EXAME DA VALIDADE DA EXIGÊNCIA DE MULTA ADICIONAL DE 10% SOBRE O FGTS (LC 110:01)

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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
FACULDADE DE DIREITO
MONOGRAFIA
EXAME DA VALIDADE DA EXIGÊNCIA
DE MULTA ADICIONAL DE 10% SOBRE O FGTS (LC 110/01)
MARIANA PORTO ANDRADE
NITERÓI
2015
MARIANA PORTO ANDRADE
EXAME DA VALIDADE DA EXIGÊNCIA 
DE MULTA ADICIONAL DE 10% SOBRE O FGTS (LC 110/01)
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à 
disciplina Trabalho de Conclusão de Curso (TCC), 
como requisito parcial à obtenção do grau de 
Bacharel em Direito da Universidade Federal 
Fluminense.
Prof. Orientador: Dr. Thiago Rodrigues Pereira.
NITERÓI
2015
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos os familiares, amigos e professores que colaboraram de qualquer forma para a 
realização deste trabalho, ou que me fizeram ser uma pessoa melhor, somente por existirem em 
minha vida.
Não se mede o valor de um homem pelas suas roupas ou pelos bens que possui. 
O verdadeiro valor do homem é o seu caráter, suas ideias e a nobreza dos seus ideais.
Charles Spencer Chaplin
RESUMO
ANDRADE, Mariana Porto. Exame da Validade da Exigência de Multa Adicional de 10% 
Sobre o FGTS (LC 110/01) – RJ/Brasil. 2015. 46 f.
Este trabalho constitui-se de uma análise da validade, bem como constitucionalidade, da cobrança 
da contribuição instituída pelo art. 1º da LC 110/01. A área de concentração deste estudo é o 
Direito Tributário, e o objeto é a referida contribuição social e a inconstitucionalidade da 
manutenção de sua exigência após superada a finalidade que ensejou sua criação, tendo em vista 
que o produto de sua arrecadação passa a ter destinação diversa da finalidade para a qual foi 
criada. Para atingir os objetivos foram analisados: o histórico dos fatores que ensejaram a criação 
da norma em análise e o conceito de contribuição social de acordo com a doutrina e definições 
extraídas da norma tributária e constitucional. Procurou-se demonstrar a inconstitucionalidade da 
referida cobrança em razão de sua incompatibilidade com o texto constitucional e, 
principalmente, do exaurimento de sua finalidade, tendo em vista que as contribuições sociais são 
tributos afetados a fins específicos. 
PALAVRAS-CHAVE: CONTRIBUIÇÃO SOCIAL. LC110/01. MULTA ADICIONAL 10% 
FGTS. ESGOTAMENTO DA FINALIDADE. DESVIO DE FINALIDADE. 
INCONSTITUCIONALIDADE.
ABSTRACT
This work consists in an analysis of the enforceability and constitutionality of the collection of 
the contribution introduced by art. 1 of LC 110/01. This study is focused on Tax Law and its 
object is the unconstitutionality of the charge of the social contribution after surpassed the 
purpose which excused its creation, considering that the product of its collection is diverted to 
other destination that not the purpose for which it was created. To reach the objectives were 
examined: the historical factors that explains the creation of the said provision and the concept of 
social contribution according to legal doctrine and drawn definitions of tax and constitutional 
rules. It sought to demonstrate the unconstitutionality of this collection because of its 
incompatibility with the Constitution and particularly the depletion of its purpose, given that the 
social contributions are taxes allocated to specific purposes.
KEYWORDS: SOCIAL CONTRIBUTION. LC110/01. ADDITIONAL FINE 10 % FGTS. 
DEPLETION OF PURPOSE. DEVIATION OF PURPOSE. UNCONSTITUTIONALITY.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
1 PERSPECTIVA HISTÓRICA E LEGAL DO FGTS 11
2 A NATUREZA JURÍDICA DAS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS 15
3 ANÁLISE DA VALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO 19
3.1
EXAURIMENTO DA FINALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO 20
3.2
DESVIRTUAMENTO DA FINALIDADE 25
3.3
ALTERAÇÃO DO ART. 149, § 2º, III, 'a' PELA EC 33/01 30
4 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL 33
CONCLUSÃO 41
8
INTRODUÇÃO
A arrecadação tributária foi, durante muito tempo, objeto do ramo do Direito 
Administrativo. Foi com o advento da Lei Tributária Alemã, em 1919, que o Direito Tributário 
começou a ganhar tratamento especial1. 
No Brasil, a Emenda Constitucional 18/65 inaugurou o sistema tributário que se 
formalizou em 1966 com a edição do Código Tributário Nacional2. Àquele tempo, muitos 
juristas contribuíram na interpretação das normas e formulação de princípios próprios, com 
destaque para Aliomar Baleeiro, Amílcar Falcão, Geraldo Ataliba e Paulo de Barros Carvalho.
O conceito de tributo está expresso no art. 3º do CTN, mas sua compreensão 
remete à análise da Constituição Federal Brasileira de 1988, especialmente do Capítulo “Do 
Sistema Tributário Nacional”, que define, sobretudo, competências tributárias e limitações ao 
poder de tributar.
Com fundamento no método de classificações dos tributos (mediante análise de 
suas estruturas ou funções) adotado por Leandro Paulsen3, baseado no texto constitucional com 
os acréscimos e alterações decorrentes das Emendas n° 39/02 e 41/03, temos 5 espécies 
tributárias – a saber, impostos, taxas, empréstimos compulsórios, contribuições de melhoria e 
contribuições – que compõem a receita tributária no Brasil tal qual ocorre na maior parte do 
mundo. 
A destinação legal (ou finalidade) do tributo é o critério basilar na identificação de 
determinadas espécies tributárias, como as contribuições especiais.
No entanto, não é de hoje que se verifica a crescente participação na arrecadação 
tributária de contribuições sociais similares a impostos, que têm sido desviadas de sua finalidade 
para permitir o ajuste das contas federais. Sem maiores constrangimentos, o Poder Executivo vem 
1 PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário Completo. 6ª. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do 
Advogado Editora, 2014, p 24.
2 PAULSEN, Leandro; VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições – Teoria Geral – Contribuições em Espécie. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 20.
3 Ibid, p. 38.
9
manipulando cada vez mais contribuições sociais como forma disfarçada de cobrar impostos. 
Prova disto é a extinta CPMF e seus mecanismos de desvinculação tributária, que foram 
sucessivamente prorrogados por 10 anos. 
A presente monografia tem por objetivo analisar a validade e constitucionalidade 
da contribuição social instituída pelo art. 1º da Lei Complementar n° 110/01, publicada em 12 de 
junho de 2001, autorizando créditos de complementos de atualização monetária em contas 
vinculadas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, nos percentuais de 16,64% do Plano 
Verão (janeiro de 1989) e 44,8% do Plano Collor I (abril de 1990)4.
A análise se concentra no estudo da questão do exaurimento da finalidade da 
contribuição e, portanto, desvirtuação da arrecadação, tendo em vista que as citadas contribuições 
sociais foram criadas para prover recursos para o pagamento da correção monetária das contas 
vinculadas do FGTS, em virtude dos expurgos inflacionários dos citados Planos Econômicos.
No primeiro capítulo faz-se um breve histórico da criação e propósito do Fundo de 
Garantia do Tempo de Serviço, especificando as exações (algumas instituídas sob o nome de 
“contribuições sociais”) cobradas pelo Poder Público para custear o amparo oferecido aos 
trabalhadores.
O segundo capítulo apresenta a evolução da natureza jurídica das contribuições 
sociais, discorrendo sobre o conceito e pressupostos extraídos do texto Constitucional, Legislação 
Tributária e Doutrina majoritária.
O terceiro capítulo examina os argumentos de invalidade e inconstitucionalidade 
da contribuição social criada pelo art. 1º LC 110/01, ante o exaurimento de sua finalidade, o 
desvio do produto de sua arrecadação e, ainda, a sua incompatibilidade com texto constitucional 
superveniente. Ao instituir a contribuição do art. 2º da LC 110/01, o legislador vinculou sua 
vigência por prazo determinado – a saber, sessenta meses, nos termos do §2º do art. 2º – 
caracterizando a natureza temporária, bem como a finalidade específica da exação. Contudo, 
mesma sorte não possui a contribuição social descrita no art. 1º, singularidade que suscita um dos 
debates atuais mais polêmicos naseara jurídica.
4 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp110.htm , acesso em 01.03.2016
10
O quarto capítulo analisa a posição dos tribunais e juízos federais sobre a matéria, 
que aguarda a apreciação da Suprema Corte no julgamento do RE 878.313/SC e das ADIs 5050, 
5051 e 5053, tendo em vista que na ocasião do julgamento da ADI 2556/DF, se manifestou, 
apenas, que as contribuições criadas pela LC 110/01 são tributos da espécie “contribuição social 
geral”, e portanto, constitucionais. A questão do esgotamento da finalidade da contribuição, seu 
desvio de finalidade e mesmo a “inconstitucionalidade material superveniente”, não foi apreciada 
pelo STF àquela ocasião.
11
1 PERSPECTIVA HISTÓRICA E LEGAL DO FGTS
O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS – foi instituído pela Lei n° 
5.1075 em 1966 em vistas de criar uma poupança para o trabalhador. Foi idealizado como regime 
alternativo à estabilidade no emprego, adquirida após 10 anos de serviço prestados à um 
empregador, assegurada pelo art. 157, XII, da Constituição Brasileira de 19466, onde o 
empregado que fosse dispensado depois de conquistar a estabilidade decenal sem justa causa, 
teria direito a uma indenização equivalente a um mês de remuneração por ano trabalhado, além 
de uma multa de 10%.
Note-se que, mesmo com a estabilidade prevista na CRFB/46, o novo regime do 
FGTS era constitucional, uma vez que era uma opção do empregado que, para ter direito ao 
FGTS, deveria renunciar à estabilidade decenal, conforme ensina Sérgio Pinto Martins7.
