Estado, governo e adm pública

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Tive muitos mestres. Alguns me marcaram, de forma particular, na crença 
de que é possível uma outta Administração Pública num outro mundo 
possível: Maria Augusta do Amaral, Franco Montoro, Paulo Modesto, Luiz 
Carlos Bresser Pereira, Pedro Parente, Mauricio Tragtenberg, Evelyn Levy, 
Celso Daniel e Nelson Marconi. Nos outros terrenos, meu pai, sempre. A 
estes mestres dedico este livro. 
Prefácio 
A o APRESENTAR A EVOLUÇÃO da administração pública no Brasil, permeada de conceitos e exemplos, Claudia Costin construiu um material de estudo 
. erenciado e extremamente rico para o aprimoramento da gestão do Estado. A 
sua experiência na condução de iniciativas em prol da modernização da gestão 
pública, somada à sua trajetória acadêmica, permitiram elaborar uma ampla 
. ão histórica e conceitual, que aborda desde o Brasil Colônia até o governo de 
Luis Inácio Lula da Silva. 
Ao mesmo tempo em que apresenta esses conceitos, Claudia relata o pro-
cesso de evolução das instituições e o movimento de centralização e descentra-
lização da gestão pública no Brasil, considerando os níveis federal, estadual e 
municipal, um tema debatido há décadas e que segue absolutamente atual. 
Nesse processo histórico, é claramente possível perceber a evolução do papel 
do Estado. Em um passado remoto, sua atuação, por exemplo, era focalizada na 
egurança ê na arbitragem de conflitos e, ao longo do tempo, assumiu um eleva-
do grau de complexidade. Passou a ser papel do Estado a prestação de serviços 
- tais como educação e saúde -, a regulação de atividades, a proteção do meio 
ambiente, o desenvolvimento de políticas sociais, entre outros, que tornaram 
cada vez mais necessária a gestão eficiente da máquina pública, considerando a 
escassa disponibilidade de recursos e as crescentes demandas da população. 
Nos dias de hoje, o Estado não tem apenas a função de atender as neces-
idades de sua comunidade, mas também de promover o desenvolvimento da 
ociedade como um todo, diante da escalada da competitividade no mercado 
internacional. Além disso, é preciso debater sobre os papéis do Estado nos pró-
ximos anos, estabelecendo, por exemplo, limites à sua atuação na economia. 
vii 
Isso quer dizer que o Estado deve focalizar sua atuação em áreas prioritárias 
e não atuar em setores nos quais a iniciativa privada tem maior experiência 
de gestão e, consequentemente, maior capacidade de fazer mais com menos 
recursos. 
Também cabe destacar as análises realizadas em relação à estrutura do Es-
tado no que concerne aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e que en-
volve, ademais, o Ministério Público. A harmonia e a conjugação desses poderes 
têm sido oneradas pela exigência de agilidade de forma a atender a premência 
das demandas da sociedade. 
Portanto, o Estado, diante dessa realidade, deve, cada vez mais, entender as 
expectativas da sociedade nas áreas da economia, educação e saúde, assim como 
oferecer melhores condições para o Brasil competir mundialmente e gerar mais 
empregos e divisas. Acredito que esse é um dos maiores desafios do país, em 
razão da complexidade dos temas e da sua vinculação com a política. 
No final da década de 1990, tive a oportunidade de trabalha.r com Claudia 
Costin, na época ministra da Administração Federal e Reforma do Estado, jun-
tamente com o ministro Bresser Pereira, no lançamento do Prêmio Nacional da 
Qualidade na Gestão Pública, uma iniciativa voltada para reconhecer, anual-
mente, os melhores cases de gestão na esfera pública. Agora, a sua obra oferece 
mais uma importante contribuição para o aprimoramento do Estado, desta vez, 
a ser utilizada por estudiosos, acadêmicos e futuras gerações de administradores 
públicos, estimulando o debate sobre a necessidade de termos um Estado mo-
derno, competitivo e ajustado às novas realidades. 
JORGE GERDAU JOHANNPETER 
Presidente do Conselho de Administração da Gerdau e 
presidente fundador do Movimento Brasil Competitivo (MBC) 
~....., .... com Claudia 
do Estado, jun-
acional da 
"'PrC"''''fri'in da Gerdau e 
·tivo (MBC) 
Apresentação 
H Á ALGUM TEMPO A COMUNIDADE de especialistas em gestão pública deman-dava um livro-texto de Administração Pública, pois em tempo relativamen-
te reduzido - pouco mais de uma década - o interesse pela melhoria da gestão dos 
erviços públicos, no Brasil, tem feito multiplicarem-se os cursos de graduação 
e pós-graduação, as escolas de governo, o interesse de servidores e de dirigentes 
políticos, bem como da sociedade organizada. A ampliação e reestruturação dos 
erviços públicos e a redistribuição das responsabilidades entre os entes federa-
dos tem aumentado o contingente de servidores e o número de áreas em que o 
poder público se faz presente. Ao lado desses aspectos quantitativos, observam-
e mudanças qualitativas, cuja intensidade não é menor. A saudável competição, 
trazida pela democracia, tem dado ensejo a uma intensa experimentação por 
parte de governos locais, estaduais e da União. Tem igualmente induzido à bus-
ca de uma 'revisão nos modos de operação da Justiça e do Legislativo. Inovações 
são prodüzidas em todos esses nichos, em busca de maior eficiência, efetividade, 
transparência e participação dos cidadãos. Existe, portanto, uma efervescência in-
telectual nesse campo, como há muito não se via. Não se quer aqui admitir que a 
dministração Pública no Brasil apresente graus de excelência em toda parte, ou 
que antigas mazelas tenham desaparecido. Mas, há sim um movimento positivo, 
que se expressa fortemente onde a sociedade se faz presente e onde os dirigentes 
públicos assumem a liderança que lhes é requerida e incentivam os funcionários 
a desenvolverem suas competências. Nem sempre a mídia capta essa variedade e 
criatividade que se realiza às vezes nas localidades mais remotas do país. Mas, por 
exemplo, através dos diversos prêmios de inovação, criados por diversas institui-
ões e governos, tem sido possível conhecer o resultado desses esforços. 
ix 
x I Administração Pública ELSEVIER 
Trata-se talvez de um momento de florescimento na relação entre socie-
dade e Estado, em que objetivos seculares começam a ser conquistados. Como 
observou o historiador Eric Hobsbawn, em meados dos anos 1990, depois dos 
brasileiros constatarem a crise que se abatia sobre o país, depois de analisá-la, 
eles começaram então a enfrentá-la: E esse enfrentamento coletivo, que se dá 
pela construção de amplos consensos, se concretiza, em grande medida, pela 
atuação das organizações públicas. 
É por essa razão que Administração Pública nos chega em boa hora. Pois a 
busca por conhecimento sobre a operação da máquina estatal, os valores que de-
vem norteá-Ia e as possibilidades de aperfeiçoá-la cresceram consideravelmente. 
Mas, se esse trabalho não nos chegou antes é por que escrever um livro-texto 
exige muita coragem. Pois nele se desenvolvem os fundamentos sobre os quais 
futuramente irão ser construídas as práticas da -vida pública. É semeadura em 
campo limpo: se as sementes forem fracas não trarão nem colheita abundante 
nem de boa qualidade. 
Por este livro, no entanto, a iniciação (ou a revisão) se dará por caminhos 
traçados por mãos criteriosas. Além de rigor, quem navegar por essas páginas, 
irá encontrar, ao mesmo tempo, um retrato - analítico e crítico - das instituições 
da Administraçã'O Pública no Brasil contemporâneo e sua evolução histórica. E 
por se tratar de um texto saboroso, escrito por quem tem por paixão a literatura, 
fará essa viagem provavelmente com encantamento e muito interesse. 
Logo, faltava alguém com coragem. Mas coragem talvez seja uma das carac-
terísticas mais notáveis da autora. Egressa dos cursos de Administração Públi-
ca da Fundação Getulio Vargas, Claudia se engajou precocemente em embates 
políticos severos. Pouco depois iniciou uma carreira de sucessivos e grandes 
desafios no Governo Federal, onde chegou à ministra de Estado; no Governo 
do Estado de São Paulo,no qual foi Secretária da Cultura; no Banco Mundial; 
na Fundação Vitor Civita; e agora, enquanto Secretária Municipal da Educação 
do Rio de Janeiro. Em todas essas situações, Claudia Costin tem deixado um 
importante legado e foi construindo o entendimento que agora compartilha co-
nosco. Portanto, é de conhecimento e de coragem que é feito esse livro, não por 
acaso ingredientes essenciais com os quais se deve construir também a Admi-
nistração Pública. 
EVELYN LEVY 
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ELSEVIER 
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EVELYN LEVY 
Introdução 
Este livro resulta de uma paixão. Desde menina, debatia-me com questões relativas ao que é coletivo e merece ser transformado. Problemas como o 
analfabetismo, a pobreza, as epidemias ou a poluição, influenciaram minha es-
colha de carreira e fizeram-me passar do terreno da militância política para o da 
atuação profissional junto a diferentes líderes políticos, de igualmente diferentes 
afiliações partidárias. 
É também com paixão que o escrevi. Fui aluna da Escola de Administração 
de Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas, no curso de Adminis-
tração Pública. Gostei imensamente do curso e tive grandes professores. Depois 
de toda uma carreira na Administração Pública e de anos de ensino em diferen-
tes cursos universitários, pensei em dialogar com os novos alunos. O que teria 
a lhes dizer? Que saberes, fruto do trabalho ou de pesquisas, foram-me úteis 
na minha prática profissional ou ajudariam jovens estudantes de graduação a 
entender a complexidade da Administração Pública? 
Trata-se de um livro introdutório. Procuro dar uma visão panorâmica dos 
diferentes temas envolvidos na Administração Pública. Como esta área é, por 
natureza, interdisciplinar, há conteúdos do campo da Ciência Política, da So-
ciologia, da Administração e da Economia combinando-se para conformar as 
visões apresentadas sobre cada aspecto abordado. 
Procurei organizar o livro, pensando em um aluno de primeiro ano do curso 
de Administração Pública (ou de uma eletiva em curso de Administração), na 
fo rma de capítulos que poderão, no futuro, merecer um olhar mais detalhado de 
di ciplinas específicas. O aluno poderá também, posteriormente, aprofundar-se 
xi 
xii I Administração Pública ELSEVIER 
em cada uma delas por meio de uma bibliografia sugerida no livro ou por seus 
professores. 
Podem-se beneficiar com a leitura atenta do livro candidatos a postos eleti-
vos, especialistas em políticas públicas específicas, como profissionais de saúde 
pública ou de Educação, que queiram se aprofundar na compreensão da máqui-
na burocrática e nas injunções do Estado na sua operação. 
A cada capítulo, incluí uma parte conceitual que caminha junto com a legis-
lação, a evolução histórica da área no Brasil e questões para trabalhar em sala ou 
como forma de aprofundamento por alunos. No capítulo sobre Administração 
Tributária, por exemplo, mostro não apenas o que são tributos e como se estru-
turam no país, mas sua evolução histórica, desde os tempos do Brasil Colônia. 
Um alerta: dada a natureza da Administração Pública, regulada que é pela 
Constituição e por leis, mudanças legais podem tornar aspectos do livro ultra-
passados. Neste sentido, procurarei realizar atualizações sempre que necessário, 
embora ocasionalmente possa haver um intervalo de tempo entre a mudança 
legal e uma eventual nova edição do livro. 
Parte deste livro foi elaborada durante o tempo em que atuei na Fundação 
Victor Civita e dava aulas de fconomia das Políticas Públic~ no então IBMEC-
SP; outra, enquanto estive no Canadá, como professora visitante da Escola Na-
cional de Administração Pública da Universidade de Québec. As três institui-
ções me ajudaram de diferentes formas no trabalho e sou-lhes muito grata por 
isso. Na fase mais recente da elaboração contei com a ajuda do pesquisador Fe-
lipe Asensi, a quem igualmente agradeço. Minha família teve que compartilhar 
o pouco de tempo de que dispunha à noite, quando não envolvida com meus 
compromissos profissionais, com o livro. Ao Nabuco, Marina e Maurício, meu 
sincero agradecimento e pedido de desculpas pela paixão da sua esposa e mãe. 
Meu maio~ agradecimento aqui vai ao meu pai, Maurice Costin, imigrante 
que escolheu.o Brasil como seu país e ensinou-me a amá-lo de forma a desejar 
sua transformação. Empresário, soube entender e admirar a opção profissional 
da filha a quem transmitiu um rigor ético que, se traz, por vezes, decepções pro-
fundas, permitem-me crer que uma outra ordem de coisas é possível. Sonhar 
sempre, transformar com ação competente quando o impossível está pronto 
para virar realidade! 
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Sumário 
Capítulo 1 
o Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea 1 
.1. As funções econômicas' do Estado e os bens públicos 4 
. . Evolução histórica do Estado 8 
3 . O Estado brasileiro 15 
1.3.1. Poder Executivo 16 
1.3.2. Poder Legislativo 17 
1.3.3. Poder Judiciário 18 
1.3.4. O Ministério Público 22 
· Questões para aprofundamento 24 
- . Bibliografia complementar 25 
pítulo 2 
- Administração Pública 27 
· dministração Pública Direta e Indireta 29 
_ . Três formas históricas de administração 31 
_3. etores do aparelho do Estado 36 
· Evolução da Administração Pública no Brasil 40 
2.4.1. A República 47 
.4.2. A Reforma Administrativa de 1967 59 
.4.3. A Redemocratização e a Constituição de 1988 62 
.4..4. A Reforma da Gestão Pública de 1995 68 
- . Questões para aprofundamento 71 
6. Bibliografia complementar 72 
xiv I Administração Pública ELSEVIER 
Apêndice A - Participação de Bresser-Pereira: Pequena história da reforma 
gerencial de 1995 74 
Capítulo 3 
Os impostos e a administração tributária 81 
3.1. Alguns dos principais tributos brasileiros 83 
3.2. O Sistema Tributário e seus princípios 85 
3.3. Evolução do Sistema Tributário Nacional no Brasil 87 
3.4. Questões para aprofundamento 94 
3.5. Bibliografia complementar 94 
Capítulo 4 
O orçamento e as finanças públicas 97 
4.1. O ciclo orçamentário 99 
4.2. Princípios orçamentários 100 
4.3. O processo orçamentário e a legislação no Brasil 102 
4.4. O ciclo orçamentário, seu calendário e órgãos envolvIdos 109 
4.4.1. O PPA 109 
4.4.2. ALDO 110 
4.4.3. Orçamento Anual 112 
4.5. Conceitos de Finanças Públicas 115 
4.6. Resultado primário do governo central 119 
4.7. A Dívida Pública 120 
4.8. A evolução histórica do orçamento e das finanças públicas no Brasil 121 
4.9. A Revolução Institucional da década de 1980 128 
4.10. Questões para aprofundamento 137 
4.11. Bibliografia complementar 137 
Apêndice B - Participação de Tarso Genro: Orçamento Participativo: 
a experiência de Porto Alegre 139 
Capítulo 5 
As relações de trabalho no setor público 149 
5.1. Recursos Humanos no Estado Contratual 154 
5.2. Conceitos em Gestão de Recursos Humanos e sua aplicação 
no setor público 157 
5.3. Evolução da Administração de Recursos Humanos no Brasil 166 
ELSEVIER 
história da reforma 
109 
--=~lGlS no Brasil 121 
·cipativo: 
ELSEVIER 
5.4. Questões para aprofundamento 179 
5.5. Bibliografia complementar 180 
Capítulo 6 
Sumário I xv 
Administração de recursos materiais e logística no setor público 183 
6.1. Administração de materiais epatrimonial no setor público 184 
6.2. As compras e as contratações governamentais 185 
6.3. As obras e os serviços 190 
6.4. Contratação, convênios, parcerias e cooperação em obras e serviços 193 
6.5. A evolução da área de Compras e Gestão de Materiais na 
Administração Pública Brasileira 196 
6.6. Questões para aprofundamento 202 
6.7. Bibliografia complementar 203 
Capítulo 7 
As relações entre o Estado e o setor privado 205 
7.1. Mudando uma cultura burocrática 207 
7.2. Direitos de propriedade 208 
7.3. Excesso e sobreposição de organizações envolvidas na regulação 
e no controle do comércio 210 
7.4. Modificação frequente da legislação acerca do setor privado 214 
7.5. Baixa qualidade da mão-de-obra 216 
7.6. Conclusões 217 
7.7. Questões para aprofundamento 219 
7.8. Bibliografia complementar 220 
Capítulo 8 
Instituições políticas no Brasil 221 
8.1. O Estado Brasileiro 230 
8.2. A Constituição 231 
8.3. Poder Executivo 232 
8.4. Poder Legislativo 234 
8.5. Poder Judiciário 235 
8.6. O Ministério Público 237 
8.7. O poder dos estados e das municipalidades 237 
8.8. Os partidos políticos 241 
8.9. Os partidos no Brasil contemporâneo 245 
xvi I Administração Pública 
8.10. Os partidos da base de Lula 245 
8.11. Os partidos de oposição a Lula 249 
8.12. Conclusões 253 
8.13. Questões para aprofundamento 254 
8.14. Bibliografia complementar 255 
Bibliografia 257 
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ELSEVIER 
Capítulo 
J 
o Estado e a Administração Pública 
na sociedade contemporânea 
M UITAS DISCUSSÕES se travam sobre o tamanho do Estado ou sua interfe-rência na vida econômica. Mais recentemente, debate-se sobre a eventua-
lidade de a globalização destruir os Estados-nação, seja agrupando-os em enti-
dades supraestatais, como a União Europeia, ou impondo regras por meio de 
organismos internacionais, como o FMI ou o Banco Mundial, que lhes retiraria 
parte da soberania. Mas, o que é Estado? 
Não se pode iniciar um livro-texto sobre Administração Pública sem uma 
definição sobre estes dois importantes conceitos: Estado e Administração Públi-
ca. Por outro lado, nada mais difícil, dada a pluralidade de enfoques, associados 
a diferentes orientações políticas. 
Opto aqui por uma definição operacional ue procura fugir dos embates 
'ideoI6gicos, sem desconsiderá-los. Neste caso, o Estado é o conjunto de regras, 
pessóas e organizações que se separam da soci~dade para organizá-la. Essa visão 
parte do pressuposto de que o Estado nem sempre existiu, mesmo que algu-
ma forma de organização da sociedade exista até em comunidades primitivas, 
como as de povos indígenas, em que as funções de organização da vida em so-
ciedade são exercidas por Conselhos de Anciãos, pelo pajé e pelo cacique. Ob-
serve-se que em nenhum desses casos ocorre uma cisão com a comunidade. 
Todo ancião, em princípio, é possível membro do Conselho. O Estado só passa 
a existir quando o comando da comunidade é garantido por algum tipo de apa-
relho ou instância especializada que, funcionando de forma hierárquica, separa 
claramente governantes e governados. O Estado moderno - com exceção do 
absolutismo, que se caracteriza muito mais como uma transição do medievo 'em 
2 I Administração Pública ELSEVIER 
direção à modernidade - passa a ser pensado a partir das ideias de representa-
ção e de separação entre o público e o privado. 
Tal Estado moderno, na visão de Weber, detém o monopólio da coerção físi-
ca legítima, ou seja, é a única entidade que pode empregá-la ou delegar seu uso 
com a obediência dos cidadãos porque se trata de uma dominação legítima. O 
Estado necessita disso para fazer prevalecer a ordem estabelecida, logicamente 
defrontando-se com a possibilidade de contra forças que se lhe opõem, como 
o crime, invasões externas, interesses comerciais hostis, ou manifestações que 
buscam construir outros ordenamentos, por meios não estabelecidos pelas ins-
tituições vigentes. 
Em sua versão moderna, o Estado contém um conjunto de organismos de 
<kçisão (Parlamento e goverw ) e de -execuçao (Administração Pública). Nessa 
concepção, a organização estatal possui uma dimensão le iferante - associada 
à rodu ão de normas ge.rã.o id . . ' - e uma dimensão administra-
.tiYa - associada ao cotidiano da estão das institu· g,es e das relações olítica~. 
Assim, o Estado é mais amplo que o governo ou que a Administração Pública, 
como veremos um pouco mais adiante. 
Numa outra classifica ão, o Estado é integrado or três oderes, a que cor-
respondem três funções básicas: 2 Legislativo, o Executivo e o Judiciário. O ri-
meiro estabelece as leis a serem se uidas or uma sociedade. O Executivo, por 
sua vez, tem or res onsabilidade im or e fiscalizar a a lica ão dessas le' s além 
de regulamentar, nas bases por elas previstas, a legisla ão a rovada elo Le; 
gislativo, imp ementar políticas públicas, coletar im ost 'ata desempenho 
das n ões do Esta o e de seus com onentes. O Judiciário, por fim, detém a 
capacidade de julgar, na maioria dos casos, a correta aplicação da 1 . e das enas 
corres ondentes a seu desres eito. 
Investid,o desses três poderes, o Estado possui um caráter ambíguo: designa 
o comando da comunidade, como autoridade soberana que se exerce sobre um 
povo e um território determinados e, ao mesmo tempo, representa, por meio de 
uma pessoa que o encarna, a Nação. Essa pessoa é o chefe de Estado, correspon-
\I' 
dente, num país como o nosso, ao Presidente, e, num regime monarquista como 
o inglês, ao rei ou à rainha. 
Bresser-Pereira (2004, p. 4) estabelece uma distinção entre Estado-nação e 
Estado. Para ele, enquanto o Estado-nação é o "ente político soberano no con-
certo das demais nações, o Estado é a organização que, dentro desse país" tem 
o poder de legislar e tributar a sociedade. O autor associa ao Estado tanto uma 
dimensão de organização com "poder extroverso sobre a sociedade que lhe dá 
origem e legitimidade" quanto o sistema constitucional-legal "dotado de coerci-
bilidade sobre todos os membros do Estado Nacional". 
dei 
e 
ELSEVIER 
ide ias de representa-
ólio da coerção físi-
a ou delegar seu uso 
~minação legítima. O 
lecida, logicamente 
lhe opõem, como 
manifestações que 
"",,U'IOl< •. '-l\.lV" pelas ins-
desse país" tem 
ado tanto uma 
~::J.e<lade que lhe dá 
ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 3 
Há basicamente duas formas de Estado: o Estado Unitário e o Estado Fe-
derativo. No primeiro caso, o país é governado a partir do governo central que, 
e mbora possa delegar poderes a níveis inferiores de governo, chamados unida-
des subnacionais, detém a autoridade para revogar essa delegação e retomar esse 
poder quando necessário. Assim, podem haver subdivisões territoriais - em ge-
ral, denominadas de províncias - com fins meramente administrativos, isto é, 
sem qualquer autonomia política, uma vez que as unidades subnacionais podem 
ser criadas ou extintas e ter seus poderes modificados pelo governo central. 
Já o Estado FeJkratiY:o conta com unidades subnacionais autônomas, com 
governo próprio, com competências estabelecidas pela Constituição do país e 
que não podem ser revogadas pelo governo central. Trata-se de uma forma de 
Estado que se traduz na reunião de várias unidades federativas, cada qual com 
uma certa independência e autonomia interna, mas obedecendo todos a uma 
Constituição única, que é o marco de delimitação das competências e limitações 
de cada uma dessas unidades. As federações podem surgir de duas maneiras: 
pela união de estados independentes, como foi o caso americano (união das 
13 colônias), ou pela decisão do poder constituinte originário, como.foi o caso 
brasileiro, na Constituição d~ 1891, em que foi atribuída autonomia às antigas 
províncias, agora denominadas estados. São também federações, entre outros, a 
Argentina, a Alemanha, o Canadá e a Austrália. 
O governo se diferencia do Estado por se restringir ao comando direto e à 
sanção da desobediência,visando à aplicação das leis estabelecidas em um pais. 
Em outros termos, trata-se geralmente do Poder Executivo, embora não seja 
descabido aplicá-lo em outros contextos, em que se quer enfatizar a tomada de 
decisão ou a forma de gestão interna nos outros poderes. 
É curioso observar que o conceito de governo precede historicamente 
o de Estado. Tanto Platão como Aristóteles se pronunciam sobre o governo 
ideál, mas' o termo "Estado" aparece apenas mais tarde, inicialmente como 
uma ampliação do termo "status", que significava, em latim da época do Im-
pério Romano, maneira ou forma de ser, estatuto. No século XVI, Maquiavel 
(1981, p. 31) o utiliza em italiano já com o conteúdo que lhe atribuímos hoje: 
"Todos os estados, todos os domínios que existiram ou existem e possuem im-
pério sobre os homens, foram ou são repúblicas ou principados". Mas isso não 
quer dizer que os gregos, os romanos ou mais tarde os escolásticos não tivessem 
o conceito de Estado. Outras palavras designavam de maneira parcial a forma 
política de organização da sociedade. 
A Administra ão Pública ode ser definida "objetivamente", segundo Ale-
xandre Moraes (2003, p. 310), como "a atividade concreta e imediata que o 
Estado desenvolve para assegurar interesses coletivos" como saúde, educação 
4 I Administração Pública ELSEVIER 
ou proteção à infância e, "subjetivamente como o conjunto de órgãos e de 
pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa 
do Estado". 
Assim, se o Estado é a instância que organiza a sociedade numa determina-
da estrutura de poder, a Administração Pública, formada por órgãos e pessoas 
que trabalham contratadas pelo Estado, operacionaliza suas decisões na forma 
de prestação de serviços públicos, fiscalização, regulação e exercício de funções 
de soberania. Essa característica não vai aparecer sem problemas, já que ao se 
inserir como realizadora de propostas e decisões definidas no "contexto geral do 
sistema político de um Estado", analisa Odete Medauar (1998, p. 28), irá refletir 
e expressar "as características e distorções desse sistema". Assim, num sistema 
neopatrimonial e clientelista, a Administração Pública será formada de pessoas 
que possuem laços de lealdade polític-a, e não relações profissionais com 0S di-
rigentes públicos eleitos. v' 
'J.. 1.1. As funções econômicas do- Estado e os bens públicos 
Segundo Musgrave (1980, p. 6-13), em sua análise sobre a teoria e a prática 
das finanças públicas, o Estado possui basicamente três funções econômicas: 
alocativa, distributiva e estabilizadora. 
A função alocativa se refere à destinação dos recursos do Governo, normal-
mente previstos em orçamento, para fornecer diferentes bens públicos, como 
rodovias, iluminação ou segurança, bens semipúblicos ou meritórios, como 
educação e saúde ou desenvolvimento. Essa função tem forte associação com a 
democracia. É aqui que se discute o que o governo vai ou não vai fazer con~ide­
rando-se os recursos provenientes do pagamento de impostos ou de contrata-
ção de dívida. Além disso, por exemplo, a partir da função alocativa, se constrói 
uma ponte QU uma estratégia de vacinação de crianças, dá-se um aumento ao 
funcionalismo, se contratam mais professores, melhoram-se as estradas ou se 
investe em saneamento básico. Trata-se normalmente de interesses coletivos, 
necessidades da população que precisam ser atendidas, e a alocação do dinheiro 
público para fazê-lo é relevante função do poder público. 
Conforme salientam Calabresi e Bobbit (1978), a atividade de alocação de 
recursos enseja "escolhas trágicas". Toda decisão trágica comportaria, assim, dois 
momentos. O primeiro momento é o do impasse: quando se apresenta à socie-
dade a necessidade de emanar uma decisão a respeito da alocação dos recursos 
escassos, que seria uma necessidade de determinação em primeira ordem. A 
escassez permanece como um fato, sem qualquer característica de imposição, 
pois a sociedade desenvolve uma decisão a partir de contextos de alocação de re-
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ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Adm ini stração Pública na sociedade contemporânea I 5 
cursos. Aqui se observa o segundo momento, que se constitui por uma sucessão 
de decisões racionalizadas desenvolvidas como escolhas trágicas. 
Numa democracia, o orçamento é normalmente preparado como proposta 
pelo Executivo, a partir de uma certa expectativa de receita (proveniente de im-
postos ou de endividamento), e enviado ao Legislativo, onde é apreciado pelos 
parlamentares, para verificar se a destinação proposta de recursos corresponde 
às suas expectativas e às de seus eleitores. Múltiplos interesses aparecem nes-
sa discussão e, por vezes, parlamentares representam interesses de segmentos 
econômicos ou interesses de regiões específicas. Para aprovar, muitas vezes os 
parlamentares refazem a projeção de receita a ser obtida pelo governo, de forma_ 
a abrir mais espaço para a apresentação das demandas de seus eleitores, o que 
obriga os governantes a programarem cuidadosamente o envio de dinheiro a 
ministérios ou secretarias, pa.ra evitar o esgotamento dos recursos antes do fim 
do período em caso de não confirmação dos valores estipulados. 
A função distributiva consiste na redistribuição de rendas realizada atra-
vés das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. É o caso 
de programas de transfefência de renda a populações carentes ou de taxação 
progressiva para cobrar mais impostos a quem detém maior renda. Observe-se , . 
que, muitas vezess o oferecimento de serviços públicos pode realizar a função 
alo cativa e distributiva simultaneamente. A educação pública, uma importante 
destinação de recursos do governo, pode garantir uma melhor renda a quem 
dela se beneficiar. 
Diferentes visões de mundo apresentam propostas alternativas sobre o pa-
pel do Estado em relação à função distributiva: há quem afirme que não cabe 
qualquer ação pública nessa direção, por acreditar que isso leva a situações de 
dependência ou agiganta a máquina pública sem qualquer vantagem ao cida-
dão, enquanto outros nela enxergam um importante pap-el do Estado na busca 
de justiça social e prevenção de violência. Mais à frente, voltaremos a este tema, 
anaiisando diferentes abordagens a respeito. 
A função estabilizadora consiste na utilização de instrumentos de política 
econômica para promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, dada 
a percepção de uma incapacidade do mercado de garantir tais objetivos. Assim, 
juros, preços, taxa de câmbio, impostos e até gastos públicos podem ser usa-
dos para promover o crescimento, garantir emprego ou combater a inflação, no 
exercício da função estabilizadora. 
Os economistas atribuem a necessidade do exercício dessas funções à exis-
tência de falhas de mercado. Em outros termos, como o mercado não é perfeito, 
não aloca os fatores de produção de forma a garantir equidade (em termos de 
igualdade de oportunidades), acesso a informações (para se poder fazer esco-
6 I Administração Pública ELSEVIER 
lhas em termos de produção, consumo, investimento e poupança), atendimento 
a necessidades para as quais não há como cobrar de forma individualizada ou 
excluir quem não paga e mesmo que o mercado não tem condições de ofertar 
ou não deseja fazê-lo. 
Essas falhas de mercado podem ser classificadas como: 
• Existência de bens públicos - são aqueles cujo consumo é indivisível. 
Não há como restringir seu uso a apenas algumas pessoas e, ao mesmo 
tempo, claramente impedir outras de deles usufruir. São bens de consu-
mo coletivo ou "não rival". Não estão, portanto, sujeitos ao princípio da 
exclusão, como é o caso da segurança pública, descobertas científicas (ver 
a respeito Sachs, 2008, p. 32) e iluminação pública, entre outros. Já que 
nãohá como definir quem deveria pagar por esse bem, o mercado não 
tem como atuar e cobrar um preço. Assim, o poder público os oferece e 
financia com o dinheiro arrecadado por meio de impostos. 
