GESTAO PUBLICA

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••
ABORDAGEM INTEGRADA
DA ADMINISTRAÇÃO E DO
DIREITO ADMINISTRATIVO
.....•.••..•....,- .•.~--~..-
-~,~~~~~~~~ . '. ,
~f'lTONIO CESARAMARU MAXIMIANO.I IRENE PATRICIANOHARA .'
'... ' .i'::~-:, .' ' .. '.', '
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. .
I. Administração plíblica. 2. Burócracia. 3'~:Direitos fundamentais. 4. Planejamento estratégico. L Nohara, Irene Patrícia. lI. Título.
Designer de capa: MSDE IMANU SANTOS Design
Editoração eletrônica: Caio Cardoso
CDD: 352
Dados Internacionais de êatalogaçã~ na'Public~ção (CIP)
(Câmara Brasileira:.do..~ivro, SP,Brasil)' . - .
17-44226
CDU: 352
Inclui bibliografia e índice
ISBN 978-85-97-0 1330-6
M419g
Maximiano, Antonio Cesar Amaro '"
Gestão pública: abordagem integra~~çla Administração e do Direito 'Ad:n:i:irti~.!I"ativo/ Antonio :Ce~a!Aínaru"Maximiano, Irene Patrícia Nohara.
- I.ed. - São Paulo: AtlaS, 2017.... ~:.:!> . "-':" "', .. ;.~ ,_, ..
Os autores e a editora empenharam-se para citar adequadamente e dar o devido crédito a todos os detentores dos direitos autorais de qualquer
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~TICA NA ADMIN.ISTRAÇA'O:'*:P081~£A
infinitamente acima de todo preço. Nunca ~Ia.poder~~:iS~~.'R?~
em cálculo ou confronto com qualquer coisa que tivesse um
preço, sem de qualquer modo ferir a sua santidade.4 .
22.2 Abrangência da ética
na administração
"<""t. . ' .....
:~ ~
4 Trecho da obra Metafí;~dos costumes, de Kant, comentada em: SARLET,
Ingo Wolfgang. Dignidad~q pessoa humana e direitos fundamentais na
Constituição Federal de 7988. 4. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2006, p. 33.
5 Disponível em:.: <http://copadomundo.uol.com.br/noticias/reda-
cao/20 14/06/20/torcedores-brasilei ros-aderem-a-faxi na-japonesa-e-I im-
pam~estadio-a pos~jogo.htm >.
A discussão sobre a ética abrange 'e questiona inúmeros
a2,pectos da admiqistração das organizações e de suas rela-
ções c~~,,~ sociedade. Essesaspectos pode~ ser classifica-
dos em algüma~ categorias principais.
A classificaçãd.p ..~,,~eser feita em quatro categorias ou
níveis: nível social, nível. dos stakeholders, nível da adminis-
traçã~ e das políticas internas e nível individual.
A dignidade [...] é q fundamento dos direitos huma~os univer-
sais.Cada homem, mesmo limitado pela matéria, peío tempo e
pelo espaço, que o tornam precário, finito e mortal, possui uma~
dignidade ontológica absoluta e irrenunciável, é sempre um fim
e nunca somente um meio a ser usado, explorado ou traficado.3
o ser humano é um fim em si e não simplesmente um
meio para o uso arbitrário da vontade de alguém. Logo, o ser
humano não pode ser reificado, isto é, tratado como'coisa,
sendo vedada a instrumentalização humana. Conforme
expõe Ingo Sarlet, a dignidade humana possui fundamento
na ideia insubstituível de Kant, segundo a qual:
[...] no rélho Q9s fins tudo tem ou um preço ou uma dignidade.
Quando uma ~~fsàtem um preço, pode pôr-se em vez dela qual-
quer outra como-equiv.alente; mas quando uma 'coisaestá"acima
de todo preço, e portanto não permite equivalente, então tem
ela dignidade [. ~.]. E~taapreciação dá, pois, a conhecer como
dignidade o valor de uma tal disposição de espírito e põe-na
1 VAZ, Pe. Henrique C. de Lima. Escritos de Filosofia IV: Introdução à ética
filosófica 7. São Paulo: Loyola, 2002.
2 GARCIA, Santiago Roldán. Teologia e bioética.Cadernos Teologia Pública,
ano 2, n. 14, p. 1-21, São Leopoldo, Universidaqe do Vale qo Ri~ .dos Sinos,
2005. .'
3 MEZZOMO, Dr. Pe. Augusto Antonio. Humani~ação hospit~/ar: fundamen-
tos antropológicos e teológicos. São Paulo: Ed. do autor, 201"0.
22.1 Éti~::ç:énfoque normativo
. ~.' ~~'~.
A Ética o~ç.l;1'JD,~"3i~~s ações hi"'m~na's de. fundo moral,
'-":"~ ,.~." '.'
que afétam~a di"gnidade, os direitos e as necessidades fun-
'.' " ~amentais das pessoas e o bem-estar da sociedade. A ttica ...S::ódigosde ética fazem parte do sistema de valores que
- ./ éà êiência do ethos,l palavra que, entre os gregos, j~.9icava orientam o comportamento da~..pessoas, dos grupos e das
tanto (1) o modo de ser ou ca~áter de uma pes;d~;'quanto organizações e seus ad:~~:~:i_stradores.A~oção de éti.C~e as
(2) o alinham~nto da conduta ao que era costume, ao que ". deciS~?es'pessoais e org~nizacionais t~mad~~,.~or:n base em
tinha validade consagrada e era, portanto, convenC;Onal..'1~f;:J'" 9u~!q~~r,::~(ji~2 de ética, refletem. os valores' vigentes na
antiga polis ou cidade-Estado. ":~.~~"..=~f-':~~~-C"~~~ sociedade ,' '. . ':'
A palavra Ética tem a mesma base da palavra Moral, do A,ética estabel7ce:;~;~.:;.éon~~taa"propriada e as formas de
latim mores. A ttiá.l se ocupa d~;ãções humanas; as ações p,rornovê-Ia, seg~t)?oêJ,concépções vigentes na sociedade
morais do ser humano. Por meio de um enfoqueno~mativo, como u~_todo ou em' grupos sociais específicos.