Trata-se, portanto, de depósito bancário que constitui um direito social 
fundamental do trabalhador, consolidado no art. 7º inciso III da CRFB/88, podendo ser sacado 
nas hipóteses previstas na lei, com destaque para a dispensa sem justa causa.
Como dito acima, a Lei de criação do fundo, editada antes da CRFB/88, previa que 
os trabalhadores optantes pelo FGTS teriam direito a receber uma indenização de 10% decorrente 
de dispensa sem justa causa. No entanto, o art. 10, I, dos Atos de Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT)8, majorou de 10% para 40% o valor da indenização adicional:
“Art. 10. Até que seja promulgada a lei complementar a que se refere o 
art. 7º, I, da Constituição:
I - fica limitada a proteção nele referida ao aumento, para quatro vezes, da 
porcentagem prevista no art. 6º, "caput" e § 1º, da Lei nº 5.107, de 13 de 
setembro de 1966;”
Atualmente, o fundo é regido pela Lei n° 8.0369 de 1.990, regulamentada pelo 
Decreto 99.684 de 1.990, e determina em seu art. 18, §1º, o recolhimento da indenização nos 
5 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5107.htm , acesso em 01.03.2016
6 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm , acesso em 01.03.2016
7 MARTINS, Sérgio Pinto. Manual do FGTS. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 9
8 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#adct , acesso em 01.03.2016
9 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8036consol.htm , acesso em 01.03.2016
12
termos da disposição citada acima:
“§1º. Na hipótese de despedida pelo empregador sem justa causa, depositará 
este, na conta vinculada do trabalhador no FGTS, importância igual a quarenta 
por cento do montante de todos os depósitos realizados na conta vinculada 
durante a vigência do contrato de trabalho, atualizados monetariamente e 
acrescidos dos respectivos juros.”
O FGTS é constituído por saldos de contas vinculadas aos trabalhadores e de 
outros recursos incorporados, cuja curatela é exercida pelo Conselho Curador do FGTS 
(administrado pela Caixa Econômica Federal), de acordo com o art. 5º da Lei n° 8.036/90, 
destinando-se tanto ao trabalhador quanto ao fomento de programas governamentais voltados 
para o desenvolvimento econômico do país. 
Para tanto, enquanto não disponibilizados para saque dos trabalhadores, os 
recursos arrecadados pelo fundo são aplicados em projetos públicos, principalmente 
financiamento de habitação, obras de saneamento básico e infra-estrutura. Veja-se que o art. 9º § 
3º da Lei 8.036/90, determina que 60% dos recursos devem ser investidos em moradias 
populares.
Nesse sentido, é notório o interesse do Estado em administrar a arrecadação de 
contribuições ao fundo, destinando seus recursos aos objetivos expressos no art. 3º da Carta 
Magna10, em atenção aos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos tutelados pelo Estado, 
à luz, inclusive, do art. 193, que assim dispõe: “A ordem social tem como base o primado do 
trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais”.
As obrigações devidas ao FGTS estão previstas nos arts. 15 e 18, §1º e §2º, da Lei 
n° 8.036/90, com redação dada pelo art. 31 da Lei n° 9.491/97, cabendo ressaltar que não 
possuem natureza tributária, tratando-se de um ônus de cunho trabalhista. 
O art. 15 se refere a uma contribuição mensal correspondente a 8% da 
remuneração paga ou devida, no mês anterior, a cada trabalhador, enquanto o art. 18, §1º, ocupa-
se do encargo de 40% devido sobre o montante de todos os depósitos realizados na conta 
vinculada durante a vigência do contrato de trabalho, no caso de dispensa sem justa causa. 
10 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm , acesso em 
01.03.2016
13
Caso a rescisão do contrato de trabalho se dê por culpa recíproca ou força maior, a 
multa será de 20% do saldo da conta vinculada, a teor do art. 18, §2º, da Lei n° 8.036/90.
Note-se que os valores depositados na forma do art. 18 correspondem a uma 
sanção por infração legal, possuindo natureza de multa. Por ser decorrente de uma infração legal, 
o encargo não poderia ter natureza tributária, pois vai de encontro com a previsão do art. 3º do 
CTN, que define o tributo como exação pecuniária compulsória que não constitua sanção de ato 
ilícito.
Nesse sentido, importa frisar que o depósito de 8% prescrito no art. 15, configura 
uma contribuição social – de natureza trabalhista11 – realizada em benefício do trabalhador que, 
na hipótese de injusta dispensa, poderá sacar os valores depositados em sua conta vinculada com 
os acréscimos de multa do art. 18.
Nos anos 90, o FGTS viu seu equilíbrio financeiro comprometido, parte por conta 
de fatores exógenos que atingiram suas aplicações. No âmbito habitacional, essa crise teve 
origem nos subsídios institucionais concedidos aos mutuários finais, agravados pelos efeitos de 
planos econômicos de 1989 e 1990, cujas prestações, de forma geral, não cobriam os juros 
contratuais por conta da inflação.
Em janeiro de 1989, durante a vigência do Plano Verão, o governo determinou 
regras de correção das contas vinculadas diversas do índice divulgado do IPC, culminando numa 
perda patrimonial de 16,06% do valor do saldo do fundo. Ademais, no mês de abril de 1990, na 
vigência do Plano Collor I, as contas vinculadas do fundo sequer foram atualizadas, embora a 
inflação do período tenha atingido 44,8%.
Como os índices de inflação foram aplicados a menor na correção monetária das 
contas vinculadas do FGTS, os acumulados resultaram em perda efetiva de aproximadamente 
68,9% sobre o rendimento dos valores depositados.
A Caixa Econômica Federal (CEF), então, foi condenada judicialmente a 
promover as atualizações monetárias dos saldos das contas vinculadas do FGTS12.
11 PAULSEN, Leandro; VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições – Teoria Geral – Contribuições em Espécie. 
Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 103.
12 Recurso Extraordinário n° 226.855, STF, Rel. Min. Moreira Alves, publicado no Dj de 13.10.2000
14
Temendo-se a possibilidade de inúmeros ajuizamentos de demandas judiciais 
visando a respectiva correção dos saldos, o que poderia paralisar o processo judiciário brasileiro, 
a correção automática dos fundos foi estendida a todos os trabalhadores, independentemente de 
decisão judicial, surgindo a necessidadede geração de patrimônio na ordem de bilhões de reais.
Isto ensejou a propositura do Projeto de Lei Complementar nº 195/01 visando 
prover as despesas com as atualizações determinadas pelo judiciário, conforme se depreende pela 
ementa do referido projeto de lei, abaixo transcrita: 
“Projeto de Lei Complementar n° 195, de 2001 (Do Poder Executivo) - 
Mensagem n° 291/01:
Institui contribuições sociais, autoriza créditos em contas vinculadas do Fundo 
de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, de complementos de atualização 
monetária decorrentes de decisão do Supremo Tribunal Federal, e dá outras 
providências.”13 
O projeto foi convertido na Lei Complementar n° 110/0114, que instituiu, em 
especial, em seu art. 1º, a contribuição social de 10% sobre o FGTS, para equilibrar o saldo 
afetado pelos expurgos inflacionários decorrentes da implementação de diferentes planos 
econômicos editados pelo governo:
“Art. 1º. Fica instituída contribuição social devida pelos empregadores em caso 
de despedida de empregado sem justa causa, à alíquota de dez por cento sobre o 
montante de todos os depósitos devidos, referentes ao Fundo de Garantia do 
Tempo de Serviço – FGTS, durante a vigência do contrato de trabalho, acrescido 
das remunerações aplicáveis às contas vinculadas.”
13 Mensagem n° 291/01, Diário da Câmara dos Deputados n° 044, ano LVI – publicado em 04.04.2001
14 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp110.htm , acesso em 01.03.2016
15 Recurso Extraordinário n° 86.595-BA, Pleno, RTJ, 87/271
16 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª. ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Malheiros, 2006, 
p. 76.
17 Recurso Extraordinário n° 146.733-SP, STF, Tribunal Pleno, publicado em RTJ, 143:684-704, fev. 1993; 
Recurso Extraordinário n° 148.754-RJ, publicado em RTJ, 150:888-921, dez. 1994; etc.
15
2 A NATUREZA JURÍDICA DAS CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS
Na vigência da Constituição Brasileira de 1967, as contribuições se sujeitavam às 
normas gerais de direito tributário. No entanto, com a superveniência da Emenda Constitucional 
n° 8, de 14 de abril de 1977, tais Contribuições foram transferidas do Capítulo da tributação para 
o art. 43, X, referente à Seção IV “Das Atribuições do Poder Legislativo”.
Ato contínuo, o STF se posicionou no sentido de que as contribuições sociais, 
referidas no art. 43, X, daquela Constituição, deixaram de ser tributos, mesmo porque, sua 
localização “topográfica” em capítulo diverso daquele relativo ao sistema tributário não 
permitiria tal classificação15.
As Contribuições Especiais Sociais foram extraídas do capítulo que tratava do 
sistema tributário nacional e passaram a integrar o capítulo que tratava das atribuições do Poder 
Legislativo, especialmente para explicitar a competência do Congresso Nacional para dispor 
sobre as mesmas.
Foi somente com o advento da Constituição Brasileira de 1988, que as 
contribuições foram reguladas explicitamente no art. 149, no capítulo do Sistema Tributário 
Nacional e reiteradas manifestações do Supremo Tribunal Federal pacificaram o entendimento 
acerca de sua natureza tributária.
 Ainda assim, muito se questionou que a Constituição tratou as contribuições como 
figuras diferenciadas dos demais tributos. Hugo de Brito Machado ressaltou que o Código 
Tributário, em seu art. 3°, ao definir tributo, conduz ao entendimento de que este é instrumento de 
transferência de recursos financeiros do setor privado para o Estado, motivo provável pelo qual o 
CTN não traz em seu conteúdo referência às contribuições16. No entanto, este entendimento 
encontra-se superado pelo STF17. 