• Monopólios naturais - referem-se a setores em que o processo pro-
dutivo se caracteriza por retornos crescentes de escala e, normalmente, 
investimento elevado. Ness caso, não compensaria para o mercado atuar 
em condições de grande' competição, pois isso implicaria um nível de 
produção muito baixo e, portanto, custos de produção mais elevados. Em 
tal situação, o Estado pode atuar diretamente (ou por meio de concessão) 
ou regular o setor, para evitar que preços abusivos sejam praticados ou 
que interesses coletivos sejam desatendidos. A primeira situação pode ser 
ilustrada pelo serviço de saneamento, ao passo que a segunda pela ativi-
dade de mineração. 
• Externalidades - ocorrem quando as ações de um agente econômico 
implicam bepefícios ou prejuízos a outros agentes econômicos. Exigem 
a açãó do ~etor público para produzi-las ou induzi-las (no caso de ex-
ternalidades positivas, como a educação ou a requalificação de áreas ur-
banas degradadas) ou mesmo para coibi-las ou atenuar os efeitos no-
civos (no caso de externalidades negativas, em que governantes podem 
desapropriar áreas por efeitos danosos ao meio ambiente, proibir o fumo 
em locais públicos ou obrigar a colocação de filtros em chaminés indus-
triais) . Um caso extremamente importante de externalidade a justificar a 
atuação do poder público para garantir o direito da população atual e de 
futuras gerações é o dos danos ao meio ambiente. Eles são externalidades, 
pois "os custos ambientais são sentidos pela sociedade, mas são externos 
aos estreitos cálculos de ganhos e perdas feitos por empresas individuais 
e escolhas orçamentárias de indivíduos" (Sachs, 2008, p. 35). O governo 
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Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na soc iedade contemporânea I 7 
deverá, nesse caso, intervir por meio de políticas públicas para alinhar 
incentivos privados com os interesses da sociedade. 
• Mercados incompletos - aparecem quando um bem ou serviço con-
siderado relevante não é ofertado pelo setor privado, ainda que o seu 
custo de produção esteja abaixo do preço que os consumidores estariam 
dispostos a pagar. Nesse caso, o poder público pode atuar, oferecendo o 
bem, seja produzindo diretamente ou estabelecendo uma concessão para 
que uma empresa privada o faça. Outra modalidade de atuação seria ofe-
recer incentivos fiscais ou incentivos para quem se dispuser a garantir o 
produto. Um exemplo de bem não ofertado são algumas modalidades de 
financiamento de longo prazo, vitais para o desenvolvimento, que o siste-
ma financeiro. privado do país pode não oferecer. Por conta dessa neces-
sidade, bancos de investimento são criados em diversos países e mesmo 
como instâncias supranacionais, como o caso do Banco Mundial ou do 
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 
• Falhas de informação - ocorrem quando um agente econômico não 
possui informação necessária sobre bens ou serviços transacionados. O 
desconhecimento e a consequente assimetria de informações entre agen-
tes podem provocar ineficiências no mercado. Nesse caso, o governo pode 
tornar obrigatória a divulgação de informações relevantes para que sejam 
conhecidas por todos os participantes do mercado. É o caso de informa-
ções relativas à validade de produtos comestíveis ou de medicamentos, 
em que se exige não apenas o cumprimento da legislação específica, mas 
a divulgação das datas exatas de vencimento ao consumidor. Da mesma 
forma, a Lei das S.A. demanda a publicação de relatórios contábeis dessas 
empresas para que acionistas, parceiros e o público em geral possam in-
teragir de forma sólida com a empresas. 
• Desemprego e inflação - apesar de a Teoria do Bem -Estar Social preco-
nizar que (conforme Fabio Giambiagi e Ana Claudia Além, 2000, p. 24) 
"Sob certas condições, os mercados competitivos geram uma alocação 
de recursos que se caracteriza pelo fato de que é impossível promover 
uma realocação de recursos de tal forma que um indivíduo aumente o 
seu grau de satisfação sem que, ao mesmo tempo, isso esteja associado 
a uma piora na situação de outro indivíduo" (Ctimo de Pareto), a pre-
sença dessas falhas de mercado impede que tal alocação ideal aconteça . 
Assim, a presença de desemprego pode não ser rara, especialmente num 
mundo globalizado em que o mercado conta com fontes inesgotáveis de 
mão-de-obra barata em vários locais do mundo e a intensa mecanização 
e automatização dos processos produtivos. O desemprego pode ser oca-
8 I Administração Pública ELSEVIER 
sionado também por sazonalidades na economia dos países ou mudanças 
introduzidas pela evolução tecnológica no perfil da demanda. Em todos 
os casos, o governo pode atuar, criando incentivos ao emprego, capaci-
tando os trabalhadores ou incentivando o empreendedorismo. 
1.2. Evolução histórica do Estado 
Como vimos, o Estado não existiu sempre. Surgiu num determinado mo-
mento histórico em função de uma série de fatores sociais, políticos, econômi-
cos etc., com o objetivo de organizar a sociedade sob uma nova estrutura insti-
tucional de poder. Para analisarmos as formas históricas assumidas pelo Estado, 
retomamos a tipologia utilizada por Norberto Bobbio em seu Estado, Governo 
e Sociedade que inclui esta sequência: Estado feudal, Estado estamental, Estado 
absoluto, Estado representativo. 
O Estado feudal pode parecer a muitos uma contradição em termos, mas 
trata-se, evidentemente, de uma forma de Estado em que há uma fragmenta-
ção do poder em múltiplos agregados sociais e, por outro lado, a concentração 
de diferentes funções diretivas pas mãos das mesmas pessoas. Ao poder "cen-
tral" do rei caberia apenas a organização do exército e a estruturação da defesa 
do território, ao passo que o protagonismo político pertenceu aos senhores 
feudais. 
O Estado estamental- outra categoria nessa tipologia baseada na evolução 
histórica - caracteriza-se pela constituição de órgãos colegiados que reúnem 
indivíduos possuidores da mesma condição social, os estamentos, que detêm os 
mesmos direitos e privilégios frente ao poder soberano. Essa forma de Estado 
difere do Estado feudal em virtude da transformação das relações pessoais entre 
os indivíduos, alé,m da própria relação entre as instituições, pois as assembleias 
de estamen'to s,-!rgem como contrapoder ao rei e aos seus funcionários. Poste-
riormente, o Absolutismo tenderá a acabar com essa contraposição de poderes 
a partir da ênfase na ideia de poder soberano e absoluto. 
O Estado absoluto surge com a concentração e centralização de poderes 
num determinado território, tendo como referencial a figura do monarca. Com 
o fim da fragmentação do poder político, pode-se pensar na constituição dos 
Estados-nação, com o exercício da soberania sobre um território e suas gentes. 
A soberania se expressa agora no poder de ditar leis sobre uma coletividade, 
no poder do uso exclusivo da força para proteção contra ameaças externas e 
imposição da ordem, e no poder de coletar impostos que é assegurado ao rei e 
elimina poderes autônomos estranhos a ele. Em outros termos, o poder de cida-
des, sociedades comerciais ou corporações só pode existir mediante autorização 
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R Capítulo 1: O Estado e a Adm ini stração Públ ica na sociedade contemporânea I 9 
o poder central ao qual se subordinam, ganhando relevo termos tais como 
centralização", "soberania" e "contrato social" . • 
O Estado representativo aparece na Europa na sequência da Revolução Glo-
rio a de 1688 e da Revolução Francesa de 1789 e, nos Estados Unidos, após a 
on olidação da independência no século XVIII. O conceito de representação 
ocia-se à ide ia de que um corpo escolhido por cidadãos age em nome destes, 
tal corpo é escolhido por meio de um procedimento eleitoral racionalmente 
abelecido. Trata-se, antes de tudo, do Parlamento, em que um conjunto de re-
re entantes é eleito para decidir que leis deverão governar aquela sociedade e, 
mai especificamente, que políticas públicas serão implementadas. Inclui tam-
bém o poder executivo, em que o presidente ou primeiro ministro age repre-
ntando a coletividade que lhe outorgou o poder para tanto, por um período 
ecificado, mas equilibrando seu poder com o do corpo legislativo. 
No regime representativo, o poder conferido aos representantes pode ser 
retirado seja por uma não renovação do mandato no momento das'eleições, seja 
por decisão dos demais representantes, caso alguma lei que rege a conduta dos 
parlamentares ou do chefe do Executivo tenha sido burlada, justificando, assim, 
a cassação do mandato, no caso dos membros do Poder Legislativo, ou o impe-. . 
achment no caso dG presidente. Eleições parlamentares que mostrem um novo 
desejo dos eleitores podem levar, no sistema parlamentarista, à nova escolha de 
primeiro ministro. 
A democracia representativa é realizada através de uma representação con-
centrada que se divide nos poderes executivo e legislativo. É importante salientar 
a análise de Pitkin sobre o tema, que realiza uma reflexão histórica e semântica 
do conceito de representação. Segundo a autora, "representação" tem sua ori-
gem na palavra latina representare, que significa "tornar presente ou manifesto; 
ou apresentar novamente" (Pitkin, 2006, p. 17). Por outro lado, em virtude da 
compléxidade da representação, surgem desafios sobre como tornar presente 
o que não está efetivamente presente. Desse modo, a ausência do representado 
é atenuada por meio de mecanismos em que a atuação do representante seja 
publicizada e, de certa forma, passível de controle, o que não quer dizer que esse 
controle seja absoluto e que não haja uma margem de autonomia nas ações do 
representante. 
Por essa razão, segundo Manin (1995), é possível identificar três sentidos no 
âmbito da democracia representativa: 
a) Significa que as decisões devam ser realizadas por representantes cuja 
legitimidade advém da lei ou do voto, pois, embora o povo não governe, 
"ele não está confinado ao papel de designar e autorizar os que governam. 
10 I Administração Pública ELSEVIER 
Como o governo representativo se fundamenta em eleições repetidas, o 
povo tem condições de exercer uma certa influência sobre as decisões do 
governo" (idem, 8); 
b) Afasta a ideia de poder absoluto, na medida em que o representante de-
ve agir nos limites impostos pelos representados, desfrutando de relativa 
margem de autonomia. Por outro lado, isso não quer dizer que o repre-
sentante deva fazer o que o representado determina. O que possibilita 
essa relação conflituosa é a liberdade de opinião, que atenua a não vincu-
lação do governante às opiniões do governado, já que a "liberdade de opi-
nião surge, assim, como contrapartida à ausência do direito de instrução" 
(idem, 12); 
c) Significa uma alternativa à complexidade moderna, na qual não há mais 
espaços para modelos democrático-participativos diretos, a exemplo da 
polis grega. Assim, "a vontade popular se torna um componente reconhe-
cido do ambiente que cerca uma decisão" (idem), tendo em vista que a se-
leção de representantes ocorre por meio de um procedimento eleitoral. 
Como avanço histórjco, .o Estado representativo introduziu a ideia de que 
o indivíduo precede o Estado. Ao contrário do Estado estamental, em que a 
representação se faz por categorias ou corporações, aqui indivíduos singulares 
(inicialmente, esclarece Bobbio, só os proprietários) detêm direitos naturais e 
por lei que podem, inclusive, fazer valer contra o Estado. Esse reconhecimento 
dos direitos do homem e do cidadão representou uma revolução no relaciona-
mento entre governantes e governados. 
Para Bobbio, a evolução da democracia representativa caminhou lado a lado 
com o alargamento dos direitos políticos até a introdução do sufrágio universal. 
Mas tal complexidade trouxe como consequência a necessidade de se formarem 
partidos e associações, o que, ao organizarem as eleições, levou à perda da noção 
originária de representação a qual já não seria mais dos indivíduos singulares, 
e sim das agremiações que acabam recebendo "uma delegação em branco dos 
eleitores". 
Mesmo com esses problemas, o Estado representativo é hoje ao menos a 
referência, mesmo em constituições de países com modelos marcadamente au-
toritários. Procura-se manter, no texto do ordenamento jurídico da maior parte 
dos países, ao menos a referência ao Estado representativo. 
A partir de outros pressupostos, B~Pereira jicrescenta à tipologia o Es-
~o Social, marca de uma evolução que, na sequência das manifestações so-
cialistas do fim do século XIX e, mais recentemente, após a crise de 1929 e suas 
graves implicações na qualidade de vida das populações europeia e americana, 
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ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporãnea I 11 
tornou O cidadão portador de direitos sociais e o aparelho estatal uma fonte de 
atendimento das necessidades e eles associadas. 
Mais precisamente, em decorrência da mudança nas relações sociais causa-
das, em especial, pela industrialização, buscou-se um novo tipo de Estado que 
reconhecesse as desigualdades sociais. A falta de condições salubres de trabalho, 
a ausência de direitos trabalhistas e a exploração foram os problemas que o 
direito social procurou resolver. Exigiu-se, para tal, uma atuação positiva por 
parte do Estado no âmbito das relações privadas. Predomina, no Estado social, 
a preocupação-de proteger o homem do próprio homem e, para tal, o Estado 
deve ser o ator redutor de diferenças sociais, praticando uma verdadeira justiça 
distributiva. 
Na concepção de Bresser-Pereira, o_Estado Social ~l.esentaria três versQes: 
o Estado do Bem-Estar, o Estado Desenvolvimentista e o Estado Comunista. 
As propostas estruturam sistemas bastante distintosentre si, mas com uma 
preocupação comum: dotar o Estado de competências para promover maior 
igualdade econômica entre cidadãos que, para a etapa mais recente do Estado 
Representativo, já contariam com igualdade de direitos civis e políticos. Isso 
envolve um fortalecimento das capacidades de formulação e implementação de 
políticas sociais e, (ao mesmo tempo, uma ênfase na promoção do desenvolvi-
mento e no apoio à indústria local. Além disso, estabelece-se um diálogo firme 
e constante com sindicatos e associações de trabalhadores. 
A crise do Estado no início dos anos 1980 e a posterior derrocada da União 
Soviética e das economias dos regimes do Leste Europeu trouxeram um pro-
fundo questionamento do Estado Social. Criticava-se sua dependência de uma 
carga tributária elevada, a inibir a produtividade e a saúde financeira das mes-
mas empresas locais que se pretendia impulsionar e sua desvinculação com uma 
lógica de trabalho como fator de crescimento humano. Acreditava-se que au-
xílios pecuniários dissociados de esforço pessoal levariam à dependência e à 
acomodação do ser humano. Outros criticam a insuficiência do Estado Social 
em resolver os problemas a que se propõe, criando atenuantes, como salário-
desemprego, em vez de combater o desemprego, ajudas em espécie ou dinheiro 
em vez de criar reais oportunidades. 
Mas Peter Lindert (2002, p. 2) demonstra que não há evidências estatísticas 
de que os Estados com modelos sólidos de bem-estar social financiados por 
uma carga tributária relativamente elevada tenham experimentado reduções 
no crescimento do seu PIB e da produtividade. Isso se deve, segundo ele, entre 
outros fatores, à constituição de uma competência para desenhar desincentivos 
à evasão do trabalho por parte da juventude, à seleção de um mix de impostos 
mais favorável ao crescimento e ao efeito positivo do gasto social sobre o cres-
12 I Administração Pública ELSEVIER 
cimento. Não apenas a educação aumenta o PIB per capita, mas outros gastos 
sociais também o fazem. 
Em seu modelo predominante hoje em dia, o Estado pode ser diferenciado, 
no entanto, pelas diferentes tarefas e papéis que assume, o que, por sua vez, re-
sulta também de uma evolução histórica. 
Há pouco consenso nessa matéria. Mas, nos tempos em que a expressão 
Estado começou a ser utilizada, com Maquiavel, o papel do Estado era per-
cebido, sobretudo, como o de prover segurança à população para conduzir 
suas atividades frente a agressões externas ou crimes internos, cabendo às en-
tidades religiosas registrar os nascimentos e óbitos, acudir os necessitados e, 
para quem quisesse integrar seus quadros, a educação necessária para tanto. 
Outros recebiam educação de preceptores contratados. O controle de contra-
tos privados surge inicialmente mais relácionado à cobrança de impostos do 
que à sua garantia. Além disso, a função judiciária já era exercida antes desse 
período. O soberano, mesmo antes de se pensar em separação de poderes, atua-
va muitas vezes como árbitro em desavenças entre seus súditos, no perdão de 
dívidas entre particulares ou para com o Tesouro Real, e estabelecia sentenças 
frente a crimes. 
Progressivamente as instituições religiosas e, em alguns casos, as próprias 
comunidades (como no caso americano) foram se responsabilizando pela ofer-
ta de educação a um número maior de crianças e jovens, independentemente de 
vocações religiosas. 
O antigo reino da Prússia foi o primeiro país a introduzir, inspirado por 
Martinho Lutero, a educação pública gratuita e compulsória, de oito anos de du-
ração, para todas as crianças, ainda no século XVIII. A essas alturas, as primeiras 
escolas públicas americanas já existiam e conviviam com escolas comunitárias 
e privadas. Na França, onde já existia um sem-número de escolas religiosas, o 
sistema público foi introduzido nos anos 1880, por Jules Ferry, junto com um 
processo vigoroso de laicização do ensino (Werebe, 2004). No Brasil, o governo 
provisório de Deodoro da Fonseca institui, em 1890, o "ensino leigo e livre, em 
todos os níveis e gratuito no primário" (Decreto 501/1890). Na ocasião, apenas 
12% das crianças em idade escolar tinham acesso à educação. Vamos demorar 
mais 106 anos para universalizar o ensino fundamental. 
A saúde surge como preocupação do poder público bem antes disso. Os ro-
manos já apresentavam obras de saneamento, afastando os dejetos humanos de 
áreas de concentração de pessoas. Posteriormente, epidemias mereceram aten-
ção de governos como foi o caso da peste negra que levou à infrutífera queima 
de cadáveres seguida pela mais eficiente queima de bairros inteiros. Da mesma 
forma, o Estado passou a estabelecer, especialmente a partir dos séculos XVIII e 
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XIX, condições para o estabelecimento de cemitérios, venda de alimentos e des-
tinação do lixo num int ,. ao que se chama hoje de Vigilância Sanitária. Nesse 
sentido, fez construir também esgotos (como o famoso de Londres, cuja obra 
se fez na sequência da epidemia de cólera de 1854) e aterros sanitários. Pouco a 
pouco, a partir do século XIX, o Estado começou a vacinar para prevenir doen-
ças, ao mesmo tempo que, em muitos países se estabelecia um sistema de vigi-
lância epidemiológica. Essas novas atribuições demandaram a constituição de 
uma rede de novos equipamentos públicos, em adição a hospitais, inicialmente 
operados por ordens religiosas a partir de contribuições filantrópicas. Aqui no 
Brasil tivemos as Santas Casas de Misericórdia, a primeira datando de 1540, de 
criação apoiada pelo imperador, mas efetivamente não públicas. O mesmo mo-
vimento seguiu o Québec um século mais tarde, com a criação do Hotel-Dieu 
du Précieux-Sang em 1639 e o,Hotel-Dieu de Montreal em 1640. No século XX, 
o Estado passou a possuir hospitais, ambulatórios e centros de higiene poste-
riormente chamados de centros de saúde. 
Outra atividade assumida pelo Estado desde os seus primórdios, embora 
não com exclusividade, foi a de construção de estradas. No auge do Império 
Romano, uma vasta rede de estradas interligava rotas comerciais e ·permitia o 
deslocamento de tropas· na Europa, norte da África, Anatólia, lndia e China. 
O império chinês fora responsável pela construção do segmento que interli-
gava a China à Anatólia e à Índia, conhecida como "rota da seda". Essa porção 
tinha uma existência de aproximadamente 1.400 anos quando das viagens de 
Marco Polo, (1270 a 1290 da era comum), certamente sua fase mais importan-
te. As companhias comerciais com seus exércitos privados, as guildas, senhores 
feudais , a Igreja (inclusive na coordenação das cruzadas) empresas e mesmo 
proprietários individuais fizeram construir estradas para facilitar o comércio, 
apoiar movimentação de tropas ou integrar partes distintas de uma mesma pro-
priedade. Mas, essa função foi percebida durante a maior parte do tempo como 
uma atribuição do poder público, mais modernamente concedida a empresas 
de construção civil, mediante contratos de concessão ou, mais recentemente, 
parcerias público-privadas (outra modalidade de concessão). 
As primeiras estradas brasileiras foram construídas no século XIX. Nos 
anos 1920 temos nossas primeiras rodovias. A primeira rodovia pavimentada 
foi inaugurada em 1928, a Rio-Petrópolis. 
Juntam-se às estradas a construção de outras obras de infraestrutura para o 
desenvolvimento, como portos, ferrovias (que curiosamente surgem no Brasil 
como empreendimento privado, de propriedade do Barão de Mauá), sistema 
de ruamento urbano, usinas de geração, distribuição e transmissão de energia 
elétrica e, mais recentemente, aeroportos e empresas de telecomunicações. 
14 I Administração Pública ELSEVIER 
Mas as atividades do Estado na promoçãodo desenvolvimento não se res-
tringem a obras de infraestrutura. Incluem a formulação de uma política eco-
nômica adequada à atração de investimentos e promoção do comércio, um sis-
tema de arbitragem de disputas comerciais estruturado e confiável, um regime 
de patentes que favoreça a inovação e dê segurança a quem nela desejar investir. 
Além disso, pode conter uma política industrial que favoreça e financie empre-
endimentos nacionais. 
Cada vez mais o Estado tem sido chamado, nos países em desenvolvimento, 
a assumir um importante papel no incentivo à competitividade do que neles é 
produzido. Esse papel, no entanto, deve ser equilibrado com duas outras fun-
ções do poder público: a redistributiva e a estabilizadora. 
Em situações de pobreza e desigualdades sociais, políticas compensatórias 
podem completar os investimentos públicos em saúde e educação. Isso, por ou-
tro lado, gera um impacto, em termos de carga tributária, que encarece os produ-
tos nacionais e rouba-lhes a competitividade e a possibilidade de criação de em-
pregos - o que agrava a situação social. Da mesma maneira, a política industrial 
pode, dependendo de seu desenho, levar a desequilíbrios orçamentários que, por 
sua vez, acarretam inflação, endividamento ou ônus a polít.icas sociais. 
Recentemente, o ~êm-se retir-ando da produção direta de bens e ser-
~i ~ para o mercado. Isso se deve a uma combinação de fatores: o surgimento 
de um conjunto de empresas em condições de assumir a direção de empresas 
públicas que anteriormente ofereciam esses bens, a crise fiscal que resultou no 
esgotamento da capacidade de investimento do setor público e uma visão ideo-
lógica de defesa da redução do tamanho do Estado (o que se convencionou 
chamar de neoliberalismo). 
Mas é interessante observar que, se o Estado se retirou da atividade produ-
tiva em diferentes setores, ele retornou com outras atribuições, gerãlmente as-
sociadas à reguláção de serviços públicos concedidos, em mercados que tendem 
à formação de monopólios. No Brasil, em energia elétrica, área em que muitas 
empresas de distribuição foram privatizadas, foi criada a ANEEL(Agência Na-
cional de Energia Elétrica), com funcionários de carreira e independência para 
atuar no segmento. Da mesma forma, em telecomunicações, a ANATEL (Agên-
cia Nacional de Telecomunicações) se propõe a regular a atuação das empresas 
que receberam a concessão de serviços de telecomunicações. 
Primeiramente, tais agências se situam na interface entre Estado e governo 
e não se submetem à hierarquia funcional, orçamentária e decisória da admi-
nistração pública clássica. Em segundo lugar, o que reforça essa liberdade de 
decisão das agências é o próprio arcabouço jurídico-normativo presente nas 
diversas legislações de cada uma delas. Em linhas gerais, algumas característi-
O E 
COill< 
eputad<J 
mento e 
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nfiável, um regime 
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que encarece os produ-
de de criação de em-
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líticas sociais. 
-o direta de bens e ser-
e fatores: o surgimento 
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em mercados que tendem 
trica, área em que muitas 
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eira e independência para 
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~cações. 
rface entre Estado e governo 
ntária e decisória da admi-
e reforça essa liberdade de 
lico-normativo presente nas 
gerais, algumas característi-
---lER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea .i. 15 ' 
presentes nas agências são centrais para o seu desenvolvimento institucio-
autônomo, tais como: a) mandatos dos diretores não coincidentes com os 
andatos do chefe do poder executivo que os nomeou; b) garantias em relação 
dernissibilidade ad nutum; c) autonomia funcional e financeira que permita 
organizar livremente; d) a impossibilidade de reforma de suas decisões pe-
administração pública direta. Em terceiro lugar, as agências reguladoras se 
di tinguem também do ponto de vista do conteúdo da decisão. No contexto 
regulatório, opera-se uma desconcentração das competências e atribuições, de 
modo que à administração pública caiba proferir decisões políticas, ao passo 
que às agências caiba proferir as decisões técnicas. 
O conjunto das atividades públicas desenvolvidas hoje nos países com Esta-
do estruturado contempla ainda a fiscalização, a diplomacia, a defesa e o poli-
ciamento - atividades que, junto com a regulação, são normalmenr~ definidas 
como exclusivas de Estado. A segurança dos cidadãos frente a agressões externas 
ou a crimes internos, a representação da nação e de seus interesses no exterior, a 
arrecadação de impostos vitais para a implantação de políticas públicas e a ve-
rificação da conduta de empresas e particulares frente a leis e políticas públicas 
que protegem o ambiente, a saúde da população e dos rebanhos ou a correta 
aplicação dos recursQs da seguridade social são algumas dessas atividades que 
o Estado precisa desempenhar para manter uma sociedade organizada e prote-
gida em seus direitos (inclusive os chamados direitos republicanos) (Bresser-
Pereira) . 
I . () 
1.3. O Estado brasileiro 
O Brasil tem um Estado republicano, democrático e representativo. Trata-se 
de uma República federativa e presidencialista composta de três poderes inde-
pendentes: Executivo, Legislativo e Juqiciário. A federação é formada pela união 
dos 26 estados, municípios e do Distrito Federal, localizado em Brasília e sob 
gestão autônoma. São, assim, três os níveis de governo: União, estados e municí-
pios. A República brasileira constitui-se em um Estado democrático de direito e, 
assim, rege-se por uma Constituição e, considerando-se a configuração política 
de federação, também possui Constituições estaduais que devem respeitar os 
preceitos estabelecidos pela Constituição federal, além das leis e dos decretos 
que as regulamentam. 
As eleições no Brasil ocorrem a cada quatro anos para os agentes políticos, 
tais como para presidente, governador, prefeito, deputados federais, senadores, 
deputados estaduais ou distritais (os do distrito federal) e vereadores. O alista-
mento eleitoral e o voto são obrigatórios para todos os brasileiros maiores de 
16 I Adm inistração Pública 
Poder executivo 
(art. 76 e SS., CRFB) 
República 
Federativa do Brasil 
Poder legislativo 
(art. 44 e SS., CRFB) 
ELSEVI ER 
Poder judiciário 
(art. 92 e ss., CRFB) 
. / 
18 anos e são facultativos para analfabetos, maiores de 70 anos e maiores de 16 
e menores de 18 anos. Além disso, é vedado o alistamento eleitoral durante o 
período de serviço militar dos conscritos. 
O Brasil prevê expressamente, em sua Constituição, o pluripartidarismo. 
Nesse sentido, é livre a criação de partidos, que podem autonomamente defi-
nir sua estrutura interna, organização e funcionamento e estabelecer coligações. 
Esses partidos, contudo, devem ter um caráter nacional, prestar contas à Justiça 
Eleitoral e não podem receber recursos de entidade ou governo estrangeiro. To-
dos os candidatos a cargos eletivos devem ter filiação partidária. 
1.3.1 . Poder Executivo (r U1 _Cv" ""', . ) 
No Brasil, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo são perten-
. centes ao ocupante do cargo de presidente da República, que é eleito pelo voto 
direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de uma reeleição. O 
presidente tem como funções básicas representar o país internacionalmente e 
manter relações e tratados com países estrangeiros, ser o comandante supremo 
das forças armadas, propor políticas públicas ao Congresso e implantá-las, di-
rigir a Administração Pública Federal (inclusive a administração tributária)e 
garantir o cumprimento das leis. Para isso, tem o poder, entre outros, de propor 
leis ao Congresso, entre elas o Orçamento anua, editar, em casos de emergência, 
medidas provisórias que têm e imediato o valor de leis, mas devem ser votadas 
em seguida pelo Legislativo, sancionar ou promulgar leis ou vetar projetos de 
lei. Conta também com a Polícia Federal e com a Agência Brasileira de Inteli-
gência. Conta com os recursos dos tributos arrecadados pela União, além de ser 
assessorado por Ministros de Estado que pode nomear livremente. No caso de 
ELSEVIER 
Poder judiciário 
(st. 92 e 88., CRFB) 
o anos e maiores de 16 
jl;:.iZme:nto eleitoral durante o 
""-A4''-', o pluripartidarismo. 
autonomamente defi-
e estabelecer coligações. 
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ência Brasileira de Inteli-
pela União, além de ser 
livremente. No caso de 
ELSEVIER . Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 17 
impedimento do presidente eleito, assumem o cargo, na sequência, o vice-pre-
idente, o presidente da Câmara dos Deputadps, o do Senado e o do Supremo 
Tribunal Federal. 
Nos estados federados, o chefe do Executivo é o governador, que também é 
eleito por voto direto por quatro anos, com direito a uma reeleição. Nos termos 
da Constituição estadual, o governador também deve propor à Assembleia Le-
gi lativa e implantar políticas públicas estaduais, dirigir a Administração Públi-
ca estadual (inclusive a arrecadação de tributos estaduais) e garantir o cumpri-
mento das leis em seu estado. Para isso também conta com instrumentos, desde 
que referendados por suas constituições estaduais. Contam, em primeiro lugar, 
om os recursos de tributos estaduais arrecadados pelo estado e com a partilha 
dos impostos arrecadados em outros níveis. Alguns estados contam com medi-
das provisórias, como o Gove~no Federal, e todos podem e têm iniciativas de ieis 
como a Lei Orçamentária Anual), sendo possível sancioná-las ou promulgá-las 
ou vetar projetos de lei. O governador preside a polícia civil, a polícia militar 
e o corpo de bombeiros; estes dois últimos são, no entanto, forças auxiliares e 
reserva do exército nacional. Pode propor ação direta de inconstitucionalidade 
ao Supremo Tribunal Federal, além de ser assessorado por secretários estaduais 
que pode nomear 1.iV"rerriente. 
Nos municípios, o chefe do Executivo é o prefeito, que também é eleito por 
voto direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de uma reeleição. 
O prefeito tem como funções básicas propor políticas públicas municipais à Câ-
mara de Vereadores, nos termos da Lei orgânica do município (lei que organiza 
e orienta as ações realizadas no município de acordo com os preceitos da Cons-
tituição Federal e estadual do estado em que se localiza) e implantá-las, dirigir 
a Administração Pública municipal (inclusive a arrecadação de tributos mu-
nicipais) e garantir, no limite das suas atribuições, o cumprimento das leis em 
eu município. Pode e deve propor leis à Câmara Municipal (inclusive a Lei do 
Orçamento Anual), sancionar ou promulgar leis municipais ou vetar projetos 
de lei. Algumas prefeituras contam com guardas municipais. O prefeito é asses-
sorado por secretários ou diretores municipais, por ele livremente escolhidos. 