a Ética examina co'm'~"ã$~..cojsas deveriam ser; co~o as "Por exemplo:
pessoas deveriam agir, em relação a si mesmas e em relação _ Na Copa do Mundo de 2014, os torcedores japoneses
aos outros.2 Em essência, attica é um domínio do compor- recolheram copos ~ objetos que estavam debaixo das
tamento virtuoso em relação a si e aos outros. cadeiras da Arena,:pernambuco, após a partida contra
A dignidade é a base da criação e do desenvolvimento a (osta do Marfim. À cena se repetiu no jogo seguinte,
da Ética como prática da relação da pessoa consigo mesma em Natal. Impressionádos com o gesto do~ nipônicos,
e com a sociedade, e também como corpo de conceitos e torcedores. brasileiros. aderiram à faxina eajLrdaram a
preceitos sobre a vida. A dignidade é o critério básico para limpar a arquibancada' da Arena das Dunas. Centenas
que a Ética assuma seu papel normativô:.',::~. . . de sacos plásticos par~' re.éolher o lixo foram distribuí-
Quando a ação humana viola a dignidade, é a Étieaque dos pela torcid~;~rga~izada japonesa Ultras Nippon.
;'1
está sendo comprometida. Um torcedor japonês contou que a faxina é algo
.,..'...•.. :~
comum em seu país, sendo feita após jogos,Jestas ou
qua~quer outro evento. "Todos nós japoneses fazemos
isso.em qualquer lugar. Posso dizer que aprendemos na
infância. É cultural': disse ele.s
mes~o quand.o aredução no consumo produziria perda
de rece'ita tributária?
• Como' se devem pautar as 'relações dos funcionários com
os usuários, especialmente no caso dos funcionários
p"úblicos, em suas reláções com os contribuintes?
• Quaissao as obrigações' da empresa com relação ao
. impacto da operação e desativação de fábricas sobre
a comunidade, os fornecedores, os empregados e os
distribuidores?
'-~~
22.2.3Ética na administração ~Jlolítica internas
,.~~ ..
No nível da administração e política intem~t" ..~ discussão
sobre a ética fota especial'mente as relaçõe'sda empresa
com seus empregados. Algumas questões relevantes são
as seguintes:
• Quais são as obrigações da empresa com seus
funcionários?
• Que tipos de compromissos a empresa pode exigir de
seus funcionários?
• Qual o impacto sobre a força de trabalho das deci-
sões sobre redução de produção ou desativação de
°Rerações?..•
• Que p~rticipação os funcionários dever:T1,ter nas decisões
que afetam a empresa?
• Será que os sindicatos e associações de servidores não
a,t~af:Q.;...qeforma corporativista, no sentido de se preocu-~..... ,,:
par mais em pressionar o governo para ampliar os bene-
fícios de cada categoria, em vez de pensar em questões
de equidade no sistema?
Muitas decisões que as empresas e outras organizações
d~vem tomar todos os dias são afetadas por essas ques-
tões éticas. Liderança, motivação, planejamento de car-
reira, movimentação de pessoal e conduta profissional são
~~~,untosque envolvem -q'uestões éticas.
22.2.4:Ética nO.,nív~ljndividual
22.2.2 Nível do stokeholdel ~...
• Quais são as obrigações da empresa no ,que. tªnge à
necessidade de informar sobre os riscos de'.seus produ-
tos para o consumidor (álcool, tabaco, por exem'plo)?
• Quais são as obrigações do governo com a informa-
ção para a população sobre os riscos desses produtos,
Stdkeholder (parte-interes.sada)" é o conceito alternativo
de shareholder (acionista).: ..~-artes interessadas são pessoas
,associ~das direta ou indir~tamente à organ.ização ou que
sofrem algum de seus efeitos: cUentes, fornecedores, distri-
.~. ~ ", ,~.. :
buidores, funcionários, ex-func~oriárjés e a co'murl'idader.na
mec;iida em que são afetados p'e11rs'~ecisõesdaadmin"istra-
ção. Essas pessoas 'podem ser indivíd,00s:Qu me~br9s"d~,.~~-*shs4t1@~rees~éticas, no plano individual, dizem respeito à
• o ~ ~oo 'ot-' '~"" •..••.•.","":'fY '.' . "
grupos, ou organizações. Alguns aspectqs 'da ápministra- maneira como as pessoas devem tratar-se umas as outras.
çao'dás organizações quê ~~volvem questõ@s~ti'cas, nesse Por'exemplo:
nível, são os seguintes: " :'fr,:~:'- .
• ""Quais obrigações e' direitQs as pessoas têm C~T,?..se~~s _-
humanos e trabalhadores? "': ..,~~i':::"'"
• Quais as obrigações em relação aosem,pregadores, fun-
cionários e c?lega:? ~'%~:;]!>' ' .
• Que normas de conduta devem,~~j~iQ~:aras decisões que
"'" •••• , •• .10 •• 4,:.~~": .•••••
envolvem ou afetam outras p~s50asi::'4~:~-;
386 CAPrTUL~ 22
22.2.1'Nívelsocialda'étiea
~f
No nível da sociedade. ~e forma, gerat as questões éticas
relacionam-se com a própria presença, o papel e o efeito
das organizações na 'socieda'~. Algumas das guestões éti-
'. cas envolvidas neste nível são a~"S~guihtes:
~'ju,sto os execútivos ganhare~-quivalente a dezenas
'...... .' ',' .
de salários dos trabalhadores operacionais?
• Pode-se a~eitar a influência das empresas nas deci;Ões
g~vernamentais, como na preparação dO,orçamento das
obras da União ,ou no processo legislativ~? ,
• 'É correto ernpr~sas e interess~?..privados p~r~i'ciparem da
escolha de governantes 'e dirig'entes, por meio do finan-
ciamento de campanhas políticas? O"qu,~' esses patroci-
nadores pedem, em trocá de se~ apoio, âõs' ca~<!idatos
que ajudaram a eleger? "
• São justos os benefícios que algumas categorias de ser-
vidores públicos usufruem, sendo que, em muitos casos,
ainda, há remunerações elevàdíssimas, com benefícios
distorcidos, como acontece com' o auxílio-moradia de
algumas categórias especiais, enquanto parcela do fun-
cionalismo percebe v~lores baixíssimos?