Para Hugo de Brito Machado18, as contribuições sociais ostentam características 
16
ora de imposto ora de taxa, tornando complexa sua classificação e determinação de sua natureza 
jurídica específica. Assemelham-se com a taxa na medida que possui caráter contraprestacional, e 
com o imposto em virtude do fato gerador, que ocorre com a realização de situação definida em 
lei.
Todavia, é inafastável o entendimento a respeito de sua natureza tributária, já 
sedimentado pelos Tribunais Superiores e doutrinadores, sendo imprescindível admitir que 
constituem espécie tributária distinta.
Ora, as contribuições se encaixam perfeitamente no conceito de tributo definido 
pelo CTN no art. 3°; são, de fato, prestações pecuniárias compulsórias, vez que derivam da mera 
ocorrência do fato imponível, independentemente da vontade do sujeito passivo.
São, portanto, “tributos devidos em razão de atos praticados pelos contribuintes, 
cuja cobrança gera receita predestinada a financiar atividades estatais ou despesas 
específicas.”19
Cumpre dizer que as contribuições sociais destinam-se ao custeio do sistema de 
seguridade social e outros benefícios na área social, exigindo a atuação do Estado neste segmento 
direcionada à coletividade. 
No entanto, constata-se que o fato gerador destas contribuições não reside na 
atuação estatal em si, não configurando, assim, ações gerais que poderiam ser custeadas através 
de impostos ou ações divisíveis e específicas que seriam custeadas por taxas, vez que não 
correspondem ao exercício do poder de polícia nem à prestação de serviço público divisível.
Nesse sentido, todas as contribuições especiais estão vinculadas à atuação do 
Estado, mas não pela sua hipótese de incidência. A vinculação decorre das metas e finalidades 
estatais definidas.
Pode-se dizer, então, que as contribuições têm um caráter “parafiscal” ao passo 
que sua função não é meramente arrecadatória. Ainda que tal analogia possa trazer novamente à 
18 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª. ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Malheiros, 2006, 
p. 388
19 VELLOSO, Andrei Pitten; PAULSEN, Leandro. Contribuições – Teoria Geral – Contribuições em Espécie. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 28.
17
debate a natureza tributária das contribuições, a doutrina brasileira é unânime em asseverar que a 
parafiscalidade se submete aos pressupostos do sistema tributário.
Para Aliomar Baleeiro, “há, na parafiscalização, o elemento coativo peculiar a 
todos os tributos”20.
O artigo 149 da Constituição Brasileira de 1988 dispõe que compete à União 
instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das 
categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas 
áreas21. 
Como o objeto de estudo do presente trabalho reside na análise de uma 
contribuição social, é importante destacar que estas contribuições compreendem um rol mais 
abrangente do que as que se destinam ao custeio da seguridade social, podendo ser instituídas 
para qualquer finalidade relacionada ao financiamento das metas fixadas no Título VIII (Ordem 
Social) da CRFB/88, custeando a atuação do Estado em todos os campos sociais.
Note-se que a Constituição Brasileira vigente não determina os fatos geradores das 
contribuições especiais, salvo as de seguridade social, cujas materialidades possíveis estão 
previstas no art. 195, CF, e a CIDE-Combustíveis, contribuição interventiva que tem seus 
possíveis fatos geradores previstos no art. 177, § 4º, CF.
Assim, o problema central na análise da natureza das contribuições reside na 
validação finalística, que as difere dos impostos e taxas. Isto porque as contribuições possuem 
acepção abrangente, tendo em vista que o constituinte adota como critério classificatório das 
contribuições a sua finalidade. 
A principal peculiaridade das contribuições frente aos impostos reside no fato de 
terem o objetivo de realizar as finalidades estatais constitucionalmente definidas. Isto importa 
esclarecer que se for instituído um tributo com hipótese de incidência não vinculada, sem 
relacionar suas receitas a uma finalidade especifica, teremos um imposto, e não uma 
contribuição. Daí decorre o caráter finalístico das contribuições; a finalidade para a qual são 
20 BALEEIRO, Aliomar.Uma Introdução à Ciência das Finanças, Rio de Janeiro, Forense, p. 290
21 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm , acesso em 
01.03.2016
18
criadas é que autorizam a sua instituição.
Nesse sentido, a destinação do produto arrecadado deveria ser rigorosamente 
observada pelo legislador infraconstitucional no momento da instituição das contribuições.
Ao que tudo indica, o STF tem simplesmente entendido que, se o tributo se destina 
a certa finalidade constitucionalmente prevista, cuida-se de contribuição. 
Entretanto, merece destaque sua ligação indissociável com a finalidade que 
ensejou a sua criação. De acordo com Marco Aurélio Greco, “a contribuição é caracterizada 
pela inerência da finalidade à sua essência22”.
22 GRECO, Marco Aurélio. Contribuições - uma figura sui generis, Dialética, 2000, p. 144
23 PAULSEN, Leandro; VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições – Teoria Geral – Contribuições em Espécie. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 103.
24 Até o momento, pois, atualmente, aguarda-se o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n° 
5.050, 5.051 e 5.053.
19
3 ANÁLISE DA VALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE DA 
CONTRIBUIÇÃO
As contribuições instituídas pela LC n° 110/01, em especial a contida em seu art. 
1º, foram criadas com a finalidade de gerar recursos para que o Governo Federal cobrisse os 
rombos nas contas do FGTS provocados pelos expurgos dos Planos Verão e Collor I, de combate 
à inflação, em 1989 e 199023. 
A título de contribuição, instituiu-se na verdade um tributo com o fito de gerar 
recursos para o pagamento de dívida do Governo, o que não se enquadra em nenhuma das 
finalidades previstas no art. 149 da CRFB/88. Note-se que sua caracterização como contribuição 
social geral só́ se daria caso instituída para financiar a atuação da União em áreas fixadas os 
objetivos do título Da Ordem Social na Constituição.
No entanto, o STF, no julgamento das ADIns 2.556 e 2.568, posicionou-se pela 
constitucionalidade das contribuições instituídas pela LC 110/01, entendendo que configuram, 
validamente, contribuições sociais gerais.
Todavia, a discussão aqui desenvolvida é outra. Atualmente há três fundamentos 
novos e autônomos ainda não apreciados pelo STF até o momento24, capazes de invalidar a 
contribuição em questão, pois decorrem de fatos supervenientes.
O primeiro fundamento decorre do esgotamento da finalidade que justificou a 
instituição da contribuição diante da consumação da recomposição dos fundos no decurso do 
tempo.
O segundo deriva do desvio do produto da sua arrecadação desde 2012. No lugar 
de ser incorporado ao FGTS, foi destinado para o reforço do superávit primário, através da 
retenção de recursos pela União e, além disso, tem sido utilizado para financiar despesas estatais 
diversas, como o programa “Minha Casa, Minha Vida” – PMCMV.
20
O terceiro é que não há justificativa constitucional que valide a instituição de 
contribuição social geral sobre a folha de salários, em virtude das mudanças trazidas pela Emenda 
Constitucional n° 33/2001 no art. 149 da CRFB/88.
Como se percebe, nenhum dos três fundamentos acima foi objeto de análise pela 
Suprema Corte, provocando a disseminação e expansão de especulações e debates a respeito da 
validade do tributo sob análise.
3.1 EXAURIMENTO DA FINALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO
Como já visto, a LC n° 110/01 instituiu a contribuição social do art. 1º com o 
escopo de viabilizar a atualização monetária das contas vinculadas de FGTS, que sofreram 
expurgos por ocasião da implementação do Plano Verão e do Plano Collor I.
Sobre isto, cabe transcrever a exposição de motivos do Projeto de Lei 
Complementar nº 195/01 (mensagem nº 291)25, que se baseou especialmente no julgamento do 
Recurso Extraordinário n° 226.855/RS, dando origem à LC n° 110/01:
“O reconhecimento por parte do Poder Judiciário de que os saldos das contas 
vinculadas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço foram corrigidos a menor 
na implementação dos Planos Verão e Collor I, teve o efeito de aumentar o 
passivo do FGTS sem o correspondente aumento do ativo necessário para evitar 
um desequilíbrio patrimonial no Fundo. Diante dessa decisão da Justiça, e 
devido à possibilidade de que um número excessivamente elevado de 
trabalhadores ajuizasse demandas para correção dos saldos na mesma proporção, 
o que teria o efeito de paralisar o processo judiciário no País, Vossa Excelência 
decidiu estender a todos os trabalhadores a correção automática de seus saldos, 
independentemente de decisão judicial. Isto criou uma necessidade de geração 
de patrimônio do FGTS da ordem de R$42 bilhões. (…)
Com estas medidas, o FGTS conseguirá alcançar a 92% dos titulares de contas 
vinculadas, que têm complementos de atualização monetária não superiores a R$ 
1.000,00, até junho de 2002. Os demais titulares, que têm valores acima desse 
montante, terão o complemento creditado em suas contas entre julho de 2002 e 
junho de 2006, finalizando o pagamento em cinco anos, contados a partir de 
julho de 2001. 
O período necessário para que todos os trabalhadores recebam o que lhes é 
devido é, dentro do acordo, bem menor do que provavelmente viria ao correr se 
estes tivessem que entrar com demandas judiciais, dado ao acúmulo de 
25 Mensagem n° 291/01, Diário da Câmara dos Deputados n° 044, ano LVI – publicado em 04.04.2001
21
processos que ocorreria na Justiça e a consequente lentidão que isto acarretaria 
no julgamento destes processos.”
Neste cenário, foi aprovado o projeto que resultou na LC n° 110/01, que instituiu a 
contribuição social de 10% sobre os depósitos do FGTS nos casos de demissão sem justa causa, 
cujo fato gerador é a despedida injusta do empregado, tornando a referida contribuição idêntica 
ao depósito de 40% descrito no §1º do art. 18 da Lei n° 8.036/90.
Nesse sentido, a referida "contribuição social” poderia ser considerada adicional 
da multa pela rescisão unilateral sem justa causa do contrato de trabalho, certo que seu fato 
gerador representa uma infração legal, afastando-se da definição de tributo descrita no art. 3º do 
CTN, como já visto anteriormente.