1.3.2. Poder Legis lativo 
O Legislativo elabora as leis do país, estado ou município. É exercido pelo 
Congresso no âmbito federal. O Congresso Nacional é bicameral, ou seja, inte-
grado por duas Câmaras: a Câmara dos Deputados, com 513 integrantes com 
mandatos de quatro anos, e o Senado, com 81 senadores eleitos para mandatos 
de oito anos, sendo que, a cada eleição, é renovado um terço do Senado e, na 
eleição subsequente, dois terços das cadeiras ocupadas pelos senadores. A Câ-
18 I Admini5tração Pública ELSEVIER 
mara dos Deputados é composta por representantes do povo, que são eleitos 
pelo sistema proporcional, em cada estado, território e 110 Distrito Federal. O 
número de deputados depende do número de eleitores de cada estado, sendo 
que nenhuma unidade da Federação terá menos de oito ou mais de 70 deputa-
dos. O Senado Federal é composto por representantes dos estados e do Distrito 
Federal, que são eleitos pelo sistema majoritário, em que cada estado é repre-
sentado por três senadores. Compõe também o Congresso o Tribunal de Con-
tas da União, órgão que presta auxílio ao Congresso Nacional nas atividades de 
controle e fiscalização externa. 
-
CAma ... de Deputados (513) Senado Federa' (81) 
Representantes Do povo Dos estados e do DF 
Representação Proporcional (limites de 8 e 70) Paritário (3 por Estado) 
Sistema eleitoral Proporcional Majoritário 
Duração do mandato 4 anos 8 anos (1/3 e 2/3) 
Nos estados, o Legislativo é exercido pelas Assembleias Legislativas e, no 
Distrito Federal, a partir de um sistema híbrido que incorpora as competências 
\ 
legislativas de estado e município pela Câmara Distrital. O número de inte-
grantes das Assembleias Legislativas está relacionado ao número de deputados 
federais, e a remuneração dos deputados estaduais não pode exceder a 75% do 
que ganham os federais. 
Nos municípios, o Legislativo é exercido pela Câmara Municipal, e tanto 
o número de vereadores quanto sua remuneração serão um percentual do que 
ganham os deputados estaduais, crescente de acordo com sua população. 
1.3.3. Poder Judiciário 
O Poder Judiciário - que é a instituição estatal responsável pela atividade 
jurisdicional de resolução de conflitos - somente pode agir para a concreti-
zação de direitos mediante provocação de quem se sentir lesado pela ação ou 
omissão de outrem. O ordenamento jurídico brasileiro possui princípios que 
reforçam essa perspectiva e traduzem garantias para a inércia judicial, a exem-
plo do princípio do juiz natural e o princípio da inércia da jurisdição ou do 
impulso oficial. 
O princípio do juiz natural - expressamente previsto no art. 52, XXXVII 
e UII da CRFB - tem como conteúdo não apenas a prévia definição do órgão 
investido de poder jurisdicional de decisão sobre a causa (vedação aos tribunais 
de exceção, por exemplo), mas também a própria garantia de justiça material, 
isto é, a independência e a imparcialidade dos juízes (impossibilidade de esco-
ELSEVIJ 
er o j 
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Art. 
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ELSEVIER 
do povo, que são eleitos 
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que cada estado é repre-
o Tribunal de Con-
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da jurisdição ou do 
_ __ -ctn no art. 52, XXXVII 
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vedação aos tribunais 
.~tia de justiça material, 
possibilidade de esco-
EVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 19 
er O juiz ao qual será distribuída a ação, por exemplo). Os referidos dispositi-
'os jurídicos versam o seguinte: 
Art. 52: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se 
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à 
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: ( ... ) XXXVIII 
- não haverá juízo ou tribunal de exceção ( ... ); UH - ninguém será processado nem sen-
tenciado senão pela autoridade competente. (Brasil, 1988) 
O princípio da inércia da jurisdição - expressamente previstono art. 22 
do Código de Processo Civil - determina que o início do processo, em regra, 
eja somente por iniciativa das partes. Assim, faz-se necessária a petição inicial, 
que é o documento pelo qual o autor invoca a prestação jurisdicional e, a pahir 
disso, o processo é regido por meio do impulso oficial provocado pelas partes 
no órgão jurisdicional. O referido dispositivo jurídico versa o seguinte: 
Art. 22 Nenhum juiz prestará a tutela jurisdicional senão quando a parte ou o interessa-
do a requerer, nos casos e forma legais. (Brasil, 1973) 
Desse modo, o Jtldkiáiio exerce a função jurisdicional, isto é, possui a capa-
cidade de julgar, de acordo com a Constituição e as leis do país, quando provo-
cado por uma parte que ajuíza uma ação para resolver um conflito com outra 
parte. O acesso à justiça é um direito fundamental do cidadão. 
São órgãos do Poder Judiciário o Supremo Tribunal Federal, o Conselho 
acionaI de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça, os Tribunais Federais e juízes 
federais, os Tribunais Eleitorais e juízes eleitorais, os Tribunais do Trabalho e ju-
ÍZes do trabalho, os Tribunais Militares e juízes militares, os Tribunais Estaduais 
e juízes estaduais e do distrito federal e territórios. Observe que, no Brasil, os 
juízes são considerados órgãos. 
Supremo Tribunal Federal 
Conselho Nacional de Justiça I 
I 
~~ 
1 I - STJ 11 TST t, TSE • I 
STM • I I I I 
TJ I TRF • 1 TRT .1 TRE • I I I I 
Juiz de Direito I Juiz Federal • 1 Juiz do Trabalho. 1 Juiz Eleitoral 
• 1 
Auditoria • 
20 I Administração Pública ELSEVlER 
Seu órgão máximo é o Supremo Tribunal Federal (STF), formado por 11 juí-
zes de notável saber jurídico e reputação ilibada, escolhido~ pelo presidente da 
República com aprovação do Senado. Seu papel é de guardião da Constituição e 
cabe-lhe, entre outros, julgar ações diretas de inconstitucionalidade, ações con-
tra o Presidente, seus ministros, membros do Congresso Nacional e o Procura-
dor-Geral, litígios da União, estados e Distrito Federal com Estados estrangeiros 
e organismos internacionais, conflitos entre estados e a União ou entre estados, 
conflitos de competência entre tribunais superiores, julgar em recurso como 
última instância decisões que se acreditam ter contrariado a Constituição. 
O COI}selho Nacional de Justiça compõe-se de 15 membros, com mandato 
de dois anos, admitida uma recondução, entre eles um Ministro do Supremo 
Tribunal Federal, que o preside, um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, 
um Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, juízes, membros do Ministério 
Público, advogados e dois cidadãos, de notável saber jurídico e de reputação 
ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. 
Os membros do Conselho serão nomeados pelo Presidente da República, depois 
de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal. 
Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do 
Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-
lhe zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatu-
to da Magistratura, apreciar a legalidade dos atos administrativos praticados 
por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, receber 
reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo aplicar 
sanções administrativas, se for o caso. 
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) compõe-&e de, no mínimo, 33 Minis-
tros, nomeados pelo President.e da República, dentre brasileiros de notável saber 
jurídico e reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal. 
Compete ao STJ, -entre outros, processar e julgar, originariamente: nos crimes 
comuns, os governadores dos estados e do Distrito Federal, os mandados de se-
gurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da 
Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal; as revisões cri-
minais e as ações rescisórias de seus julgados; os mandados de segurança deci-
didos em única instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais 
dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão; as 
causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, de 
um lado, e do outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no país; jul-
gar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos 
Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos estados, do Distrito Federal 
e territórios, quando a decisão de que se recorre contrariar tratado ou lei fede-
lER 
ELSEVIER 
formado por 11 juí-
~ll<l()S pelo presidente da 
.-;..o..:..cuau da Constituição e 
_. __ .• v .... " ............ , ações con-
• acionai e o Procura-
Estados estrangeiros 
-nião ou entre estados, 
ar em recurso como 
a Constituição, 
embros, com mandato 
. tinistro do Supremo 
r Tribunal de Justiça, 
mbros do Ministério 
, dico e de reputação 
pelo Senado Federal. 
~T.te da República, depois 
IIIIC::::::itr.aU'fa e financeira do 
",1J4U dos juízes, cabendo-
primento do Estatu-
,,:::nmistr.atí'fos praticados 
nstituí -los, receber 
podendo aplicar 
munal; as revisões cri-
'-:l&3lO.(]IS de segurança deci-
_· ..... ." H ' ou pelos tribunais 
egatória a decisão; as 
internacional, de 
miciliada no país; jul-
última instância, pelos 
~ii:l(JlOS, do Distrito Federal 
.. ::a.:'13r tratado ou lei fede-
R Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 21 
'ulgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal ou der a 
ederal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal. 
ão órgãos da Justiça Federal: os Tribunais Regionais Federais e os Juízes Fe-
. . Os Tribunais Regionais Federais compõem-se de, no mínimo, sete juízes, 
tados, quando possível, na respectiva região e nomeados pelo Presidente 
- República. Compete aos Tribunais Federais, entre outros, processar e julgar, 
'ginariamente: os juízes federais da área de sua jurisdição, as revisões criminais 
ações rescisórias de julgados seus ou dos juízes federais da região; os man-
o de segurança e os habeas-data contra ato do próprio Tribunal ou de juiz 
• eral; os conflitos de competência entre juízes federais vinculados ao Tribunal. 
ar, em grau de recurso, as causas decididas pelos juízes federais e pelos juízes 
duais no exercício da competência federal da área de sua jurisdição. 
Há também, no Poder Judiçiário Federal, estruturas especializadas, como a 
'ça Eleitoral, a Justiça Militar e a Justiça do Traballio. 
ão órgãos da Justiça Eleitoral: o Tribunal Superior Eleitoral, os Tribunais 
egionais Eleitorais, os Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais. Trata-se de uma 
tiça sui generis tendo em -vista sua total composição por membros integrantes 
"' outros órgãos judiciários. Não há ingresso diretamente na carreira da magis-
tura eleitoral. O T.t;lbunal Superior Eleitoral é o órgão máximo da estrutura 
Justiça Eleitoral. É o ápice da estrutura. É composto por sete membros: três 
'UÍZes dentre os ministros do Supremo Tribunal Federal, eleitos por voto se-
creto; dois juízes dentre os ministros do Superior Tribunal de Justiça, eleitos 
r voto secreto; dois juízes, dentre seis advogados de notável saber jurídico e 
idoneidade moral, indicados pelo Supremo Tribunal Federal e nomeados pelo 
residente da República. 
A Justiça Militar da União tem como órgãos de sua composição: o Superior 
Tribunal Militar, a Auditoria de Correição, o Conse!ho de Justiça, os Juízes-Au-
ditores e os Juízes-Auditores Substitutos. Para efeito de administração da Justiça 
Militar, o território nacional é dividido em Circunscrições Judiciárias Militares. 
tualmente são 12 Circunscrições, e cada uma possui uma ou mais Auditorias 
da Justiça Militar. O primeiro grau de jurisdição da Justiça Militar, fugindo à 
tradição do Poder Judiciário, é um órgão colegiado. Trata-se do Conselho de 
Justiça, composto pelo Conselho Especial de Justiça e pelo Conselho Perma-
nente de Justiça.São eles responsáveis pelo processo e julgamento dos casos 
de competência da Justiça Militar da União, os crimes militares definidos em 
lei. O Superior Tribunal de Justiça tem sede na Capital Federal e jurisdição em 
todo o território nacional. É composto de 15 ministros, sendo todos nomeados 
livremente pelo presidente da República, depois de aprovada a indicação pelo 
Senado Federal. 
22 I Administração Pública ELSEVIER 
São órgãos da Justiça do Trabalho: o Tribunal Superior do Trabalho, os Tri-
bunais Regionais do Trabalho e os Juízes do Trabalho. O Tribunal Superior do 
Trabalho compõe-se de 27 ministros, escolhidos dentre brasileiros nomeados 
pelo Presidente da República após aprovação pela maioria absoluta do Sena-
do Federal. Compete à Justiça do Trabalho, entre outras atividades: processar 
e julgar as ações oriundas da relação de trabalho, mesmo as da Administração 
Pública, as ações que envolvam exercício do direito de greve; as ações sobre 
representação sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores e entre 
sindicatos e empregadores. 
NDS estados, no distrito federal e nos territórios o Poder Judiciário é exer-
cido pelo Tribunal de Justiça, com atribuições definidas em Constituição esta-
dual. A Justiça Estadual é o ramo da Justiça comum competente para apreciar as. , 
matérias que não estejam afetas constitucionalmente à Justiça especializada ou 
à Justiça Federal, também pertencente à Justiça comum. Trata-se, portanto, de 
uma competência residual. A Constituição Federal prevê como órgãos do Poder 
Judiciário Estadual os tribunais e juízes dos estados e do Distrito Federal e ter-
ritórios. São, portanto, dois graus de jurisdição. O segundo grau de jurisdição é 
integrado pelos Tribunais d~ Ju~tiça, com sede na capital do Estado e jurisdição 
em todo o território estadual. São órgãos colegiados compostos por membros 
chamados desembargadores. Poderá também ser criada, por lei, a Justiça militar 
estadual, envolvendo os policiais militares e os bombeiros. Pela Constituição de 
1988, os municípios não "p~ssueIl! poder Judiciário. 
1.3.4. O Ministério Público 
Em linhas gerais, o Ministério Público (MP) é uma instituição dinâmica de 
garantia e efetivação de direitos, haja vista não precisar ser provocado para atuar 
em prol de s,ua concretização. Principalmente em relação aos direitos presta-
cionais, isto é, direitos que exigem a atuação do Estado para concretizá-los por 
meio de políticas públicas, a. possibilidade de agir independentemente de pro-
vocação possibilitou ao MP ocupar um espaço singular no plano da efetivação 
de direitos. 
No Brasil, o MP adquiriu um perfil distinto não só em relação ao regime 
constitucional anterior, mas também em relação a qualquer configuração cons-
titucional já existente. A Constituição de 1988 se dedica especificamente ao MP 
entre os artigos 127 e 130, estabelecendo uma série de diretrizes e normas gerais 
de funcionamento e atuação dessa instituição no âmbito dos direitos sociais e 
coletivos. 
Seguramente, se trata de uma das legislações institucionais mais inovadoras 
do mundo, porque situou o Parquet fora da subordinação ou direção de quais-
I 
n 
ELSEVIER 
r ior do Trabalho, os Tri-
o. O Tribunal Superior do 
tre brasileiros nomeados 
outras atividades: processar 
mo as da Administração 
o de greve; as ações sobre 
tos e trabalhadores e entre 
o Poder Judiciário é exer-
- ·das em Constituição esta-
ompetente para apreciar as 
te à Justiça especializada ou 
mum. Trata-se, portanto, de 
prevê como órgãos do Poder 
o e do Distrito Federal e ter-
O egundo grau de jurisdição é 
capital do Estado e jurisdição 
dos compostos por membros 
criada, por lei, a Justiça militar 
mbeiros. Pela Constituição de 
é uma instituição dinâmica de 
ecisar ser provocado para atuar 
em relação aos direitos presta-
Estado para concretizá-los por 
gir independentemente de pro-
ingular no plano da efetivação 
to não só em relação ao regime 
-o a qualquer configuração cons-
e dedica especificamente ao MP 
érie de diretrizes e normas gerais 
, no âmbito dos direitos sociais e 
es institucionais mais inovadoras 
llbordinação ou direção de quais-
Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 23 
dos Poderes, mantendo, porém, uma similitude com o Poder Judiciário, 
. e tabeleceu princípios e garantias compns àquelas aplicáveis ao referido 
er e aos seus juízes. Considerado função essencial à justiça, é responsável 
defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e 
. . duais indisponíveis. A configuração institucional do MP é a seguinte: 
Ministério Público da União l 
I 
I I I 
Ministério Ministério Ministério 
Público Público do Público 
Federal Trábalho Eleitoral 
~ 
_" c~ 
I - Ministério Públieo da União, que compreende: 
a) Ministério Público Federal; 
b) MinistérJO Piíblico do Trabalho; 
c) Ministério Público Militar; 
d) Ministério Público do Distrito Federal e Territórios; 
II - Ministérios Públicos dos Estados. 
l 
Ministério 
Público Militar 
. 
No Ministério Público da União, a chefia é ocupada pelo Procurador-Geral 
da República, que é escolhido pelo Presidente da República dentre os integran-
es da carreira de Procurador da República, após a aprovação de seu nome pela 
maioria absoluta do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a 
recondução. 
Nos estados e no Distrito Federal, o Ministério Público elabora lista tríplice 
dentre integrantes da carreira para escolha do Procurador-Geral de Justiça, que 
erá escolhido pelo governador, para mandato de dois anos, permitida uma re-
ondução. 
As funções do Ministério Público são, entre outras: zelar pelo respeito dos 
Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados 
nesta Constituição; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a pro-
teção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses 
difusos e coletivos; promover a ação de inconstitucionalidade ou representa-
ção para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta 
Constituição; defender judicialmente os direitos e interesses das populações in-
24 I Administração Pública ELSEVIER 
dígenas; exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei com-
plementar mencionada no artigo anterior. 
1 .4. Questões para aprofundamento 
1. Quais as principais transformações políticas, sociais e econômicas pelas 
quais tem passado o Estado contemporâneo? 
2. Diferencie os conceitos de Estado e Administração Pública e estabeleça 
uma relação entre eles. 
-3. O Estado no Brasil já foi unitário e é hoje federativo. Em que período 
histórico foi adotado cada modelo e por quê? 
4. A Administração Pública pode adotar posições distintas das decidida 
pelo governo? Em caso afirmativo, em que contexto? 
5. Estabeleça alguns desafios políticos da operacional~zação das decisões de 
Estado pela Administração Pública. Considere a questão do patrimonia-
lismo. 
6. O Brasil já teve uma experiência parlamentarista. Pesquise um pouco o 
período, descreva-o brevemente e discuta as vantagens e desvantagens do 
parlamentarismó no caso brasileiro. 
7. Em que casos há a possibilidade de conflitos entre as funções econômicas 
do Estado? 
8. Apresente exemplos de externalidades positivas e negativas que, a seu ver, 
r 
justificariam uma atuação do poder público. 
9. Quais as vantagens, a seu ver, da separação de poderes? No parlamenta-
rismo, como se dá essa separação? 
10. O poder executivo pôde, em várias ocasiões, fazer aprovar boa parte de 
suas propostas pelo legislativo. Isso configura um desequilíbrio entre po-
deres? 
11. Em alguns países, os juízes do Supremo Tribunal são nomeados pelo pre-
sidente (caso brasileiro) . Em outros, podem ser por ele destituídos (caso, 
por exemplo, do Paquistão). Como fica a independência dos poderes nes-
ses casos? 
12. Estabeleça uma diferença entre as ideias de Estado liberal e Estado so-
cial. 
l3. Reflitasobre duas políticas públicas típicas do Estado social, de modo a 
estabelecer suas características e estratégias de ação. 
14. Pesquise no Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do Planejamen-
to, no Boletim do Tesouro Nacional ou em outras fontes e informe o 
tamanho do Estado no Brasil em termos de carga tributária, número de 
E 
ELSEVIER 
na forma da lei com-
. ais e econômicas pelas 
,-........ v Pública e estabeleça 
Em que período 
~._·u.c:lllL<1y'lV das decisões de 
Pesquise um pouco o 
e desvantagens do 
as funções econômicas 
negativas que, a seu ver, 
eres? No parlamenta-
r aprovar boa parte de 
de equilíbrio entre po-
-o nomeados pelo pre-
r ele destituídos (caso, 
~,1Co.o:UCU"'·1<l dos poderes nes-
. tério do Planejamen-
as fontes e informe o 
tributária, número de 
ELSEVIER Capítulo 1: O Estado e a Administração Pública na sociedade contemporânea I 25 
funcionários públicos em relação à população, despesa pública em rela-
ção ao PIB. Parece grande? Por quê? Você. acredita que vem crescendo? 
15. Quais as principais características políticas do Estado brasileiro? 
16. Quais as principais diferenças entre Ministério Público e Poder Judiciá-
rio? Pense em algumas situações cotidianas . 
17. As mudanças no papel do Estado, nos 50 últimos anos, são expressivas. 
Que novas atribuições parecem fazer mais sentido? Em que funções o 
Estado se sairia melhor se fizesse uma parceria com o setor privado? 
1.5. Bibliografia Complementar 
ALEXANDRINO, Marcelo & BARRETO, Vicente Paulo. Direito Constitucional descomplicado. Niterói: 
Impetus,2007. 
ARANTES, Rogério Bastos. "Direito e política - o Ministério Público e a defesa c).os direitos coletivos:' 
Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 14, nO 39, 1999. Disponível em: http://www.scielo.br/scie-
10.php?pid=SO 102·69091999000 100005&script=sci_arttext. Acesso em: 04/11/2008. 
SENSI, Felipe Dutra. "Reforma do Judiciário e tratados internacionais: a Emenda Constitucional nO 
45 e o novo 3° do art. 5°." Âmbito Jurídico, Porto Alegre, v. 34,2006. 
BARBOSA, Rui. "A questão social e política no Brasil': In: SOUSA, O. T. de. O pensamento vivo de Rui 
Barbosa. São Paulo: Martins, 1965. 
BARROSO, Luis Roberto~ (]) Direito Constitucional e efetividade de suas normas -limites e possibilidade 
da Constituição Brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. 
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. 
BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. Rio de Janeiro: Forense, 1980. 
ABRESI, Guido & BOBBIT, Phillip. Tragic choices. Nova York e Londres: W.W. Norton & Company, 
1978. 
CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional. Rio de Janeiro: José Olympio, 1940. 
D'ARAÚJO, Maria Celina. "Reforma política e dem9cracia." In: OLIVEIRA, Fátima. Política de gestão 
pública integrada. Rio de Janeiro: FGV, 2000. 
FOUCAULT, Michel. "A governamentalidade". In: MACHADO, R. (Org.). Microfísica do poder. São Pau-
lo: Graal, 2004. -
HOBSBÂWM, Eric. A Era dos Extremos. São Paulo: Companhia das Letras, 1997. 
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vas instâncias de mediação e os desafios da legitimidade." Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 
21, nO 60, 2006. 
MACPHERSON, C. B. A democracia liberal: origens e evolução. Rio de Janeiro: Zahar, 1977 . 
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nO 29,1995. 
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Juris, 2002. 
ILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1993. 
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TILLY, Charles (1996). Coerção, Capital e Estados Europeus. São Paulo: Edusp 
TORRES, Alberto. A organização nacional. Brasília: UnB, 1982. 
26 I Administração Pública ELSEVIER 
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Visconde do Uruguai. São Paulo: Editora 34, 2002. 
WEBER, Max. Economia e sociedade. Brasília: Unb, 1991. 
. , 
• L \ 
ELSEVIER 
» In: CARVALHO, J. M. de (org.). Capítulo 
A Administração Pública 
. I 
U MA {?EFINIÇÃO OPERACIONJ o Administração Públic decorre do que vimos anteriormente sobre o Estado. Inc ui o conjunto de órgãos, fun-
cionários e procedimentos utilizados pelos três poderes que integram o Estado, 
para realizar suas funções econômicas e os papéis que a sociedade lhe atribuiu 
no momento histórico em consideração. Assim, temos dois qualificativos para 
associar a esta afirmação: a AdministraÇfu Pública não existe só no Executivo e 
ela muda constantemente, pois as expectativas da sociedade em relação a ela e 
as disputas que se fazem na esfera política para fazer valer propostas diferentes 
de atuação estatal também são cambiantes. 
Assim, a Administração Pública não se confunde com a função adminis-
trativa, uma vez que esta é mais ampla e se refere ao Estado como um todo. O 
juiz que dirige um determinado fórum emite uma série de atos administrativos 
em relação à lotação de servidores, por exemplo, ao passo que o presidente do 
Congresso Nacional também adota uma série de medidas administrativas no 
que concerne ao trânsito de indivíduos no interior da casa parlamentar. 
Para um Estado do qual se espera que apenas proteja contratos e garanta a 
proteção dos habitantes contra ameaças externas ou crimes internos, a Adminis-
tra ão P ' blica se ' extremamente nxuta e ovavelm,ente formada por órgãos 
.;e;..fu:.:;;:n.:.;c;;;.io;;;,n_ár;.;i;;;o,;;,s.;li;.g;;a,;;d.;,;;o.;;.s .;à;..&;.iO;;,;lí~' c_i,;;,a,~à_s_F_o_r~a~s ... Ar __ m_a_d_a_s~a_o~u~d .. ic .. i_á_ri.o_e;;;.,,;;.ao-.-fi.s.c.:,:o. Já se 
pensamos em contratação de obras públicas como hidrelétricas, estradas, ferro-
vias, ortos, ou, ainda, se associarmos ao rol de atividade educa ão das 
crianças e jovens, o apoio à ciência e tecnologia, a saúde da o ula ão a Adminis-
tração Pública passa a se tornar bem mais complexa, mesmo que para a realização 
27 
rJ!'S . BIBLIOTECA C~. ,PUS TAGU 
28 I Administração Pública ELSEVIER 
dessas tarefas possa assumir diferentes desenhos dependendo do interesse da so-
ciedade ou de quem tem uma voz mais forte na definição das instituições. 
De acordo com a definição de Hely Lopes Meirelles, «a Administração é o 
instrumental de que dispõe o Estado ara ôr em rática as opções políticas 
governo." (Meirelles, 1993, p. 56-61). Numa democracia, essas escolhas resultam 
de embates que se travam no Legislativo entre os representantes da população e 
mesmo dentro do Executivo, entre diferentes membros do governo, certamente 
com influência de servidores públicos. Tais escolhas, como vimos, podem in-
fluenciar a própria configuração da Administração Pública. 
Num-Estado Federativo, como o nosso, a Administração Pública pode ser 
federal, estadual ou municip.,& Mas os princípios que a regem, sua estruturação, 
os cargos e seus titulares são os mesmos nos três níveis de governo. 
Assim, estabelece a Constituição que a'Administração Pública de qualquer dos 
Poderes da União, dos estados do Distrito Federal e dos municí ios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade ublicida e e eficiência 
(esse último princípio acrescentado p,ela Emenda Constitucional nl! 19 de 1988). 
Paulo Modesto - jurista que participou diretamente da redação da proposta de 
Emenda Constitucional qúe consagrou este princípio - assim justifica sua inclu-
• I 
são entre os princípios que deveriam reger a Administração Pública, 
na administração prestadora, constitutiva, não basta ao administrador atuar de forma 
legal e neutra, é fundamental que atue com eficiência, com rendimento, maximizando 
recursos e produzindo resultados satisfatórios.(Modesto, 2000, p. 113) , 
E 1·· d ~d "-°d I:-~vq t;:/' «A b ' - d prossegue exp lCItan o o conteu o o pnncIplO. _ o ngaçao e atua-
!tão eficiente, portanto, em termos simplificados, impõe" diz o autor, «a) ação 
idônea (eficazk b) ação econômica (otimizada); c) ação satisfatória (dotada de 
; 
qualidade)." 
A Constitui ão rosse ue estabelecendo um eon 'unto de re ras como a exi-
gência de concurso úblico ara acesso a car os e em regos públicos, a limita-
ção do acesso da grande maioria dos cargos a brasileiros (as exceções são para 
professores em Universidades ou cientistas em Institutos de pesquisa), a obriga-
toriedade de lei para criar empresa estatal, autarquia ou fundação. 
É interessante observar que a Constituição passou a considerar o princípio 
da eficiência como norteador da Administração Pública apenas após a Reforma 
da Gestão Pública de 1995, por meio da Emenda Constitucional nl! 19 de 1988. 
De certa maneira, é como se bastasse que a Administração Póbhca tosse Impes-
soal, moral, governada pela lei e desse publicidade a seus atos - não precisaria 
ser eficiente no atendimento às necessidades da população. Falaremos da Refor-
ELSEVIER 
ma umpo 
o das Col 
.1. Adm 
ELSEVIER 
_-'LU' UV do interesse da so-
redação da proposta de 
- assim justifica sua inclu-
~aÇ<110 Pública, 
us atos - não precisaria 
lL·l.I~ <1'-<lV. Falaremos da Refor-
Capítulo 2: A Administração Pública I 29 
a um pouco mais adiante, mas vale a pena ressaltar esse aparente esquecimen-
- das Constituições anteriores . 
. 1. Administração Pública Direta e Indireta 
• I 
De acordo com o Decreto"lei 200 de 1967, as entidades da Administração 
~-----. 
Direta ~ossuem personalidade jurídica prów ia, eatrimônio próg!i9 e ~ 
r vinculadas à administração direta. Observe-se ue a ideia é de vincula ão e 
não subordina ão, o que refletiria hierarquia, só aplicável dentro da adminis-
ação diret . 
• l 
Administraçao Pública 
Pessoa Jurldica de Direito Público Pessoa Jurldica de Direito Privado 
Entes da 
Federaçao 
• UniAo 
• Estados 
• Mun!clpios 
Regime de Contrataçao de Pessoal 
Lei 8112/90 (lei federal) 
Regime Estatutário ou 
Regime do Cargo Público 
Celetista ou 
Regime do Emprego Público 
Art.37, li, CF/88, exige 
aprovaçao prévia em 
concurso público 
30 I Administração Pública ELSEVIER 
Autar u' s são, nos termos do referido Decreto-lei, serviços autônomos, 
criados or lei, com B Isonalidade jurídica, Piltrimônio' e receita próprios, pa a 
executar atividades tí icas da Administra ão Pública ue requeiram, para seu 
melhor funcionamento, estão administrativa e financeira descentra lza as. 
Fundações são entidades dotadas de perso~idade jurídica de direito pú-
blico, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização legislativa, com au-
tonomia administrativa, atrimônio ró rio gerido pelos respectivos 6r ãos de 
direção e ncionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
- Observe-se que 2Sonstituição de 1988 transformou as fundãÇõ~, ~ão 
de direito privado, em entidades de direito úblico, tornando assim superado 
o esta e ecido até então. Repassava-se a uma fundação "o desenvolvimento de 
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público" 
(DL 200, art. 52 IV). O ob'etivo era cóntrolar um ouco o u I ns conside-
que essas empresas estatais são submetidas à Lei das S.A. e, ao mesmo tempo, 
aos preceitos constitucionais mencionados. A possibilidade de acionistas outros 
que não o poder público, desde que minoritários, as distingue das empresas pú-
blicas. Um exem lo de sociedade de economia mist'l é a Petrobras S.A. 
A Constituição Federal estabelece uma natureza híbrida ara as empresas -----estatais e sociedades de economia mista pois as estão su'eitas "ao re ime 'u-
rídico ró rio das em resas rivadas, inclusive uanto a direitos e obrigações 
EVIEl 
-Oél 
ELSEVIER 
de personalidade ·urí-
de ~tividade econômi-
direito a voto ertençam 
~ra~:ao indireta. Observe-se 
EVIER Capítulo 2: A Administração Pública I 31 
2.2 Três formas históricas de administração 
Segundo Bresser-Pereira (1998, p. 20-22), há três formas de administrar o 
~: a administra ão atrimo . ali ta, a administra ão ública burocrá ica e-
drninistra ão ública erencial que outros autores chamam de pós-burocrá-
. O autor tira o qualificatÍYo de pública da administração patrimonialista, 
. esta não visaria o interesse público. 
