você poderia dizer que o desenvolvimento econômico seria incompatível 
com a manutenção do meio ambiente? 
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3Atividade Final 21
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Gestão Ambiental | Os antecedentes históricos da gestão ambiental
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Resposta Comentada
Se bem conduzido, o desenvolvimento econômico pode melhorar a qualidade de vida das 
pessoas. Na medida em que as políticas econômicas conduziriam à acumulação de bens 
mais estável e equilibrada estariam sendo lançadas as bases de um desenvolvimento 
sustentável, que integrasse o desenvolvimento humano, o crescimento da renda e a 
sustentabilidade ambiental. Não obstante, a sustentabilidade não é possível sem o 
crescimento econômico, pois ela requer o alívio da pobreza, a potencialização do capital 
humano e a redução do uso indiscriminado dos recursos naturais com um manejo 
coerente do meio ambiente.
Iniciamos este curso com o registro da ameaça da ação humana sobre o meio 
ambiente terrestre. Vimos que ocorrências tais como o fenômeno do aquecimento 
global, os recorrentes desastres ecológicos, a extinção de espécies, o crescente 
despejo de resíduos tóxicos nas águas e na atmosfera, além da ameaça de escassez 
generalizada de elementos naturais indispensáveis à atividade humana, passaram 
a despertar na sociedade o interesse pela temática ambiental.
Aparentemente, a expansão da atividade humana não poderá ultrapassar um 
determinado limite ambiental global. Este limite é denominado pela economia 
do meio ambiente como sendo a carrying capacity, ou seja, a capacidade de 
carga do planeta. O avanço da ação humana sobre os recursos do planeta é 
conhecido por punção ou ecological footprint (pegada ecológica) e é o resultado 
do tamanho da população mundial multiplicado pelo consumo per capita dos 
recursos naturais. 
Nesta aula, vimos que, embora a preocupação com o meio ambiente tenha surgido 
ainda no século XIX, foi apenas no século XX, e mais precisamente no início dos 
anos 1970, que esta temática passou a repercutir na sociedade.
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1
Registramos que a superação do problema resultante do aumento da 
desigualdade social fez com que o desenvolvimento econômico passasse a se 
constituir em palavra de ordem na pauta das discussões políticas do mundo 
contemporâneo.
Verifi camos que as distorções políticas, a corrupção e os maus governos, as falhas 
dos mercados e as externalidades (efeitos externos decorrentes da produção e 
do consumo, tais como emissão de efl uentes nas águas e no ar) podem colocar 
os países num caminho de acumulação de bens distorcido e desequilibrado. 
Os efeitos dessas políticas distorcidas e equivocadas com relação ao tratamento 
dispensado aos capitais humano e natural em favor da priorização do capital 
físico podem reduzir, ao invés de aumentar, tanto o crescimento quanto o bem-
estar dos agentes econômicos.
Vimos que, quando se combate a corrupção e se estimula o bom governo, 
as políticas econômicas conduzem à acumulação de bens mais estável e 
equilibrada, pois os capitais humano e natural também contribuem para 
a acumulação do capital físico, ao aumentar a taxa de retorno deste 
último. Assim, estariam sendolançadas as bases de um desenvolvimento 
sustentável, integrando o desenvolvimento humano, o crescimento da renda 
e a sustentabilidade ambiental. 
Por fi m, reafi rmamos a ideia de que a sustentabilidade não é possível sem o 
crescimento econômico, pois ela requer o alívio da pobreza, a potencialização 
do capital humano e a redução do uso indiscriminado dos recursos naturais, com 
um manejo coerente do meio ambiente.
As escolas de pensamento na 
Economia do Meio Ambiente 2
ob
jet
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Meta da aula 
Apresentar as principais teorias 
econômicas relativas à sustentabilidade.
Após o estudo do conteúdo desta aula, você 
deverá ser capaz de:
identifi car o caráter positivo e o caráter 
normativo da sustentabilidade;
descrever os principais elementos da Economia 
Ambiental;
descrever os principais elementos da Economia 
Ecológica;
defi nir o Princípio da Precaução.