Contudo, os valores recolhidos referentes à multa de 10% não são revertidos para 
o trabalhador, que continua percebendo apenas os 40% de multa rescisória sobre os depósitos 
realizados no curso de seu contrato de trabalho. 
A finalidade das receitas decorrentes das contribuições da LC n° 110/01 sempre 
esteve atrelada ao custeio das despesas da União com o pagamento dos expurgos inflacionários 
aplicados nos saldos das contas do FGTS do período. Vejamos a redação do artigo 4º da LC n° 
110/01:
“Art. 4º. Fica a Caixa Econômica Federal autorizada a creditar nas contas 
vinculadas do FGTS, a expensas do próprio Fundo, o complemento de 
atualização monetária resultante da aplicação, cumulativa, dos percentuais de 
dezesseis inteiros e sessenta e quatro centésimos por cento e de quarenta e 
quatro inteiros e oito décimos por cento, sobre os saldos das contas mantidas, 
respectivamente, no período de 1o de dezembro de 1988 a 28 de fevereiro de 
1989 e durante o mês de abril de 1990”
Assim, resta implícito que esse adicional vigorará pelo tempo necessário às 
atualizações monetárias dos valores das contas vinculadas dos empregados, evidenciando o 
caráter temporário desta contribuição, até que se complete a reposição dos índices de inflação nas 
contas do FGTS, suprimidos no passado.
Ademais, o Decreto n° 3.913/0126, regulamentador da LC nº 110/01, esclarece, 
em seu art. 4º, II, o cronograma de pagamento das complementações de atualização monetária do 
26 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3913.htm , acesso em 01.03.2016
22
FGTS, indicando que os dispêndios se encerrariam no ano de 2007. Vejamos:
“Art. 4º. O titular da conta vinculada manifestará, no Termo de Adesão, sua 
concordância: (…)
II - com a forma e os prazos do créditona conta vinculada, consoante as 
seguintes especificações: (...)e) o complemento de atualização monetária no 
valor total acima de R$ 8.000,00 (oito mil reais), definido antes da dedução de 
que trata o inciso I, alínea d, será creditado em sete parcelas semestrais, a partir 
de janeiro de 2004, para os titulares de contas vinculadas que tenham firmado o 
Termo de Adesão até o dia 30 de dezembro de 2003.”
Todavia, é certo que trata-se de mera presunção de vigência pelo prazo necessário 
ao ressarcimento dos valores sonegados nas contas vinculadas do FGTS por conta dos Planos 
Econômicos Verão e Collor I, diferente do que ocorre com a contribuição instituída pelo art. 2º da 
LC n° 110/01, que traz prazo de vigência prefixado, caracterizando sua natureza de tributo 
temporário com finalidade específica.
Ademais, a referida lei desencadeou calorosas discussões a respeito de sua 
constitucionalidade, sob inúmeras alegações de que as contribuições por ela instituídas seriam, na 
verdade, impostos27, violando dispositivos constitucionais, com destaque para o princípio da 
anterioridade (art. 150, III, 'b', CRFB/88). 
O Supremo Tribunal Federal declarou a validade e a constitucionalidade das 
exações no julgamento nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade n° 2.556 e 2.568 pelo 
Plenário, admitindo-as como contribuições sociais gerais, mas apenas a partir de janeiro de 2002, 
em atenção ao princípio da anterioridade.
A caracterização das contribuições como “gerais”, afasta o tratamento do art. 195 
da CRFB/88, sendo regidas pelo art. 149. 
A finalidade das cobranças é manifestamente cobrir a dívida pública decorrente 
dos rombos nas contas do FGTS, tornando mandatória a destinação da receita arrecadada para o 
cumprimento do objetivo pretendido ao instituir as contribuições.
Note-se que as exações em estudo não podem ser caracterizadas como imposto, 
em virtude da proibição expressamente contida no inciso IV do art. 167, da CRFB/88, que veda a 
27 Discussão objeto das ADIs nºs 2.556 e 2.568.
23
vinculação de receita de impostos a qualquer órgão, fundo ou despesa, atentando-se também para 
o disposto no art. 154, I, que proíbe a instituição de impostos que tenham o mesmo fato gerador 
ou base de cálculo dos constitucionalmente já previstos. 
Nesse sentido, o próprio Código Tributário Nacional, em seu art. 16, veda a 
instituição de imposto com destinação específica.
O art. 4º da LC 110/01 vinculou a receita do produto da arrecadação dos tributos 
para restituir o saldo deficitário das contas vinculadas do fundo, hipótese vedada pelo art. 167, IV, 
CF/88 que estabelece: 
“Art. 167 . São vedados:
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas 
a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e 
para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, 
e a prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de receita, 
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no §4º deste artigo.”
Ocorre que em 08 de fevereiro de 2012, a Caixa Econômica Federal, responsável 
pela administração das contas do FGTS, informou, por meio do Ofício n° 038/201228, dirigido 
ao Secretário-Executivo do Conselho Curador do FGTS, que o saldo negativo já havia sido 
equilibrado. 
Certo que a CRFB/88 não submeteu as Contribuições ao regime jurídico dos 
impostos (com destaque à vedação do art. 167, proibindo a vinculação da receita gerada com a 
arrecadação a órgão, fundo ou despesa), mas a um regime jurídico próprio, inexiste a 
possibilidade de se dar nova destinação à contribuição, vez que possui finalidade específica.
Diante disto, não se poderia exigir uma contribuição social cuja finalidade 
originalmente atrelada à sua instituição resta exaurida, pois ameaça o princípio da segurança 
jurídica, diante da confiança dos cidadãos nos atos do Poder Público.
Tendo em vista que a recomposição dos expurgos inflacionários das contas 
28 Informação obtida em consulta à Ata da 128ª Reunião Ordinária do Conselho Curador do Fundo de Garantia do 
Tempo de Serviço, realizada em 15 de maio de 2012, disponível em http://www.caixa.gov.br/Downloads/fgts-
atas-conselho-curador/20120515_Ata_128_Reuni%C3%A3o_Ordin%C3%A1ria_CCFGTS.pdf , acesso em 
01.03.2016
24
vinculadas do FGTS foi atingida, culminando na situação superavitária do fundo29, a Câmara dos 
Deputados aprovou o Projeto de Lei Complementar n° 200/12 (n° 198/07 no Senado Federal), 
que tinha como objetivo acrescentar um parágrafo ao artigo 1º da LC 110/01, para fazer constar 
um prazo para a extinção da contribuição social em análise.
Contudo, o citado projeto foi vetado pela Presidência da República, que, em sua 
mensagem de veto nº 30130, publicada no DOU de 25.07.2013, afirmou expressamente que a 
extinção da contribuição em análise geraria um impacto superior a três bilhões de reais por ano 
nas contas do FGTS, o que reduziria os investimentos em programas sociais, em particular o 
Programa Minha Casa, Minha Vida. O Congresso Nacional, em sessão realizada no dia 
18.09.2013, decidiu manter tal veto.
As razões para o veto presidencial evidenciam o exaurimento da finalidade que 
legitimou a instituição da contribuição, tanto é que os valores arrecadados passaram a ser 
direcionados para programas sociais do governo. 
Por conseguinte, uma vez alcançada a finalidade da contribuição, cessa a 
compulsoriedade, pois, do contrário, quebra-se a confiança entre o Estado e os contribuintes, pilar 
de todo processo de positivação do direito.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade (ADI) n° 255631, declarou que a contribuição é harmônica com a 
29 Notícia veiculada pelo site do FGTS em março de 2013, destacando a situação superavitária das contas do FGTS. 
Disponível em: http://www.fgts.gov.br/noticias/noticia.114.asp , acesso em 01.03.2016
30 MENSAGEM Nº 301, DE 23 DE JULHO DE 2013: Senhor Presidente do Senado Federal, Comunico a Vossa 
Excelência que, nos termos do § 1º do art. 66 da Constituição, decidi vetar integralmente, por contrariedade ao 
interesse público, o Projeto de Lei Complementar nº 200, de 2012 (nº 198/07 no Senado Federal), que 
"Acrescenta § 2º ao art. 1º da Lei Complementar nº 110, de 29 de junho de 2001, para estabelecer prazo para a 
extinção de contribuição social". Ouvidos, os Ministérios do Trabalho e Emprego, do Planejamento, Orçamento e 
Gestão e da Fazenda manifestaram-se pelo veto ao projeto de lei complementar conforme as seguintes razões: "A 
extinção da cobrança da contribuição social geraria um impacto superior a R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de 
reais) por ano nas contas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, contudo a proposta não está 
acompanhada das estimativas de impacto orçamentário-financeiro e da indicação das devidas medidas 
compensatórias, em contrariedade à Lei de Responsabilidade Fiscal. A sanção do texto levaria à redução de 
investimentos em importantes programas sociais e em ações estratégicas de infraestrutura, notadamente naquelas 
realizadas por meio do Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FI-FGTS. 
Particularmente, a medida impactaria fortemente o desenvolvimento do Programa Minha Casa, Minha Vida, 
cujos beneficiários são majoritariamente os próprios correntistas do FGTS." Essas, Senhor Presidente, as razões 
que me levaram a vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do 
Congresso Nacional.
25
Constituição Federal Brasileira de 1988, entendendo, no entanto, que “o argumento relativo à 
perda superveniente de objeto dos tributos em razão do cumprimento de sua finalidade deverá 
ser examinado a tempo e modo próprios”. 
Ressalte-se que a Egrégia Suprema Corte posicionou-se, quanto à natureza jurídica 
das contribuições sociais, in litteris:
“(...) Min° JOAQUIMBARBOSA (Relator): A espécie tributária “contribuição” 
ocupa lugar de destaque no sistema constitucional tributário e na formação das 
políticas públicas. Espécie tributária autônoma, tal como reconhecida por esta 
Corte, a contribuição caracteriza-se pela previsão de destinação específica do 
produto arrecadado com a tributação. 
(...) Assim, a existência das contribuições, com todas as suas vantagens e 
condicionantes, somente se justificam se preservadas sua destinação e sua 
finalidade. (...)”