A administra ão atrimonialista era o modelo de administra ão 
uro úblico, muna clara confusão de ' úblico e rivado. Uma visão religiosa 
exercício da autoridade real associava o rei, investido de poder pela provi-
cia divina, à imagem de protetor e proprietário de seus súditos que deveriam 
dade a ele, não à nação. O regicídio, ou qualquer ameaça ao poder do rei, 
. , nesse contexto, um sacrilégio. ' -
sa forma de administração transpôs-se, com algumas modificações, a 
o contextos. Associou-se, nas democracias representativas incipientes, a2 
telismo e siolo ismo, mas com o seu amadurecimento, mostrou-se in-
patível com a lógica e as demandas de uma sociedade civil estruturada, ur-
e uma economia de mercado. Em outro texto (1996, p. 4), Bresser-Pereira 
r a esclarecer por que esse modelo de administração não convive com a 
·edade industrial moderna: «É essencial para o capitalismo", escreve o autor 
ara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir 
do a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mes-
empo em que o controla" . 
• esse contexto, de forma progressiva, a evolução do capitalismo industrial 
e a tornar obsoleta e insustentável essa forma de administração e a buscar 
·tuição de outra forma de administração pública que partisse de uma 
ação entre o espaço público e o privado (sem, contudo, eliminar a possibi-
e de influências) e o domínio do político e do técnico. Trata-se da adrninis-
-o burocrática, associada ao tipo ideal de dominação racional-legal de Max 
32 I Administração Pública ELSEVIER 
Weber. Aqui, busca-se estabelecer o comportamento esperado pelo servidor ou 
administrador público na forma de regulamentos exatlstivos, enfatizar a im-
pessoalidade, seja na forma de acesso ao serviço público, seja na progressão na 
carreira (o que, no fim das contas, leva a tornar quase impossível a premiação 
do desempenho diferenciado) e torna o conhecimento das regras um recurso de 
poder (o que decorre do poder racional-legal de Weber). Esse modelo inspirou 
(e ainda inspira) a Administração Pública em muitos países avançados. Alguns 
princípios básicos da Administração Burocrática seriam, em síntese: 
• formalismo - atividades, estruturas e procedimentos estão codificados 
em regras exaustivas para evitar a imprevisibilidade e instituir maior se-
gurança jurídica nas decisões administrativas; 
• impessoalidade - interessa o targo e a norma, e não a pessoa em sua 
subjetividade. Por isso, carreiras bem estruturadas em que a e.vólução do 
funcionário possa ser prevista em bases objetivas são próprias desta for-
ma de administração; , 
• hierarquização - a buroc;acia contém uma cadeia de comando longa e 
clara, em que as-decisões obedecem a uma lógica .. de hierarquia adminis-
trativa, prescrita em (regulamentos expressos, com reduzida autonomia 
do administrador; 
• rígido controle de meios - para se evitar a imprevisibilidadê e introduzir 
ações corretivas a tempo, um constante monitoramento dos meios, espe-
r 
cialmente dos procedimentos adotados pelos membros da administração 
no cotidiano de suas atividades. 
Enquanto o Estado desempenhava um papel restrito a pouco mais que a 
proteção de contratos, segurança interna e externa da populaçãõ e arbitragem 
de seus conflitos, esse modelo de administração pública pareceu ser suficiente, 
naturalmente com algumas contaminações do modelo anterior. A complexida-
de das novas tarefas atribuídas ao poder público no Estado Social - como a 
prestação de diversos serviços públicos, como educação e saúde, a regulação de 
atividades passíveisde externalidades, como a vigilância sanitária, a proteção do 
meio ambiente, as diferentes políticas sociais voltadas ao combate às desigual-
dades - tornou indispensável a ide ia da eficiência da máquina pública, a qual, 
para tanto, deveria levar em conta seus custos, ter uma administração menos 
hierárquica e mais flexível e, sobretudo, buscar a melhoria da qualidade dos 
serviços prestados ao ci~dãO. 
Mesmo assim, ao longo dos chamados Trinta Anos Gloriosos (1945-1973) 
e em parte dos anos 1980, a burocracia weberiana continuou a ser o modelo de 
c 
ELSEVIER 
p esperado pelo servidor ou 
exaustivos, enfatizar a im-
lblico, seja na progressão na 
e impossível a premiação 
to das regras um recurso de 
ber). Esse modelo inspirou 
países avançados. Alguns 
estão codificados 
" .... '''"u .. ,''' e instituir maior se-
e não a pessoa em sua 
em que a evolução do 
são próprias desta for-
cadeia de comando longa e 
de hierarquia adminis-
com reduzida autonomia 
l"lIUll.'U~LU" e introduzir 
dos meios, espe-
membros da administração 
trito a pouco mais que a 
da população e arbitragem 
pareceu ser suficiente, 
anterior. A complexida-
o Estado Social - como a 
e saúde, a regulação de 
sanitária, a proteção do 
ao combate às desigual-
da máquina pública, a qual, 
uma administração menos 
melhoria da qualidade dos 
Anos Gloriosos (1945-1973) 
continuou a ser o modelo de 
Capítulo 2: A Administração Pública I 33 
a parte das administrações públicas dos países da OCDE, agora mais com-
lexas. Mas a necessidade de um novo modelo foi reforçada, segundo Bachir 
.lazouz, Joseph Facal e Imad Hatimi (2007, p. 368), por alguns fatores, como: 
• a crise das finanças públicas devido a déficits acumulados e a mudanças 
demográficas em curso; 
• preocupações crescentes da sociedade com ética, transparência e imputa-
bilidade dos dirigentes e políticos; 
• pressões por maior competitividade devido à globalização; 
• as possibilidades abertas com a tecnologia da informação; 
o fortalecimento de uma visão liberal de governança pública. 
Com essa convergência de fatores, surge o que Bresser chama de administra-
-o gerencial, também chamada de Nova Gestão Pública. Ess'e modelo vem do 
e pode ser chamado de reformas de segunda geração, por incluir não apenas 
edidas de contenção fiscal, mas, sobretudo, o fortalecimento do gerenciamen-
-o público, de instituições de contrQle e imputação de resultados e estruturas 
ais flexíveis em que o cidadão pode se perceber e ter voz, como usuário de 
rviços públicos e aontribuinte. 
A implementação da Nova Gestão Pública iniciou-se na Inglaterra, sob a 
inistração de Margaret Thatcher, junto com um forte discurso de defesa 
o Estado mínimo. Margaret Thatcher assumiu o cargo de primeiro-ministro 
Reino Unido, em 1979, com a firme determinação de reformular o que ela 
rcebia como uma economia britânica em crise e um serviço público, em suas 
avras, letárgico (Thatcher, 1993, p. 41-49). 
Mas a dama de ferro não teve controle sobre sua reforma do aparelho do Es-
- do. A intenção era realizar inúmeras privatizações, reduzir programas sociais 
mesmo, em outras esferas da economia, acabar com o salário mínimo, poste-
'ormente reintroduzido pelo trabalhista Tony Blair. Mas a participação de altos 
:uncionários públicos, que tinham uma agenda distinta, ligada à retomada do 
re tígio do funcionalismo público inglês fizeram com que a reforma, em vez de 
ater à proposta liberal de Thatcher, focasse mais na modernização do apare-
o de Estado. Como resultado, a participação do Estado na renda nacional não 
reduziu em seu governo. 
Por outro lado, a ide ia de mensurar resultados, dar autonomia gerencial aos 
. igentes e responsabilizá-los pelo desempenho de suas unidades ganhou mui-
ênfase, com o programa Value for Money (que procurava investigar o valor 
agregadÓ por atividades selecionadas frente ao investimento que o contribuinte 
aí fazia). A reestruturação de departamentos, a descentralização do orçamento, 
34 I Administração Pública ELSEVIER 
o treinamento dos funcionários e parcerias com entidades da sociedade civil 
completaram o processo de mudança, que, no 'essencial, foi mantido no novo 
governo trabalhista. 
Outro país pioneiro foi a Nova Zelândia, que, segundo Bresser-Pereira, re-
presenta um caso extremo de Reforma Gerencial (Bresser-Pereira, 1998, p.55). O 
governo trabalhista, no..rmalmente grande intervencionista, foi eleito em 1984 e, 
em meio a uma crise econômica forte, decidiu acatar sugestões de altos funcio-
nários do Tesouro neozelandês que propunham uma solução radical, incluindo 
privatizações e uma profunda reforma do Estado (Osborne & Plastrik, 1997, p. 
- 75-83). Assim, ao lado de mudanças econômicas para enfrentar a crise, que in-
cluíram reduções importantes do gasto público, o governo introduziu expressi-
va autonomia aos dirigentes de agências e departamentos e, ao mesmo tempo, 
definição clara e monitoramento de resultados. Os dirigentes e funcionários -da 
cúpula da administração tiveram sua admissão para a função regulada por um 
contrato baseado em um acordo de desempenho baseado nos serviços deles ad-
quiridos por outros órgã~s públicos que, em diversas situações, tinham a opção 
de comprá-los de outros órgãos ou até de empresas privadas. A remuneração e 
mesmo a permanência no cargo desses administradores passaram a ser definidas 
por esses resultadós~ Para monitorar e avaliar resultados alcançados, foi utilizada 
a Audit Neo-Zeland. Ela audita os resultados alcançados pelas diversas entidades 
públicas e os compara com os compromissos assumidos no 'início do ano. Além 
da verificação formal da contabilidade, existe também uma jivaliação de desem-
penho, com base nos contratos de gestão, estipulando as metas para o exercício, 
que cada entidade do governo tem de apresentar no início do ano. Essas metas 
definem os recursos necessários que estarão disponíveis no orçamento. 
A partir dessas duas experiências pioneiras, a reforma se estendeu para di-
versos países avançados. Mas, como todo modelo, ele não foi implantado inte-
gralmente da mesma maneira em todos eles. Além disso, conheceu dissonâncias 
nos discursos que justificavam sua implantação, disputas entre emergências 
fiscais e esforços por inovação e, no caso de países em que a administração bu-
rocrática convivia com a administração patrimonialista, como o caso brasileiro, 
embates entre correntes preocupadas com a possibilidade de que uma menor 
rigidez fosse uma porta aberta para o clientelismo e correntes mais apressadas 
em modernizar a máquina. 
As características mais relevantes da administração gerencial podem ser de-
preendidas dessa evolução, mas podemos sintetizá-las como: 
~ 
• sistemas de gestão e controle centrados em resultados e não mais em pro-
cedimentos; 
ELSEVIER 
~lIDdes da sociedade civil 
oi mantido no novo 
-.,c::K10 Bresser-Pereira, re-
__ -r-Pereira,1998, p.55). O 
.... ~ ... , foi eleito em 1984 e, 
~'""~oP" til,p,, de altos funcio-
_,3V~u"av radical, incluindo 
.-.:t.n,mp & Plastrik, 1997, p. 
entar a crise, que in-
~ .... -n() introduziu expressi-
II:CllOS e, ao mesmo tempo, 
~, ':lD'!~enles e funcionários da 
função regulada por um 
tase:adlo nos serviços deles ad-
ações, tinham a opção 
adas. A remuneração e 
passaram a ser definidas 
alcançados, foi utilizada 
pelas diversas entidades 
no início do ano. Além 
uma avaliação de desem-
metas para o exercício, 
início do ano. Essas metas 
. no orçamento. 
orma se estendeu para di-
e não foi implantado inte-
. o, conheceu dissonâncias 
. putas entre emergências 
em que a administração bu-
............. ".u, como o caso brasileiro, 
~Wll-''''.''''~ de que uma menor 
e correntes mais apressadas 
gerencial podem ser de-
resultados e não mais em pro-
!lER Capítulo 2: A Administração Pública I 35 
• maior autonomia gerencial do administrador público; 
• avaliação (e divulgação) de efeitos/produtos e resultados tornam-se cha-
ves para identificar políticas e serviçospúblicos efetivos; 
• estruturas de poder menos centralizadas e hierárquicas, permitindo 
maior rapidez e economia na prestação de serviços e a participação dos 
usuários; 
• contratualização de resultados a serem alcançados, com explicitação mais 
clara de aportes para sua realização; 
• incentivos ao desempenho superior, inclusive financeiros; 
criação de novas figuras institucionais para realização de serviços que não 
configuram atividades exclusivas de Estado, como PPP (parcerias públi-
co-privadas) e Organizações Sociais e Oscips (Organizações da Soeiedade 
Civil de Interesse Público) que podem estabelecer parceriás com o poder 
público. .~ . 
É interessante observar que, a despeito de entusiasmos ou exageros iniciais, 
a reforma da gestão pública, na maioria dos países, teve uma lógica de preserva-
-o de traços importaptes da administração burocrática, tais como: 
~ ( 
• carreiras estruturadas e com exigência de concursos públicos para ativi-
dades de policiamento, fiscalização, regulação e coordenação de políticas 
públicas; 
r 
• exigência de procedimentos estruturados, incluindo liCitações e tomadas 
formais de preços para compras governamentais e contratação de obras e 
serviços; 
• procedimentos previstos em leis e regulamentos para elaboração, movi-
mentação e arquivamento de documentos,oficiais; 
~ mecanismos de proteção do servidor público contra perseguições polí-
ticas; 
• estruturas de controle interno e externo (que continuam a verificar in-
clusive adequação a procedimentos estabelecidos) , mesmo na presença 
de uma sociedade vigilante e de contratação de empresas de auditoria. 
Parece ser necessário estruturar a Administração Pública com mais cuidado 
para que a maior flexibilidade e permeabilidade à sociedade civil não se faça 
em detrimento de interesses públicos de longo prazo, como a preservação da 
memória, a defesa das políticas de Estado contra interesses imediatos de gover-
nantes de plantão, a lisura e controles firmes nos investimentos e programas 
públicos e maior rigor na contratação de servidores que permanecerão na má-
36 I Administração Pública ELSEVIER 
quina pública desempenhando. atividades de Estado.. Países cümü a Inglaterra, a 
França, o. Japão., o. Canadá üu a Alemanha mantiveram serviçüs públicüs estru-
turadüs, prüfissiünalizadüs e recentemente müdernizadüs. 
A melhür fürma de garantir uma estruturação. da Administração. Pública 
que se müdernize sem perder cüntinuidade, assegurar pülíticas de lüngü prazo 
e as proteções necessárias li funciünáriüs que püssam cüntrariar interesses de 
güvernü em nüme de interesses de Estado. é cümpreender as diferentes áreas e 
setüres de atuação. do. Estado. e estabelecer uma fürma de ürganizaçãü das tarefas 
cümpatível cüm a natureza dessas funções. 
2.3. Setores do aparelho do Estado 
O Plano. Diretür da Refürma do. Aparelho. do. Estado. (Ministério. da Admi-
nistração. e Refürma do. Estado., 1995) se refere a quatro setüres que integrariam 
o. aparelho. do. Estado., cüm reflexüs na ürganizaçãü da Administração. Pública: 
" 
• Núcleo. estratégico. - cürrespünde ao. güvernü, em sentido. lato.. É o. setür 
que define as pülí~oas públicas e cüürdena sua implantação. e fiscalização., 
• l 
fürmula leis, acümpanha e atua no. desenvülvimentü da jurisprudência, 
cübra seu cumprimento. e também julga as transgressões \il.ue a elas se in-
terpõem. Cürrespünde aüs Püderes Legislativo. e Judiciário., ao. Ministério. 
Público. e, no. Püder Executivo., ao. Presidente da Repúblic , aüs ministros 
e à equipe respünsável pelo. apüiü técnico. à fürmulaçãü e cóürdenaçãü de 
pülíticas públicas. 
• Atividades exclusivas - é o. setür em que são. prestadüs serviçüs que só 
o. Estado. püde realizar. São. serviçüs que, geralmente, encüntram-se assü-
ciadüs ao. püder de pülícia, de müdü que também se-e'Xerça o extrüversü 
do. Estado. - o. püder de regulamentar, fiscalizar, fümentar, cümü, pür 
exemplo., a cübrança e fiscalização. de tributüs, a pülícia, a fiscalização. do. 
cumprimento. de nürmas sanitárias, o. serviço. de trânsito., o. cüntrüle do. 
meio. ambiente. 
• Serviçüs não. exclusivüs - cürrespünde ao. setür em que o. Estado. atua 
simultaneamente cüm üutras ürganizações públicas não. estatais e pri-
vadas. As ürganizações que atuam nesse setür não. püssuem o. püder de 
pülícia, mas o. Estado. está presente pürque üs serviçüs envülvem direitüs 
fundamentais, cümü educação., saúde üu cultura, e também pürque tais 
direitüs geram "externalidades" relevantes que se espalham para o. res-
tante da süciedade, não. püdendü ser transfürmadüs em atividades mera-
mente lucrativas, cümü hüspitais, centros de pesquisa, teatros e museus. 
ELSEVIER 
orno a Inglaterra, a 
públicos estru-
_:.lIC<lIO e fiscalização, 
jurisprudência, 
que a elas se in-
ao Ministério 
_..0'-' .... .1, como, por 
calização do 
o controle do 
tatais e pri-
~lUem o poder de 
lvem direitos 
Capítulo 2: A Administração Púb lica I 37 
• Produção de bens e serviços para o mercado - corresponde à área de 
atuação das empresas. É caracterizado ,pelas atividades econômicas vol-
tadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, 
por exemplo, as do setor de infraestrutura. Tais atividades encontram-se 
no Estado por envolverem eixos considerados estratégicos, por faltar ca-
pital ao setor privado para realizar o investimento ou por serem ativida-
des naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é 
possível, tornando-se necessário, no caso de privatização, a regulamenta-
ção rígida por parte do poder público. 
-
Cada setor desses demanda formas de organização e procedimentos dife-
dada a natureza das suas funções. Não se pode imaginar a polícia ou 
5scalização da Receita Federal, por exemplo, que exercem poôer ex rover o 
e ao cidadão ou ao contribuinte, dispondo de flexibilidade para con ratar 
al, estabelecer códigos de conduta não aprovados pelos representantes da 
edade ou com grande autonomia de seus dirigentes para demitir profissio-
_ I so certamente traria riscos de perseguições políticas. Em contrapartida, a 
· 0 de um museu ou de uma escola de artes do governo, em que a criativida-
torna extremamente importante, pode ser gerida com entusiasmo e uma 
.-..............,. LU ' stração menos próxima da burocrática. 
Em cada um desses setores caberia uma forma distinta de estruturação da 
·0 do poder público. Aqui, vamos nos ater ao Executivo, Rara facilitar a expli-
f 
· 0 . No chamado Núcleo Estratégico, dá-se a formulação e a coordenação de 
_ líticas públicas que, numa democracia, é de responsabilidade do Parlamento, 
deve ser apoiada no Executivo por: uma área que faz o processamento téc-
o-político das questões, situado na Administração Direta e com organização 
ópria da máquina pública, ainda com traços da administração burocrática 
beriana. Isso significa que deve ser povoado por funcionários de carreira, 
eneralistas, bem formados, especialmente em gestão e avaliação de projetos 
mplexos, com múltiplas instâncias de implementação, no entendimento das 
. anças públicas e de articulação política com o Congresso (ou Legislativos 
aduais e municipais), com parceiros da sociedade civil ou do mercado. Es-
profissionais poderiam ter exercício em qualquer ministério ou secretaria, 
evitando-se, assim, a rigidez na alocação de pessoas especializadas, não num 
gmento, mas na própria gestão das políticas públicas e favorecendo, em con-
trapartida, a integração da ação governamental. O investimento em capacitação, 
o acesso desburocratizado desse núcleo a "Think Tanks", que, estes sim, podem 
e devem contar com especialistas em cada política específica, a realização de 
oncursos anuais e salários de mercado, que tragam para esse núcleo anual-
38 I Administração Pública 
) ~ I 
ELSEVIER 
mente bons quadros, podem ser algumas das ações relevantes para se dotar a 
Administração Pública de uma cúpula apta a apoiar a tradução de programas 
de governo em ações que promovam o desenvolvimentosustentável do país. 
Mas a adoção de princípios da administração burocrática não impede que esses 
funcionários tenham metas claras de desempenho, possam dar voz ao cidadão 
na elaboração, seleção e avaliação de projetos que consubstanciam as políti-
cas públicas aprovadas pelo Legislativo, características mais associadas com a 
administração gerencial. Aliás, é do próprio Núcleo Estratégico que partem os 
"contratos" que serão firmados com órgãos públicos os quais se responsabiliza-
rão p-ela implantação das políticas, estejam eles associados ao setor de atividades 
exclusivas de Estado ou ao setor de atividades não exclusivas. 
As atividades exclusivas de Estado, por exigirem um trabalho menos asso-
ciado à concepção e uma independência maior na sua condução, precisam se 
estruturar em agências autônomas, profissionalizadas e dissociadas do proces-
samento político das prioridades de governo. Tais agências, que podem se dedi-
car a fiscalização, regulação, diplomacia, entre outras atividades, deveriam ser 
formadas por funcionários de carreira, especializados na atividade da entidade. 
Aqui também concursos anuais e salários competitivos. ajudariam a trazer bons 
profissionais e quebrar corporativismos negativos, por oxigenar a máquina pú-
blica. É um setor em que a administração burocrática fornece padrões impor-
tantes para sua estruturação: códigos de conduta claros devem ser estabelecidos 
em lei, como forma de controle do poder de polícia, e em que mecanismos de 
( 
seleção, evolução na carreira, movimentação de funcionários e demissão não 
podem ficar ao arbítrio dos gerentes, por mais competentes que o sejam. A so-
ciedade deve ser protegida de eventuais excessos do poder extroverso, e os fun-
cionários, de perseguições políticas, devido à sua atuação em defesa de interes-
ses mais permanentes de Estado. 
Nó set~r de atividades não exclusivas de Estado, ligadas à implementação de 
políticas em áreas em que a sociedade civil acumulou experiências que possam 
ser aproveitadas pelo setor público, abre-se um amplo terreno para parcerias. 
Essas parcerias podem ocorrer com organizações sociais, entidades sem fins lu-
crativos com as quais o Estado pode firmar um contrato de gestão e, assim, re-
passar a gestão de atividades que demandem mais flexibilidade ou criatividade, 
ou com empresas privadas, mediante parcerias público-privadas (PPP), nos ter-
mos de recente lei federal (Lei Federal n2 11.079), que busca captar a capacidade 
de investimento e gestão da iniciativa privada para empreendimentos públicos, 
especialmente em infraestrutura. 
Essas PPPs constituem espécies do gênero "concessão" e se dividem em pa-
trocinadas e administrativas. Em ambas, o parceiro privado realiza investimen-
• 
ELSEVIER 
relevantes para se dotar a 
a tradução de programas 
lIrTimen1to sustentável do país. 
não impede que esses 
possam dar voz ao cidadão 
consubstanciam as políti-
~naiS mais associadas com a 
Estratégico que partem os 
os quais se responsabiliza-
115õ:)Cl,i Ó()S ao setor de atividades 
sua condução, precisam se 
e dissociadas do proces-
encias, que podem se dedi-
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na atividade da entidade. 
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r oxigenar a máquina pú-
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os devem ser estabelecidos 
e em que mecanismos de 
cionários e demissão não 
que o sejam. A so-
poder extroverso, e os fun-
ação em defesa de interes-
ligadas à implementação de 
~óJ.JUIU experiências que possam 
pIo terreno para parcerias. 
iais, entidades sem fins lu-
ntrato de gestão e, assim, re-
exibilidade ou criatividade, 
~.Jln_u-privadas (PPP), nos ter-
e busca captar a capacidade 
empreendimentos públicos, 
n:DClcessãlo" e se dividem em pa-
privado realiza investimen-
/ 
r Capítulo 2: A Administração Pública I 39 
(l~~ Ct<~ 
de, no mínimo, R$20 milhões prévios à prestação de serviços, e o poder 
úblico estabelece o objeto e entra na composição da remuneração ao inves-
dor, que pode ser integral, como na concessão administrativa, ou parcial, na 
concessão patrocinada, em que uma parte do pagamento se dá pelo usuário dos 
rviços, na forma de tarifas. Como bem salienta Carlos Ari (Sundfeld, 2005, p. 
.:3), a característica central que motivou a lei "é a de gerar compromissos finan-
- iros estatais firmes e de longo prazo". A ideia é, por um lado, impedir que o 
inistrador atual assuma compromissos de forma irresponsável e, por outro, 
garantias que' convençam a empresa privada a·investir. 
A legislação exige, ainda, que o vencedor da licitação para contratação por 
termédio de PPP constitua sociedade de propósito específico para o projeto, 
cujo controle não poderá ser alterado sem a prévia aprovação do poder públi-
co. A licitação para contratação das PPPs deverá ser por meió da modalidade 
concorrência e ser precedida de estudo técnico que comprove a conveniência 
a oportunidade de contratação pela modalidade PPP. Caso o poder público 
eixe de pagar a contraprestação pactuada, o parceiro privado poderá recorrer 
garantia. No que se refere às PPPs da União, o art. 16 autorizou a União, suas 
utarquias e fundações públicas a participar, no limite global de R$6 bilhões 
em Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas, com a finalidade de pres-
tar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros 
úblicos federais . 
As duas modalidades de PPP se diferenciam pela remuneração do investi-
r 
dor e pela forma de prestação de serviços pela empresa pfivada. Na concessão 
administrativa, a Administração assina com a empresa um contrato de parceria 
em que a empresa, além de fazer o-investimento, detalha o objeto do serviço 
apresentado pelo poder público e recebe a contraprestação somente do governo. 
ão há cobrança de tarifas pelos usuários. 
Na concessão patrocinada, o poder público detalha o serviço, a empresa rea-
liza o investimento e é ressarcida tanto por tarifas quanto por um adicional de 
tarifa pago pelo governo. / 
Aqui a adesão aos princípios da administração gerencial são bem mais cla-
. I 
ros. Não apenas existe um processo de contratualização de resultados, como I 
autonomia dos dirigentes para estabelecer a parceria, por um lado e, por outro, 
da associação ou da empresa para operar o serviço ou a obra, de forma a melhor 
atingir os resultados pactuados, desde que respeita~os os termos do contrato. 
Toda forma de parceria, no entanto, levanta, num país marcadamente clien-
telista, como o Ifrasil, suspeitas de mau uso de recursos públicos. Argumenta-se 
que o que o poder público busca, na verdade, ao construir essas parcerias, seja 
nos termos da Lei das PPP quanto das OS, seria fugir de amarras voltadas para 
-~----- /' 
40 I Administração Pública ELSEVIER 
o controle da corrupção ou a evitar favoritismos descabíveis. Outra argumen-
tação negativa diz respeito à possibilidade de feudalização de espaços públicos. 
As organizações sociais administrando museus, por exemplo, ou uma obra que 
é construída, tendo seu serviço operado posteriormente por uma empresa pri-
vada, poderiam ficar isoladas da política pública definida para o setor, favore-
cendo o chamado renHeeking ou viabilizando uma privatização disfarçada da 
destinação da ação pública. 
Ambos os argumentos alertam para possibilidades que podem ser resolvi-
das por mecanismos previstos em lei e que demandam gestão. Corrupção tem 
sido um problema grave nas práticas normais da Administração Direta, mesmo _ 
com todo aparato normativo estabelecido para coibi-la. 
Assim, observamos que n,ão há uma forma ou modelo de Administração 
Pública que seja adequada em sua integralidade a todos os setorés de atuação 
do Estado. Da mesma maneira como os países levam em con; ideração sua rea-
lidade histórica e cultural ao optar por diferentes estruturas - instituições que 
conformam sua Administração Pública - dentro de cada país, contribuições de 
cada modelo aparecem de formas diferenciadas dependendo do setor de atua-
ção do aparelho de Êstádo em pauta. ,.J 
2.4. Evolução da Administração Pública no Brasil :/_. 
Num breve esforço para . reconstituir as linhas gerais d<l: evolução históri-
ca da Administração Pública no Brasil, poderíamos destacar basicamente nove 
momentos: 
• a Administração Colonial; 
• o Brasil como sede do império português;' 
• o Império (12 reinado, regências e 22 reinado); 
• a República Velha; 
• o varguismo e a implantação da Reforma de 1936; 
• o desenvolvimentismo e o início da Reforma do Ministério da Fazenda; 
• o regime militar, o estatismo, a modernização e a Reforma de 1967; 
• a democratização e o retorno ao formalismo; 
• a reforma da Gestão Pública de 1995. , 
Em cada um desses períodos, embora traços gerais de uma das três formas 
históricas de administração citadas tenham sido predominantes, outros ele-
mentos importantes ou esforços de reforma merecem ser mencionados. É im-
portante observar, igualmente, que as diferentes configurações foram influen-
ELSEVIER 
cabíveis. Outra argumen-
lização de espaços públicos. 
exemplo, ou uma obra q~e 
ente por uma empresa pn-
finida para o setor, favore-
privatização disfarçada da 
que podem ser resolvi-
gestão. Corrupção tem 
Direta, mesmo 
em consideração sua rea-
_ instituições que 
cada país, contribuições de 
1Cl-'CU,\.""U~'~ 
do setor de atua-
gerais da evolução históri-
destacar basicamente nove 
1936; 
do Ministério da Fazenda; 
e a Reforma de 1967; 
rais de uma das três formas 
predominantes, outro~ ~le­
lai!Celm ser mencionados. E lm-
onfigurações foram influen-
Capítulo 2: A Administração Pública I 41 
pelo papel que o Estado brasileiro assumia no momento, pelos debates 
ntes na sociedade e por modelos adotados em outros países e mesmo no 
r privado. 
o período colonial, o patrimonialismo veio para o Brasil com os portu-
e . Um sistema político-administrativo centrado na mistura entre público 
rivado e na concessão de cargos em troca de lealdade política, amizade ou 
. re ses partilhadoS",-como vimos anteriormente, vai marcar nossa incipiente 
- . istração (Murilo de Carvalho, 2004, p. 27), num contexto em que a po-
econômica vigente, o mercantilismo, buscava nas colônias as condições 
a obter uma balança comercial favorável, inicialmente pela busca de metai~ 
. osos (bem-sucedida apenas no século XVIII) e de pau-brasil. 
A primeira expedição mais importante do ponto de vista da preserva<?ão do 
'tório brasileiro foi a de Martim Afonso de Sousa, de 1530 a ~1532, enviada 
r Dom João m. Veio para combater os traficantes frances~ ; penetrar as terras 
procurar metais preciosos e estabelecer núcleos de povoamento no litoral. 
tanto, Martim Afonso possuía amplos poderes. Designado capitão-mor da 
uadra e do território"descoberto, deveria fundar núcleos de povoamento, 
rcer justiça.civil e criminal, tomar posse das terras em nome do rei, nomear 
- cionários e distnbuír sesmarias, lotes de terra para cultivo. 
s capitanias hereditárias, um sistema de colonização e administração da 
iVa colônia, também criado por Dom João I1I, destinava vastos territórios a 
bres e amigos do rei, que passavam a ser chamados de donatários, represen-
r 
tes da Coroa portuguesa em suas propriedades. Atendendo a um processo 
povoamento do território da colônia visando a evitar invasões externas, as 
pitanias ainda serviram para o desenvolvimento da colonização no Brasil a 
. da associação entre o público e o privado. A doação de urna capitania era 
- ' ta através de dois documentos: a Carta de Doação e a "Carta Foral. Pela Carta 
Doação, o donatário recebia a terra, podendo transmiti-la para seus filhos 
as não vendê-la. Recebia também uma sesmaria de dez léguas da costa. Devia 
:imdar vilas, construir engenhos, nomear funcionários e aplicar a justiça. 
A Carta Foral tratava dos tributos a serem pagos pelos colonos. Definia ain-
o que pertencia à Coroa e ao donatário. Se descobertos metais e pedras pre-
' 0 as, 20% seriam da Coroa, e ao donatário caberiam 10% dos produtos do 
lo. A Coroa detinha o monopólio do comércio do pau-brasil e de especiarias. 