1
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4
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Gestão Ambiental | As escolas de pensamento na Economia do Meio Ambiente
Nesta aula, nós vamos estudar alguns aspectos e conceitos muito importantes 
para a Gestão do Meio Ambiente. O primeiro deles diz respeito às várias 
interpretações dadas para a expressão “Desenvolvimento Sustentável”, 
que, conforme veremos, se constitui numa condição fundamental para a 
sobrevivência do planeta.
Em seguida, vamos apresentar os conceitos doutrinários da Economia do 
Meio Ambiente relativos às duas correntes de pensamento predominantes 
para explicar o fenômeno econômico sob a ótica ambiental.
Por fi m, será apresentado o Princípio da Precaução, que sugere a conduta 
dos agentes econômicos em face das incertezas advindas dos efeitos da ação 
humana sobre o meio ambiente.
AS MÚLTIPLAS INTERPRETAÇÕES ACERCA DO 
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A investigação acerca do assunto sustentabilidade deve ser iniciada 
a partir de considerações fi losófi cas sobre a linguagem a ser empregada 
por quem analisa a questão. Mankiw (2001, p. 28) nos lembra que 
os economistas, na qualidade de cientistas sociais, são capazes de se 
comunicar por meio de linguagens que refl etem suas visões de mundo, 
conforme os objetivos que pretendem atingir. Nesse sentido, eles fazem 
declarações a respeito do mundo que são de dois tipos: declarações 
positivas (são descritivas) e declarações normativas (são prescritivas).
Uma distinção fundamental entre as declarações de caráter 
normativo e as de caráter positivo reside na forma como são julgadas 
as suas validades. Em princípio, é possível confi rmar ou refutar uma 
afi rmação positiva com base no exame das evidências factuais acerca 
dela. Contudo, o julgamento sobre uma afi rmação normativa envolve 
não apenas os fatos, mas também valores. Uma declaração de norma 
não pode ser julgada unicamente com base em dados.
De acordo com Romeiro (2003, p. 5), o conceito de desenvolvi-
mento sustentável possui caráter normativo, ou seja, ele prescreve como 
o mundo deveria ser, em oposição ao caráter positivo de uma análise, que 
apenas procura descrever como o mundo é. Este conceito foi empregado 
pela primeira vez no início da década de 1970, com a designação de 
ecodesenvolvimento.
INTRODUÇÃO 
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2Assim, decidir se uma política é boa ou má não é apenas uma 
questão meramente científi ca, estabelecida por meio de postulados, pois 
sua análise envolve também as visões dos atores sociais acerca de ética, 
religião e fi losofi a política.
 Não obstante, as afi rmações positivas e normativas podem estar 
inter-relacionadas, uma vez que as nossas visões sobre como o mundo 
funciona podem afetar as nossas visões normativas acerca de quais seriam 
as políticas mais desejáveis. 
 Havia na época uma grande controvérsia acerca das conexões 
entre o crescimento econômico e o meio ambiente. Tal controvérsia 
foi bastante magnifi cada com a publicação do relatório do Clube de 
Roma, que apresentava a ideia limite de crescimento zero (ausência de 
crescimento econômico) como sendo a única forma de se evitar uma 
catástrofe ambiental. 
Dessa forma, na tentativa de resolver esse impasse, a ideia 
de sustentabilidade emerge desse contexto como uma proposição 
conciliadora, a partir da qual se admite que o progresso técnico de fato 
relativiza os limites ambientais, mas não os elimina, e que o crescimento 
econômico é uma condição necessária, mas não sufi ciente, para a 
eliminação da pobreza e das disparidades sociais.
 Não obstante, com o passar do tempo, essa proposição foi 
adquirindo uma aceitação mais ampla, mas, em virtude do seu caráter 
normativo, não deixou de evidenciar divergências no tocante à sua 
interpretação. A ausência de entendimento se revela não somente 
em razão das múltiplas defi nições sobre o termo “desenvolvimento 
sustentável”, mas também em virtude das diferenças de interpretação 
sobre uma mesma defi nição.