Tendo o STF optado por não analisar, naquela oportunidade, a alegada perda de 
objeto da contribuição pelo cumprimento da finalidade que havia justificado a sua instituição, a 
controvérsia atual – matéria também discutida na ADI n° 5050, na ADI n° 5051, na ADI n° 5053 
e no RE n° 878.313/SC – envolve definir se, atingido o motivo para o qual foi criada, a obrigação 
tributária em estudo torna-se inconstitucional. 
3.2 DESVIRTUAMENTO DA FINALIDADE
Como já exposto, o veto presidencial ao PLC 200/12 sob o argumento de 
contrariedade ao interesse social, pois a “medida impactaria fortemente o desenvolvimento do 
Programa Minha Casa, Minha Vida32”, evidencia que os recursos do tributo são desviados de 
sua finalidade33. 
Cumpre acrescentar que em 2013 o Poder Executivo apresentou ao Congresso 
Nacional o Projeto de Lei Complementar n° 328, exatamente com o objetivo de assegurar a 
31 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2556, STF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, publicado no Dj 
de 03.10.2012.
32 Mensagem de veto nº 301, publicada no DOU de 25.07.2013, disponível em 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Msg/Vet/VET-301.htm , acesso em 01.03.2016
33 O desvio de finalidade é tratado neste trabalho de acordo com a concepção do direito administrativo, onde a 
realização de finalidade estranha à prevista pelo ordenamento jurídico para o ato administrativo resulta na 
invalidade do ato.
26
continuidade da cobrança da contribuição social a que se refere o art. 1º da LC 110/01. Veja-se, 
portanto, que a arrecadação da contribuição social é manifestamente utilizada para fins diversos 
daqueles estabelecidos quando de sua instituição. 
Para tanto, o Projeto de Lei n° 328, de 2013, de iniciativa do Executivo, não altera 
a destinação originalmente prevista, apenas acrescentando que a CEF poderá́ empregar parte do 
produto da arrecadação da contribuição social depositada no FGTS no financiamento do 
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), mantendo a titularidade dos recursos no FGTS.
Destaque-se que, desde 1998, a partir da publicação da Resolução n° 289/98 do 
Conselho Curador34, o FGTS concede descontos nos financiamentos para aquisição de imóveis, 
possibilitando a ampliação do acesso ao crédito às famílias de baixa renda. 
Com a implementação do PMCMV pela Lei n° 11.977/09, o Fundo de Garantia 
revisou seu orçamento para financiar o programa, onde arca com 82,5% dos descontos 
concedidos, enquanto o Tesouro Nacional completa com 17,5%35.
Desde 1998, a soma dos descontos concedidos pelo FGTS alcança cerca de R$ 
45,5 bilhões. Para o PMCMV, desde Abril de 2009, o FGTS ofereceu descontos que já́ 
ultrapassam R$ 30,5 bilhões36.
A propósito, assevera Hugo de Brito Machado que “a função das contribuições 
sociais, em face da vigente Constituição, decididamente não é a de suprir o Tesouro Nacional de 
recursos financeiros.” 
Visto então que a destinação é parte integrante da regra-matriz da natureza das 
contribuições sociais, cumpre questionar: havendo desvio da destinação seria considerada 
inconstitucional a arrecadação tributária? Para alcançar uma conclusão satisfatória, é necessário 
compreender se o desvirtuamento da finalidade resta configurado.
É fundamental ter em mente que a utilização dos recursos arrecadados pela CEF 
34 Disponível em 
http://acesso.mte.gov.br/data/files/FF8080812C12AA70012C12D1BBFF1AA2/r_19980630_289.pdf , acesso em 
01.03.2016
35 Informação obtida no sítio do FGTS. Disponível em: http://www.fgts.gov.br/desconto.asp , acesso em 01.03.2016
36 Ibid.
27
no financiamento do PMCMV, em linha com o que já é feito com o uso dos recursos em 
saneamento, habitação e outros investimentos, visa custear a atuação Estatal na área social.
Nesse sentido, a finalidade da contribuição social é necessariamente aquela 
descrita no momento de sua instituição mediante lei complementar ou seria a constitucionalmente 
definida no art. 149?
Leandro Paulsen37 explica que não se deve confundir a finalidade que caracteriza 
a contribuição e autoriza sua cobrança com a destinação efetiva dos recursos, usando o seguinte 
argumento: 
“a finalidade ou destinação legal é requisito inafastável para a caracterização da 
contribuição. O enquadramento da finalidade apontada na lei instituidora dentre 
aquelas constitucionalmente previstas como autorizadoras da instituição de 
contribuição é requisito de validade da mesma. Verifica-se qual é a finalidade 
pela análise da destinação legal do produto da arrecadação.”
Ademais, ensina que “o legislador não pode alterar a destinação das 
contribuições, sob pena de retirar-lhes o suporte constitucional que decorre, justamente, da 
adequação às finalidades previstas no art. 149 e 149-A da Constituição”. Nesse sentido, a 
instituição de contribuições deve obedecer uma finalidade constitucionalmente definida:
“Não há, pois, uma competência irrestrita, uma carta branca ao legislador para a 
criação de tributos simplesmente justificados como destinados a uma finalidade 
social. A validade da contribuição dependerá da finalidade buscada que, 
necessariamente, terá de encontrar previsão no Título atinente à Ordem 
Social.38”
Kiyoshi Harada defende que “uma das características essenciais da contribuição 
social é exatamente a vinculação do produto de sua arrecadação a uma determinada finalidade, 
assumindo características próprias de um imposto especial39”.
Veja-se que não se trata de um debate meramente político, diante da intenção do 
Executivo em manipular a arrecadação do tributo determinando novo desígnio a este, em mais 
uma nítida tentativa de instituir exações não submetidas a imunidades e demais princípios 
37 PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da Doutrina e da Jurisprudência. 
7ª. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora: ESMAFE, 2005, p. 140, 141
38 PAULSEN, Leandro; VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições – Teoria Geral – Contribuições em Espécie. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 98.
39 HARADA, Kiyoshi. Contribuições Sociais Doutrina e Prática. 1ª ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 139.
28
constitucionais tributários de alta relevância. 
A tese da finalidade constitucionalmente definida40 não pode ser invocada 
porquanto contribuição é um tributo que se caracteriza precisamente em função de sua finalidade 
específica. A admissão de uma contribuição “sem finalidade constitucionalmente definida”, 
permitiria a arrecadação de absolutamente tudo através de “contribuições gerais”, vez que seu 
âmbito constitucional de incidência é quase que ilimitado, o que esvaziaria a competência 
residual estabelecida no art. 195, § 4°, da CRFB/88, além da própria competência para instituir 
taxas e imposto.
Isto posto, ainda que a referida contribuição originalmente tenha por objetivo 
custear o déficit no FGTS causado pelos expurgos inflacionários, tal qual expresso da exposição 
de motivos, esta intenção parece não ter sido incorporada à norma, que de fato não condiciona a 
cessação da exigibilidade do tributo a termo ou condição.
Com efeito, as razões deduzidas na exposição de motivos não vinculam a 
interpretação da norma, certo que a eventual intenção do legislador nada vale formalmente para a 
interpretação jurídica, ainda que influencie significativos debates. 
Note-se que a destinação dos recursos se encontra definida pelo artigo 3°, § 1°, da 
LC n° 110/0141 e corresponde, estritamente,ao aporte de receitas ao FGTS, como se vê de seu 
teor transcrito a seguir:
“Art. 3° As contribuições sociais de que tratam os arts. 1° e 2o aplicam-se as 
disposições da Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990 e da Lei n° 8.844 de 20 de 
janeiro de 1994, inclusive quanto a sujeição passiva e equiparações, prazo de 
recolhimento, administração, fiscalização, lançamento, consulta, cobrança, 
garantias, processo administrativo de determinação e exigência de créditos 
tributários federais.
§ 1° As contribuições sociais serão recolhidas na rede arrecadadora e 
transferidas à Caixa Econômica Federal, na forma do art. 11 da Lei no 8.036, de 
11 de maio de 1990, e as respectivas receitas serão incorporadas ao FGTS.”
Nessa lógica, ao serem incorporadas ao FGTS por previsão legal, as contribuições 
40 Entendida aqui segundo a imposição do art. 149 da CRFB/88 para instituição de contribuições que tenham 
finalidade prevista no texto constitucional, ainda que implicitamente, conforme demonstrado no desenvolvimento 
deste trabalho. 
41 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp110.htm , acesso em 01.03.2016
29
somam-se às demais fontes de receitas do Fundo, podendo admitir-se, como consequência, a sua 
utilização tanto para fazer frente ao pagamento das correções monetárias das contas, como para 
financiar outras atividades a ele vinculadas.
No art. 4°, encontramos a disposição que autoriza expressamente o crédito de 
valores visando precisamente equilibrar o saldo afetado pelos expurgos inflacionários decorrentes 
da implementação dos planos econômicos referentes aos períodos de 1989 e 1990:
“Art. 4° Fica a Caixa Econômica Federal autorizada a creditar nas contas 
vinculadas do FGTS, a expensas do próprio Fundo, o complemento de 
atualização monetária resultante da aplicação, cumulativa, dos percentuais de 
dezesseis inteiros e sessenta e quatro centésimos por cento e de quarenta e 
quatro inteiros e oito décimos por cento, sobre os saldos das contas mantidas, 
respectivamente, no período de 1° de dezembro de 1988 a 28 de fevereiro de 
1989 e durante o mês de abril de 1990, desde que:
I – o titular da conta vinculada firme o Termo de Adesão de que trata esta Lei 
Complementar;
II – até o sexagésimo terceiro mês a partir da data de publicação desta Lei 
Complementar, estejam em vigor as contribuições sociais de que tratam os arts. 