• Seriam Justas'as prerrogativas e auxílios concedidos a
, determinadas categorias de. servidores?
. " .
• : t ,correto os empregados em todos os tipo$. de organi-,:;
~ .' '-"'0 '-.
zações' se~rem'obrigados a Ragar imposto sI'nd'ical-l,",em."
desrespeito a convençÕes i~ernacionais das quais o
Brasil participa? .:.. "\.
Neste nível, como nos démais, as questões éticas muitas
vez~s abrangem .temas: naeYtO'bertos :pe-I~flei.
I ....
~..~' ~ '.
~TICA NA ADMINISTRAÇ,Aoj.PÚ'B'LtCA 387
nascem e morrem conforme as circunstâncias' mudam.
Respeito à diversidade e proteção do ambiente, por exem-
plo, s~o valores relativamente recentes, criados e adotados
para res01vernovos tipos de problemas.
N'ó planoprescritivo, muitas pessoas, desde 'a Anti-
guidade, têm partrc.ipado da construção de sistemas de
valores. A seguir serão"cQnsideradas três delas: ConfúcI,o,
~,...<".. ..,.-- . :
'Aristóte~es e Ka,nt . .
. ,..--.." ... '".:.- ".' ..•..''!,~..
~.' .~ ,~~..•_,•.•..,._::::..~-=;,,.;.~!:;~~:,.~1!-":::""" , .•..>~. ~
As decisõe'S?13~~sSe..plano têm impacto sobre o clima
organizacional ~;~~.~~Iidade de vida percebida pelos fun-
cionários",~p~;(elbª~~~tingem mai~~'de perto em assuntos
pessoais. Por exemplo, algumas organizações ajudam os
;....f~~c~:6.6~riosa resolver problemas pessoais, como doenças
de familiares. Esse tipo de ação ba:seia-se na con~Jç~ç:ã,9de
que a empresa. t~m a obrigação de socorrer seus funç{brlá-
rios quando elés enfrentam dificuldades que não cgnse-
gue'r:nresolver sozinhos.
22.3 Criação de ~isterÍ1asde valores
Valores são julgamentos:~Lr~speito do quê é desejável.e
indesejável e oferecem jU'stificativas para as decisões ..
Por exemplo: recebendo dinheiro ilegal,. um político dá
a dimensão de seus valores. Assim como os indivíduos e
as sociedades, as empresas também têm valores. Mas as
empresas são entidades abstratas - seus valores são feitos
dos valores coletivos das pessoas que as dirigem e com-
põem. No final das contas, ética sempre é um problema de
comportamento pessoal. .~..
Os valores formam a base dos códigos de 'e-frca.'
• Os valores prescritivosque orientam o comportamento.
ético, e que permitem classificar os comportamentos ..~
dentro de qualquer escala de desenvolvimen~p moral,
foram e continuam sendo propostos por filósofos e
diversos tipos de líderes, pessoa! que manifestam opi-
niões. a respeito de como a sociedade deveria ser, e o
fazem de maneira a ihfluenciar as convicções alheias.
Religiões, ideologias, crenças e doutrinas políticas e eco-
nômicas nasceram dessa forma.
• Outras normas de conduta ética nascem dos usos e cos-
tumes, do processo social de julgar comportamentos e
considerá-los certos ou errados, e de distinguir o vício da
virtude pelos sentimentos de reprovação ou ap~ovação
qüê' if.l~piram.
~-. "' •..~~ .
Os valores cr.iados pelos usos e c~s~umes ..d.efinem as
maneiras COfTtQ-.QSjJl~egrantesdos grupos sociais e das
organizações devem interagir entre si e com o 'mundo
externo. Essadefinição de comportamentos nasce dabusca
de solução de problemas. A cultura padroniza a maneira
como as pessoas ,devem resolver esses dois problemas e
reduz a incerteza. No diaa dia, as pessoas:sabem que basta
seguir as regras ditadas: pela cultura para.não errar.
Como as sociedades e organizações mudam inter-
namente (pela dinâmica populacional), assim. como~.o
ambiente externo, a cultura é. dinâmica. Alguns valores
fundamentais permanecem arraigados, enquanto outros
22.3." (onfúcio": ('.'-~ .
• J'" • .' . I' . ,.~:".
. " I"
Confúcio (551-479.~~.C.),de~env6rveuum conceito de renas-
cimento mQ-ral social.' Se colocada em prática, essa ideia
estabeleceria. a utopia do' E.stad,?'como um bem' público. e
criaria as condições para a 'paz entre 9s homens.
• O princípio mais élevà'do do confucionismo é a norma
da reciprocidade: ~'"fonduta virtuosa em relação aos
outros con~iste em tr~t9r,os outros com.o cad~ um gosta-
ria de ser tratado. Em muit~s culturas, existem priJlcípios
semelhantes a essa nor~a, também chamada Regra de
Ouro, que tem duas vers.ôes:{a).Judo o que quereis que
os homens vos façà,(l1, fatei-6 vÓs a eles, e (b) Não façais
aos outros o que nãaquereis que vos façam.
• ParaConfúcio, a conduta virtuosa em re~ã~çã~"st~ró.prio
consiste em buscar desenvolver habilidades,'a'dctuirir
educação, tra.balhar duro, não gastar mais dinheiro que
..0 necessário e. ~ul.tivar a paciência e a perseverança. O
consu~o desenfreado é conqenável, as;simcomo per~~~
a calma. A moderação é valorizada em tudo ..
22.3.2 ,AristótelesA ética no Ocidente tem suas raízes nas ideias de Aristóteles
(384-322 a.:C.).Embora defendesse uma sociedade baseada
na escraviclão, Aristóteles criou uma ética qúe diz respeito à
virtude e ao be'm'.;.~stardàs pessoas.
Suaética é definidà"em' termos dos "fins do ser humano'~'Os
fins das pessoas são não ápenas seus objetivos de curto prazo
e seus prqjetos de vida. As pessoas têm um fim intrínseco
último, que é a felicidade. A razão e avirtude são os meio? para
'alcançar a felicidade, que ê uma propriedade da alma.