 Por exemplo, de acordo com a defi nição adotada pela Comissão 
Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (World Commission 
on Environmental and Development – WCD), o desenvolvimento 
sustentável é “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente 
sem comprometer as habilidades das futuras gerações de satisfazerem 
suas necessidades” (FERREIRA, 2003, p. 18).
34 C E D E R J
Gestão Ambiental | As escolas de pensamento na Economia do Meio Ambiente
Figura 2.1: A sustentabilidade pressupõe a manutenção do status do ambiente 
natural para que as gerações futuras também possam usufruí-lo.
Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/fi cheiro:river_in_amazon_rainforest.jpg 
 Ocorre que essa declaração esclarece pouco e talvez confunda 
muito. Como é possível dar um sentido aplicado, que seja operacional 
e prático, para esse conceito? Como ele pode ser traduzido em termos 
de políticas públicas?
 Em vista disso, o debate acadêmico no âmbito da economia do 
meio ambiente envolve opiniões que se dividem entre duas correntes 
principais de interpretação: a economia ambiental e a economia 
ecológica, as quais serão vistas mais adiante.
Com relação ao conceito de desenvolvimento sustentável, comente as afi rmações 
a seguir enunciadas, dizendo se são certas ou erradas, justifi cando a sua resposta:
a. O advento da degradação ambiental e a sua consequente ameaça ao bem-estar do 
homem no planeta Terra consagraram a ideia de desenvolvimento sustentável, que hoje 
se constitui num consenso universal.
( ) verdadeiro ( ) falso
b. O conceito de desenvolvimento sustentável possui caráter normativo na medida em 
que ele prescreve como o mundo deveria ser.
( ) verdadeiro ( ) falso
Atividade 1
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Respostas Comentadas
a. Falso. Embora seja cada vez mais incontestável que a ação antrópica produz efeitos 
deletérios no meio ambiente, não há absolutamente convergência de pensamento na 
maneira como isso se manifesta, de forma que a ideia de desenvolvimento sustentável 
possuimúltiplas abordagens e interpretações. 
b. Verdadeiro. O que caracteriza um posicionamento normativo é o caráter prescritivo 
de sua manifestação.
O jornal Gazeta Mercantil, em sua sua edição de terça-feira, 9 de dezembro de 
2008, publicou o seguinte artigo:
Liderança para a sustentabilidade
Na última quarta-feira, sob a liderança de Osires Silva, a ONG Fórum de Líderes 
deu partida a um importante movimento de think thank (formador de opinião), 
cujo objetivo é o de reunir alguns dos principais líderes empresariais brasileiros em 
torno do desafi o de pensar e construir propostas para o desenvolvimento do País. 
Mais do que isso, o seleto grupo pretende infl uenciar os tomadores de decisão das 
políticas públicas, apresentando caminhos e soluções em áreas como, por exemplo, o 
agronegócio, a educação, a inovação tecnológica e a gestão pública. Onze temas foram 
selecionados. A sustentabilidade – como era de se esperar – fi gura entre eles.
Sob o nome de Liderança em Sustentabilidade, formou-se um grupo de trabalho, 
a princípio sob o comando do ex-ministro da Indústria e Comércio, Luiz Furlan, 
que terá, entre outras missões, que articular empresários para discutir um novo 
modelo competitivo, baseado no tripple bottom line, consideração de outros, além 
do lucro, para o demonstrativo de resultados de uma empresa. Na primeira reunião, 
o grupo iniciou o debate a partir da provocação feita pelos cientistas do Painel 
Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC) sobre a urgência de rever o 
atual modelo de desenvolvimento comprovadamente insustentável – altamente 
emissor de carbono, gerador de desigualdades sociais e perdulário no 
Atividade 2
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Gestão Ambiental | As escolas de pensamento na Economia do Meio Ambiente
uso de recursos naturais cada vez mais escassos. Entre os participantes, fi cou claro 
que a mudança é a única alternativa possível para um planeta em desequilíbrio, do 
qual se extraem 30% a mais de recursos que ele é capaz de repor. Também houve 
consenso sobre o fato de que as empresas são protagonistas e podem acelerar o 
processo se contarem com líderes efetivamente engajados (...).