O donatário podia doar sesmarias aos que pudessem colonizá-las e defendê-las, 
lofnando-se assim colonos. 
De fato, o sistema dificultou o acesso de franceses, holandeses e espanhóis 
por um certo tempo, mas a colonização pretendida não ocorreu de forma ho-
mogênea, tendo em vista a extensão territorial brasileira e a própria capacidade 
42 I Administração Pública ELSEVIER 
econômica diferenciada de cada capitania. Apenas Pernambuco e São Vicente 
prosperaram. 
Para apoiar as capitanias, Portugal criou o Governo Geral em 1548. Preten-
dia-se centralizar administrativamente a organização da Colônia, mantendo-se, 
porém, o sistema de capitanias hereditárias como estratégia para o fortaleci-
mento da colonização. O goy-ernador geral passou a assumir muitas funções 
antes desempenhadas pelos donatários. É interessante observar que o controle 
da aplicação da justiça cabia ao governador, que também era responsável pela 
disseminação da fé cristã, numa parceria nem sempre tranquila com os jesuítas. 
A partir de 1720, os governadores passaram a receber o título de vice-rei. O Go-
verno Geral permaneceu até a vinda da família real para o Brasil, em 1808. 
Tanto o donatário como o governador ou vice-rei tinham ampla latitude pa- I 
ra escolher eventuais funcionários, aplicar a justiça e recolher tributos nos limites 
da sua jurisdição, respeitados apenas o monopólio do rei sobre o pau-brasil e as 
especiarias e sua parcela nos demais impostos. O acesso à riqueza estava assim 
associado a um cargo, sinecura ou propriedade fornecida pela éoroa ou por seus 
representantes, em troca de lealdade e preservação de seus interesses no país. 
A subida ao poder, e!A\PoI'tugal, de Sebastião de Carvalho e Melo, o futuro 
Marquês de Pombal, que durante 27 anos comandou a política e a economia 
portuguesa, trouxe consequências importantes para a administração no Brasil. 
Nomeado para Secretário de Estado por D. José I, teve de enfrentar uma grave 
crise econômica, resultante dos gastos excessivos que se seguirarn,.à descoberta 
de ouro no Brasil. Quando um terremoto devastador destruiu Lisbóa em 1755, 
Pombal organizou as forças de auxílio e planejou a reconstrução da cidade. A 
partir de 1756, seu poder foi quase absoluto' e realizou um programa moder-
nizador. Aboliu a escravidão, reorganizou o sistema educacional, elaborou um 
novel' código penal, introduziu novos colonos nos dotnínios '~oloniais portu-
gueses e fundou a Companhia das índias Orientais. Praticamente acabou com 
a Inquisição em Portugal e nas colônias (embora não pudesse fazê-lo formal-
mente) e consolidou o Tratado de Madri, que ampliava as fronteiras, entrando 
em confronto <.rueto com as missões jesuíticas. Acusando a Companhia de Jesus 
de conspiração contra a Coroa, expulsou os jesuítas de Portugal e das colônias. 
Para substituir o ensino ministrado pelos religiosos, foram criadas as "aulas ré-
gias", sustentadas por um novo tributo, o "subsídio literário". O ensino deveria 
se dar exclusivamente em português. A administração das missões passou para 
. funcionários do governo. 
Pombal ainda criou o Tribunal da Relação no Rio de Janeiro e juntas de 
justiça nas sedes das capitanias gerais, fomentando o surgimento de vilas, e 
determinou a transferência da capital da Colônia de Salvador para o Rio de 
ELSEVIER 
1~.llaJLUL'U~.~ e São Vicente 
Geral em 1548. Preten-
Colônia, mantendo-se, 
. para o fortaleci-
umir muitas funções 
ob ervar que o controle 
era responsável pela 
:ranquila com os jesuítas. 
título de vice-rei. O Go-
o Brasil, em 1808. 
am ampla latitude pa-
r=.uU.1C;1 tributos nos limites 
obre o pau-brasil e as 
à riqueza estava assim 
pela coroa ou por seus 
seu interesses no país. 
alho e Melo, o futuro 
de enfrentar uma grave 
seguiram à descoberta 
truiu Lisboa em 1755, 
onstrução da cidade. A 
um programa moder-
educacional, elaborou um 
Praticamente acabou com 6 
pudesse fazê-lo formal-
as fronteiras, entrando 
a Companhiade Jesus 
e Portugal e das colônias. 
oram criadas as "aulas ré-
. erário". O ensino deveria 
das missões passou para 
Rio de Janeiro e juntas de 
o surgimento de vilas, e 
e alvador para o Rio de 
1ER Capítulo 2: A Administração Pública I 43 
eiro, em 1763, para combater o contrabando de ouro e diamantes em um 
odo em que a redução dos tributos sobre metais e pedras preciosas se tor-
expressiva. 
ubida de Bonaparte ao poder, em 1799 na França, trouxe consequências 
para Portugal. A Inglaterra era tradicional adversária da França, mesmo 
,. da Revolução Francesa (a Guerra dos Sete Anos entre os dois países, ven-
pela Inglaterra, precedeu em poucos anos a Revolução Francesa, e também 
dependência dos Estados Unidos). Ocorre que a economia portuguesa ha-
muito se encontrava subordinada à inglesa, e o bloqueio continental que 
oleão decretou em 1806 contra a Inglaterra, na impossibilidade de vencê-la 
. 'tarmente, prejudicaria o reino português. A saída, sugerida pelos ingleses 
us parceiros portugueses, por meio do Lord Strangford, embaixador da 
aterra em Portugal, foi a transferência da Corte portuguesa para o Brasil, 
e passaria a ser a sede do reino. Assim, o bloqueio podéria ser furado e, 
a os ingleses, abrir-se-ia a possibilidade de compensação para os prejuízos 
nômicos causados pelo bloqueio. A fuga da Corte para o Rio de Janeiro foi 
ecidida quando da iminente invasão napoleônica, após muita indecisão do 
ente D. João. 
As consequências para o Brasil foram extremamente importantes: rompeu-
o pacto colonial que estabelecia exclusividade à metrópole nas relações com 
colônia, e as estruturas públicas da corte foram transplantadas para o Brasil. 
1808, D. João decretou a abertura dos portos às nações amigas. Com isso 
ouve um grande afluxo de mercadorias para o anteriormente estéril porto do 
' 0 de Janeiro. Mas as taxas aduaneiras foram reduzidas e o afluxo de dinheiro 
e também aqui chegou, para fazer face ao déficit na balança comercial, veio 
a forma de empréstimo, com juros importantes. Além disso, como bem lembra 
Laurentino Gomes (2007, pp. 215 e 216), logo na chegadã-ao Rio, foi concedi-
liberdade de comércio e de indústria manufatureira no Brasil, revogando-se 
um alvará de 1785 que proibia a fabricação de qualquer produto na colônia. 
Combinada com a abertura dos portos, representava na prática o fim do sis-
ema colonial. O Brasil libertava-se de três séculos de monopólio português e 
e integrava ao sistema internacional de produção e comércio como uma na-
ção autônoma". Da mesma maneira, autorizou-se a abertura de novas estradas, 
igualmente proibida desde 1733 . 
A corte se instalou no Rio de Janeiro e trouxe a reurbanização da cidade e 
inúmeras desapropriações para instalar os reinóis, mas também a implantação 
de uma série de entidades públicas ligadas ao comércio, à incipiente indústria, 
à educação e à cultura. Pouco depois de chegar, D. João instalou o Banco do 
Brasil, inicialmente chamado de Banco do Povo, implantou aqui os Ministérios 
/ 
44 I Administração Pública ELSEVIER 
e criou a Casa da Moeda. Para aparelhar as Forças Armadas, inaugurou uma 
fábrica de pólvora, duas Academias, a Militar e a da Marinha, e organizou fun-
dições de ferro. 
D. João VI criou também Escolas de Medicina, de Matemática, Física e En-
genharia e de Belas-Artes. É interessante observar que a novidade constituía na 
introdução do ensino não ap.enas superior, mas leigo. A fundação da Biblioteca 
Real, do Teatro Lírico e do Museu Nacional favoreceu a vinda de cientistas e 
artistas que retrataram o país, como a famosa missão francesa, vinda em 1816, 
logo após a derrota de Napoleão. 
Com a Revolução Liberal do Porto, em 1820, a família real volta a Portu-
gal, drenando os recursos do Banco do Povo, devolvendo o país à condição de 
colônia, mas aqui deixando um início de máquina pública, com a concessão 
de empregos já associada ao patrinÍonialismo. A intensificação do corrlércio e 
o incremento da participação do território da colônia nas relações'internacio-
nais impediram que o Brasil regressasse à situação de mera colônia extrativista. 
Com isso, um ano após a saída da corte, é declarada a Independência do Brasil 
por D. Pedro I, filho de D. João VI. 
O primeiro reinado, de l822 a 1831, é marcado inicialmente pelos confli-
~ l 
tos entre o Partido Português, que almejava a reunificação com Portugal, e os 
desejos de maior poder do imperador, de um lado e, do outro, a forte oposição 
a esses anseios pelo partido liberal na Câmara dos Deputados' e pela impren-
sa. Logo após a independência, sentindo um clima desfavorável Qa Assembleia 
Constituinte por ele convocada em 1823, D. Pedro outorgou a Constituição de 
1824, elaborada por um Conselho de Estado composto de dez membros. Essa 
Constituição estabelecia um Governo monárquico, hereditário, constitucional, 
representativo. Foi criada a Assembleia Geral, órgão máximo .• do Poder Legis-
lativ0, composta pelo Senado e pela Câmara dos Depútados, cujos integrantes 
eram escolhidos pelo voto dos cidadãos. A carta de 1824 estabelecia também 
um sistema de eleições indiretas e censitárias. Para a Câmara dos Deputados 
elegia-se um corpo eleitoral que, posteriormente, seria responsável pela eleição 
dos deputados para um período de quatro anos. A renda anual mínima para ser 
eleitor era de 100 mil réis e, nessas condições, o voto era obrigatório. Os candi-
datos a cargos políticos deveriam ser católicos. 
A Carta estabelecia como atribuições da Assembleia Geral, entre outra : 
fixar as despesas anuais e as respectivas contribuições, autorizar o governo a 
contrair empréstimos e estabelecer os meios convenientes para pagamento da 
dívida pública. A iniciativa referente a impostos era privativa da Câmara d 
Deputados. O Poder Judiciário era apresentado como independente e o cargo 
de juiz era vitalício (perpétuo, nos termos da Constituição), mas o imperador 
ELSEVIER 
lU"'''''''' inauguro.u uma 
e o.rganizou fun-
a no.vidade co.nstituía na 
fundação. da Biblio.teca 
a vinda de cientistas e 
francesa, vinda em 1816, 
nas relações internacio.-
mera co.lônia extrativista. 
a Independência do. Brasil 
inicialmente pelo.s co.nfli-
~lcalcao. co.m Po.rtugal, e o.S 
do. o.utro., a fo.rte o.po.sição. 
eputado.s e pela impren-
favo.rável na Assembleia 
to.rgo.u a Co.nstituição. de 
de dez membro.s. Essa 
reditário., co.nstitucio.nal, 
máximo. do. Po.der Legis-
cujo.s integrantes 
1 24 estabelecia também 
Câmara do.s Deputado.s 
. respo.nsável pela eleição. 
da anual mínima para ser 
era o.brigatório.. Os candi-
-" ..... Ul .. · Geral, entre o.utras: 
........ ~"') auto.rizar o. go.verno. a 
m'<::u1t;ll l'~" para pagamento. da 
privativa da Câmara de 
independente e o. cargo. 
__ ~" UJ. ... u,,), mas o. imperado.r 
ELSEV1ER Capítulo 2: A Administração Pública I 45 
po.deria suspendê-Io.s po.r certo. perío.do. devido. a queixas co.ntra eles, o.uvido. o. 
Conselho. de Estado.. 
Quanto. à administração. fiscal, estabelecia a Co.nstituição. que a Receita e a 
despesa da Fazenda Nacio.nal seriam de respo.nsabilidade de um Tribunal, so.b o. 
no.me de Teso.uro. Nacio.nal, em cujas unidades, devidamente estabelecidas po.r 
Lei, seriam reguladas sua administração., arrecadação. e contabilidade, em recí-
pro.ca co.rrespo.ndênEia com as teso.urarias e auto.ridades das pro.víncias do. Im-
pério.. Em relação. ao.s empregado.s público.s, civis e militares, ficavam garantidas 
as recompensas co.nferidas pelo.s serviço.s feito.s ao. Estado.. Em co.ntrapartida, 
eles seriam respo.nsáveis pelo.s abuso.s e o.missões praticadas no. exercício. das 
uas funções, e po.r não. co.brarem respo.nsabilidades de seus subalterno.s. 
Co.mo. serviço.s ao.s cidadão.s, a Carta estabelecia a instrução. primár'a gra-
tuita e o.S so.corro.s público.s. ~ 
O traço. mais marcante dessa Co.nstituição. fo.i a instituição. de um quarto. 
po.der, exclusivo. do. Imperado.r, o. Mo.derado.r, ao. lado. do. Executivo., Legislativo. 
e Judiciário.. Po.r meio.do. Po.der Mo.derado.r, o. imperado. no.meava o.S membros 
vitalício.s do. Co.nselho. de Estado., o.S presidentes de província, as auto.ridades 
eclesiást~cas d2- Igreja Católica, o. Senado. vitalício., o.S magistrado.s do. Po.der Ju-
diciário. e o.S minis,ros aO. Po.der Executivo.. Po.dia igualmente vetar decisões da 
ssembleia Geral e co.nvo.car o.U disso.lver a Câmara do.s Deputado.s. 
Na prática co.nseguiu no.mear po.rtugueses de sua co.nfiança no.s principais 
órgão.s público.s civis e militares, o. que demo.nstra que o. preenchimento. do.s 
cargo.s na administração. pública esteve amplamente relacio.nado. ao. arbítrio. do. 
Imperado.r, e não. a procedimento.s merito.crático.s de seleção.. 
Go.vernando. em meio. a grandes copflito.s e o.po.sição., a situação. fo.i agravada 
co.m a falência do. primeiro. Banco. do. Brasil em 1829, pela mo.rte de D. Jo.ão. VI 
e pela participação. do. imperado.r nas discussões .so.bre -a ucessão. em Po.rtugal. 
A inflação. e as crises so.ciais resultantes não. o. ajudaram, inclusive em função. da 
própria pressão. exercida po.r Po.rtugal pelo. seu reto.rno.. Abdico.u em 1831, em 
favo.r de seu filho. meno.r Pedro.. 
Diante da meno.ridade de Pedro. 11, a so.lução. ado.tada no. Brasil fo.i o. perío.do. 
das regências, que fo.ra o. mecanismo. estabelecido. na Co.nstituição. de 1824 para 
lidar co.m a transição. de Pedro. I para Pedro. 11. Fo.i uma fase co.nturbada, repleta 
de rebeliões regio.nais e co.nflito.s entre restaurado.res, que haviam integrado. o. 
Partido. Po.rtuguês e o. Liberal. A situação. eco.nômica já difícil era agravada pelo.s 
tumulto.s, e uma das tarefas do.s regentes fo.i justamente aparelhar o. Estado. para 
enfrentar deso.rdens internas. A Guarda Nacio.nal, uma fo.rça paramilitar criada 
em ago.sto. de 1831, po.r Feijó, então. Ministro da Justiça, co.mo. guardiã da no.va 
Co.nstituição., fo.i sendo. estruturada ao. lo.ngo. das regências, para substituir o.S an-
46 I Administração Pública ELSEVIER 
tigos corpos de milícias, as ordenanças e as guardas municipais. Era subordinada 
ao Ministério da Justiça e era recrutada entre os cidadãos com renda anual supe-
rior a 200 mil réis, nas grandes cidades, e 100 mil réis nas demais regiões. No Rio 
de Janeiro, foi criado o Corpo de Guardas Municipais Permanentes. Além disso, 
foram estabelecidos limites ao poder moderador, agora exercido pelos regentes, 
impedindo-os de exercer a prer~ogativa de dissolver a Assembleia Geral. 
Inicialmente, os regentes eram escolhidos entre seus pares, isto é, por mem-
bros da Assembleia Geral. Após o Ato Adicional de 1834, a regência passou a 
ser uma e eleita por voto censitário para um mandato de quatro anos. A im-
portân-cia do Ato Adicional está associada ao fato de que propiciou uma expe-
riência republicana e federalista em pleno interstício entre impérios. Inspira-
do na Constituição Americana, o Ato Adicional criou também as Assembleias 
Legislativas Provinciais, com deputados igualmente eleitos por voto censitário, 
dotando as províncias de autonomia legislativa. O Ato foi elaborado.por Feijó e 
incluía entre seus dispositivos o estabelecimento do status de município neutro 
para a cidade do Rio de Janeiro. 
Feijó, autor do Ato Adicional e primeiro regente uno, no entanto, enfrentou 
forte oposição dos chamad s regressistas e da imprens~ da época. Além disso, 
não conseguiu sufocar as ré~oltas populares. Ao renunciar, iniciou-se um perío-
do de centralização do poder e uma revisão dos preceitos do Ato Adicional, o 
que reforça a ideia de que o período regencial fora fortemente cont~rbado. 
Nesse período das regências, alguns órgãos públicos foram fundados, como 
o Colégio Pedro 11, o Arquivo Nacional e o Instituto Histórico e Ge6gráfico. 
O segundo reinado - que se inicia com a antecipação da maioridade de 
Pedro 11 em função dos problemas políticos da -regência - foi marcado pela es-
tabilização do país, inicialmente às voltas com as rebeliões que marcaram todo e 
período regencial. Dom Pedro 11, inspirado no Parlamenta(Ísmo . nglês, criou o 
Conselho de Ministros, não previsto na Constituição de 1824. O chefe do Con-
selho, encarregado de organizar o gabinete do Governo, exerceria a função de 
chefe de governo ou primeiro-ministro na tradição inglesa. Responsável, pois, 
pelo Poder Executivo, para governar, ele deveria se apoiar nos representantes de 
seu partido, que deveria deter a maioria das cadeiras na Câmara dos Deputa-
dos. Na hipótese de perda da maioria, o ministério deveria ser desfeito. Mas no 
parlamentarismo brasileiro da época do segundo reinado, por conta do Poder 
Moderador, a decisão estava nas mãos do imperador, já que ele podia dissolver a 
Câmara e convocar novas eleições para garantir o gabinete de sua preferência. 
No que se refere às instituições e ao aparelho do Estado, o segundo reinado 
foi um período de modernização e desenvolvimento econômico, com a intro-
dução do Código Comercial, para dar segurança às atividades econômicas e de 
ELSEVIER 
Il<=lJlCl.pals. Era subordinada 
com renda anual supe-
demais regiões. No Rio 
ermanentes. Além disso, 
exercido pelos regentes, 
mbleia Geral. 
pares, isto é, por mem-
34, a regência passou a 
de quatro anos. A im-
ue propiciou uma expe-
entre impérios. Inspira-
também as Assembleias 
itos por voto censitário, 
fo i elaborado por Feijó e 
tus de município neutro 
o, no entanto, enfrentou 
da época. Além disso, 
iniciou-se um perío-
do Ato Adicional, o 
emente conturbado. 
foram fundados, como 
. tórico e Geográfico. 
--"~'I ... a,,<'" da maioridade de 
_ foi marcado pela es-
r-odIc)eS que marcaram todo e 
inglês, criou o 
de 1824. O chefe do Con-
exerceria a função de 
inglesa. Responsável, pois, 
iar nos representantes de 
na Câmara dos Deputa-
eria ser desfeito. Mas no 
ado, por conta do Poder 
já que ele podia dissolver a 
inete de sua preferência. 
Estado, o segundo reinado 
econômico, com a intro-
atividades econômicas e de 
Capítu lo 2: A Admini stração Pública I 47 
tDl~:las protecionistas, como a tarifa Alves Branco, que aumenta as taxas adua-
obre diversos artigos manufaturados. A ideia era melhorar a balança co-
. al, mas a tarifa acabaria impulsionando uma substituição de importações e 
ação de inúmeras fábricas no Brasil. O fim do tráfico negreiro deslocaria 
'm capitais empregados no comércio de escravos para a industrialização. 
. TO mesmo sentido, a Casa da Moeda passou a assumir o papel de comissão 
o e medidas e, em 1862, por sugestão do Ministro da Fazenda, foi votada 
. 1. 157 que introduziu, no Brasil, o sistema métrico francês, mas cujo regu-
nto definitivo viria apenas em dezembro de 1872, dez anos depois. 
A primeira linha de telégrafo elétrico, ligando o palácio de São Cristóvão ao 
el do Campo, no Rio de Janeiro, foi implantada também em 1862. Poucos 
mais tarde, o sistema de telegrafia já permitia a comunicação entre yárias 
·tais brasileiras e até com a,Europa. Outros serviços públicos fO I:.am implanta-
- no período como a iluminação pública que passou a ser feita a gás em 1872. 
• lefonia entrou em operação em 1877 no Rio de Janeiro, São Paulo e Salvador. 
bondes elétricos começaram a funcionar em 1892. Boa parte desses serviços 
realizada pelo Barão de Mauá, que também se associou ao poder público para 
trução de ~árias estradas de ferro, a construção da Estrada União e Indústria 
lançamento dPl aBo submarino, ligando Brasil-Europa, em 1874. 
atividade postal, que já existia no Brasil desde o século XVII, foi mo der-
da com uma série de medidas inspiradas por reformulações ocorridas no 
ma postal inglês. Em 1842, foi adotado o selo postal para pagamento prévio 
tarifa pelo remetente, não mais pelo destinatário. Os primeiros selos postais 
ileiros, os olhos de boi foram emitidos no ano seguinte. Pouco tempo de-
~ i foram criados o corpo de carteiro~ e o de condutores de mala e o sistema 
entrega de correspondência a domicílio. 
O Tribunal do Tesouro Nacional, instituíd~ pela -Gonstituição de 1824, 
freu uma profundareforma em 1850, por iniciativa do Visconde de Itabo-
:aí, em que se reorganizaram as Tesourarias das Províncias e se estruturou a 
dministração central da Fazenda em: Secretaria de Estado dos Negócios da 
azenda, Diretoria Geral das Rendas Públicas, responsável pela administração 
tributária, Diretoria Geral da Despesa Pública, Diretoria Geral da Contabili-
de, Diretoria Geral do Contencioso, Tesouraria-geral e Primeira e Segunda 
Pagadorias do Tesouro e Cartório. 
.4 .1 . A Repúb l ica 
A Proclamação da República trouxe modificações à máquina administrati-
a, embora tenha preservado o mesmo modelo de administração patrimonialis-
a, marcada pela troca de cargos e favores e lealdade política. Ainda no governo 
48 I Administração Pública ELSEVIER 
provisório, foi decretado o federalismo e houve a transformação das antigas 
províncias em "estados" de uma federação. Além disso, separou-se o Estado da 
Igreja com o fim do padroado e a instituição do casamento e do registro civil. 
A Constituição de 1891, que consagra o regime republicano, introduz ino-
vações importantes na organização do Estado, na sua relação com o cidadão e 
com a Administração Pública. ~primeira delas é a federação. O Brasil já havia 
dotado as antigas províncias e su~s Assembleias Provinciais de alguma autono-
mia, mas a Carta de 1891 consagra o federalismo, um pouco diferente do ameri-
cano que a inspirou, por ter esse último modelo resultado da união de colônias 
com estr uturas de poder desvinculadas. No caso brasileiro, vínhamos de muitos 
anos de Estado unitário e com o poder, no período do império, bastante cen-
tralizado. Assim, o preceito estabelecido no primeiro artigo - de que "a nação 
brasileira adota como forma de governó, sob regime representativo, a República 
Federativa, ( ... ), formada pela união perpétua e indissolúvel, das suas ãntigas 
províncias, em Estados Unidos do Brasil" - significou uma descentralização 
sem precedentes na nossa história. A Carta chegou, inclusive, a vedar o poder 
central de intervir nos estados federados, listando poucas exceções. Por outro 
lado, considerou hipóteses de trabalho conjunto entre Upião e estados. 
~ l 
O Poder Moderador deixou de existir. Foi adotado um sistema presiden-
cialista, com independência dos poderes, reproduzido também nos estados fe-
derados. Agora as antigas Assembleias Províncias tornam-se autônomas como 
Assembleias Legislativas. 
É mantido o bicameralismo do Legislativo Federal, exercido pelo Congresso 
Nacional e formado pela Câmara de Deputados e pelo Senado. A Constituição 
acabou com a eleição indireta, o voto censitário (embora tenha vedado õ voto 
dos mendigos), a escolha de senadores pelo imperador e sua vitaliciedade. 
Por. eleição direta também seriam escolhidos o presidente e o-vice-presidente 
da República. Tanto para essa eleição como para os membros do Congresso, o 
corpo eleitoral é formado por brasileiros maiores de 21 anos, excetuados os anal-
fabetos, os praças, os mendigos, as mulheres, os integrantes de ordens religiosas. 
Essa forma de eleição só ocorreria três anos depois, e os dois primeiros presidentes 
foram eleitos por sufrágio indireto (com Floriano Peixoto como vice-presidente e, 
depois, frente à renúncia de Deodoro, assumindo até o final do mandato). 
O Congresso manteve seu papel de fixação anual da despesa, agora federal, 
e o orçamento da receita, mas assumiu também um papel que antes cabia ao 
Ministério da Fazenda, especificamente a tomada de contas da receita e despesa 
de cada exercício financeiro. Isso resultou da instituição do Tribunal de Con-
tas da União, como controle externo e braço do Legislativo Federal. Manteve 
igualmente a prerrogativa de autorizar o governo a contrair empréstimos, mas, 
uma f 
ública 
lítica 
"ar b. 
Ae 
comp 
terra 
nu 
OI 
ui 
cer 
ad 
ELSEVIER 
formação das antigas 
eparou-se o Estado da 
ento e do registro civil. 
ublicano, introduz ino-
relação com o cidadão e 
- eração. O Brasil já havia 
. ciais de alguma autono-
pouco diferente do ameri-
tado da união de colônias 
. eiro, vínhamos de muitos 
do império, bastante cen-
artigo - de que "a nação 
representativo, a República 
. olúvel, das suas antigas 
ou uma descentralização 
inclusive, a vedar o poder 
poucas exceções. Por outro 
rre União e estados. 
tado um sistema presiden-
. do também nos estados fe-
ornam-se autônomas como 
ral, exercido pelo Congresso 
pelo Senado. A Constituição 
embora tenha vedado o voto 
dor e sua vitaliciedade. 
presidente e o vice-presidente 
o membros do Congresso, o 
e 21 anos, excetuados os anal-
tegrantes de ordens religiosas. 
e os dois primeiros presidentes 
Peixoto como vice-presidente e, 
até o final do mandato) . 
ual da despesa, agora federal, 
um papel que antes cabia ao 
de contas da receita e despesa 
-tituição do Tribunal de Con-
o Legislativo Federal. Manteve 
o a contrair empréstimos, mas, 
lER Capítulo 2: A Admin istração Pública I 49 
expansão de atribuições, passou a ter o poder de legislar sobre a dívida 
Oca e estabelecer os meios para o seu pagamento. Em consonância com a 
Oca de Encilhamento de Rui Barbosa, cabia-lhe também a competência de 
~ bancos de emissão, a qual desapareceu na Constituição de 1934. 
• estruturação das Forças Armadas e seu efetivo foram também associados 
mpetências do Congresso Nacional que deveria fixar anualmente as forças 
rra e mar e legislaF-sobre a organização do Exército e da Armada. Da mesma 
eira, caberia ao Legislativo a competência para criar e suprimir empregos 
licos federais, fixar-lhes as atribuições, estipular-lhes os vencimentos. Tra-
- e evidentemente de uma tentativa de segurar o gasto público e procurar 
en tar o patrimonialismo, mas sem resultados. 
O Executivo Federal, exercido pelo Presidente da República, tinha omo 
ibuições, entre outras: nOIl}ear e demitir livremente os Ministrps de Estado; 
rcer ou indicar quem exercesse o comando supremo da orças de terra e 
; administrar'o Exército e a Armada e distribuir as respe~tivas forças; prover 
- cargos civis e militares de caráter federal; dar conta anualmente da situação 
. país ao Congresso Nacional, indicando-lhe as providências e reformas urgen-
- . nomear os _magistrados federais mediante proposta do Supremo Tribunal; 
me ar os membrQ do Supremo Tribunal Federal e os Ministros diplomáticos, 
·eitando a nomeação à aprovação do Senado . 
O Poder Judiciário, que na constituição anterior poderia ter seus membros 
pensos por queixa ao Poder Moderador do Imperador, agora ganha real inde-
ndência. Os magistrados devem não apenas ser indicados pt!lo Supremo Tri-
unal Federal, como não podem ser disciplinados pelo Executivo ou Legislativo. 
c\penas nos crimes de responsabilidade _cabia ao Senado julgar os-ministros do 
upremo que, por sua vez, julgavam os juízes federais inferiores. Os juízes conti-
nuavam vitalícios, e seus salários, fixados em lei, er§lm irredutíveis. 
O Supremo Tribunal Federal, instituído nesta Constituição, é o órgão supre-
mo do Judiciário. Os tribunais federais deviam eleger de seu seio os seus presi-
dentes e organizar secretarias para apoiar a ação dos juízes. A nomeação e a de-
missão dos empregados da secretaria e o provimento dos ofícios de justiça - os 
oficiais judiciários, com responsabilidade de executar as sentenças e ordens dos 
juízes federais - nas circunscrições judiciárias, competiam aos presidentes dos 
tribunais. Foi criado também um Supremo Tribunal Militar, sem clara menção 
a atribuições ou instâncias inferiores. Foram instituídas também as Justiças dos 
estados, com igual autonomia frente aos outros poderes. 
Os estados federados teriam, assim, um Poder Executivo, embora não ha-
ja menção à figura e ao papel dos governadores (apenas uma menção breve a 
governos dos estados), uma Assembleia Legislativa e uma Justiça Estadual. Os 
50 I Administração Pública ELSEV1ER 
estados arrecadariam seus próprios tributos, elaborariam suas constituições e 
teriam seus próprios funcionários . Os municípios merecemreduzida atenção 
nessa Constituição. Um único artigo afirma sua autonomia que, curiosamente, 
deve ser assegurada pelos estados. 
Os cargos públicos, afirma a Constituição de 1891, são acessíveis a todos os 
brasileiros. Curiosamente, embora a Constituição estabeleça que a criação de 
empregos públicos deva ser objeto de decisão legislativa, a menção a cargos apa-
rece apenas no capítulo referente a direitos, o que é bastante consistente com a 
lógica da época em que o cargo aparecia, em geral, dissociado de uma prestação 
de serviços. Inexistia o instituto da aposentadoria por idade, tempo de trabalho 
ou contribuição. A única hipótese de concessão de aposentadoria apontada na 
Constituição é a de "invalidez a serviço da nação". 
Pouco se pronunciava a Constituição de 1891 sobre os serviços~públicos, 
mas a separação entre Estado e Igreja leva à m~nção de novos ~erviços como o 
registro de nascimento e de casamento civil e os cemitérios públicos (antes, em 
geral, de responsabilidade da Igreja) . Da mesma maneira, a Carta se referia à lai-
cização do ensino público (que não era apresentado como obrigação de Estado) 
e à vedação de subvenç- es a instituições ou cultos rS!ligiosos. 