A felicidadeÀ:ão resulta do prazer, nem da foouna nem
do poder. Afelic~e é a vida da atividade'vir~e, .
acordo com a razão. U.rnavida direita é uma vida ativa, cheia~ , .
de amigos, de participaç~o na comun,idade e ocupada com
a'atividade filosófica da contemplação.
Virtude éa ~{adução do grego aretê; palavra que tam-
bém significa excelência. As virtudes podem e devem ser
388 CAPíTULO 22
- ..~'--.22.4 Evolução ética
cada cidadão deve comportar-se de maneira a preservar os
interesses da comunidade a que pertence. Se cada pessoa
. se comportar de maneira socialmente responsável, todos
serão beneficiados.
Mais antigos são os Dez Mandamentos, que, com sua
linguagem diretiva ("farás isto e não aquilo"t continuam
senqo o guia pelo qual inúmeras pessoas pautam seu
comportamento .
... - .•.. ~,
A ideia de que .os códigos de condufà~e~oluem e, por-
'~~~:", ...
tanto, há códigos mais evoluídos e mais atrasados: faz parte
do conceito de ética. Houve um tempo em que o olho
por olho era considerado proposta proporcionat depois
se entendeu que se trata de uma regra cruel, pautada na
vingança.
Durante muito tempo, na Europa e em outros lugares,
os condenados foram torturados e executados em praça
pública, e.m espetáculos que a multidão assistia como
divertimento. Na atualidade, os descendentes de pessoas
que estavam nessas' mesmas multidões não hesitariam
em condenar essa.prática. As touradas, condenadas como
forma a.e crueldade contra os animais, continuam a ser
praticadas na Espanha e na América.espanhola, em nome
.'9as tradições ...
"'G:oocej~oscomo civilização, virtude coletiva, igualdade,
.;.. ~~~ ..
respeito 'à pesSea.'edireitos humanos estão intimamente liga-
dos à mudança evolutiva dos costumes. O processo de admi-
nistrar as organizações é influenciado por essa evolução .
Ideias como segurança do usuário, proteção do ambiente,
proteção da mulher e do menor e direitos iguais no local de
trabalho são relativamente recentes. Certamente, a evolução
dos costumes criará novos valores, com os quais os adminis-
tradores do futuro deverão cOQviver.
22.3.3~KanL'
No século XVIII, o filósofo alemão ~manuel Kant transfor-
mou a Regrade Ouro e,rnseusdoisilnperativos categóri-
cos, que estabelecem o c;mporta mento ideal para a vida
em sociedade:.
ensinadas. Há duas formas de excelência: a intelectual; que
compreende a inteligência e o discernrmento, e a moral,
que compreende a liberalidade e a moderação. A excelên-
cia moral está relacionada com a escolha de ações e emo-
ções. Essa escolha depende do'lJ,sO da razão e .do pensa-
~nto. O excessoé uma forma de~~o, assimcomo a falta.
Poriã'flt.Q!deve-se buscar o meio-termt9" A virtude envolve
o equilíbrio no comportamento, o meio entre os extrem9s,
. tal como a beleza envolve simetria e ordem. As pessoas
devem esforçar-se para pôr em prática a excelência moral e
intelectual para se tornarem boas. A alma deve ser cultivada
por hábitos que lhe permitam distinguir o bem.
.As virtudes específicas de que Aristóteles se ocupou
são aquelas que fazem um ser-humano .excelente e com
quem é bom viver: coragem, temper~nça, senso de J~~,tiça,
bom senso de humor, veracidade, cordialidade. A ética de
Aristóteles está ligada a suas concepções políticas. Somente
na comunidade social e política pode-se realizar o compor-
tamento ideal no qual se baseia a felicidade. A felicidade
individual pressupõe a felicidade da família, dos ami~os e
dos concidadãqs. Para serem fefizes, as pessoas devem ter
um bom governo, capaz de forma~ cidadãos de bom cará-
ter, habituados a praticar o bem.
• Uma ação é moralmente CQrfeta para uma pessoa em
determinada situação, se e sq~mente se a razão dessa
pessoa para tal ação é a razãq~ql.Jeessa mesma pessoa
desejaria que outras tivessem ao'agir, em qualquer situa-
ção semelhan!e.
• Uma ação é moralmente correta para urT)_~pessqa s.e
e somente se, ao agir, essa pes~.oa não us.,eoutras pes- , I.' b I
soas simplesmente co(OOme15;'p~;; avançar em s~ys 22.5 Etica re at~!~ea 50 uta
próprios interessE;s,e tambérinarÚ:Q.respeite quanto A interpretação de valoreséticos pode serabsoluta ou rela-
desenvolva as çapacidades dessasoUJ!a~.eess~élSP~:.?_/,"~~mento ético relativo baseia-se na pre-
escolher livremente por elas próprias. .'. . t missa~deque asnormasde conduta depend,emda situação.
.As diferentes versões da Regra de Ouro estãõ na base Norm~~,~ficazesou válidas numa situação são inúteis em
da maior parte dos princípios éticos; estabelecendo que outra.";Esseenfoque tem como.resultado a ética sitl:la_cio-...
um comportamento só é bom. ou aceitável se for P9.m nal (ou relativa, ou ainda, utilitária). O comportamentcS -:.
e aceitável para outras pessoas. O comportam~nto que ético absoluto baseia-sena premissade que?~ normas de
agride ou desagradaoutras pessoasé inaceitável e deVeser conduta são válid,,!sem ~odasas sitU~~G:~rtb é certo e
condenado. Essepreceito é também o fundamento da dou- errado é errado, sejaqual for a circun~~ª, Esseenfoque
trina da responsabilidade social. Segundo essa doutrina, tem como resultado o idealismo ~Qral. ~:.:.':;:\:Q't..
~TICA NA ADMINISTRAÇAo'.~PÚ'BL'ICA 389
Em qualquer momen~d>valores étic'os antigos convivem
com os mais novo~"'e a\Íançados ....Aobediência aos'.valores
mais avançados: continua ..9 ser opção.de :indivíduos e gru-
pos, uma vez que há quem prefira ficar com os valo~es mais
atrasados; 't
As organiZações, porme'io d~.se.us administradores, tam-
bém fazem'opções:~p'.erm1'trndo ~ituá-Ias numa escala de
valores. Uma das escal\s disponíveis propõe três 'níveis ou
estágfos de va'lores, chamados estágiosde desegyolvimento
moral: pré-convencional, convencional e pós-co~J~ncional.