Com base no que foi visto no texto, diga se é possível evidenciar que o pensamento 
majoritário dos decisores no Brasil corrobora a convergência sobre as relações existentes 
entre o progresso técnico e a degradação do meio ambiente.
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Resposta Comentada
Vimos que havia uma controvérsia acerca das conexões entre o crescimento econômico 
e o meio ambiente. Nesse sentido, a ideia de sustentabilidade emergiu desse contexto 
como uma proposição conciliadora, a partir da qual se admitia que o progresso técnico 
de fato relativiza os limites ambientais, mas não os elimina, e que o crescimento 
econômico seria uma condição necessária, mas não suficiente, para a eliminação da 
pobreza e das disparidades sociais. Porém, com o passar do tempo, essa proposição 
foi adquirindo uma aceitação mais ampla, mas, em razão do seu caráter normativo, 
não deixou de evidenciar divergências no tocante à sua interpretação. 
No texto, verificamos que atualmente há uma conscientização mais ampla acerca do 
papel das empresas na questão ambiental, bem como uma ação mais afirmativa, por 
parte delas, na superação desse impasse (sobre a urgência de rever o atual modelo 
de desenvolvimento comprovadamente insustentável – altamente emissor de carbono, 
gerador de desigualdades sociais e perdulário no uso de recursos naturais cada vez mais 
escassos. Entre os participantes, ficou claro que a mudança é a única alternativa possível 
para um planeta em desequilíbrio, do qual se extraem 30% a mais de recursos que 
ele é capaz de repor. Também houve consenso sobre o fato de que as empresas 
são protagonistas e podem acelerar o processo se contarem com líderes 
efetivamente engajados).
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2A ECONOMIA AMBIENTAL
Essa primeira corrente de pensamento é representada pela chamada 
Economia Ambiental (integra o mainstream neoclássico, ou corrente 
principal de pensamento da economia) e considera que os recursos naturais, 
tanto como fonte de insumos quanto como capacidade de assimilação de 
impostos nos ecossistemas, não representam um limite absoluto à expansão 
da economia. Inicialmente, os recursos naturais sequer apareciam nas suas 
representações analíticas da realidade econômica. 
No modelo tradicional, raciocinava-se apenas com os fatores 
capital (K) e trabalho (L), como se a atividade econômica fosse indepen-
dente dos recursos naturais. Nos modelos posteriores, os recursos naturais 
passaram a ser incluídos na função de produção, com a suposição de 
substitutibilidade perfeita entre capital, trabalho e recursos naturais, 
ou seja, os eventuais limites impostos pela escassez de recursos naturais 
poderiam ser indefi nidamente superados pelo progresso técnico, que os 
substitui por capital (ou trabalho). 
Dessa forma, os recursos naturais restringiram apenas relativamente 
uma função de produção, sendo essa restrição superável a qualquer tempo 
pelo progresso científi co e tecnológico, que seria a variável-chave, de tal 
forma a não haver limites para o crescimento econômico a longo prazo. 
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Gestão Ambiental | As escolas de pensamento na Economia do Meio Ambiente
Função de Produção é 
um modelo teórico que associa um 
dado conjunto de insumos (X1, X2,..., Xn) a uma certa 
quantidade de produto Y, segundo uma dada tecnologia. 
A fi gura seguinte expressa a função de produção.
Tecnologia
A função de produção relaciona uma dada combinação de insumos, em quantidades, 
com um certo nível de produto. Em termos macroeconômicos, é possível construir uma 
função de produção agregada, cujo produto é o próprio somatório de todos os 
bens e serviços fi nais produzidos num intervalo de tempo em determinado local, 
ou seja, o Produto Interno Bruto (PIB). Nesse caso, os fatores de produção 
são o capital físico (K) e o trabalho (L), e a função de produção pode 
ser expressa da seguinte forma: F(K, L) → Y. 