1° e 2°; e (Vide: ADIN 2.556-2 e ADIN 2.568-6)
III – a partir do sexagésimo quarto mês da publicação desta Lei Complementar, 
permaneça em vigor a contribuição social de que trata o art. 1°. (Vide: ADIN 
2.556-2 e ADIN 2.568-6)”
Sendo assim, seria admissível a hipótese de que a aplicação da receita no 
investimento de programas sociais pelo FGTS não configuraria um desvio de finalidade.
A contribuição tem incrementado o fluxo de caixa do FGTS, possibilitando ao 
Fundo dar continuidade à expansão da aplicação de recursos no financiamento de programas de 
habitação popular, de saneamento básico e de infraestrutura urbana.
Não obstante, por mais nobre que seja a nova destinação desses recursos, os 
indícios de inconstitucionalidade da norma são visíveis.
Portanto, a incumbência de resolver o imbróglio e examinar a 
inconstitucionalidade superveniente da exação descrita no art. 1º da LC n° 110/01 é da Suprema 
Corte, com o julgamento das ADIs n° 5050, n° 5051 e n° 5053 e do RE n° 878.313/SC.
Frise-se que, em manifestação pelo reconhecimento da repercussão geral do 
Recurso Extraordinário42, o ministro Marco Aurélio salientou que na ADI n° 2556, o STF 
30
declarou a contribuição constitucional, mas que “a controvérsia, passível de repetição em 
inúmeros casos, está em saber se, constatado o exaurimento do objetivo para o qual foi instituída 
a contribuição social, deve ser assentada a extinção do tributo ou admitida a perpetuação da 
cobrança ainda que o produto da arrecadação seja destinado a fim diverso do original”.
3.3 ALTERAÇÃO DO ART. 149, § 2º, III, 'a' PELA EC 33/01
Por fim, outro aspecto que carece de enfrentamento diz respeito à superveniência 
da Emenda Constitucional 33, de 11 de dezembro de 2001, publicada cerca de seis meses após a 
LC 110/01, de 11 de junho de 2001.
A EC 33/01 introduziu expressivas limitações à competência tributária da União 
para instituição de contribuição social, acrescentando três parágrafos ao art. 149 da Carta 
Magna43 (com o objetivo de regular os mercados de importação e comercialização de petróleo e 
seus derivados, gás natural e álcool combustível e etc.), restringindo as bases econômicas 
(materialidades) passíveis de tributação a título de contribuições sociais no art. 149, § 2°, III, a, 
ao faturamento, receita bruta, valor da operação ou valor aduaneiro:
“§ 2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de 
que trata o caput deste artigo:
III - poderão ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor 
da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro”
Certo que a obrigação instituída pelo art. 1° da LC 110/01 incide sobre “montante 
de todos os depósitos devidos, referentes ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, 
durante a vigência do contrato de trabalho, acrescido das remunerações aplicáveis às contas 
vinculadas”, não há hesitação para se concluir pela revogação da norma, vez que não se 
harmoniza com a nova redação constitucional.
42 O Tribunal, por maioria, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada 
(Acórdão proferido no RE nº 878.313/SC, STF, Relator Min. Marco Aurélio, Dje de 22.09.2015.)
43 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm , acesso em 
01.03.2016
31
Ainda que evidente a incompatibilidade entre a base de cálculo definida da LC 
110/2001 e a aquela determinada CRFB/88, com a redação da EC 33/01, mostrando-se patente a 
“inconstitucionalidade material superveniente”, uma vez que a Emenda Constitucional é posterior 
à LC, a contribuição em estudo foi julgada constitucional pelo Supremo.
No entanto, cumpre sublinhar que a EC n° 33/01 já estava em vigor há mais de dez 
anos à época do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2556, realizado em 13 de 
junho de 2012, de modo que sua edição não caracterizaria fato superveniente para motivar a 
reapreciação da constitucionalidade da norma.
Ressalte-se, contudo, que esta questão não foi analisada naquela ocasião, visto que 
a Suprema Corte julgou as alegações de violação dos arts. 5°, LIV, 150, III, 'b', 145, §1°, 157, II, 
167, IV, todos da CRFB/88.
Neste sentido, importa dizer que a validade da norma não foi expressamente 
apreciada à luz do pressuposto de seu próprio conflito com o texto constitucional, diante da 
edição da Emenda à Constituição que afeta diretamente a validade da Lei Complementar em 
exame.
Isto porque, de acordo com a jurisprudência do próprio Supremo, a superveniência 
de uma norma constitucional materialmente incompatível com legislação ordinária anterior, opera 
a revogação desta, ensejando sua alteração para adequar-se ao novo texto constitucional. Em 
outras palavras, no fenômeno da recepção constitucional de normas infraconstitucionais, a 
incompatibilidade provoca a revogação tácita da lei.
No entanto, ainda que a questão da constitucionalidade do direito anterior à 
Constituição não tenha sido expressamente tratada pela CRFB/88, é impossível admitir que o 
legislador deva observar a Constituição futura. Nesse sentido, as leis anteriores à Constituição 
não podem ser inconstitucionais em relação a ela, que veio mais tarde, mesmo porque o vício de 
inconstitucionalidade é congênito, e nunca superveniente.
Ora, a nova redação constitucional não guarda qualquer vínculo com o 
ordenamento infraconstitucional anterior. Dessa forma, analisa-se quais normas 
infraconstitucionais se harmonizam com o novo ordenamento. As normas compatíveis serão, 
32
portanto, recepcionadas,enquanto as incompatíveis restarão revogadas e sem eficácia.
Sobre isto, merece destaque o julgamento da ADI 244, na qual o Plenário não 
conheceu da ação pela impossibilidade jurídica do pleito, vez que a Ação Direta de 
Inconstitucionalidade não tem por objetivo o exame da revogação – ou não – de leis por 
Constituição superveniente.
“CONSTITUIÇÃO. LEI ANTERIOR QUE A CONTRARIE. 
REVOGAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. 
IMPOSSIBILIDADE. A lei ou é constitucional ou não é lei. Lei 
inconstitucional é uma contradição em si. A lei é constitucional quando 
fiel à Constituição; inconstitucional, na medida em que a desrespeita, 
dispondo sobre o que lhe era vedado. O vício da inconstitucionalidade é 
congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao 
tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em 
relação à Constituição superveniente; nem o legislador poderia infringir 
Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna 
inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato 
de ser superior, a Constituição não deixa de produzir efeitos revogatórios. 
Seria ilógico que a lei fundamental, por ser suprema, não revogasse, ao 
ser promulgada, leis ordinárias. A lei maior valeria menos que a lei 
ordinária. Reafirmação da antiga jurisprudência do STF, mais que 
cinquentenária. Ação direta de que se não conhece por impossibilidade 
jurídica do pedido.”
Oportuno frisar que inicialmente a CRFB/88 outorgava competência para a 
instituição de contribuições se observado unicamente o critério da finalidade (finalidade social). 
No entanto, com o advento da EC 33/01, a outorga constitucional depende também da obediência 
do critério da base econômica, condicionando a instituição de contribuições sociais sobre o 
faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro.
Destarte, os pronunciamentos judiciais se manifestam tanto no sentido da higidez 
da exação descrita no art. 1° da LC 110/01, quanto no de sua inconstitucionalidade, cabendo ao 
Supremo Tribunal Federal o deslinde definitivo.
44 ADI nº 2, STF, Relator Min. Paulo Brossard, Dj de 21.11.1997
45 Aqui referido como a influência das decisões judiciais na aplicação da norma.
33
4 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL
Ao passo que a questão ainda depende de análise pela Excelsa Corte, a primeira e 
segunda instâncias veem oscilando sobre a manutenção da contribuição. Os poucos tribunais que 
analisaram a tese têm se posicionado contrários ao reconhecimento de invalidade da obrigação.
No entanto, um precedente do TRF da 4ª Região desencadeou uma verdadeira 
chuva de ajuizamentos no judiciário, que se acentuou quando foi reconhecida a repercussão geral 
pelo Plenário Virtual do Supremo em 04.09.2015 no RE 878.313/SC. 
Isto porque o fenômeno do “direito jurisprudencial”45 vem notoriamente 
ganhando espaço inclusive no ordenamento jurídico brasileiro, tanto que o próprio NCPC (Lei nº 
13.105/15) traz expressas disposições – nos arts. 926 e 927 – com o fito de ampliar o caráter 
vinculante das decisões.
A tendência atual é que se estabeleça uma cultura de precedentes na qual a 
jurisprudência deixe de ser mera fonte secundária do direito, aproximando-se do Common Law.
Insta, portanto, colacionar o teor da decisão proferida em 2007 pelo 
Desembargador Federal Leandro Paulsen, que defende o caráter temporário da contribuição sob 
estudo:
“A Lei Complementar no 110/01 criou duas novas contribuições de modo a 
viabilizar o pagamento correto da atualização monetária das contas vinculadas 
de FGTS, que sofreram expurgos por ocasião do Plano Verão (janeiro de 1989) e 
do Plano Collor (abril de 1990), reconhecidos pelos Tribunais Superiores quando 
do julgamento, pelo Plenário do STF, do RE no 226.855-7/RS, rel. o Ministro 
Moreira Alves, publicado no DJU de 13.10.2000, e, pela 1a Seção do STJ, do 
REsp no 265.556/Al, Rel. Ministro Franciulli Netto, por maioria, DJU de 
18.12.2000.As novas contribuições, diferentemente das anteriores, têm natureza 
tributária, não sendo um encargo decorrente do contrato de trabalho. Veja-se que 
o STF, nas ADIns 2.556 e 2.568, pronunciou-se pela constitucionalidade da LC 
110/01, entendendo que as novas contribuições para o FGTS são tributos e que 
configuram, validamente, contribuições sociais gerais. Transcrevo a decisão: - 
Novas contribuições para o FGTS. LC 110/01. Natureza tributária. - 
Constitucionalidade das novas contribuições ao FGTS (LC 110/01) como 
contribuições sociais gerais. Sujeição à anterioridade de exercício. STF. "Ação 
direta de inconstitucionalidade. Impugnação de artigos e de expressões contidas 
na Lei Complementar federal no 110, de 29 de junho de 2001. Pedido de liminar. 