Esses 'são os estágios básicos, admitindo-se que essa
classificação pode ter outros níveis. Portanto, cada um dos
estágios a seguir é uma escala em si própria.
22.5.1 Ética'fêlativâ _ dinheiro das drogas, ou recuperar o que havia sido roubado
~~.'>'}~~:'. pelos ditadores e nazistas.
A abordagero;pi.'~"ª. relativa recoflhece que as circuns-,~i;:'::~;! '~,;l" ~". . • Para as autoridar:Jesdesses países, a ética absoluta dizia
tâncias influenciam a definição dos valores e do compor- que o sigilo era intrinsecamente errado, uma vez que prote-
'. ,t~lfl-ento socialmente aceitável. Será certo ou errado pedir . glâ~dinheiro óbtido de forma desonesta .
. ao -réstaurante uma nota fiscal ..em valor superior ao real, Finalmente, as autoridades e os bancos da Suíça adota-
para prestar contas à empresa e e-mbolsar a diferen@?lse ram práticas de transparêncla, ..e passaram a colaborar com
a empresa estimular esse comportamento, para promover . .d' d.é",~ d' '-:;-"., . d .d .fi' ..- autor! a es e outros palses, Interessa as em I entl car
uma espécie de pagamento adicional não tributado? . . . '. ",~ .:'. '\.,
. . ,_. ~~.,_-",;'-J::-:: ....r'LfimlnoS'os e.rastrear suas contas.
Acreditar que esses comportamentos sã6<~~ê~1J(jf- . - ''''\- .'~~ . . ..... .
• ...,.,'., .'0 A ética àbsoluta identifica-se com O estágio pç,s-conven-
que tem alguma Justificativa 10glCa,e a perspectl\(a da etlca . .-' .• ,-' . ". .' '. .
\
. A'd' d ,. I" '-. b ] . , ÇJonalde desenvolvl.Jnent"Omoral, que estudaremos a seguir.
reativa. I ela a etlca re ativa esta e ece que e correto " . '. ,{ -::.: .._ ;' ) C,r.S'
avançar os 'sinais vermelhos de trânsito a;illta's horas da '<;1. ,.",
noite, porque o risco de~ssalto nos cruzamentos justifica 22.6 Estágios de desenvolvimento
esse comportamento. moral
Até mesmo as autoridades da segurança pública reco-mendam essa violação da 1E~i.A ética relativa também "reco-
nhece que a ideia de certo e errado é uma questão degeo-
grafia. Na cultura oriental, a ética diz que as pessoas devem
dedicar-se integralmente à empresa, que é uma família à
qual pertence a vida do funcionário.
Na cultura ocidental, as pessoas ente'ncr~~.que há dis-
tinção entre a vida pessoal e a vida profissional. Depófs' que
termina o expediente, o tempo pertence à pessoa e não ao
empregador. Um administrador alinhado com a filosofia da ,.
ética relativa tenderia a agir de acordo com os ditames da
circunstância e menos frequentemente sofreria crises ou
dilemas de consciência.
22.5.2 Ética absoluta
De acordo com a ideia de ética abso'luta, determinados
comportamentos são intrinsecamente errados ou certos,
seja qual for a situação, e devem sempre ser apresentados e
defendidos como tais. Um problema sério da ética absoluta
é qu_~a noção de certo e errado depende de opiniões.
Por iêx€mplo: os bancos suíços construíram uma repu-
tação de c~~fiàbilidade com base na preservação do sigilo
sobre suas.t:~tas_s_~~~etas.Sob a perspectiva da ética abso-
luta, para o banco, o correto era proteger a identidade e
o patrimônio do cliente. Durante muito tempo, os bancos
suíços foram admirados por essa ética, até ficar evidente
que os clientes nem sempre eram respeitáveis.
Traficantes de drogas, ditadores, políticos corruptos,
sonegadores de impostos e nazistas haviam escondido nas
famosas contas secretas m.uito dinheiro ganho de maneira
ilícita. Os bancos continuaram insistindo em sua política,
enquanto aumentavam as pressões internacionais, espe-
cialmente dos países interessados em rastrear a lavagem de
22'.6.1 Estágio pré-convencional
de desenvolvimento moral
Nesse estágio,' a ética é essencialmente individualista. ou
egoísta. ~~ão há regras comuns aceitas, a não ser a regra
de que nã6:há regras. 0.5 indivíduos e grupos agem' muito
mais motivados pela busca do prazer pessoal, ou interesse
do grupo a que pertencem, do que por qualquer outro tipo
de padrão de conduta ..
Nesse estágio, não há qualquer preocupação com a
. '. questão da responsabilidade das organizações ouindi~í- .
duos em relação à sociedade.
São indicativos desse estágio de desenvol'J.irheflto moral
os seguintes prinã:~ios de conduta: .'~~ ~
- .' "• cada um por si; '",
• o negócio é levar vantagem-em tudo;
• os outros qpe se prejudiquem; e
• o mundo édos espertos.
390 CAPITULO 22
princípios morais que reconhecem os direitos alheios, o
impacto do comportamento sobre os outros, as gerações
futuras, os exemplos pa-raosjovens, e conceitos como jus-
tiça, honra, dignidade, autorrealização por meio do respeito
para consigo próprio e para com os outros.
O comportamento é orientado por princípios e convic-
ções, e não pelas convenções, pelo receio da punição ou pela
busca de recompensas. A ideia de responsabilidade social
está no centro desse estágio de desenvolvimento moral.
São indicativos desse estágio de desenvolvimento moral
os seguintes raciocínios e comporta-~entà-s:'~'~""
• minha liberdade termina onde começa'a-'!H.tJ~~dade do
outro;
• não concordo com nenhuma de suas. palavras, mas
defenderei seu direito de dizê-Ias;
• não há o que me obrigue a fazer algo que considere
moralmente errado;
• não importa a opinião da maioria, mas valores universais
e ideais, como justiça, direito, igualdade, liberdade, fra-
tern idade; e
• o comandante é o último a abandonar o navio.