Mas a configuraçâot (la Administração Pública, embora guardasse uma mar-
ca dos preceitos constitucionais de 1891, foi muito influenciada pela chamada 
"política dos governadores", posta em marcha por Campos Sales, e pelo próprio 
coronelismo que se desenvolveu no início o século xx. Eleito em 1898, afastou 
os militares da política e tentou obter o apoio do Congresso at: avés de relaçõe 
de clientelismo e favorecimento político entre o governo central, os governa-
dores de estado e os coronéis, influentes sobre os municípios. Por esse pacto 
político, o governo central deveria respeitar as decisões dos partidos no poder 
em cada.Estado, desde que estes elegessem bancadas.fiéis nó-Congresso. Os co-
ronéis possibilitavam aos partidos estaduais assegurar a composição das ban-
cadas, por meio do controle que detinham sobre o eleitorado, garantido pelo 
"currais eleitorais" e pela inexistência do voto secreto. Os votos acabavam send 
trocados por benefícios como vagas em escolas e hospitais ou cargos público 
Assim, ganhou nova conformação o patrimonialismo já existente no Império 
que agora deveria conviver com uma república federalista. Pode-se dizer que 
patrimonialismo, assim como a política brasileira, se federalizou. 
No período da República Velha, alguns órgãos federais foram criados, t 
como a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), hoje importante centro de pesq . 
de saúde pública e de produção de vacinas. Surgiu, inicialmente, em 1900, com 
nome de Instituto Soroterápico Federal, na fazenda de Manguinhos, em lnha 
ma, sob a direção técnica e, posteriormente, direção geral de Oswaldo Cruz. 
ELSEVIER 
suas constituições e 
merecem reduzida atenção 
91, são acessíveis a todos os 
e tabeleça que a criação de 
a menção a cargos apa-
é bastante consistente com a 
di sociado de uma prestação 
por idade, tempo de trabalho 
aposentadoria apontada na 
1 obre os serviços públicos, 
de novos serviços como o 
mitérios públicos (antes, em 
a Carta se referia à lai-
como obrigação de Estado) 
religiosos. 
embora guardasse uma mar-
influenciada pela chamada 
Campos Sales, e pelo próprio 
XX. Eleito em 1898, afastou 
Congresso através de relações 
overno central, os governa-
o municípios. Por esse pacto 
....... ' .. ..:"J"., dos partidos no poder 
fiéis no Congresso. Os co-
a composição das ban-
o eleitorado, garantido pelos 
Os votos acabavam sendo 
hospitais ou cargos públicos. 
o já existente no Império e 
eralista. Pode-se dizer que o 
e federalizou. 
federais foram criados, tais 
importante centro de pesquisa 
inicialmente, em 1900, com o 
de Manguinhos, em Inhaú-
geral de Oswaldo Cruz. 
Capítulo 2: A Administração Pública I 51 
a de Oswaldo Cruz associa-se ao início da saúde pública no Brasil. 
a:~1a,do por Rodrigues Alves como Diretor Geral de Saúde Pública, em 1903, 
. ério da Justiça e Negócios Interiores (não existia na época Ministério 
e), Oswaldo Cruz participou do esforço empreendido pelo governo pa-
ear a cidade do Rio de Janeiro, então assolada pela febre amarela, peste 
_~lU"ca e varíola. Tais doenças prejudicavam não só os habitantes da cidade e 
de eventuais imigrantes que se pretendia trazer ao país, mas também a 
mia devido às frequentes quarentenas de navios. 
overno elaborou uma proposta de Código Sanitário que entra em vigor 
, instituindo a obrigação da vacinação antivariólica, fato que acabou 
o a chamada Revolta da Vacina e levou à revogação da obrigatoriedade. 
saneamento da cidade não foi interrompido e, em 1907, a febre am,arela 
dicada do Rio de Janei~o. Em 1910, ela também foi eliminada no Pará. 
'0 período varguista, a Administração Pública experimentou uma profun-
truturação. Centrada na crítica à política dos govern~dores e às práticas 
ronéis com seus currais eleitorais, a proposta de Vargas, vitoriosa com a 
lução de 1930, teve de inaugurar um novo modelo de administração. Na 
ncia da crise de 1929, que afetou a frágil economia brasileira de forma 
rundente, obris.a do o governo a queimar estoques de café, Vargas atuava 
ontexto em que crescia no mundo uma visão mais intervencionista do 
o. Em 1936, com os ecos da crise ainda fortes, John Maynard Keynes pu-
'a sua Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, criticando a economia 
oxa baseada nas ide ias de Adam Smith, Ricardo e Say. Na Itália, o fascismo 
va a adotar o sistema corporativista nas relações capital-trabalho, em que o 
o teria um papel relevante junto ao.s sindicatos de trabalhadores, inclusive 
rcionando sua participação em decisões anteriormente restritas a parla-
tares. 
. o Brasil, a elaboração da Carta de 1934 ocorreu sob a influência dessas 
. , contando na Assembleia Constituinte com o Congresjio e mais 40 repre-
tantes dos sindicatos, propostos pelo Presidente. A Constituição de 1934, 
irada também na carta da República de Weimar e elaborada após a Revo-
--o Constitucionalista de 1932, teve curta vigência, apenas um ano, já que 
o antes de editada a Constituição do Estado Novo, três anos depois, foi 
ensa pela Lei de Segurança Nacional. 
Entre suas disposições podemos destacar: a instituição do voto secreto, 
rigatório a maiores de 18 anos, e do voto feminino (já autorizado pelo Có-
o Eleitoral de 1932, mas não previsto na Constituição de 1891), a criação da 
tiça Eleitoral e da Justiça do Trabalho, com eleição de seus membros, sendo 
tade formada pelas associações representativas dos empregados e metade 
52 I Administração Pública ELSEVIER 
pelas dos empregadores, além do presidente, de livre nomeação do governo. O 
governo ainda nacionalizou as riquezas do subsolo, como outros países, num 
claro prenúncio do clima que propiciou a criação da Petrobrás, pouco menos 
de vinte anos depois. Introduziu diversos direitos sociais, tais como a jornada de 
oito horas, o repouso semanal obrigatório, férias remuneradas, a proibição do 
trabalho infantil, indenização para trabalhadores demitidos sem justa causa. 
A Educação, apresent~da como competência conjunta dos poderes públicos 
e das famílias, foi introduzida na Constituição de 1934 como direito de todos, 
foi previsto um Plano Nacional de Educação, a ser elaborado pelo Conselho 
_Nacional de Educação, com previsão de ensino primário integral gratuito e de 
frequência obrigatória extensivo aos adultos e com tendência à gratuidade do 
ensino educativo ulterior ao primário. Os estados e o Distrito Federal dever·am 
organizar e manter sistemas educativos, para os quais era garantida~uma vincu-
lação orçamentária (de, ao menos, 10% das receitas de imp~st"Üs para a União 
e municípios e de 25% para os estados e o Distrito Federal). Para o magistério, 
demais cargos de carreira do funcionalismo, membros do Ministério Público 
e juízes, passou a ser exigido na primeira investidura concurso de provas ou 
títulos. Mas previa também para os professoresa realização de provas escolare 
> • 
de habilitação. ~ ( 
A Constituição associava a contratação por concurso à estabilidade. Assim, 
estabelecia que os funcionários públicos, depois de dois an0S, quando nomea-
dos em virtude de concurso de provas, e, em geral, depois de dez anos de efe-
tivo exercício, só poderiam ser destituídos em virtude de sehtença judicial ou 
mediante processo administrativo. Previa também a elaboração de um Estatuto 
dos Funcionários Públicos, que seria referencial normativo para as atribuiçõ 
do funcionalismo público brasileiro. 
Em 1936, iniciava-se a Reforma Administrativa.com a-instituição do Conse-
lho F~deral do Serviço Público Civil, posteriormente denominado DASP (De-
partamento Administrativo do Serviço Público). A característica básica des 
reforma, conduzida por Mauricio Nabuco e Luís Simões Lopes, seria, nas pa-
lavras de Beatriz Wahrlich (1974, p.28), "a ênfase na reforma dos meios (a .-
vidades de administração geral) mais do que na dos próprios fins (atividad 
substantivas)". Seus líderes diziam observar os "princípios de Administração 
ligados a teorias em voga nos países avançados, num modelo que ela descre, 
como "tayloristalfayolista/weberiano". A reforma se propunha a modernizar 
administração de pessoal, a administração de materiais, o orçamento e os pro-
cedimentos administrativos. 
A mudança mais significativa foi certamente na administração de pesso 
Foram detalhados diferentes procedimentos estabelecidos pela Constituição 
ELSEVIER 
Te nomeação do governo. O 
o, como outros países, num 
da Petrobrás, pouco menos 
ciais, tais como a jornada de 
emuneradas, a proibição do 
rnitidos sem justa causa. 
nj unta dos poderes públicos 
1934 como direito de todos, 
r elaborado pelo Conselho 
. ário integral gratuito e de 
tendência à gratuidade do 
o Distrito Federal deveriam 
era garantida uma vincu-
de impostos para a União 
Federal) . Para o magistério, 
do Ministério Público 
concurso de provas ou 
...... -llL-." ... u .v de provas escolares 
à estabilidade. Assim, 
dois anos, quando nomea-
depois de dez anos de efe-
de sentença judicial ou 
a elaboração de um Estatuto 
ativo para as atribuições 
om a instituição do Conse-
denominado DASP (De-
_ característica básica dessa 
imões Lopes, seria, nas pa-
na reforma dos meios (ati-
o próprios fins (atividades 
~rincípios de Administração" 
modelo que ela descreve 
propunha a modernizar a 
. . , o orçamento e os pro-
ER Capítulo 2: A Administração Pública I 53 
34, como o concurso público, mas foram também estabelecidos mecanismos 
o como os planos de classificação de cargos e fixação de salários, institucio-
. ção de treinamento e aperfeiçoamento dos funcionários públicos, intro-
cão de sistema de mérito, medidas voltadas a dotar de racionalidade a má-
. a pública. Aqui, a ide ia central era a da impessoalidade e da valorização do 
r técnico, traços importantes da administração burocrática que se pretendia 
lantar. Em 1939, foi_elaborado o Estatuto do Funcionário Público que fora 
ri to na Constituição de 1934. 
o orçamento, a proposta foi associar rubricas a planos de trabalho e, na ad-
. tração de materiais, promover um sistema de classificação/codificação de 
eriais para facilitar compras e procedimentos de almoxarifado e introduzir 
e sos licitatórios. A Reforma culminou com a revisão geral de estruturas,que 
to u na criação do Ministé~io do Trabalho, Indústria e Comércip (desvincu-
o o tema do anterior Ministério da Agricultura, Indústria e-Comércio). 
Mas Vargas havia feito mudanças de estrutura ainda antês da Constituição. 
erve-se que uma das primeiras medidas do governo provisório de Vargas, 
da em 1930, foi a criação do Ministério da Educação, com o nome de Minis-
·0 da Educaç~o e Saúde Pública. Nesse domínio, importantes reformas foram 
oduzidas, especiaJmente na longa gestão de Gustavo Capanema, que contou 
a assessoria de intelectuais famosos, como Carlos Drummond de Andrade, 
·tor Villa Lobos e Mário de Andrade, entre outros. Entre as medidas adotadas 
- a reforma do ensino secundário e o grande projeto de reforma univer-
a que resultou na criação da Universidade do Brasil, hoje Universidade 
eral do Rio de Janeiro. 
o mesmo ano em que foi promulga~a a Constituição, Getulio Vargas cria o 
E (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), instalado apenas dois anos 
is, mas de toda forma um órgão extremamente importante para nortear o 
r rço de planejamento da industrialização e modernização do país que se pre-
dia fazer sob a liderança do Estado. Mais tarde, em 1944 surgia a Fundação 
·0 Vargas, por sugestão e empenho de Luís Simões Lopes, presidente do 
P, com o objetivo de preparar pessoal qualificado para a administração pú-
e privada brasileira. Para formar mão-de-obra para a indústria, Vargas criou 
. com recursos garantidos pela contribuição compulsória dos estabeleci-
_~!I)s industriais do país, correspondente a 1 % de sua folha de pagamento. 
novembro de 1937, alegando um plano comunista para a tomada do 
o Plano Cohen, Getulio instaurava o Estado Novo e outorgava a Consti-
- que ficou conhecida como Polaca, embora incluísse elementos da Cons-
-o da Itália fascista e da Carta Del Lavoro. De acordo com ela, o presidente 
a plenos poderes, inclusive o de legislar por decreto-lei; permitia-lhe no-
r 
54 I Administração Pública ELSEVIER 
mear interventores nos estados, aos quais Getulio deu ampla autonomia na to-
mada de decisões; o mandato passava para seis anos; as greves foram proibidas; 
o governo podia demitir os funcionários civis ou militares cujas ações não se 
ajustassem às diretrizes do regime e foi introduzida a censura. Nacionalizaram-
se os recursos minerais, as fontes de energia e as indústrias de base. O prefeito 
seria de nomeação do govern~dor de estado, ou do interventor. A Constituição 
previa também um novo Poder Legislativo, que acabou não sendo eleito. Esse 
poder seria exercido pelo Parlamento Nacional com a colaboração do Conselho 
da Economia Nacional, como órgão consultivo e do Presidente da República, 
pela iniciativa e sanção dos projetos de lei e promulgação dos decretos-leis. O 
Parlamento nacional seria composto por duas câmaras: a Câmara dos Depu-
tados e o Conselho Federal, composto por um representante de cada estado, 
escolhidos pelas Assembleias Legislátivas e sujeitos ao veto do goven}ador ou 
interventor, e dez membros escolhidos pelo Presidente. _. 
Vargas não convocou eleições durante todo o Estado Novo, tampouco realizou 
o plebiscito previsto nesta Constituição. O Estado Novo foi um governo de grande 
centralização administrativa e política. Nos estados não apenas os interventores 
eram nomeados diretámente per Getulio, mas as Assembleias Legislativas foram 
substituídas por departamentos administrativos, cujos membros eram nomeados 
também pelo Presidente da República. As Forças Armadas passaram a controlar as 
forças públicas estaduais, que passaram a só poder utilizar armas leves. 
O governo orientou-se crescentemente para a intervenção estatal na econo-
r 
mia, o nacionalismo econômico e a industrialização. Desde 1939, o fuinistro da 
Fazenda, Sousa Costa, preparava um Plano Quinquenal, que incluía a implanta-
ção de uma usina de aço, a criação de uma usina hidrelétrica em Paulo Afonso, 
de uma fábrica de aviões, entre outros. Vargas negociou com o Departamento de 
Estado americano o financiamento da construção de uma usina de aço no Bra-
sil, o que resultou num empréstimo de vinte milhões de dólares pelo Exirnbank, 
criando-se assim, em 1941, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), uma socie-
dade anônima de economia mista que desempenhou papel fundamental no que 
concerne à indústria de base brasileira. Com novos empréstimos, o governo fede-
ral ampliou os investimentos estatais no plano da infraestrutura e, em 1942, surge 
a Companhia do Vale do Rio Doce, uma empresa de mineração de capital misto, 
com controle acionário do governo federal. Com isso, Vargas garantia insumos 
importantes para aindustrialização no Brasil. Em 1943, nesse mesmo esforço, 
criavam-se a Companhia Nacional de Álcalis e a Fábrica Nacional de Motores. 
Em 1938, dentro dessa orientação nacionalista, havia sido criado o Conselho 
Nacional do Petróleo, em 1938, organismo subordinado diretamente ao chefe 
do governo. Mas foi apenas no segundo governo Vargas que ocorreu a criação 
ELSEVIER 
ampla autonomia na to-
greves foram proibidas; 
. 'tares cujas ações não se 
a ensura. Nacionalizaram-
ústrias de base. O prefeito 
interventor. A Constituição 
ou não sendo eleito. Esse 
a colaboração do Conselho 
o Presidente da República, 
gação dos decretos-leis. O 
as: a Câmara dos Depu-
resentante de cada estado, 
ao veto do governador ou 
te. 
do Novo, tampouco realizou 
- '0 foi um governo de grande 
não apenas os interventores 
mbleias Legislativas foram 
membros eram nomeados 
adas passaram a controlar as 
tilizar armas leves. 
intervenção estatal na econo-
-o. Desde 1939, o ministro da 
enal, que incluía a implanta-
hidrelétrica em Paulo Afonso, 
. ou com o Departamento de 
de uma usina de aço no Bra-
de dólares pelo Eximbank, 
acional (CSN), uma socie-
ou papel fundamental no que 
empréstimos, o governo fede-
infraestrutura e, em 1942, surge 
de mineração de capital misto, 
isso, Vargas garantia insumos 
1943, nesse mesmo esforço, 
ábrica Nacional de Motores. 
, havia sido criado o Conselho 
rdinado diretamente ao chefe 
o Vargas que ocorreu a criação 
Capítulo 2: A Administração Pública I 55 
Petrobrás, na sequência de insistentes solicitações formuladas por carta por 
onteiro Lobato (que lhe resultou em prisão por certo tempo) e da campanha 
petróleo é nosso". A Lei n2 2004 instituiu em 1953 a Petróleo Brasileiro S.A 
trobras) como monopólio estatal de pesquisa e lavra, refino e transporte do 
óleo e seus derivados. As condições para a industrialização se aprimoraram. 
ente no segundo governo, foi fundado o Banco Nacional de Desenvolvi-
nto Econômico (BNDE), importante fonte de financiamento para a mo der-
ção da indústria, além de ter sido criado o Plano Lafer (Plano Nacional de 
parelhamento Econômico) . 
Mas tais criações ocorreram após a redemocratização do país. A entrada do 
il na guerra ao lado dos aliados na Segunda Guerra Mundial havia trazido-
'as consequências para o Estado Novo. A luta contra o nazi-fascismo col cara 
xeque a preservação do regime autoritário no país. O Estado ~vo, em crise, 
inaria em outubro de 1945, conferindo espaço para ~ ascensão de novas 
onalidades políticas. 
Assumiria Dutra, com apoio de Getulio, e prosseguiria a forte atuação do 
do na industrializaçãu do país por meio de criação de empresas estatais e 
. investimentos públicos de infraestrutura. Assim, foi criada, nesse período, a 
SF (Companhia Hidrelétrica do Vale do Sã~ Francisco) e aprovado o Plano 
TE (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia). Mas o mais importante foi 
Constituição de 1946 que, ao reintroduzir a federação (nunca formalmente 
tada, mas na prática abolida pela centralização do Estado Novo), as liber-
o des políticas e a eleição direta e obrigatória para presidente, governadores e 
_ feitos e todos os cargos do Legislativo federal, estadual e municipal, permitiu 
e avanços em direitos sociais e a modernização iniciada convivessem com 
_ . cípios democráticos estabelecidos na Constituição do início da República. 
síntese foi extremamente relevante para a evqlução-cl0 país. 
Juscelino prosseguiu com o esforço desenvolvimentista, embora não mais 
- m um tom nacionalista exacerbado. Teve no Plano de M.etas, que estabelecia 
1 objetivos para serem cumpridos durante seu mandato, o instrumento de es-
turação da intervenção do Estado em prol da industrialização, prevendo aber-
a da economia brasileira ao capital estrangeiro, com subsídios à importação 
máquinas e equipamentos industriais, no sentido de modernizar a indústria, 
. enção de impostos para capitais estrangeiros associados a investimentos 10-
. . Além disso, prosseguiu com a substituição de importações, financiando a 
dústria automobilística e naval e investindo diretamente na indústria pesada, 
construção de usinas siderúrgicas e hidrelétricas, como Furnas, criada em 
957 (embora só começasse a funcionar em 1963), e Três Marias (que entrou 
operação em 1962), além de ter construído rodovias. 
56 I Administração Pública ELSEVIER 
Criou a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, a Sudene, em 
1959, tendo Celso Furtado como seu primeiro presidente. Pretendia reduzir de-
sequilíbrios regionais, desenvolvendo a região e integrando-a ao mercado na-
cional. Transferiu a capital para Brasília, cumprindo preceito já estabelecido na 
Constituição de 1891, com vistas a interiorizar e densificar o desenvolvimento. 
Mas o desenvolvimento não..ficou barato. O Brasil contraiu um empréstimo 
do FMI de 47,7 milhões de dólares para financiar o seu plano industrial, conce-
deu linhas de crédito em condições favoráveis, enfrentou um grande aumento 
no déficit do balanço de pagamentos e teve de emitir para financiar os elevados 
investimentos estatais e pagar as dívidas. Com isso, a inflação elevou-se de for-
ma expressiva, agravando as condições negativas que enfrentaria seu sucessor. 
A Sumoc (Superintendência de Moeqa e Crédito), criada em 1945, no final do 
Estado Novo, mas já no clima de Bretton Woods, com a finalidade de exercer o 
controle monetário no Brasil, encontrava-se impotente para lidar .cóm o pro-
blema nesse clima. Na verdade, cabia-lhe apenas fixar os percentuais de reservas 
obrigatórias dos bancos comerciais, as taxas do redesconto e da assistência fi-
nanceira de liquidez, e os juros sobre depósitos bancários. 
Mas Juscelino também! rocurou modernizar a máquina pública. Em 1956, 
instituiu a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA), encarrega-
da de promover estudos para a Reforma Administrativa. A CEPAJpropôs, en-
tre outras ações: reestruturação de vários órgãos, simplificação do sistema de 
pagamento dos funcionários públicos, simplificação da elaboração, execução e 
controle orçamentários, utilização do princípio da descentralizaçãó da execu-
ção e centralização do controle, expansão do sistema de mérito e fortalecimento 
da autoridade do DASP. Parte importante dessas sugestões foi incorporada, ou 
de imediat'? ou posteriormente. Mas o sistema de mérito e o fo!t~lecimento do 
DASP não foram implementados. Outra comissão que igualmente não resultou 
em mudanças administrativas importantes foi a Comissão de Simplificação Bu-
rocrática, criada junto ao DASP. 
Nos anos que se seguiram, a máquina pública continuou a crescer dentro 
de uma mesma perspectiva desenvolvimentista e de uma administração pública 
burocrática, embora com traços importantes de patrimonialismo. No governo 
Jango, um parlamentarismo para solucionar um problema político foi construí-
do de forma provisória, descartado em plebiscito e sem alterar significativamen-
te a estruturação mais permanente da aparelho de Estado. Mas uma important 
reforma com vistas a modernizar o Ministério da Fazenda se iniciou, ainda na 
administração de San Tiago Dantas, em parceria com a Fundação Getulio Var-
gas. O Brasil havia contraído uma dívida com o FMI, precisava modernizar suz. 
máquina de arrecadação e aperfeiçoar seu controle de gastos. Falaremos de 
11 
ELSEVlER 
do Nordeste, a Sudene, em 
ente. Pretendia reduzir de-
egrando-a ao mercado na-
preceito já estabelecido na 
llcar o desenvolvimento. 
-' contraiu um empréstimo 
u plano industrial, conce-
ntou um grande aumento 
. para financiar os elevados 
a inflação elevou-se de for-
ue enfrentaria seu sucessor. 
riada em 1945, no final do 
m a finalidade de exercer o 
ente para lidar com o pro-
os percentuais de reservas 
esconto e da assistência fi-
cários. 
máquina pública. Em 1956, 
. trativos (CEPA), encarrega-
ativa. A CEPA propôs, en-
implificação do sistema de 
-o da elaboração, execução e 
descentralização da execu-
ma de mérito e fortalecimento 
ugestões foiincorporada, ou 
mérito e o fortalecimento do 
que igualmente não resultou 
missão de Simplificação Bu-
continuou a crescer dentro 
de uma administração pública 
patrimonialismo. No governo 
problema político foi construí-
,e sem alterar significativamen-
e Estado. Mas uma importante 
da Fazenda se iniciou, ainda na 
a com a Fundação Getulio Var-
FMI, precisava modernizar sua 
ole de gastos. Falaremos dessa 
Capítulo 2: A Administração Pública I 57 
a no próximo capítulo. O ímpeto reformista resultou ainda na criação do 
" ério Extraordinário da Reforma Administrativa, sob a liderança de Ama-
o oto. Em pouco tempo, o ministro elaborou um plano para a execução da 
administrativa, contemplando muitas das propostas feitas no período 
. tamente anterior, elaborou seu projeto de reforma administrativa e di-
u -o. Mas não teve muito tempo de atuar.* Iniciavam-se as movimentações 
a impropriament chamada Revolução de 1964. 
o ós a deposição de Tango, o Brasil conheceria um período de nova centrali-
- do poder e restrição de liberdades individuais. Mas a ênfase na abordagem 
. a pública foi no caminho da consolidação da administração burocrática 
~ redução do espaço dado ao clientelismo, ou seja, à administração patrimo- -
Ainda fortemente influenciados pelo positivismo e pela crítica ao político 
o espaço de irracionalidade, o empenho dos governos militares foi pela ra-
nalidade técnica e exclusão da participação de não inic'ados na condução 
máquina pública. Mas não deixaram de aproveitar o diagnóstico e muitas 
propostas elaboradas por Amaral Peixoto e de constituir uma Comissão de 
-orma Administrativa. 
elevada inflação e o endividamento externo, bem como a impossibilidade 
implantação de ummercado de capitais no Brasil, levou o governo a modifi-
r profundamente a política econômica e as instituições a ela associadas. Ainda 
1964, foi posto em marcha o PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo), 
orado por Octávio Bulhões (ministro da Fazenda) e Roberto Campos (mi-
m o do Planejamento) que continha ações de combate à inflação e reformas 
turais da economia. Dentre essas medidas, a correção monetária propiciou 
-o apenas a preservação do valor arrecadado em tributos, mas a possibilida-
de um mercado de capitais (por permitir que aos juros, então limitados a 
. _ %, se somasse a correção monetária, permitindo a coYreta remuneração do 
. eiro investido), transformação de impostos de efeito cascata em impostos 
e valor adicionado, como o IPI, o ICM e o ISS, centralização de impostos na 
Tnião, criação dos fundos de participação de estados e municípios nos recursos 
e tributos arrecadados pela União e pelos estados e criação de poupança com· 
ulsória na forma de fundos parafiscais como o PIS e o FGTS. 
Foram também criadas as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional 
ORTN), título público que, prevendo correção monetária, permitia a captação 
e recursos para financiamento do déficit fiscal, o Conselho Monetário Nacio-
nal, órgão máximo deliberativo do Sistema Financeiro Nacional, responsável 
or estabelecer as diretrizes gerais das políticas monetária, cambial e creditícia. 
• Para uma boa síntese das propostas de Amaral Peixoto, ver Beatriz Wahrlich (l974, p. 37-40). 
58 I Administração Pública ELSEVIER 
Foi revogada a Lei de Remessas de Lucros de Jango Goulart, facilitando a entra-
da de investimentos estrangeiros no país. O Banco Central surgiu em 1967, em 
substituição à Sumoc (Superintendência de Moeda e Crédito), embora continu-
asse a exercer o papel de autoridade monetária junto com o Banco do Brasil. Foi 
criado o Sistema Financeiro de Habitação e o BNH (Banco Nacional de Habita-
ção), para incentivar a construção civil e reduzir o déficit habitacional. Da mes-
ma maneira, a criação do mercado de capitais trouxe nova fonte de financia-
mento para as empresas, por meio das Bolsas de Valores. Com essa engenharia 
instit~cional, o impulso para industrialização brasileira foi não só mantido, mas 
também permitiu, por um lado, o financiamento e a estabilidade necessárias 
para empreendimentos privados e, por outro, o controle dos salários. 
Ainda em 1964, sob a liderança de Roberto Campos, ministro de Planejamen-
to e Coordenação, e de João Paulo dos Reis Velloso, recém-chegado de Xa1é-e pri-
meiro presidente do órgão, foi criado o Escritório de Pesquisa EconôníÍca Aplica-
da, posteriormente denominado IPEA. "A ideia': afirma Velloso em depoimento a 
Maria Celina de Araújo, Ignez Cordeiro de Farias e Lucia Hippólito (2004, p.1S): 
era constituir ~m órgão pensante do governo, fora da rotina da Administração, ... que 
fizesse pesquisa econômld aplicada, ou seja, policy-orient~d e que ajudasse o governo a 
formular o planejamento, numa visão estratégica de médio e longo prazos ... uma espé-
cie de think tank do governo. J 
Sua primeira tarefa foi justamente a revisão do PAEG, elaborad~ por Mario 
Henrique Simonsen. 
Em 1967, um projeto de nova Constituição foi aprovado pelo Congres o, 
transformado em Assembleia Constituinte em função de dispositivos do Ato 
Institucional nl! 1. Suas principais disposições foram o fortaleç,imento do Exe-
cutivo fed~ral, que passava a ter a principal responsabilidade em relação ao or-
çamento e à segurança, tornava a eleição de presidente indireta, através de 
Colégio Eleitoral integrado pelos membros do Congresso e de delegados 
Assembleias Legislativas, para um mandato de cinco anos, e a fragilização da -
der ação, com redução dos poderes dos governadores e Assembleias Legislati\ 
Pela primeira vez, a Constituição se referia a Administração Direta e Indire 
especificamente ao falar de orçamento, porém sem definir esses termos. M 
cionava, porém em vários artigos as autarquias, empresas públicas e socieda 
de economia mista. O capítulo do funcionalismo foi mantido praticament 
mesmo da Constituição de 1946, mas há um reforço na exigência de conc 
público e na vinculação da estabilidade a esse instituto, decorridos dois ano 
Constituição de 1967 recebeu em 1969 uma Emenda decretada pelos "Mini 
da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar", considerada 
ELSEVIER 
Goulart, facilitando a entra-
Central surgiu em 1967, em 
e Crédito), embora continu-
com o Banco do Brasil. Foi 
(Banco Nacional de Habita-
déficit habitacional. Da mes-
nova fonte de financia-
alores. Com essa engenharia 
foi não só mantido, mas 
e a estabilidade necessárias 
",U,U u.v.~ dos salários. 
ministro de Planejamen-
recém-chegado de Yale e pri-
Pesquisa Econômica Aplica-
Velloso em depoimento a 
e Lucia Hippólito (2004, p.lS): 
da rotina da Administração, ... que 
e que ajudasse o governo a 
médio e longo prazos .. . uma espé-
do PAEG, elaborada por Mario 
foi aprovado pelo Congresso, 
função de dispositivos do Ato 
o fortalecimento do Exe-
m definir esses termos. Men-
empresas públicas e sociedades 
foi mantido praticamente o 
.... t,nrr·n na exigência de concurso 
decorridos dois anos. A 
decretada pelos "Ministros 
~'uu,_" Militar", considerada por 
Capítulo 2: A Administração Pública I 59 
~[II!l::Ja.I1S. tas, uma emenda à Constituição de 1967, uma nova Constituição. Bai-
la Junta Militar que assumiu o governo com a doença de Costa e Silva, a 
lII~lda Constitucional concentrou ainda mais o poder no Executivo, decretou 
i de Segurança Nacional, uma Lei de Imprensa e a Censura. 