34
- A natureza jurídica das duas exações criadas pela lei em causa, neste exame 
sumário, é a de que são elas tributárias, caracterizando-se como contribuições 
sociais que se enquadram na subespécie `contribuições sociais gerais' que se 
submetem à regência do artigo 149 da Constituição, e não à do artigo 195 da 
Carta Magna. - Não-ocorrência de plausibilidade jurídica quanto às alegadas 
ofensas aos artigos 145, § 1o, 154, I, 157, II, e 167, IV, da Constituição. - 
Também não apresentam plausibilidade jurídica suficiente para a concessão de 
medida excepcional como é a liminar as alegações de infringência ao artigo 5o, 
LIV, da Carta Magna e ao artigo 10, I, de seu ADCT. - Há, porém, plausibilidade 
jurídica no tocante à arguição de inconstitucionalidade do artigo 14, caput, 
quanto à expressão `produzindo efeitos', e seus incisos I e II da Lei 
Complementar objeto desta ação direta, sendo conveniente, dada a sua 
relevância, a concessão da liminar nesse ponto. Liminar deferida em parte, para 
suspender, ex tunc e até final julgamento, a expressão `produzindo efeitos' do 
caput do artigo 14, bem como seus incisos I e II, todos da Lei Complementar 
federal no 110, de 29 de junho de 2001." (STF, Plenário, maioria, ADIn 
2.568/DF, out/02) Vide também: ADInMC 2.556/DF. Ocorre que a finalidade 
para a qual foram instituídas essas contribuições (financiamento do pagamento 
dos expurgos do Plano Verão e Collor) era temporária e já foi atendida. Como as 
contribuições têm como característica peculiar a vinculação a uma finalidade 
constitucionalmente prevista, atendidos os objetivos fixados pela norma, nada há 
que justifique a cobrança dessas contribuições. Por isso, entendo que não se 
pode continuar exigindo das empresas, ad eternum, as contribuições instituídas 
pela Lei Complementar no 110. Verifico, portanto, a relevância no fundamento 
do pedido. Saliento que a lei exige, para a análise dos pedidos de liminar e de 
antecipações de tutela, que haja risco para o autor de modo a justificar a medida, 
mas que não se coloque em risco o réu, impondo-lhe dano irreversível. Em 
matéria tributária, contudo, o risco de dano é, via de regra, exatamente o mesmo 
para ambas as partes: não ter a disponibilidade imediata de recursos financeiros. 
O contribuinte vê̂-se na iminência de ter de efetuar pagamento indevido e o 
Fisco na de deixar de receber prestação devida, com prejuízo às atividades de 
cada qual. Em qualquer caso, porém, a compensação futura é absolutamente 
viável. Daí por que me parece que se estabelece uma certa neutralidade quanto a 
tal requisito, assumindo caráter hegemônico para a decisão quanto aos pedidos 
de liminar a relevância dos argumentos, traduzida nas fórmulas do forte 
fundamento de direito (mandado de segurança), da fumaça do bom direito 
(cautelar) ou da verossimilhança (antecipação de tutela). Desta forma, concedo 
efeito suspensivo, determinando à agravada que se abstenha de exigir as 
contribuições que ora se discute. Oficie-se ao Juiz de Primeira Instância, 
comunicando os termos desta decisão. Intime-se o agravado para apresentar 
contraminuta no prazo de 10 dias, forte no artigo 527, V, do CPC. Publique-se. 
Intime-se.”
(AG 2007.04.00.024614-7, SegundaTurma, Relator Desembargador Federal 
Leandro Paulsen. Dje 27.08.2007)
Nesse sentido, alguns órgãos de primeira instância se estimularam a proferir 
decisões descaracterizando a validade do tributo em questão.
35
A Justiça Federal de São Paulo concordou com a tese de que a finalidade da 
contribuição, que rende anualmente R$ 3 bilhões ao governo, findou-se, conforme se vê pelo 
trecho da sentença abaixo transcrita:
“No caso dos autos, a parte autora pretende afastar a exação veiculada pelo art. 
1º da Lei Complementar 110/2001, à alíquota de 10% (dez por cento) sobre o 
montante dos depósitos ao FGTS, devida na hipótese de demissão sem justa 
causa. Consoante se verifica dos dispositivos da LC nº 110/2001, ela instituiu 
duas contribuições sociais, uma, a prevista no art. 1º, devida pelos empregadores 
em caso de despedida de empregado sem justa causa, à alíquota de dez por cento 
sobre os depósitos devidos referentes ao FGTS, durante a vigência do contrato 
de trabalho, acrescido das remunerações aplicáveis às contas vinculadas, por 
prazo indefinido. A segunda, a do art. 2º, devida pelos empregadores, à alíquota 
de 0,5% sobre a remuneração devida, no mês anterior, a cada trabalhador, 
incluídas as parcelas de que trata o art. 15 da Lei nº 8.036, de 11 de maio de 
1990, pelo prazo de sessenta meses. O E. STF, nas Ações Diretas de 
Inconstitucionalidade n.ºs 2.556-2/DF e 2.568-6/DF, pronunciou-se pela 
constitucionalidade da LC 110/01, entendendo que as novas contribuições para o 
FGTS são tributos e que configuram, validamente, contribuições sociais gerais, 
ressalvando-se expressamente o exame oportuno de sua inconstitucionalidade 
superveniente pelo atendimento da finalidade para a qual o tributo foi criado. No 
voto condutor, proferido pelo relator Ministro Joaquim Barbosa na Ação Direta 
de Inconstitucionalidade n.º 2.556-2/DF, foi consignado que, conforme 
informações prestadas pelo Senado Federal, as contribuições foram criadas 
visando, especificamente, fazer frente à atualização monetária dos saldos das 
contas fundiárias, quanto às perdas inflacionárias dos Planos Verão e Collor I 
(abr/90), em benefício de empregados que firmaram o Termo de Adesão referido 
no artigo 4º da LC n.º 110/01. Assim, o tributo não se destinaria à formação do 
próprio fundo, mas teria o objetivo de custear uma obrigação da União que 
afetaria o equilíbrio econômico-financeiro daquela dotação. E, conforme 
ressaltou o relator Ministro Joaquim Barbosa a existência das contribuições, com 
todas as suas vantagens e condicionantes, somente se justifica se preservadas sua 
destinação e sua finalidade. Afere-se a constitucionalidade das contribuições 
pela necessidade pública atual do dispêndio vinculado (motivação) e pela 
eficácia dos meios escolhidos para alcançar essa finalidade. A finalidade para a 
qual foram instituídas essas contribuições (financiamento do pagamento dos 
expurgos do Plano Verão e Collor) era temporária e já foi atendida, tendo em 
vista que a última parcela dos complementos de correção monetária foi paga em 
2007, conforme cronograma estabelecido pelo Decreto n.º 3.913/01. Desta 
forma, como as contribuições têm como característica peculiar a vinculação a 
uma finalidade prevista, atendidos os objetivos fixados pela norma, nada há que 
justifique a continuidade da cobrança dessas contribuições. Vale lembrar que o 
Projeto de Lei Complementar n.º 198/07, aprovado pelo Congresso Nacional, 
estabelecia termo final em 01.06.2013 para a exigência da contribuição prevista 
no artigo 1º da LC n.º 110/01, considerando a saúde financeira do FGTS. O veto 
presidencial total restou assim justificado: A extinção da cobrança da 
contribuição social geraria um impacto superior a R$ 3.000.000.000,00 (três 
bilhões de reais) por ano nas contas do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço 
36
– FGTS, contudo a proposta não está acompanhada das estimativas de impacto 
orçamentário-financeiro e da indicação das devidas medidas compensatórias, em 
contrariedade à Lei de Responsabilidade Fiscal. A sanção do texto levaria à 
redução de investimentos em importantes programas sociais e em ações 
estratégicas de infraestrutura, notadamente naquelas realizadas por meio do 
Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FI-FGTS. 
Particularmente, a medida impactaria fortemente o desenvolvimento do 
Programa Minha Casa, Minha Vida, cujos beneficiários são majoritariamente os 
próprios correntistas do FGTS. Fica evidente que a própria Administração 
Pública admite o desvio de finalidade da contribuição em questão. O tributo não 
foi criado para fazer frente às políticas sociais ou ações estratégicas do Governo, 
mas, sim, para viabilizar o pagamento de perdas inflacionárias nas contas 
individuais do Fundo. Sendo assim, restando esgotada a finalidade da 
contribuição, reconheço a violação a direito líquido e certo da impetrante. 
Assim, ante ao exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido, com resolução do 
mérito, nos termos do art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, para 
afastar a incidência da contribuição prevista no art. 1º da Lei Complementar 
110/2001, nos termos da fundamentação. Reconheço, ainda, o direito da parte 
impetrante à restituição dos valores indevidamente pagos, respeitada a 
prescrição quinquenal. A correção monetária e os juros devem obedecer ao 
disposto no Manual de Orientações e Procedimentos para os Cálculos na Justiça 
Federal. Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio 
de dano irreparável, já que o Autor pode vir a ser prejudicado por medidas 
tomadas pelo órgão fazendário na exigência desses créditos tributários, revejo a 
decisão de fls. 174/177 e concedo a tutela antecipada, nos termos do art. 461, 3º, 
do CPC, para determinar a suspensão da exigibilidade desses créditos tributários 
até decisão final. Condeno a Ré ao pagamento das custas processuais e 
honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da condenação. 
Sentença sujeita ao reexame necessário. Noticie-se nos autos do agravo de 
instrumento nº 0020740-66.2014.403.0000 a prolação desta sentença.”