No estágio pós-convencional de desenvolvimento
moral, o,comportamento é determinado pelo idealismo
moral. Esse é o enfoque normativo de que .tratamos no
início deste capítulo.
-:;""""
22.7" ÉtKêtna Administração
Pública Brasileira
No campo das doutrinas econômicas eda administração
das empresas, esse estágio é conhecido corno darwinismo
social, por causa da teoria da .seleção natural, exposta por
Darwinem seu livro de 1859, A. Origem das Espécies.
Segundo a teoria de Darwin, a's'{?rmas de vida .evoluem
'e~e.aprimoram por meio de um prô<5gssonatural que per-
m~~breViVência apenas das esp~~s mais fortes, ou
mais aptas. Portanto, a natureza representa a vitória das
form~s de vida mais capazes e o mesmo deve ocorrer na ..
sociedade. Todos os casos em que a administração e seus
agentes se comportam de modo a privilegiar apenas os
interesses da empresa, ou seus interesses pessoais, mostram
o estágio pré-convencional de desenvo~imento moral.
22.6.2 Estágioconvencional de
desenvolvimento moral
No estágio convencional, a ética continua sendo indivi-
dualista. Porém, as regras de conduta são elaboradas tendo
em vista a relação de uma pessoa ou grupo com outras pes-
soas ou grupos, e os prejuízos e vantagens em cada relação.
Nesse ~stágio, o 'receio da punição pelo co.mportamento
incorreto. e a busca de recompensas passam a conviver
com a busca da satisfação .pessoal, característica do estágio
anterior. É o estágio da ética da '.9nveniência.
No cam~ .d~ladministração, esse estágio corresponde
às estratégias que à empresa ado~a por causa da regu-
lamentação ou do interesse em att~:gir certos nichos de
mercado. Esse é o compo~laménto dã..empresa que age
rigorosamente dentro da lei, nó.que diz respeito a qualquer
aspecto. não por acreditar que a lei deva ser seguida, mas
porque agiria de modo contrári9..$e não houvesse alguma Com aproximadamente 2.500 anos de idade, a ideia de ttica
punição associada ao comportamento alternativo. continua jovem e dinâmica, regulando as relações entre pes-
Possivelmente, alg'Úmas einpre.sã's~.queadota'ram estra-
soas e.o comportamento dos funcionários das organizações.
tégias verdes agem assim mUito"mais por causá de sua
Uma das áreas em que mais prosperam as proposições paraimagem públ'fca do qu'e por aígum tipo de interesse legí-
normatizar o co~portamento_~!i.~o e caracterizar desvios é atimo em proteger9 .ambiente. Ê"rndicativo desse estágio de
Aql1}!nJ~.t.r~ção P..ública. EssedomJnio-é objeto de codificaçãodesenvolvimento moral o seguinte .tipo de ractocínio:.IISe .
e legislação émpr~ticame.nte todo.:.Qmundo.me comportar.como os outros esperam que me comporte,
'. .'..~ '. ~~ ,~; .~. .....'. No Brasil,. a conduta ~~js.a..na Administração Pública époderei ter vantagens ou eVita{ret~~ges." ,.' .. ' . ". .' ... _
Muito dO.comportamento socia'lmerite responsável é, objeto de diversos_diSpositivoS, começando pelo art. 37 da
determinado mais pela pressão social que~ela~i:~te!.naliza:: ..~ r_7~.!Ço14~~t~~fçã'cJf=êãeral.
~ <". A
ção de valores. .::. Tendo â Constituição positivado, vale dizer, juridicizado a ética,
::"':. esta dej~R~, de ser um conjunto de normas de conduta voltadas
para cádt"'úm em particular (.l'Passou, assim, a ética a ter srqJ~s
'. :.,~/
jurídico e interessar diretamente ao Estado, visto que ele está"-:rió
cê-ntro das considerações jurídicas da conduta humaT}.a.6 •
0<. W..:',j$lV
6 LACOMBE, América Lourenço 'Masset. Aprésent~~~~.:j'~:~PRESIDtNCIA DA
REPÚBLICA. Código de Conduta da Alta Admini5~ração F~d~(JJ~ Brasíl ia, 2014,
22.6.3 Estágiopõs-convencionalde ..
desenvolvimento moral
No estágio pós-convencional de desenvolvimento moral,
o comportamento atingiu o mais alto nível ético. A con-
duta pessoal, grupal ou individual está fundamentada em
~TICANA ADMINISTRAÇAo~;P08t""CA 3 9'1
Público Civil do Poder Executivo Federal. O código está
dividido em dois capítulos. O Capítulo I trata das regras
deontológicas, dos principais deveres do servidor público
e do que lhes é vedado; o Capítulo 11trata da instalação de
com'fs'sôe~ de~~ti~a. Diversas disposições desse segundo
capítulo foram alteradas pelo Decrêto 6.029, de 2007.
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha
reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa,jurídica
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para
o exercício de cargo em comissão ou de tonfiança ou, ainda, de
função gratificada na Administraçâo Pública Direta e Indireta em
qualquer dos poderes da Uniao, dos Estados, do DistritoFederal
e dos Municípios, compreendido o ajuste median,te designações
recíprocas, viola a Constituição FedE;ral.
A normatiza~~:,~ é testemunho da ética em seu~stá-
gio convenciona:~~'~At~js cumprem.o papel de caracterizar
como ilícit~s<.qs;-~~~tas que oslégisladores escolhem,
refletindo 'asdemá~das da sociedade. Estáclaro que as pes-:
.~,9qS;,~ãOagem contra a ética por princípio, mas por receio
das ~cór)sequências legais.