Por sua vez, uma função de produção que agregasse 
capital, trabalho e capital natural (RN) seria 
expressa assim: F(K, RN, L) → Y.
?? ProdutoY Insumos(X1, X2,..., Xn)Função
Na doutrina econômica, essa concepção de restrição relativa impos-
ta pelos recursos naturais fi cou conhecida como conceito de sustentabilida-
de fraca. Nessa maneira de conceber o mundo, uma economia seria “não 
sustentável” apenas se os investimentos totais fossem menores do que a 
depreciação combinada dos ativos produzidos e dos não produzidos, sendo 
que estesúltimos seriam restritos aos recursos naturais. A ideia subjacente 
é a de que o investimento sempre compensaria as gerações futuras pelas 
perdas de ativos provocada pelo consumo e pela produção correntes (essa 
concepção fi cou conhecida como regra de Hartwick).
Não obstante, essa ideia tem sido objeto de críticas tanto sob o aspecto 
das hipóteses que assume verdadeiras, ou seja, os pressupostos que a sustentam 
(o que se considera uma crítica externa), como também em razão de sua 
inconsistência metodológica (que é considerada uma crítica interna).
 No que diz respeito à crítica externa, a suposição é contestada 
na medida em que se assinala a impossibilidade de o capital produzido 
pela ação humana ser capaz de substituir permanentemente as utilidades 
geradas por algumas categorias de recursos naturais, que, em razão de 
suas características únicas, não podem ser substituídos pelo engenho 
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2humano. Como consequência dessa contestação, fi ca a ideia de que o 
consumo de capital natural, em alguns casos, pode ser irreversível.
Por sua vez, o núcleo da crítica interna relativa à inconsistência 
metodológica diz respeito à forma pela qual o capital é avaliado. Uma vez 
que a abordagem da sustentabilidade fraca pressupõe uma função de produção 
que agrega tanto o capital produzido pelo homem quanto o capital natural, é 
preciso que seja adotado um numerário comum na valoração desse capital. 
O numerário comum, 
ou unidade de conta, é a métrica 
de mensuração baseada num sistema de preços 
correntes. O capital produzido pode ser estimado pelos 
preços de mercado observados, mas os recursos naturais, 
para serem valorados, devem se referir aos preços 
existentes, em termos monetários.!!
Nessa linha de argumentação, Motta (1998, p. 15) assinala que, 
para a determinação do valor econômico de um recurso natural, é preciso 
proceder à estimativa do valor monetário deste em relação aos outros 
bens e serviços transacionados na economia. Não obstante, esse autor 
lembra que alguns bens e serviços públicos não são objeto de transações 
nos mercados, e, em virtude disso, não têm preços defi nidos. Este é o 
caso da maior parte dos recursos ambientais.
Figura 2.2: Um animal da fauna nativa brasileira está fora do conjunto 
de bens negociáveis no mercado. Ele está à disposição da contempla-
ção dos amantes da natureza, devidamente protegido em seu habitat 
natural. Trata-se, portanto de um bem público. 
Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/fi cheiro:phanimals-jaburu-1.jpg
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O problema decorre das dificuldades existentes para definir o 
numerário, uma vez que ele não incorpora vários aspectos ambientais. Por 
sua vez, um correto e adequado sistema de preços que refl etisse os termos 
de troca (e, consequentemente, explicitasse a unidade de conta) deveria 
considerar como cada bem seria afetado se todas as funções ambientais fossem 
monetizadas (expressas em moeda), mas elas só podem ser monetizadas se 
o sistema de preços for conhecido. Aí está a questão da crítica interna de 
inconsistência metodológica: é uma tautologia ou circularidade, e isso torna 
o emprego dos preços de mercado um procedimento muito questionável 
para determinar se uma economia é ou não sustentável.
Para a corrente de pensamento partidária da sustentabilidade 
fraca, os mecanismos pelos quais se verifi ca a ampliação continuada 
dos limites de esgotamento ambiental em face do crescimento econômico 
devem ser majoritariamente os mecanismos de mercado.