(Ação Ordinária nº 0011685-27.2014.403.6100, JFSP, 14º Vara Federal, Juiz 
José Carlos Francisco. Dje 01.07.2015)
Merece destaque, também, a sentença proferida na 9ª Vara da Justiça Federal do 
Distrito Federal, citada abaixo, que reconheceu a “inconstitucionalidade superveniente” da 
contribuição pelo exaurimento da finalidade para a qual foi criada:
“Discute-se nos autos subsistência de amparo constitucional a justificar a 
manutenção, no mundo jurídico, do tributo previsto no art. 1º da Lei 
Complementar n. 110/2001. A tese do autor, como relatado, é basicamente a de 
que o tributo questionado (art. 1º da LC nº 110/2001) foi criado com a finalidade 
específica de recompor as perdas geradas em decorrência dos pagamentos dos 
expurgos inflacionários referentes aos Planos Econômicos Collor I e Verão, mas 
como essa finalidade já foi alcançada, não mais subsistente base fática e jurídica 
a legitimar a sua subsistência desde o início de 2007.
Trata-se, como já pacificado, de uma contribuição social geral, que, no plano 
conceitual, consiste em um tributo que, apesar de ter hipótese de incidência 
37
desvinculada de atuações estatais, é juridicamente afetado à realização de 
finalidade específica. 
Especificamente no caso, a sua instituição foi motivada na necessidade de 
pagamento do passivo dos chamados expurgos inflacionários (Planos Verão e 
Collor I), conforme exposição de motivos do Projeto de Lei Complementar. O 
próprio Supremo Tribunal Federal adotou essa premissa quando do julgamento 
do Recurso Extraordinário (RE) 226.855-7, Relator Ministro Moreira Alves, Dj 
de 13/10/2000. Com efeito, consta da exposição de motivos do Projeto que deu 
origem à LC 110/2001:
(...)
Conforme ressaltou o Ministro Joaquim Barbosa, Relator da ADI 2. 556-2, em 
que reconhecida a constitucionalidade da contribuição em testilha, “a existência 
das contribuições, com todas as suasvantagens e condicionantes, somente se 
justifica se preservadas sua destinação e finalidade. Afere-se a 
constitucionalidade das contribuições pela necessidade pública atual do 
dispêndio vinculado (motivação) e pela eficácia dos meios escolhidos para 
alcançar essa finalidade”
Isso significa que, assim que cumprida a finalidade que motivou a instituição da 
contribuição, esta perde seu fundamento de validade, de modo que a exigência 
passa, então, a ser despida de embasamento constitucional.
E é justamente essa a situação atual da contribuição social instituída pelo art. 1º 
da lC 110/2001, considerando que a última parcela dos complementos de 
correção monetária foi paga em janeiro de 2007, conforme cronograma 
estabelecido na alínea 'e' do inciso II do art. 4º do Decreto 3.913/2001.
Não por acaso é que o Projeto de Lei do Senado 198/2007, recebido na Câmara 
como Projeto de Lei Complementar 200/2012, estabelecia prazo para a extinção 
da contribuição social do art. 1º da LC 110/2001. Embora o mesmo tenha sido 
vetado, por meio da Mensagem 300, publicada no DOU de 25/07/2013, pág. 01, 
integralmente por contrariedade ao interesse público, o exaurimento de sua 
finalidade legal fica bastante claro quando da leitura da motivação do veto.
'A sanção do texto levaria à redução de investimentos em importantes programas 
sociais e em ações estratégicas de infraestrutura, notadamente naquelas 
realizadas por meio do Fundo de Investimento do Fundo de Garantia do Tempo 
de Serviço - FI-FGTS. Particularmente, a medida impactaria fortemente o 
desenvolvimento do Programa Minha Casa, Minha Vida, cujos beneficiários são 
majoritariamente os próprios correntistas do FGTS.'
Logo, tenho que há de se reconhecer que a contribuição instituída pelo art. 1º da 
lC 110 cumpriu a sua finalidade, não havendo mais fundamento constitucional 
nem legal para a sua subsistência no mundo jurídico.
O desvio na destinação nada mais é do que nova destinação a demandar, se for o 
caso, a instituição de nova contribuição.
Concluo, pois, pela “inconstitucionalidade superveniente” da aludida 
contribuição pelo atendimento da finalidade para a qual foi criada. Como as 
contribuições vinculam-se a uma finalidade constitucionalmente prevista, 
38
admitida ou ao menos justificada, não se pode mantê-las após cumpridos os seus 
objetivos, ao menos não sem nova deliberação legislativa nesse sentido.
No sentido que exponho, segue a lição de Leando Paulsen:
'A finalidade para a qual foram instituídas essas contribuições (financiamento do 
pagamento dos expurgos do Plano Verão e Collor) era temporária e já foi 
atendida. Como as contribuições tem como característica peculiar a vinculação a 
uma finalidade constitucionalmente prevista, nada há que justifique a 
permanência da cobrança dessas contribuições da LC 110 após atendidos os 
objetivos fixados pela norma.' (L. Paulsen, Direito Tributário, 2 Edição, Editora 
Livraria do Advogado, 2013, p. 118).
Ante o exposto, julgo procedente o pedido, com base no art. 269, inciso I, do 
CPC, para declarar a inexigibilidade da contribuição sobre o saldo do FGTS, em 
caso de despedida sem justa causa, de que trata o art. 1º da Lei Complementar 
110/2001.”
(Ação Ordinária nº 49872-13.2014.4.01.3400, JFDF, 9ª Vara, Juíza Liviane 
Kelly Soares Vasconcelos. Proferida em 08.09.2014)
No entanto, como já adiantado, verifica-se que grande parte das decisões 
favoráveis conquistadas pelos contribuintes em 1ª instância são revertidas pelos órgãos 
colegiados dos tribunais.
Para ilustrar o referido comportamento, aponta-se o acórdão do Tribunal Regional 
Federal da 1° Região, que reverteu, em sede de Recurso de Apelação, a sentença proferida pela 
Juíza Ivani Silva da Luz (publicada em 10.07.2014) – que declarou a inexigibilidade do crédito 
tributário referente à contribuição social geral criada pelo art. 1° da LC 110/01.
A Quinta Turma entendeu que a norma não possui vigência temporária legalmente 
prescrita e que inexiste disposição legal obrigando a destinação integral da arrecadação oriunda 
das contribuições instituídas ao FGTS após 2003, nos termos da ementa abaixo reproduzida: 
“FGTS. CONTRIBUIÇÃO DO ART. 1° DA LEI COMPLEMENTAR No 
110/2001. PRECEITO NÃO SUJEITO A VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. 
ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE POR 
EXAURIMENTO DE FINALIDADES. NÃO ACOLHIMENTO.
1. A contribuição social prevista no art. 1° da Lei Complementar no 110/2001, 
ao contrario da contribuição prevista no art. 2° da mesma lei, não teve nenhum 
prazo de vigência fixado. Não se trata de um preceito temporário, a viger de 
modo limitado no tempo, descabendo investigar se a finalidade pretendida foi ou 
não alcançada. Ocorrido o fato gerador, enquanto a lei estiver em vigor, será́ 
devido o tributo.
2. Não é relevante a alegação de inconstitucionalidade da contribuição criada 
39
pelo art. 1o da Lei Complementar 110/2001. O egrégio STF entendeu que não 
havia inconstitucionalidade que ensejasse a suspensão da eficácia de seus arts. 
1° e 2° (ADI 2556, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, DJe-185 divulg. 19-09-
2012 public. 20-09-2012).
3. Não é verossímil a tese de que, tendo sido editada a LC 110/2001 com a 
finalidade de recompor as perdas geradas em decorrência do pagamento dos 
expurgos inflacionários referentes aos Planos Econômicos Collor I e Verão, e 
tendo sido tais parcelas integralmente creditadas nas contas de FGTS dos 
trabalhadores, não haveria mais razão jurídica a legitimar a sua cobrança, 
bastando, para tanto, lembrar das milhares de ações ainda em curso, seja na fase 
de conhecimento ou fase de execução, nas quais se postula a recomposição dos 
referidos expurgos inflacionários.
4. A circunstância de ser o tributo em questão contribuição social e não imposto 
não implica concluir que se destine, apenas, a cobrir os valores gastos com o 
pagamento dos acordos. A Lei prevê̂ que apenas nos exercícios de 2001, 2002 e 
2003 será́ assegurada a destinação integral ao FGTS de valor equivalente à 
arrecadação das contribuições de que tratam os arts. 1o e 2o. Assim, nos anos 
posteriores não há comando legal que imponha a destinação integral da receita 
ao FGTS.
5. A alegação de que o patrimônio líquido do FGTS encontra-se superior ao 
déficit gerado pelo pagamento dos expurgos não constitui motivo, por si só́, 
capaz de afastar a cobrança da contribuição em discussão, já́ que, nos termos do 
artigo 2o da Lei de Introdução ao Código Civil, “não se destinando à vigência 
temporária, a lei terá́ vigor até que outra a modifique ou revogue”. Enquanto não 
sobrevier lei revogando a referida contribuição, legítima será́ sua cobrança.
6. Apelação e remessa oficial a que se dá provimento.”
(Apelação n° 0061948-40.2012.4.01.3400, TRF1, Quinta Turma, Relator 
Desembargador Federal Néviton Guedes. Dje 29.04.2015)
Como o cerne da questão, que é saber qual seria a real finalidade do tributo, ainda 
não foi ostensivamente enfrentado, é compreensível a hesitação do judiciário em consolidar um 
posicionamento mais convicto e preciso. Somente a manifestação do Supremo definirá 
solidamente a constitucionalidade ou não da contribuição social instituída pelo art. 1° da LC 
110/01.
Há, portanto, de se buscar a resposta constitucionalmente mais adequada para o 
enfrentamento desta demanda. Sobre isto, Lenio Luiz Streck46 entende que “argumentos para a 
obtenção de uma resposta adequada a Constituição (resposta correta) devem ser de princípio, e 
não de política”.
46 STRECK, Lenio Luiz. Verdade e Consenso - Constituição, Hermenêutica e Teorias Discursivas; Da possibilidade 
à necessidade de respostas corretas em direito. 3ª ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2009, p. 546/547.
40
Neste sentido, pede-se vênia aos Tribunais para afirmar que a análise do texto 
constitucional não permite concluir senão pela inconstitucionalidade da exação estudada. A 
exigência da contribuição é manifestamente incompatível com a Constituição Federal Brasileira 
de 1988 e deveria, portanto,