A abundância de leis, no entanto, não pareçes€t~:-s.ufi-
....6~,--
ciente para coibir as condutas que especificamente- i,ndi- "Regras (Jeontológicas .
cam como vedadas. Da mesma forma, a profusão de órgã.o;=~"."j?<~S'"'regra}d~~J~lt9gicas tratam de princ(pios do compor-
de controle não redunda em prevenção de~; tàmento do ~er~idb['público. Um de seus itens lembra que
que se repetem sistematicamente. a..remunetação do s~~Viaor.p-úbliCo é custeada pelos con-
Além disso, não é possível criminalizar os comporta- tribuintes, gerando ~ E)bfí9~ÇãOda prestação de serviços e
mentos que ~escapam do Código Penal. Está.nesse. caso a d I'd' "'" d . . .t' "t' 5- 13 . ,. t I'._' , ". '. ~ .' """;'-:', a mora laaeamlnlS raiva. 'ao, pnnClplOS,.en re'ees:"
negociação de apoios hO(9.!J.gresso ao Poder Executivo . .
em troca de nomeações d~ parentes e correligionários. para I. A dignida~e, o decoro, o zêlo, 'aeficácia e a consciência
cargos no governo. Não é ilegal, '~apenas" i,moral. Como dos princíp.i.osmorai.s.?ão primados maiores que devem
são os praticantes dessas condutas que produzem as leis, nortearo servid9.~Pú.~Jlco,seja no exercício do cargo ou
dificilmente fariam alguma que contrariasse seus interesses. função ou ~ora dele; já' que r~fletirá Q exercício da voca-
Atualmente, no entanto, há o prIncípio da moralidade ção do pró'prio poder estatal. Seus ato~, cO~'po.~tamen-
admInistrativa no caput do art. 37 da Constituição. Significa tos e atitudes serão direcionados para a preservaçiío: da
dizer que a Administração deve obediência à moralidade. honra e da' tradição dos ~erviços públicos.
Para combater o nepotismo, há ainda, co~fuL~e.yi?to, a IV. A r~muneração dp servigor público é custeada pelos
Súmula Vinculante 13, segundo a qual: .' ~.. ::' tributos pagos dirét~ ou 'i:ndi~etamente por todos, até
~)
. por ele próprio, e porlsso se exige, com~ contrapartida,
que a tnoralid~de adm.inistrativa se inte'gre ho,.Ç>.ireito,
como elemento indissoêi"ável de sua aplicação e de sua
finalidade, erigindo-se, como consequência, em fator
de legalidade.
VI. A função pública deve ser tida como exercício profis-
sional e, portanto, se integra na vida particular de cada
servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na
conduta do dia a dia em sua vida privada poderão acres-
cer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.
IX. A cortesia, a boa-vontade, o cuidado e o tempo dedi-
cados ao serviço 'públiço caracterizam o esforço pela
discipli'~'ciTratar mal um9 pessoa que paga seus tributo.s
direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral.
Da mesma forma, causar dano a qualquer bem perten-
cente ao patrimônio público, deteriorando-o, pordes-
cuido ouJ.má.vontade, não constitui apenas' uma ofensa
ao equipamento e às instalações ou ao Estado,ma.s a
todos os homens de boa vontade que dedicaram sua
inteligência, selj.~po, suas esperanças e seus~os
para construí-los. ~: . . ~._,-
X. Se o.s..ervidor públi-c6'C!eixar qualquer pessoa à espera
.'"
de solução que compete ao setor em que exerça suas
funções, permitindo a formação de longas filas, ou qual-
quer outra eSRecie de atraso na prestação do serviço,
não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de
1994 - Código de Ética Profissional do Servidor Público
Civil do Poder Executivo Federal
Em 1994, foi promulgado'o Decreto 1.171, de .1994, que
contém o Código de Ética Profission.al .do Se:rv.idor
Infelizmente, a Súmula Vinculante aindâ"riãoé'aplicada
com a mesma intensidade para os agentes políticos, mas
apenas para os administrativos, pois o Supremo Tribunal
FederaL~ntende que em hipóteses que atinjam ocupantes
de carg~s~pbiítjf,OS,a configuração do nepotismo deve ser
analisada casuistT2amente, a fim de verificar se houve troca
de favores oüfrat!:tee-àJei.,conforme especificou o Min. Dias
Toffoli na ReeI. 7.590/2014.
São muitos os dispositivos legais que tratam' da ética e
iremos estudá-los sob a perspectiva cronológica. Não será
resenhada aqui a legislação sobre improbidade adminis-
trativa, assunto de outro capítulo.
392 CAPrTULO 22
Comissões de ética :..';:;~~'.~../
{) ..Capítulo II do Código trata das comissões de ética que
devem ser instaladas em todos os ÓI9~~~.~*~tiaades da
Administração PúbliCa Federal Direta~ir~ta autárquica e
fundacional, ou em qualquer órgãô9.u enti~qJje que exerça
desumanidade~ mas. principalmente grave dan.o moral
aos usuários dos serviços públicos.
Principais deveres .
Nesta seção encontram-se aso~rigações do .~_~rvidor
.público. Não se confundem com a'~~,responsabilidades,
q~nel')1 as consequências do cothR,ortamento faltoso,, . ~
das quais tratamos no Capítulo 20. Os deveres estipulam o
que _~esperado do servidor público, embora alguns itens.
tratem do que não é recomendado. São 22 deveres, entre,
eles os que tratam especificamente das relações com os
usuários:
a. o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo,
posição e influências para obter q.ualquer favorecimento,
- para si ou para outrem.
b. Prejudicar deliberada~ente a reputação de outros servi-
dores ou de cidadãos que deles dependam .
c. Ser, em função de seu espírito de solidariedade, coni-
vente com erro ou infração a este Código de Ética ou ao
Código de Ética de sua profissão.
d. Usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercí-
cio regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe
dano moral ou material.
e. Deixar de utilizar os avanços técnicos e C,i~ntíficos ao seu
b. Exercer suas atribuições com rapidezj' perfeição e rendi- alcance ou do seu conhecimento para aten'cl.j.mento do
menta, pondo fim ou procurando prioritariamente resol- seu mister.
ver situações procrastinatórias, principalmente diant~ de f. Permitir que perseguições, simpatias, antipatias, capri-
filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação chos, paixões ou interesses de ordem pessoal interfiram
dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, no trato com o público, com os jurisdicionados adminis-
com o fim de evitar dano moral ao usuário. trativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou
e. Tratar cuidadosamente os usuários dos serviços, aper- inferiores.