 O problema dessa premissa é o fato de que o mercado apenas 
conseguiria atuar de forma parcial no estabelecimento dos sinais orien-
tadores das decisões alocativas. Para os casos de um recurso natural já 
transacionado nos mercados, tais como os insumos materiais (madeiras, 
minérios etc.) e energéticos (petróleo, gás etc.), um eventual aumento 
de sua escassez se refl etiria na elevação do preço, induzindo à busca de 
inovações que permitissem poupá-lo, mediante a substituição de seu uso 
por outro insumo mais abundante. Porém, quando se trata de serviços 
ambientais que em geral não são transacionados no mercado devido à 
sua natureza de bem público, como é o caso da água dos mares e rios, do 
ar, dos ciclos bioquímicos globais de sustentação da vida, da capacidade 
de assimilação de rejeitos etc., o mecanismo de mercado falha, pois não 
existem preços de mercado que permitam estabelecer a escassez relativa 
entre os ativos econômicos, e, consequentemente, não é possível orientar 
uma alocação efi ciente de recursos.
Essa falha de mercado pode ser corrigida desde que seja possível 
aumentar a disposição a pagar pelos serviços ambientais à medida que 
a escassez dos mesmos aumenta. Convém lembrar que o uso dos bens 
públicos relativos ao meio ambiente pode ser considerado um serviço 
ambiental; por exemplo, quando a produção de uma fábrica gera 
efl uentes líquidos e gasosos, que são despejados nos rios e no ar, o serviço 
que o meio ambiente executa consiste na assimilação e depuração das 
substâncias lançadas, cujas concentrações vão se diluindo aos poucos.
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2 Em geral, é possível observar empiricamente que, à medida que 
ocorre um processo de crescimento econômico numa dada sociedade, 
os seus membros tendem a ser menos tolerantes com a escassez desses 
serviços ambientais, que se manifesta com o incremento da poluição. 
Na verdade, o que ocorre é uma relação entre crescimento econômico e 
degradação ambiental parecida com um “U” invertido, de tal forma que, 
num primeiro momento de elevação da renda per capita, a degradação 
ambiental aumenta até um certo ponto e depois começa a diminuir, 
conforme o gráfi co a seguir:
Esse fenômeno pode ser explicado pelo fato de que, nos estágios 
iniciais do desenvolvimento econômico, a crescente degradação do meio 
ambiente é admitida como sendo um efeito colateral ruim, mas necessário, 
pois a qualidade de vida dos agentes econômicos é muito precária. Porém, 
quando os atores econômicos atingem um certo nível de bem-estar, eles 
se tornam mais sensíveis aos efeitos deletérios da degradação do meio 
ambiente e, por isso, fi cam mais dispostos a pagar pela melhoria da 
qualidade ambiental.
 Esse incremento da disposição a pagar induziria à busca por 
mais inovações tecnológicas, institucionais e organizacionais, com vistas 
à superação da falha de mercado decorrente do caráter público dos 
serviços ambientais. Uma falha de mercado consiste numa situação na 
Fonte: O autor.
Crescimento econômico
Degradação
ambiental
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Gestão Ambiental | As escolas de pensamento na Economia do Meio Ambiente
qual os mecanismos de mercado, em especial o sistema de preços relativos, 
não consegue orientar a distribuição de riqueza mediante a oferta e a 
demanda de produtos. Um bem público não pode ser precifi cado, logo, 
constitui-se numa falha de mercado.
As soluções ideais para a superação desse problema seriam aquelas 
que viabilizassem as condições para o livre funcionamento dos mecanis-
mos de mercado. Essas soluções operariam diretamente, por via da 
eliminação do caráter público dos bens e serviços ambientais, ao serem 
atribuídos direitos de propriedade sobre eles, bem como poderiam operar 
indiretamente, por meio da valoração econômica da degradação do meio 
ambiente e na imposição desses valores sob a forma de taxas cobradas 
pelo Estado.
 Em ambos os casos, existiriam problemas práticos. No caso da 
atribuição dos direitos de propriedade sobre o ar ou a água dos rios, 
mares e lagos, haveria um enorme custo de transação para viabilizar o 
processo