Reforma Administrativa de 1967 
o governo militar também empreendeu uma reforma administrativa, 
":oUAlLDeada por Hélio Beltrão. Curiosamente e paradoxalmente, a reforma de 
- oi basicamente descentralizadora, embora também contivesse um forte 
- ' do de estruturação, nos moldes da administração burocrática. 
telo Branco encontrara, ao assumir o poder, as propostas de Amaral 
o já no Congresso. Negociou o retorno do Anteprojeto para o Executi-
a a discussão dessa agenda, criou a COMESTRA (Comjssão Especial de 
o de Reforma Administrativa), sob a presidência do Ministro Extraordi-
de Planejamento e Coordenação Econômica. Foi sugerida a supressão de 
olesmeramente formais, a criação de um sistema mais efetivo de controle 
espesas e de responsabilização de seus agentes, o orçamento-programa, a 
~~ .. .u.·ção de um sistema de acompanhamento de programas de trabalho e a 
ionalização valorização da função pública. 
as primeiras ideias resultaram na aprovação do Decreto-lei 200 - Refor-
dministrativa, e do Decreto 199 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas. 
O Decreto-lei 200 tinha um forte componente de estruturação das atividades 
cid as pela Administração Pública. Contemplava, embora com uma lingua-
um pouco diferente, boa parte dos princípios que nortearam as propostas 
-mores de reforma, que foram feitas-durante o período democrático. Assim, 
va-se no planejamento voltado para o desenvolvimento econômico-social 
país (o que leva Bresser-Pereira acertadamente a atriouir um caráter desen-
. entista a essa reforma) (Bresser-Pereira, 1998, p.167), na coordenação, na 
entralização das atividades em três níveis: dentro da própria Administração 
eral, da Administração Federal para os estados, desde que aparelhados para 
to (afirmação mais declaratória que efetiva); da Administração Federal pa-
a esfera privada mediante contrato ou concessão, delegação de competência 
mo principal instrumento de descentralização, para dar mais agilidade às de-
--es; e, finalmente, o controle sobre os meios, tanto o exercido pelo superior 
. rárquico quanto o controle de legalidade. Curiosamente, é nesse item que 
élio Beltrão incluiu a urgência da simplificação de processos . 
O Decreto-lei inicia com a explicitação dos componentes da Administração 
' blica Federal, distinguindo-os em integrantes da Administração Direta e In-
o eta. Em sua definição, as entidades da Administração Indireta incluiriam as 
60 I Administração Pública ELSEVIER 
fundações instituídas em virtude de lei federal e de cujos recursos participasse a 
União. Eram, no texto legal, equiparadas às empresas públicas. Esse dispositivo 
foi revogado em 1969. Em 1987, a Lei n!! 7596 incluiu, como integrante da Ad-
ministração Indireta, as fundações públicas. 
Em seguida, o Decreto-lei estabelecia uma operacionalização de cada um 
dos princípios em que se baseava . .o planejamento aparecia como demandando 
a elaboração de um plano geral de governo, programas gerais, setoriais e re-
gionais, de duração plurianual, o orçamento-programa anual e a programação 
financeira de desembolso (o que se revelou mais tarde particularmente útil em 
períodos de elevada inflação) . A coordenação, função administrativa associada 
ao papel da chefia imediata, era também associada à estruturação do nível su-
perior da Administração Federal, em q'!e a coordenação deveria ser assegurada 
por meio de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado n;sçon-
sáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um 'dos Mi-
nistros de Estado, funcionamento das secretarias gerais ou coordenação central 
dos sistemas de atividades auxiliares. Avançava, inclusive, em procedimentos de 
despachos presidenciais) ao estipular que, quando submetidos ao Presidente da 
República, os assuntos deVeI\ m ser previamente coordenados com todos os se-
tores envolvidos, mediante consultas e entendimentos, resultando em soluçõe 
integradas e harmonizadas com a política geral e setorial do GovernQ. 
No que se refere à Descentralização, o Decreto-lei estabelecia qúe a execução 
das atividades da Administração Federal deveria ser amplamente desc~ntraliza­
da. A ideia era que, em cada órgão da Administração Federal, a estrutura central 
de direção fosse liberada das rotinas de execução, para que pudessem concen-
trar-se em atividades de planejamento, supervlsão, coordenação e controle. 
execução de programas federais de caráter local deveria ser delegada, median 
convênio, a órgãos estaduais ou municipais, com controlê e fisc~Íização feder 
Previa-se ta~bém a descentralização mediante contrato para realização priva 
de tarefas executivas. O Decreto-lei prosseguia operacionalizando os princípi 
de delegação de competências, como instrumento de delegação e controle. 
Parte importante do Decreto-lei, que teremos oportunidade de aprofun 
no Capítulo IV, refere-se ao orçamento-programa e à programação financ . 
A cada ano, deveria ser elaborado um orçamento-programa, pormenorizan 
etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que sen -
de roteiro à execução coordenada do programa anual. Para ajustar o ritmo 
execução do orçamento-programa ao fluxo provável de recursos, o Mini t 
do Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda deveriam 
borar, em conjunto, a programação financeira de desembolso, para assegur ~ 
liberação oportuna dos recursos necessários à execução dos programas an 
ELSEVIER 
recursos participasse a 
úblicas. Esse dispositivo 
como integrante da Ad-
-=:aDlaS gerais, setoriais e re-
anual e a programação 
particularmente útil em 
administrativa associada 
truturação do nível su-
k=!:;.1c:ao deveria ser assegurada 
.. tros de Estado respon-
rdenadora a um dos Mi-
. ou coordenação central 
em procedimentos de 
metidos ao Presidente da 
t(!oora~!na.QOS com todos os se-
'-=;;llU:', resultando em soluções 
. estabelecia que a execução 
amplamente descentraliza-
Federal, a estrutura central 
desembolso, para assegurar a 
ecução dos programas anuais 
Capítulo 2: A Administração Pública I 61 
alho. A prestação de contas do exercício anterior feita pelo Presidente da 
liea ao Congresso seria anual e incluiria parecer prévio do Tribunal de 
- . O decreto previa um plano de contas único para os órgãos da Adminis-
-o Direta e a observação de normas gerais de contabilidade e da auditoria 
'adas pelo Governo. 
oram criados também sistemas para coordenar as atividades administrati-
envolvidas peTós órgãos federais nas áreas de pessoal, orçamento, estatís-
administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais. Cada 
-ema teria um órgão central, responsável pela elaboração de normas técnicas, 
orientação, supervisão técnica e fiscalização. 
O Decreto-lei estabelecia em seguida a estruturação da Presidência da Re~ 
lica e dos Ministérios, destacando o papel do Ministro coordenador, defini-
salvo escolha específica do Presidente, como o Ministro dq Planejamento. A 
idência da República comportava, na ocasião do Decretó; o Gabinete Civil e 
abinete Militar; e como órgãos de assessoramento do Presidente, o Conselho 
egurança Nacional, o Serviço Nacional de Informações (SNI), o Estado-
'or das Forças Armadas, o DASP, a Consultoria Geral da República e o Alto 
mando das For as Armadas. 
Os ministérit'ls, à época, foram agrupados nos seguintes setores: Política 
• linistério da Justiça e Ministério das Relações Exteriores), Planejamento Go-
ernamental (Ministério do Planejamento e Coordenação Geral), Econômico 
. linistério da Fazenda; Ministério dos Transportes; Ministério da Agricul-
a; Ministério da Indústria e Comércio; Ministério das Minas e Energia e 
. linistério do Interior), Social (Ministério da Educação e Cultura, Ministério 
o Trabalho e Previdência Social, Ministério da Saúde e Ministério das Comu-
meações), Militar (Ministério da Aeronáutica, Ministério do Exército e Minis-
-ério da Marinha) . 
Na área de pessoal, o documento legal baseava-se em alguns princípios, 
como a valorização e dignificação da função pública e do servidor público. 
Houve o aumento da produtividade, a profissionalização e aperfeiçoamento 
do servidor público, o fortalecimento do Sistema do Mérito para ingresso na 
função pública, acesso a função superior e escolha do ocupante de funções de 
direção e assessoramento, retribuição baseada na classificação das funções a 
desempenhar, concessão de maior autonomia aos dirigentes e chefes na admi-
nistração de pessoal. 
A ide ia de dar autonomia aos gestores aparecia associada simultaneamente a 
um sistema de mérito próprio da administração burocrática e da possibilidade 
de contratar especialistas para atender às exigências de trabalhotécnico em ins-
titutos, órgãos de pesquisa e outras entidades especializadas da Administração 
62 I Administração Pública ELSEVIER 
Direta ou autarquia, nos termos da Legislação trabalhista, o que introduz con-
teúdos mais assemelhados à Administração Gerencial. 
A respeito dessas medidas, comenta Bresser-Pereira (1988, p. 167): 
... seja porque esta reforma tenha sido de iniciativa do regime militar que então dirigia 
o país, seja porque faltavam-lhe alguns conceitos essenciais para uma reforma gerencial, 
como os indicadores de áesempenho e os contratos de gestão, seja porque não deu a 
devida importância ao fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, a reforma foi 
anulada pelo novo regime democrático instalado no Brasil em 1985. 
Na verdade, no texto do Decreto-lei aparece um claro intuito de fortalecer 
o que no Plano Diretor da Reforma passaria a ser chamado de núcleo estratégi-
co, mas dispositivos nessa direç~o não foram operacionalizados. O que acabou 
ocorrendo foi a utilização de empresas estatais para contratar fu~cionários para 
pagar salários mais elevados ao núcleo estratégico, prática estáque se mantém 
ainda hoje importante na administração estadual. 
A condução da Reforma.foi de responsabilidade da Semor (Subsecretaria de 
Moderniza.ção e Reforma Administrativa) e do DASP. A atuação da Semor foi , 
na prática, associadq. a aprovar e rever estruturas/ a partir de projetos enviados 
pelos órgãos. O papel do DASP prendeu-se à elaboração de um novo Plano de 
Classificação de Cargos. Mas, como comenta Bresser-Pereira (1998, p. 17l), não , 
apenas não "logrou revigorar o enfraquecido sistema de mérito", como o con-
ceito de carreira "manteve-se cingido aos escalões inferiores da ~strutura de car-
gos, sem alcançar a gerência de nível médio nem os cargos de direção superior 
que permaneceram sendo preenchidos a ,critério da Presidência daRepública". 
Hélio Beltrão, a partir de 1979, assumiu o cargo de Ministro Extraordinário 
da Desburocratização e iniciou um movimento, com baJ e em seu Programa 
Nacional de Desburocratização (nunca formalmente extinto), contra o forma-
lismo', a lentidão administrativa, o excesso de requerimentos sobre os cidadão 
e o centralismo. Foram recebidas inúmeras propostas da sociedade civil qu 
resultaram em dezenas de medidas simplificadoras das relações do cidadão co 
a máquina adminis~rativa e importantes inovações, como o Estatuto da Micro-
empresa e os Juizados de Pequenas Causas. 
2.4.3. A Redemocratização e a Constituição de 1988 
Muitos autores criticam o que enxergam como um retrocesso da Constitui-
ção de 1988, a Constituição cidadã, no que diz respeito ao setor público. De fat 
frente a descalabros administrativos do período anterior, em vez de confiar n 
potente mecanismo de controle que é a imprensa livre e a maior participa -
da população propiciada pela redemocratização, preferiu-se, em muitos cas -
ELSEVlER 
o que introduz con-
(1988, p. 167): 
regime militar que então dirigia 
para uma reforma gerencial, 
estão, seja porque não deu a 
~;té!l~lCO do Estado, a reforma foi 
em 1985. 
claro intuito de fortalecer 
ado de núcleo estratégi-
tr3O(Jlllauz,lQ()S. O que acabou 
contratar funcionários para 
rática esta que se mantém 
da Semor (Subsecretaria de 
P. A atuação da Semor foi, 
partir de projetos enviados 
__ 'H1,. av de um novo Plano de 
(1998, p. 171), não 
de mérito", como o con-
eriores da estrutura de car-
- cargos de direção superior, 
Presidência da República". 
de Ministro Extraordinário 
com base em seu Programa 
extinto), contra o forma-
.... ",~1 jL>U''-WLV~ sobre os cidadãos 
~1)St,iS da sociedade civil que 
da relações do cidadão com 
como o Estatuto da Micro-
um retrocesso da Constitui-
ao setor público. De fato, 
erior, em vez de confiar no 
livre e a maior participação 
referiu-se, em muitos casos, 
lER Capítulo 2: A Administração Pública I 63 
ecer controles burocráticos e tirar a ainda reduzida autonomia de gestão 
dirigentes públicos. Por outro lado, a Constituição de 1988 teve um forte 
descentralizado r, especialmente das políticas sociais e de fortalecimento 
mculo entre a população e a Administração Pública. 
• o que concerne à Administração Pública, o novo contexto democrático 
- ibilitou ao cidadão inúmeros canais adicionais para manifestar suas de-
das, críticas e sugestões sobre os serviços públicos que lhe eram fornecidos 
políticos ou diretamente à máquina pública, criando assim condições para 
n trução de um setor público orientado ao cidadão. Além disso, o fortale-
ento do instituto do concurso público se, em alguns casos, gerou irracio=.-
'dades (como a dificuldade de contratação de professores ou pesquisadores 
geiros para as Universidades, posteriormente sanada por Emenda Cons-
ional), por outro, ajudou a remover alguns elementos rerrianescentes do 
ema patrimonialista. / 
Outro aspecto interessante do processo de redemocratização e da legislação 
_ r ele gerada é a persistência de uma abordagem tecnocrática dos problemas e, 
. cularmente, da crise econômica que o Brasil vivia nos anos 80, novamente 
cada por elevada inflação e endividamentÜ' externo. O governo autoritário 
via silenciado o-:U gis1ativo e erigido os técnicos num pedestal, opondo-os aos 
líticos tachados quase sem distinção de clientelistas. Essa valorização do saber 
nico em detrimento da representação e suas dificuldades (ainda não comple-
:amente diagnosticadas nesse momento de redemocratização, incipiente) levou 
decisões na esfera econômica e na reestruturação do Estado que alijavam o 
Congresso, justificando o excesso de medidas provisórias e de segredo buro-
crático pela urgência das soluções, centradas inicialmente apenas na redução 
algumas vezes infrutífera) das despesas. 
"A partir da instauração da Nova Repúblicâ, em 1985", afirma Eli Diniz 
1997, p.2I), "a tentativa de conter a inflação se deu pelo privilegiamento de 
e tratégias coercitivas, com sérias consequências para o aprimoramento das 
instituições democráticas." De fato, perdeu-se uma chance de envolver o Con-
gresso num processo de decisão que ajudaria a nação a consolidar instituições 
democráticas, e, mesmo assim, as medidas iniciais implantadas na década de 
1980 e início de 1990 não solucionaram a crise, nem eliminaram a inflação. 
"A busca de maior eficácia e rapidez na administração da crise", prossegue a 
autora: 
"foi recorrentemente interpretada mediante o recurso ao estilo tecnocrático de gestão e 
ao enclausuramento burocrático das decisões, reforçando a centralização regulatória do 
Estado e acentuando o divórcio entre o Executivo e o sistema de representação". 
64 I Administração Pública ELSEVIER 
Sobre algumas medidas adotadas então para solucionar a crise e melhorar o 
controle das Finanças Públicas, falaremos no Capítulo IV. 
Uma medida importante, no que se refere à Administração Federal (pos-
teriormente replicada por vários governos estaduais e mesmo alguns munici-
pais), foi a criação pelo governo Sarney de uma carreira de especialistas em 
políticas públicas e gestão governamental. Inspirada na experiência francesa, a 
carreira surgiu para dotar a máquina pública de altos administradores de sólida 
formação e aptos a ocupar cargos em diferentes ministérios, enfatizando-se as-
sim competências em gestão de projetos públicos e não especialidades setoriais. 
Com isso, pretendia-se reforçar a capacidade institucional de gerenciar políticas 
públicas, alocar de forma mais flexível esses profissionais, diminuindo a pressão 
por recursos humanos (cada ministério enfatizando seu quadro próprio) e, ao 
mesmo tempo, evitar a segmentação excessiva da Administração Públi.ca.; Rea-
lizado um concurso, porém, a carreira foi abandonada, para só ser retomada, 
com concursos anuais, por Bresser-Pereira. 
A Constituição de 1988 consagrou o retorno à democracia, assegurou direi-
tos sociais importantes, mas claramente dissociados da capacidade que o Estado 
tinha no momento de fazê- o. A constitucionalizaçãod,~ uma série de medidas 
que beneficiavam grupos esi'ecíficos de funcionários públicos e o enrijecimento 
de regras relativas a pessoal, compras e contratações públicas trouxfjram graves 
dificuldades ao enfrentamento da crise econômica que se vivia e à possibilidade 
de prestação ágil de serviços públicos em diversos segmentos. 
Foi retomada a eleição direta para os cargos de Presidente d; ~epública, 
Governador de estado (e, pela primeira vez, do Distrito Federal, que ganha-
ra na Constituição autonomia política), prefeit-o, deputado (federal, estadual e 
distrital), senador e vereador. A Constituição estabeleceu que o Distrito Federal 
deveri~ ser regido por lei orgânica (e não constituição estadual) ea tribuiu-lhe as 
competências legislativas reservadas tanto a estados quanto a muncípios. 
A Carta fortaleceu e ampliou as competências do Poder Legislativo e pos-
sibilitou maior descentralização das políticas públicas em direção a estados e 
municípios, que passaram a ser unidades da Federação. 
Foram elencados como direitos sociais: a educação, a saúde, o trabalho, o 
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a 
assistência aos desamparados. Em 2000, Emenda Constitucional acrescentou a 
essa lista a moradia. A saúde mereceu uma seção específica no capítulo da Segu-
ridade Social. Consagravam-se propostas da V Conferência Nacional de Saúde, 
como a universalização, o fim de uma saúde para os que tinham contrato de 
trabalho formal e outra para os demais, a descentralização e a hierarquização. 
Assim, estabelece a Constituição que: 
ELSEVIER 
IV. 
. . stração Federal (pos-
mesmo alguns munici-
rreira de especialistas em 
a experiência francesa, a 
dministradores de sólida 
- érios, enfatizando-se as-
- e pecialidades setoriais. 
nal de gerenciar políticas 
ai ,diminuindo a pressão 
u quadro próprio) e, ao 
. istraçao Pública. Rea-
da, para só ser retomada, 
ocracia, assegurou direi-
capacidade que o Estado 
de uma série de medidas 
- públicos e o enrijecimento 
públicas trouxeram graves 
ue se vivia e à possibilidade 
entos. 
Presidente da República, 
. trito Federal, que ganha-
putado (federal, estadual e 
leceu que o Distrito Federal 
-o estadual) e atribuiu-lhe as 
quanto a muncípios. 
do Poder Legislativo e pos-
licas em direção a estados e 
ão. 
ção, a saúde, o trabalho, o 
à maternidade e à infância, a 
Constitucional acrescentou a 
ecífica no capítulo da Segu-
nferência Nacional de Saúde, 
os que tinham contrato de 
tralização e a hierarquização. 
- EVIER Capítulo 2: A Administração Pública I 65 
as ações e os serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarqui-
zada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: 
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento 
integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assis-
tenciais; III - participação da comunidade (artigo 198). 
Os direitos trabalhistas foram ampliados, incluindo, entre outros, jornada 
trabalho semanal máxima de 44 horas, pagamento da hora-extra em valor 
- o maior do que a hora comum de trabalho, remuneração de férias acrescida 
um terço do valor normal do salário, licença-gestante de 120 dias, licença 
ternidade, proibição de trabalho do menor de 16 anos. Esses direitos foram_ 
endidos ao trabalhador rural, que passou a ter condições mais adequadas 
a aposentadoria. O trabalhador doméstico também passou a ter direito a 
alário, remuneração de férias com valor acrescido em uf!1 ferço, repouso 
anal remunerado, aviso prévio e aposentadoria. ./ 
Ampliaram-se os mecanismos de participação popular, como a iniciativa po-
_ ar, incluíram-se os analfabetos e os maiores de 16 anos e menores de 18 entre 
- aptos a votar (embora seu voto seja facultativo) e alguns instrumentos foram 
escentados para Rossibilitar o exercício dos direitos constitucionais como: 
~ L\ 
Habeas Data - tem o objetivo de proteger a esfera íntima dos indiví-
duos, possibilitando-lhes a obtenção e retificação d dados e informações 
constantes de entidades governamentais ou de caráter público. 
Ação Popular - é o instrumento disponível ao cidadão para obter a inva-
lidação de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio 
federal, estadual ou municipal, ou ao patrimônio de autarquias, entidades 
paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiro público. 
Habeas Corpus - tem o objetivo de proteger quem sofre ou está na imi-
nência de sofrer coação ou ameaça ou, ainda, constrangimento na sua 
liberdade de locomoção por ilegalidade ou abuso de poder, ou seja, pode 
ser preso ou está preso. 
o Mandado de Segurança - para proteger direito líquido e certo de um 
indivíduo, não amparado por habeas corpus ou habeas data sempre que, 
ilegalmente ou com abuso do poder, alguém sofrer violação ou houver 
justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for 
e sejam quais forem as funções que exerça. 
o Mandado de Segurança Coletivo - busca proteger o direito de partidos 
políticos, sindicatos, entidades de classe e associações de defesa dos inte-
resses de seus membros ou associados, sob os pressupostos do mandado 
de segurança tradicional. 
66 I Administração Pública ELSEVlER 
• Mandado de Injunção - para viabilizar o exercício de um direito constitu-
cionalmente previsto e que ainda depende de regulamentação. Consiste no 
mandamento judicial concedido na falta de norma regulamentadora, cuja 
ausência torna inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e 
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania. 
o Judiciário teve sua independência expressivamente ampliada, mas uma 
Reforma do Judiciário na forma de uma Emenda Constitucional foi aprovada 
em 2004 e, entre outros dispositivos, criou o Conselho Nacional de Justiça para 
controlé da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cum-
primento dos deveres funcionais dos juízes (uma forma de controle externo do 
Judiciário) e criou a Súmula Vinculante, para desafogar os tribunais e evitar ex-
pedientes como recursos meramente protelatórios. Ela se dá mediante 4edsão 
de dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal, o qual, apÔs reite-
radas decisões sobre matéria constitucional, pode aprovar súmula que, a partir 
de sua publicação, terá efeito vinculante em rel~ção aos demais órgãos do Poder 
Judiciário e à administração pública direta e indireta. 
No capítulo da Admínistração Pública, foi reforçado q, instituto do concurso 
t 
público, agora aplicável também às estatais e fundações, e criado o Regime Jurí-
dico Único que igualava o sistema de contratação e o regime de apos ntadoria, 
pela remuneração integral, de todos os servidores da Administraçã(} Direta, das 
autarquias e fundações. Muitos deles (especialmente nas universidades públi-r _ 
cas) nunca haviam contribuído em valores compatíveis com uma aposentadoria 
integral. As reclamações sobre serviços públicos teriam canais específicos, o que 
na Emenda Constitucional nl! 19 de 1998 ampliou-se para incluir a participação 
do usuário nos serviços públicos. A estabilidade após dois anos de exercício era 
mantida, salvÜ'condenação em sentença judicial ou em processo administrativo. 
Na hipótese de extinção do cargo, o servidor deveria ser colocado em disponi-
bilidade remunerada até seu posterior aproveitamento em outro órgão. Dado o 
momento de elevada inflação, foi estabelecido um momento anual de revisão 
obrigatória das remunerações, para preservar-lhe o poder de compra. 
O momento era de uma inflação que, num processo perverso, simultanea-
mente financiava o Estado (que podia postergar pagamentos ou retardar corre-
ções salariais a seus servidores) e configurava a crise fiscal. Mas era também de 
crise do modo de intervenção do Estado na economia. Ambas as crises passaram 
despercebidas ao constituinte e à sociedade em 1987. 
Seria somente depois doepisódio de hiperinflação de 1990, segundo Bresser-
Pereira (1998, p. 178-179), que a sociedade iria se dar conta da gravidade da cris 
o que faria com que reformas econômicas e o ajuste fiscal ganhassem impulso no 
ELSEYIER 
entação. Consiste no 
a regulamentadora, cuja 
rdades constitucionais e 
ia e cidadania. 
ente ampliada, mas uma 
n titucional foi aprovada 
acionai de Justiça para 
er Judiciário e do cum-
a de controle externo do 
os tribunais e evitar ex-
e dá mediante decisão 
deral, o qual, após reite-
var súmula que, a partir 
demais órgãos do Poder 
o o instituto do concurso 
, e criado o Regime Jurí-
regime de aposentadoria, 
Administração Direta, das 
nas universidades públi-
. com uma aposentadoria 
canais específicos, o que 
para incluir a participação 
- dois anos de exercício era 
processo administrativo. 
er colocado em disponi-
to em outro órgão. Dado o 
momento anual de revisão 
poder de compra. 
esso perverso, simultanea-
entos ou retardar corre-
fiscal. Mas era também de 
o de 1990, segundo Bresser-
conta da gravidade da crise, 
cal ganhassem impulso no 
R Capítulo 2: A Administração Pública I 67 
vemo Collor. "Será esse governo contraditório, senão esquizofrênico", pontua 
o autor, "que afinal se perdeu em meio à corrupção generalizada, que dará os 
os decisivos no sentido de iniciar a reforma da economia e do Estado". Elo-
do algumas medidas desse governo, especialmente a abertura da economia 
o ajuste fiscal que, embora com medidas temporárias, reduziu a dívida interna, 
esser observa, contudo, que "na área da Administração Pública, as tentativas de 
reforma do governo Collor foram equivocadas': por erro de diagnóstico ou com-
tência técnica. "O fracasso deveu-se, principalmente, à tentativa desastrada de 
duzir o aparelho do Estado, demitindo funcionários e eliminando órgãos, sem 
antes assegurar a legalidade das medidas com a reforma da Constituição': No_ 
fim, o resultado foi que a "sua intervenção na administração pública desorga-
nizou ainda mais a já precária estrutura burocrática existente, e desprestigiou 
o servidores públicos, de repente acusados de todos os males d,p. país e identifi-
cados com o corporativismo". Mas o gasto com pessoal aindlf ;eria aumentado 
aças a outro mecanismo, adotado pelo mesmo governo que tentou, para cortar 
despesas, demitir grande número de funcionários. A Constituição de 1988 criara 
o Regime Jurídico Único (sem estabelecer que regime seria este e como introdu-
zi-lo). A Lei 8.112 de 1990, elaborada durante o governo Collor, permitiu, nas 
palavras de Bressef-' ereira (1998, p. 176) que "de um golpe, mais de 400 mil 
funcionários celetistas das fundações e autarquias se transformassem em funcio-
nários estatutários, detentores de estabilidade e aposentadoria integral". 
Mesmo assim, a reforma, nesse contexto, confundia-se com o ajuste fiscal, 
não buscava a melhoria da performance do aparelho do Estado. No período, 
apenas o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade, liderado por Do-
rothea Werneck e Antonio Maciel, era exceção. Havia um segmento voltado es-
pecificamente para o setor público, muitos funcionários foram treinados e certo 
entusiasmo pela gestão para a qualidade contaminava a ádministração pública 
federaL Mas o discurso oficial do governo mantinha-se associado ao número de 
funcionários, ao tamanho do Estado e aos marajás. O antigo DASP, que em 1990 
passara a se denominar SAF (Secretaria da Administração Federal da Presidência 
da República) , foi incorporado dois anos depois, num esforço feito por Collor 
para mostrar que se pode reduzir de forma expressiva o número de ministérios, 
ao Ministério do Trabalho. Itamar Franco reinstituiria a SAF em 1993. 
As demissões do governo Collor não apenas desmontaram, sem uma estra-
tégia de planejamento da força de trabalho, órgãos importantes da República, 
como tiveram de ser revistas, dada a ilegalidade das demissões. No final, uma 
Medida Provisória foi adotada e posteriormente transformada em lei (Lei nl! 
8.878/1994), reintegrando os demitidos. Os baques financeiro e organizacional 
dessa reforma foram importantes. 
T 
68 I Administração Pública ELSEVIER 
2.4.4. A Reforma da Gestão Públ ica de 1995 
Ao anunciar seu ministério, Fernando Henrique Cardoso evidenciou sua 
intenção de promover a reforma do Estado brasileiro, ao divulgar o nome do 
Ministério atribuído a Bresser-Pereira - Ministério da Administração Federal 
e Reforma do Estado (Mare). Com vasta experiência pública e autor de diversos 
livros sobre o Estado brasileiro, o_novo ministro não perdeu tempo. Iniciou 
imediatamente a elaboração do Plano Diretor da Reforma do aparelho do Esta-
do e de urna trabalhosa proposta de emenda constitucional. 
A reforma foi recebida com ceticismo inicialmente, dados os descalabros 
daquela empreendida no governo Collor e a agenda ligada à administração bu-
rocrática que havia sido reforçada pelo clima que culminou no impeachment 
daquele presidente. A resposta ao clientelismo e à corrupção foi dada na forma 
de defesa de intensificação de controles formais e de estruturação de carq:irãs 
criadas sem possibilidade de premiar o desempenho diferenciado (para -se evi-
tarem fisiologismos). 
A reforma partia de um diagnóstico da crise qa administração pública brasi-
leira em que se associavam aos problemas fiscais enfrentados por diversos países 
o desaparelhamento Rnanéeiro f administrativo do Estado para enfrentar as de-
mandas crescentes da população, especialmente na área social, e o esgotamento 
do modelo econômico centrado na substituição de importações mediaI?te forte 
atuação empresarial do Estado. Tratava-se, pois, de uma crise simultaheamente 
fiscal, de modelo econômico e gerencial, e que, portanto, mereceria uma atenção r _ 
em diferentes aspectos da atuação estatal. Essa situação era também a brasileira. 
Nessas condições, os modelos anteriores de reforma não poderiam ser ado-
tados, por serem parciais. O Plano Diretor explicitava que para uma crise co-
mo aquela era importante atuar em cinco frentes ao mesmo tempo, propondo 
(1995, p. ~l): 
1) um ajustamento fiscal duradouro; 2) reformas econômicas orientadas para o mer-
cado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concor-
rência interna e criem condições para o enfrentamento da competição internacional; 
3) a reforma da Previdência Social; 4) a inovação dos instrumentos de política social, 
proporcionando maior abrangência e promovendo maior qualidade para os serviços 
sociais e 5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua 'governança', ou 
seja, sua capacidade de implementar, de forma eficiente, políticas públicas. 
Os primeiros pontos dependiam de urna adequada articulação entre o Ma-
re e outros ministérios responsáveis por essas medidas, mas o último era de 
coordenação do Ministério dirigido por Bresser-Pereira e é nele que o Plano 
Diretor se concentrou. Estabeleceu, para tanto, três dimensões básicas a serem 
contempladas no esforço de reforma: a dimensão institucional-Iegal,visando a 
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Cardoso evidenciou sua 
ao divulgar o nome do 
Administração Federal 
ública e autor de diversos 
·0 perdeu tempo. Iniciou 
rma do aparelho do Esta-
·onal. 
te, dados os descalabros 
ada à administração bu-
. nou no impeachment 
pção foi dada na forma 
e truturação de carreiras 
diferenciado (para se evi-
. istração pública brasi-
tados por diversos países 
ado para enfrentar as de-
ea social, e o esgotamento 
portações mediante forte 
uma crise simultaneamente 
to, mereceria uma atenção 
-o era também a brasileira. 
a não poderiam ser ado-
va que para uma crise co-
mesmo tempo, propondo 
nômicas orientadas para o mero 
ecnol6gica, garantam a concor· 
o da competição internacional; 
instrumentos de política social, 
aior qualidade para os serviços 
a aumentar sua 'governança', ou 
, políticas públicas. 
!lada articulação entre o Ma-
~didas,mas o último era de 
Pereira e é nele que o Plano 
dimensões básicas a serem 
institucional-legal, visando a 
EVIER Capítulo 2: A Administração Pública I 69 
sanar gargalos jurídicos para melhorar a eficiência da Administração Pública; a 
dimensão cultural, para enfrentar os resquícios patrimonialistas e a resposta bu-
rocrática para o problema, disseminando valores e medidas que criassem uma 
cultura compatível com uma administração pública gerencial; e, finalmente, 
uma dimensão gerencial, relacionada às práticas de gestão. 
Na dimensão institucional-legal, a primeira medida foi elaborar o projeto 
e Emenda Constitucional que envolveu: 
• a introdução da eficiência entre os princípios que deveriam nortear aAd-
ministração Pública (antes incluíam apenas a legalidade, a impessoalida-_ 
de, a moralidade e a publicidade); 
• a flexibilização da estabilidade, incluindo-se, como hipóteses para demis-
são de servidores, a ins.uficiência de desempenho e o exses$o de quadros 
(com direito a indenização) . No primeiro caso, trata-s~tie um instrumen-
to de gestão, no segundo, uma maneira de poder reduzir a pressão sobre 
as finanças públicas, parcialmente regulamentada pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal. A não definição pelo Congresso de carreiras de Estado 
(por pre.ssões corporativistas e erros de cQndução do próprio executivo), 
que teriam pn~teções adicionais, em caso de configuração de situações de 
demissão, tornou inócuo esse dispositivo; 
• o fim do Regime Jurídico Único - o Estado não se viu obrigado a apenas 
contratar servidores estatutários. Esse dispositivo encontra-se pendente 
de decisão do Supremo, devido à Ação Direta de Inconstitucionalidade 
interposta pelo PT, PSB e PC do B em 2000. Mas uma liminar concedida 
em agosto de 2007 reinstituiu a redação original do artigo em que se in-
troduzia a possibilidade de diferentes regimes jurídicos; 
• participação popular e proteção dos usuários de serviços públicos - dis-
positivo estabelece na Constituição a participação popular em decisões 
da Administração Pública e a elaboração de lei de defesa dos usuários de 
serviços públicos; 
• contratos de Gestão - instrumento importante para se estabelecer o 
controle por resultados, base da Administração Gerencial. A Constitui-
ção estabeleceu que uma lei deveria ampliar a autonomia gerencial, or-
çamentária e financeira dos órgãos da Administração Pública, mediante 
contrato "que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho"; 
• tetos de remuneração -limite máximo à remuneração de servidores, já 
incluído na Constituição de 1988, mas imperfeições de redação permiti- "-
ram ao STF excluir do dispositivo vantagens pessoais. Nova redação foi 
dada para evitar o problema; 
70 I Administração Pública ELSEVIER 
• estágio probatório - o servidor só se tornará efetivo depois de três 
anos (antes o estágio probatório era de dois, mas a efetivação era quase 
automática). 
Muitas medidas não foram regulamentadas. A pressão de associações e sin-
dicatos de funcionários públicos, temerosos de perder prerrogativas, foi muito 
grande e, por outro lado, reflete o apego cultural à Administração burocrática. 
Erros também foram cometidos pelo Executivo. A proposta de utilização de em-
pregos públicos pela Casa Civil, para as recém-criadas agências reguladoras, por 
motivações meramente econômicas (evitar aposentadorias integrais), desconhe-
cendo que se tratava claramente de uma função de Estado - situação em que 
cargos públicos são o mecanismo contratual correto -, levou a uma derrota do 
governo no Supremo e a um conseque~te retardo na implantação das agênCias. 
No mesmo sentido, a definição de carreiras de Estado para poder tornar 
operacional a flexibilização da estabilidade envolveu muitas idas e voltas do pro-
jeto ao Congresso e, na mudança de governo, à paralisação da regulamentação 
da Constituição, nesse 'lspecto. 
Mas outras mudanças im . ortantes foram feitas no modelo de gestão pública 
por legislação ordinária. Uma revisão completa da Lei 8.112, que rege o funciona-
lismo federal, foi feita tanto para reduzir gastos e adequá-la à Emenda Constitu-
cional, quanto para profissionalizar a função pública. Novos modelos organizacio-
nais também foram introduzidos por lei, como as agências executivas,ra.S agências 
reguladoras e as organizações sociais. Falaremos desses novos modelos e-de outras 
formas de modernização do aparelho do Estado nos capítulos seguintes. 
Houve, de fato, alguns avanços no processo de reforma, especialmente na 
implantação de agências reguladoras nos segmentos de energia elétrica, tele-
comunicaçõés, aviação civil, petróleo e gás e planos privádos de saúde. Outros 
se referem à implantação de organizações sociais (OS), verdadeiras parcerias 
público-privadas em que o núcleo estratégico, responsável pela formulação e 
coordenação de políticas públicas, contrata uma parceria com uma organização 
do terceiro setor para realizar um determinado serviço público por meio de um 
contrato de gestão em que se especificam recursos repassados e resultados a 
serem atingidos. Já em 1998 foram instaladas as primeiras OS: uma para operar 
uma televisão educativa (Fundação Roquete Pinto) e outra para atuar no cam-
po da pesquisa científica (Laboratório de Astrofísica Luz Síncontron). 
A reforma sobreviveu à mudança de governo. Apesar de ter encontrado críti-
cas severas do Partido dos Trabalhadores quando na oposição, o componente de 
orientação para o cidadão, de flexibilização de estruturas, ênfase em desempenho 
e as novas figuras institucionais, como as agências reguladoras (inicialmente ataca-
1) 
) 
3) 
) 
5) 
eias 
o 
em 
-. ( 
I-- L 
ELSEVIER 
, efetivo depois de três 
mas a efetivação era quase 
ão de associações e sin-
r prerrogativas, foi muito 
_ dministração burocrática. 
posta de utilização de em-
agências reguladoras, por 
orias integrais), desconhe-
tado - situação em que 
- , levou a uma derrota do 
implantação das agências. 
Estado para poder tornar 
muitas idas e voltas do pro-
. ação da regulamentação 
o modelo de gestão pública 
. . 112, que rege o funciona-
equá-Ia à Emenda Constitu-
_ ovos modelos organizacio-
ncias executivas, as agências 
novos modelos e de outras 
- capítulos seguintes. 
reforma, especialmente na 
o de energia elétrica, tele-
privados de saúde. Outros 
- (OS), verdadeiras parcerias 
onsável pela formulação e 
ceria com uma organização 
riço público por meio de um 
repassados e resultados a 
. eiras OS: uma para operar 
) e outra para atuar no cam-
·ca Luz Síncontron). 
:\pesar de ter encontrado críti-
na oposição, o componente de 
turas, ênfase em desempenho 
adoras (inicialmente ataca-
Capítulo 2: A Administração Pública I 71 
em sua independência) e as organizações sociais (recriadas agora com o nome 
fundações públicas de direito privado, conforme estabelecido em projeto de lei 
enviado ao Congresso pelo governo Lula) foram preservadas pelo novo governo. 
Mas os avanços mais importantes se deram na esfera estadual. Nem sempre 
reformas ocorreram na mesma direção que as adotadas no governo fede-
ral, mas há que se reconhecer elementos comuns em boa parte delas. Segundo 
.\brucio e Gaetani (2006, p. 28), essas reformas vêm sendo impulsionadas por 
cinco fatores inter-relacionados: 
1) a crise financeira dos governos estaduais; - . 
2) a propagação das ide ias da Nova Gestão Pública após 1995; 
3) a disseminação de boas práticas e inovações administrativas pelo'país; 
4) o fortalecimento de espaços federativos como o CONSAD (Conselho Na-
cional de Secretários Estaduais de Administração);.-~ 
5) a rede criada entre a União e os estados na proposição e negociação do 
PNAGE (Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do 
Planejamento dos Estados e do Distrito Federal), um programa de finan-
ciamento da modernização das administrações públicas estaduais con-
tratado com o BID, em 2006 . 
Abrucio e Gaetani admitem que houve, inicialmente, resistências a novas 
ideias e modelos, mas constatamque "as resistências de políticos e burocratas 
fo ram paulatinamente reduzidas à medida que as propostas eram implementa-
das segundo as condições locais e começavam a mostrar resultados" (Abrúcio e 
Gaetani, 2006, p. 32). 
Os resultados das reformas estaduais não são homogêneos, mas constatam-
e inúmeras experiências de introdução de gestão por ·programas, articulando a 
gestão com o orçamento (sobretudo com os Planos Plurianuais [PPA] de insta-
lação de Organizações Sociais, adotadas por 12 governos estaduais, num total de 
67 em todo o país, em diferentes segmentos como saúde, educação, pesquisa e 
cultura, de contratualização de resultados, inclusive com a Administração Dire-
ta e de fortalecimento do Núcleo Estratégico, inclusive com a criação de carreira 
de especialistas em políticas públicas. 
2.5. Questões para aprofundamento 
1. Diferencie administração pública de função administrativa. 
2. O que diferencia a Administração direta da indireta? Por que essa dife-
rença se atenuou muito após a Constituição de 1988? 
72 I Administração Pública ELSEVIER 
3. Quais são os três setores componentes da administração pública? E quais 
as suas peculiaridades e diferenças? 
4. Quais são as três formas de administração do Estado discutidas por Bres-
ser-Pereira? 
5. Pesquise a história das reformas administrativas no Brasil. Compare as linhas 
básicas da Reforma de 19~6, de Vargas, com a de 1967, do regime militar. 
6. De que forma a Administração Patrimonialista ainda se mantém no Brasil? 
7. Reflita sobre as principais transformações que ocorreram rumo ao Es-
tado gerencial e reflita sobre quais características do Estado burocrático 
permaneceram. 
8. Dê dois exemplos de autarquias, dois de fundações públicas, dois de em-
presas públicas e dois de sociedades de economia mista, da esfera federal. 
Pesquise a data de criação dessás entidades, sua missão e a que Ministério 
se vinculam. Evidencie a diferença entre as empresas estatais e as socieda-
des de economia mista nos casos escolhidos. 
9. Como a Nova Gestão PúbUca tal comQ implantada na Nova Zelândia e no 
Reino Un~do influenciou a Reforma do Estado no Brasil? 
10. O Brasil alternou momentos de centralização com momentos de descen-
~ ( 
tralização administrativa. Como, quando e por que isso ocorreu? 
11. Em que contexto se podem construir boas parcerias público, privadas? 
12. Que atividades concretas na Administração Pública do seu 'estadó podem 
se associar ao Núcleo Estratégico e ao Setor de Atividades ~clusivas de 
Estado? Dê exemplos precisos. ~ 
13. Como se pode combinar gestão por resultados com combate à corrup-
ção? Como se poderia reestruturar ou àperfeiçoar os órgãos de controle 
externo e interno para fazê-lo? 
14: Quais fatores contribuíram para o teor social da ConstItuição? Em que 
sentido a Constituição apresenta características reguladoras e gerenciais? 
15. Um dos princípios da Administração Gerencial envolve a orientação para 
o cidadão, percebido como cliente da Administração Pública e, ao mesmo 
tempo, alguém que pode ter voz na definição dos serviços oferecidos e 
mesmo na sua avaliação. Como tornar efetivas esta orientação e a partici-
pação do cidadão? 
16. Busque discutir os limites e desafios atinentes aos remédios constitucionais. 
2.6. Bibliografia complementar 
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. 
2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. 
ELSEVIER 
lni tração pública? E quais 
: tado discutidas por Bres-
no Brasil. Compare as linhas 
t 1967, do regime militar. 
~da se mantém no Brasil? 
e ocorreram rumo ao Es-
• cas do Estado burocrático 
ões públicas, dois de em-
~a mista, da esfera federal. 
missão e a que Ministério 
presas estatais e as socieda-
tada na Nova Zelândia e no 
no Brasil? 
om momentos de descen-
pr que isso ocorreu? 
lTcerias público-privadas? 
, blica do seu estado podem 
de Atividades Exclusivas de 
os com combate à corrup-
bçoar os órgãos de controle 
da Constituição? Em que 
. . ? 
S reguladoras e gerenCIaIs . 
tial envolve a orientação para 
. tração Pública e, ao mesmo 
-o dos serviços oferecidos e 
esta orientação e a partici-
os remédios constitucionais. 
, do Direito Administrativo Econômico. 
EVIER Capítulo 2: A Administração Pública I 73 
. E SI, F. D. "Entre o pluralismo no processo político-decisório e o pluralismo jurídico tradicional: 
uma análise dos frutos do direito social." Revista Datavenia, João Pessoa, vol. 85, 2005. 
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túlio Vargas a Lula. 5. ed. São Paulo: Editora 34, 2003. 
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&Ano=2005> Acesso em: 14 out. 2007. 
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2001. 
74 
Apêndice A 
Pequena história da 
reforma gerencial de 1995 
Luiz Carlos 8resser-Pereira 
OEstado brasileiro passou por ~uas grandes reformas administrativas - a burocrática, iniciada em 1937, e a gerencial, que começa em 1995. A pri-
meira ocorreu no primeiro governo Vargas,e teve como objetivo transformar a 
administração pública brasileira, que até então era patrimonial, em um serviço 
público profissional. Já a segunda reforma teve início no último quartel do sé-
culo XX, e seu objetivo foi e continua sendo tornar os grandes serviços sociais 
do Estado mais eficiente~. Ao começar a reforma gerehcial menos de dez anos 
depois de ela haver sido iniciada na Grã-Bretanha, o Brasil antecipou-se inclu-
sive aos três países desenvolvidos que haviam realizado reformas burocráticas 
mais profundas, mais 'weberianas': a França, a Alemanha e o Japão. 
A Reforma Gerencial de 1995, como as demais reformas dessa natureza, 
respondeu ao grande aumento do tamanho do Estado que implicou sua trans-
formação em um Estado Social; ao tornar a administração pública ou a organi-
zação do Estado mais eficiente, legitimou os grandes serviços sociais de educa-
ção, saúde, previdência e assistência social que, a partir da Re~olução de 1930 
e da transição democrática de 1985, resultaram na transformação do regime 
político de oligárquico-liberal brasileiro em um regime democrático e social. 
Entre os países em desenvolvimento, o Brasil foi o primeiro a iniciar uma 
reforma gerencial. Fui diretamente responsável pela iniciativa, mas esta cou-
be também ao presidente Fernando Henrique Cardoso, que, diante da minha 
manifestação de interesse em dirigir a Secretaria da Administração Federal, 
a transformou em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. 
Treze anos depois, a reforma continua a se realizar em todo o país nas esferas 
federal, estadual e municipal. Os princípios mais gerais da reforma e as formas 
de colocá-los em prática não estão mais restritos a um pequeno grupo de ini-
ciadores, mas são patrimônio intelectual comum da alta burocracia pública bra-
sileira e dos seus consultores administrativos. Hoje, quando no Brasil se pensa 
da 
1995 
administrativas - a 
começa em 1995. A pri-
objetivo transformar a 
patrimonial, em um serviço 
no último quartel do sé-
os grandes serviços sociais 
__ ~nrl .. 1 menos de dez anos 
o Brasil antecipou-se inclu-
reformas burocráticas 
eoJapão. 
que implicou sua trans-
IStra(;ao pública ou a organi-
serviços sociais de educa-
partir da Revolução de 1930 
transformação do regime 
democrático e social. 
foi o primeiro a iniciar uma 
iniciativa, mas esta cou-
~IU"U, que, diante da minha 
da Administração Federal, 
e Reforma do Estado. 
em todo o país nas esferas 
da reforma e as formas 
a um pequeno grupo de ini-
alta burocracia pública bra-
quando no Brasil se pensa 
R Pequena história da reforma gerencial de 1995 / Luiz Carlos Bresser-Pereira I 75 
em reforma administrativa, quando se busca tornar o aparelho do Estado mais 
eficiente, mais capaz de prestar ou financiar serviços sociais, culturais e cientí-
ficos com baixo custo e boa qualidade, pensa-se em reforma gerencial ou da 
gestão pública. 
Desde 1995, a Reforma Gerencial fez importantes avanços, mas natural-
mente não transformou do dia para a noite a organização do Estado brasilei-
10; uma reforma desse tipo demora 30 a 40 anos para poder ser julgada rela-
mente completa. Já não é mais apenas uma reforma de uma pessoa ou de 
governo, mas uma reforma adotada e conduzida pela alta administração 
pública - uma reforma que começou no governo Fernando Henrique, está -
sendo continuada e atualizada pelo governo lula e os atuais governadores, e 
certamente terá prosseguimento independentemente de quem sejam seus su-
cessores. Além de as práticas gerenciais continuarem a se expandir no governo 
iederal, estão sendo criadas organizações sociais. 
Diante do quase consenso positivo em relação à reforma, é comum que me 
façam perguntas como: por que decidiu iniciar a reforma? Foi iniciativa sua, do 
governo, ou teria sido iniciativa do Banco Mundial, que era o principal respon-
sável pelas refor"ilasneoliberais nos anos 1990? Nela, o que foi mais importante 
- a Emenda C6r1stltucional19 (aprovada em 1998) ou o Plano Diretor da Refor-
ma do Aparelho do Estado (1995)? Afinal, era ou não uma reforma neoliberal? 
Quais foram os principais obstáculos que você encontrou? Você seguiu alguma 
estratégia política fundamental para levá-Ia a bom termo? Foi ela bem-suce-
dida? Ou, se não foi, por que as pessoas continuam sempre a falar nela, não 
obstante já tenham passado mais de nove anos desde que você saiu do Mare 
inistério da Administração Pública e Reforma do Estado) e este foi extinto? 
ta pequena história respondo a algumas dessas perQ.!Jntas. 
Tive várias experiências na vida pública, mas meu trabalho no Mare, entre 
995 e 1998, foi aquele que me deu mais satisfação, porque a reforma gerencial 
do Estado então iniciada foi bem-sucedida no plano institucional, ao aprovar 
uma emenda constitucional e algumas leis básicas, no plano cultural, ao ganhar 
o coração e as mentes da alta administração pública brasileira, e no plano da 
gestão, porque continua a ser realizada na esfera federal, e, com avanços ainda 
maiores nas esferas estadual e municipal. Vários serviços que utilizam os princí-
pios gerenciais da administração pública revelam substancial aumento de efici-
ência e de qualidade. Finalmente, voltando ao plano cultural, porque a opinião 
pública, que apoiou a reforma enquanto ela era discutida em âmbito nacional 
entre 1995 e 1998, a mantém na memória como algo importante e positivo que 
ocorreu então para o país. 
j 
I .. 
76 I Administração Pública ELSEVIER 
Além de ajudar a iniciar e definir a reforma gerencial, uma das tarefas à 
qual mais me empenhei foi a de valorizar as carreiras de Estado e garantir a elas 
suprimento regular de pessoal de alto nível. Para isso, terminei com a prática 
absurda da realização de grandes concursos públicos sem qualquer rotina, im-
previsíveis para os que desejavam prestá-los, seguida pela convocação dos can-
didatos aprovados através dos anos, na medida em que se abriam vagas. Em vez 
disso, logrei transformar em rotina anual os concursos públicos para as carreiras 
de Estado. Os concursos deixaram de ser de habilitação, de maneira que em ca-
da um passaram a ser considerados aprovados apenas um número limitado de 
melhores candidatos - o que permitiu que os jovens brasileiros interessados 
em servir o governo federal pudessem, a partir de então, planejar sua vida pes-
soal desde a universidade. Hoje, depois de muitos concursos geralmente anuais 
em todas as carreiras de Estado, o governo federal conta com um bom número 
de burocratas públicos de alta qualidade. Diante dessa minha iniciativa, para a 
qual contei com a colaboração decisiva de minha secretária executiva, Claudia 
Costin, algumas pessoas me perguntaram se essas medidas não eram parte da 
reforma burocrática. Minha resposta foi sempre muito simples: a administração 
gerencial só pode ser re~lizada com bons administradores, para a qual eles são 
até mais importantes que para a administração burocrática, já que se atribui a 
eles mais autonomia e mais responsabilidades e se espera deles boas decisões. 
Sempre entendi que o serviço público é uma tarefa republicana que envolve 
virtude e espírito público. Não faz sentido entrar para a vida pública para aten-
der principalmente a seus interesses pessoais. No caso da Reforma Gerencial de 
1995, vários amigos e conhecidos alertaram-me que era arriscado iniciar uma re-
forma administrativa tão ampla porque, ainda que ela beneficiasse a maioria dos 
servidores, seria sempre prejudicial a um número de servidore$.suficientemente 
grande para que se organizassem contra ela. Estava, porém, convencido de que 
a administração pública brasileira necessitava uma ampla reforma, e estava dis-
posto a assumir a responsabilidade pela iniciativa. Na primeira reunião que tive 
com o presidente, alguns dias antes de começar o novo governo, disse a ele que 
planejava realizar essa reforma, da qual deveria constar emenda constitucionaldefinindo de maneira mais flexível a estabilidade dos servidores porque entendia 
a absoluta estabilidade existente no Brasil incompatível com uma administração 
moderna. Fernando Henrique observou que essa reforma não estava na agenda, 
que não fizera parte dos compromissos de sua campanha. Não me impediu, en-
tretanto, de dar os primeiros passos em direção a ela, deixando apenas claro que 
a decisão de apresentar uma emenda constitucional deveria aguardar o tempo 
necessário para saber se haveria suficiente apoio político para ela ou não. 
ELSEVIER 
rencial, uma das tarefas à 
de Estado e garantir a elas 
so, terminei com a prática 
s sem qualquer rotina, im-
a pela convocação dos can-
ue se abriam vagas. Em vez 
s públicos para as carreiras 
ção, de maneira que em ca-
nas um número limitado de 
ens brasileiros interessados 
ntão, planejar sua vida pes-
concursos geralmente anuais 
conta com um bom número 
essa minha iniciativa, para a 
secretária executiva, Claudia 
medidas não eram parte da 
ito simples: a administração 
radores, para a qual eles são 
rocrática, já que se atribui a 
espera deles boas decisões. 
refa republicana que envolve 
ra a vida pública para aten-
so da Reforma Gerencial de 
era arriscado iniciar uma re-
ela beneficiasse a maioria dos 
e servidores suficientemente 
a, porém, convencido de que 
ampla reforma, e estava dis-
. Na primeira reunião que tive 
novo governo, disse a ele que 
onstar emenda constitucional 
os servidores porque entendia 
tível com uma administração 
eforma não estava na agenda, 
mpanha. Não me impediu, en-
ela, deixando apenas claro que 
nal deveria aguardar o tempo 
lítico para ela ou não. 
'lER Pequena história da reforma gerenc ial de 1995 / Luiz Carlos Bresser-Pereira I 77 
Ao assumir o Mare, fiz um curto discurso e, em seguida, em meio à confu-
são da posse, dei uma rápida entrevista aos jornalistas resumindo minha dispo-
-o a iniciar a reforma que incluiria a ideia de tornar mais flexível a instituição 
da estabilidade. O resultado foi uma tempestade de críticas. Estas eram fruto da 
surpresa e da desinformação, confirmando a observação de Fernando Henrique 
de que o tema não estava na agenda. Era razoável que a sociedade brasileira es-
. esse desinformada~ porque as ideias eram realmente novas no Brasil, novas 
uase no mundo. No primeiro mês no Mare, ficou claro para mim quem seriam 
meus maiores aliados. Eram os governadores e prefeitos das grandes cidades 
que tinham grandes serviços a prestar, e precisavam de maior flexibilidade para 
administrar os recursos públicos, contratar e demitir servidores públicos. Apoio 
que recebi de praticamente todos, mas principalmente do governador de São 
Paulo, Mario Covas, e do governador do Rio Grande do Sul, Antoni~ Britto. Esse 
apoio foi fundamental e chegou ao conhecimento de Fernando Henrique, que, 
três meses depois de iniciado o governo, autorizou que eu elaborasse e apre-
sentasse a emenda constitucional da reforma administrativa. 
Há quem afirme que a Reforma Gerencial de 1995 foi neoliberal. Uma prova 
de que não foi é o fflto de que o Banco Mundial se opôs a ela. Aprendi, entretan-
o, com os ingleses. Em abril de 1995, fiz uma viagem a Londres, com apoio do 
British Council, que foi decisiva para a reforma. Além de conhecer a reforma bri-
tânica, obtivemos o apoio do governo britânico para um projeto de assistência 
écnica, que foi dirigido por Kate Jenkins. Ela e seu grupo de assessores homens 
e mulheres práticos, que haviam tido experiência recente na reforma gerencial 
britânica, foram utilíssimos. 
Ao assumir o Mare, minha primeira-tarefa foi, naturalmente, formar a equi-
pe. As primeiras pessoas que contratei foram Claudia Costin, Secretária Exe-
cutiva, Angela Santana, Secretária da Reforma do Estad~, e Regina Pacheco, 
Presidente da ENAP. As duas primeiras eram minhas ex-alunas, a primeira no 
Mestrado de Economia, a segunda no dê Administração Pública na FGV de São 
Paulo, a terceira, minha jovem colega na mesma escola. Ao grupo logo se jun-
tou Evelyn Levy - também minha ex-orientada em Administração Pública. A 
essas quatro magníficas servidoras, somaram-se algumas pessoas que já cito 
aqui, José Walter Vasquez, meu chefe de gabinete, Carlos Pimenta, Secretário 
de Logística e Tecnologia da Informação, e os assessores Pedro César de Lima 
Farias, Ciro Cristo Fernandes, Letícia Schwarz e Vera Petrucci. Citarei outros no-
mes no correr do relato. 
Também de alto nível foi o Conselho da Reforma do Estado que criei, e no 
qual discutimos os grandes problemas que relacionavam o Estado e sua admi-
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78 I Administração Públ ica ELSEVIER 
nistração pública com a sociedade brasileira. Esse conselho reunia-se a cada 
três meses, rotativa mente em Brasília, São Paulo e Rio de Janeiro. Formado por 
empresários, intelectuais e servidores públicos, participaram dele Antonio Er-
mírio de Moraes, João Geraldo Piquet Carneiro, Joaquim Falcão, Celina Vargas, 
Gerald Reiss, Jorge Wilheim e Lourdes Sola. 
Iniciei a reforma gerencial no Brasil, e ajudei a dar um empurrão nela no 
âmbito da América Latina. Isso foi possível porque, entre 1995 e 1998, fui presi-
dente do Clad (Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvi-
mento) - pequeno órgão multilateral dedicado à administração pública, com 
sede em Caracas. Quando assumi sua presidência, o órgão estava em profunda 
crise, mas tinha como objetivo "reformar o Estado na América Latina~ Mudei o 
objetivo da instituição para que ela tivesse o objetivo mais modesto de debater 
e difundir as ideias da reforma gerencial; defini como tarefa principal do Clad a 
realização de um grande congresso anual que praticamente se autofinanciaria; 
e promovi o primeiro deles no Rio de Janeiro. Foi um enorme sucesso. Desde 
então todos os anos o Clad realiza seu congresso em algum dos países mem- _ 
bros, com grande afluência de pessoas. No Clad, contei com a magnífica cola-
boração de Nuria Cunill Grau, e _d,t toda uma equipe que soube compreender a 
importância da mudança que estava ocorrendo naquele momento. 
Para a realização do meu trabalho, além da equipe do Mare, contei com 
alguns apoios externos. Na área jurídica, Antônio Augusto Anastasia, que era 
então Secretário Executivo do Ministério do Trabalho, foi de grande ajuda.,Ad-
ministrativista competente, ele me assessorou principalmente na formulação 
da lei das organizaçôes sociais. Depois, como Secretário do Planejamento e Vi-
ce-governardor de Minas Gerais, ele lideraria naquele estado uma ampla refor-
ma gerencial para a qual contou com a colaboração de um grande nú~ero de 
membros da equipe Mare. Entre os intelectuais brasileiros e estrangeiros, contei 
também com apoios significativos. 
A Reforma Gerencial de 1995 foi constituída por dois documentos básicos: 
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (de 1995) e a Emenda Cons-
titucional 19 aprovada em abril de 1998, depois de três anos de debates. Para 
aprová-Ia, além de informar a opinião pública (cuja atitude foi positiva), logrei 
formar uma coalizão política favorável a ela que envolvia, de um lado, a alta 
burocracia pública brasileira (sem ela, nenhuma reforma poderia ser feita) e, 
de outro, os governadores e prefeitos das grandes cidades. Para a aprovação 
da emenda saliento a contribuição de dois colaboradores: a de Paulo Modesto, 
que garantiu alta qualidade jurídica ao texto original da emenda e trabalhou 
intensamente para que no Congresso o resultado fosse afinal satisfatório do 
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Pequena história da reforma gerencial de 1995 / Lu iz Carlos Bresser-Pereira I 79 
ponto de vista jurídico, e a de Jaura Rodrigues, minha assessora parlamentar, 
que trabalhou sem descanso e com efetividade pela emenda. 
O grande documento da Reforma Gerencial de 1995 foi o Plano Diretor. De-
cid i elaborá-lo na minha volta de Santiago de Compostela, usando como base 
para ele a matriz que havia lá desenvolvido, e que a partir de então constituía 
a base das muitas conferências que realizava. Para escrever o documento, cha-
mei dois competentes assessores, Caio Marini e Sheila Ribeiro, e forneci a eles 
o esquema do documento, que deveria começar por um diagnóstico, e, em se-
guida, resumir a proposta de reforma. Pedi também a colaboração de Regina 
Pacheco e de Marianne Nassuno, esta, minha ex-aluna de Mestrado em Eco-
nomia, para me ajudarem a pensar e pesquisar dados. Para levantar os dados 
para o diagnóstico, chamei meu ex-orientado de mestrado e doutorado, Nelson 
Marconi, que, além de colaoorar para o Plano Diretor, a partir de então se en-
carregou de formular uma nova política de recursos humanos e de estruturar 
e passar a publicar informações sobre a administração públic~ federal em um 
Boletim Estatístico regular - tarefa essencial dada a inexistência de uma pu-
blicação que organizasse, arquivasse e publicasse informações e dados sobre a 
administração fed~ral. 
O maior sucesso da reforma aconteceu em relação ao SUS - o Sistema Uni-
ficado de Saúde. O êxito aí ocorreu nos planos institucional, cultural e da ges-
tão. A decisão de criar o SUS foi da Constituição de 1988, na qual se estabeleceu 
o direito universal aos cuidados de saúde. Entretanto, não estavam disponíveis 
nem a organização administrativa nem os recursos orçamentários necessários 
para transformar o dispositivo constitucional em realidade. Vinte anos depois, 
o SUS é a grande realização da democracia brasileira. O uso de uma estratégia 
gerencial na norma que organiza o sistema, a NOS 96, fQi fundamental para o 
êxito do programa. 
No início de 1998, faltando um ano para terminar o primeiro governo de 
Fernando Henrique, propus ao presidente que no início do governo seguinte, 
para o qual ele provavelmente seria reeleito, fosse o Mare integrado ao Minis-
tério do Planejamento. Fiz essa proposta porque, baseado na experiência dos 
Estados Unidos e do Chile, fiquei então convencido de que a reforma gerencial 
poderia avançar mais se estivess~m um ministério com o poder derivado da 
elaboração do orçamento federal. Hoje, entretanto, chego a acreditar que teria 
sido melhor haver mantido o Mare, desde que o respectivo ministro contasse 
com o apoio do presidente. Afinal, uma reforma administrativa só logra êxito se, 
além de responder às necessidades reais da administração pública, contar com 
o empenho pessoal do chefe do Governo.