feiçoando o processo de comunicação e contato com o g. Pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer
público. tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão,
f. Ter consciência de que seu trabalho é regido por princí- doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familia-
~
pios éticos que se materializam na adequada prestação res ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua mis-
dos serviços públicos. . são 09 para influenciar outro servidor para o mesmo fim.
g. Ser cort~s, ter urbanidade, dis'ponibilidade e atenção, res- h. Alterar ou deturpar o teor de documentos que deva
peitand~ câPacidade e as limitações individuais de tOQos encaminhar para providências.
os usuários do serviço público, s~çn qualquer espécie de i. Iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do
...; .• : ..•..
preconceito ou distinçãq,qe r~ça, sê'xo,nacionalidade, COf, a(ehd.im.~nto em serviços públicos.
idade, religião, cunho-pólítiCO,~ posição social, abstendo- j. Desviàr ser~ór público para atendimento a interesse
-se, çessa forma, de causar-lhes dano moral. particular.
j. Zelar, no exercício do direito ..qe greve, pelas exigências I. Retirar da repartição pública, sem estar legalmente auto-
específicas da defesé3da vida'~eda segurança coletiva. rizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente
I. Ser assíduo e frequente ao ~eivtçoi na certeza de que ao patrimônio público.
sua ausência provoca danos ao"trabalho ordenádo,refle- m.Fazer uso de informações privilegiadas obtidas no
tindo negativamen"te em tódo o sistema. âmbito interno.de seu serviço, em benefício próprio, de
r. Cumprir, de acordo com a-s~:normasdo serviço e as ins- parentes, de amigos ou de terceiros.
truções superiores, as tarefas de seu carg'<r-Qu função, n. Apr~s.~r!~aç~se embri"agado'rfêY 'serviço ou fora dele
tanto quaflto possível, com critfr10,'~~gurança e rapidez, habitualmente ..
mantendo t"udo sempre:.~m tJba ..ord.ém. . : '0. Dar o s)~u concurso a..ql).alquer instituição que atente
. -~~"':t-...•._ 4 ,f'
s. facilitar a fiscalizaçãO- de todos atosoü'serviços por quem _ contra a moral; a honestidade ou a dignidade da pessoa
de direito. '''-" '0'0 "-.~f.,p--""'11u~
t.Exercer com estrita mod~ração as prerràgativai7~funtio- p. Exercer atividade profissional aética ou Ii~ar o seu nome
.nais que lhe sejam atributda;s~~abstendo-se-'êfe fazê-lo ._.a:eçnpreendimentos de cunho duvidoso~
contrariamente aos legíti.mos interes~~s dos usuários do
serviço público e dos jurisdicionados admini$trativq~ ..
Vedações
As vedações, mais específicas que os princípios e os deve-
res, tratam .do que é proibido ao servidor público, como:
ÉTICA NA ADMINISTRAÇ,ÃO'PÚBlICA 393
o arte 15 estipula que
Segundo o arte 17, as
[...] todo ato de posse, investidura em função pública ou celebra-
ção .ge contrato de trabalho, dos agentes públicos refe~idos no
parágrafo único do art,.,", deverá ser acompanhado da prestação
de compromisso solenê"çe acatamento e observância dasreg[as
estabelecidas pelo Códi~:~de Conduta da Alta Administraçã"O' ...,...~
Federal, pelo-Código de Ética P'tcq,fissionaldo Servidor Público Civil
do' Poder Executivo Federal e' pelo Código de Ética do órgão ou
entidade, conforme o caso.
• finalidades,do sistem~, a estruturÇ1e as competências da
Comissão de Ética Púb,H~a(comd á coordenação, avalia-:-
,. ção e supervisão do sist~a);
\
•• estrutura:.e competências ~as Comissões del£ti.~l>;;:.(como
a apuração, mediante den~{)cia ou de ofício, de cohauta
em, desacordo com as normas éticas pertinentes);
• princípios que orientam os trabalhos da CEP e das
demais Comissões de Ética: proteção à honra. e à ima-
gem; da pessoa investigada; proteção à identidade do
denunciante, que deverá ser mantida sob reserva, se este
assim o desejar; e independência e imparcialidade dos
seus membros na apuração dos fatos, comas garantias
asseguradas neste Decreto;
• pr0c",~dimentos de qualquer parte interessada para acio-
nar a tEP Ot~!'asComissões de Ética;
• diretrizes pata oS.processos de apuração de prática de
ato em desrespeito'aoscomportamentos preconizados.
1999 - Comissão de ~tica"Pública
Decreto de 26 de maio ctia ~ Comissão de Ética Pública,
vinculada ao Presidente da República, competindC?-lhe pro-
ceder à revisão das normas que dispõem sobre conduta
ética na Administração Pública Federal, elaborar e propor
a instituição do Código de Conduta das Autoridades, no
âmbito do~P0der Executivo Federal.~~ .••..
~.~:z"':...~
atribuições deleg~~9s pe~(),Poder Público. A comissão é especificando o assunto, devendo o agente público estar
encarregada de orieht~te. aconselhar sobre a ética profis- acompanhado de pelo menos um outro servidor e manter
.•. ,.~::-:~~r-- .
sional do s~~y,!'~2r:~f);~~a!amento com"as pessoas e com registro ~specífico das audiências, com a relação das pes-
,,0 patrimônio públ!co, competindo-lhe conhecer concre- , soas presentes.,,~os assuntos tratados.
ta~'ynte','q~ imputação ou de procedimento susceptível As normas do"d~~reto não se aplicam às audiências rea-
'.-de cen-~~r~.Diversas de suas disposições, que tratavarn,,ge, Iizadas para tratar de ;matérias relacionadas à administração
procedimentos dis~iplinares, foram revogadas pelo Decreto tributária, à supervisão ban~;~r.j~l à segurança e a outras
6.029, de 2007. Restaram os três itens transcritos a seguir. sujeitas a sigilo legal, assim como às hipóteses de atendi-
XVIII À
';.C . - d É" 'b ~ . JJlJRto, àberto.àQ,'p'ÚtlJiCO.• . omlssao, e ,tlca Incum e lornecer,",ª~~N::f~é~~~'-' ,-::""<, '"
mos encarregados da execução do quadro 'de car- ~~,."."
-.- .• "" l. 20~! ,-:-..Sistema de Ge~tãO'~a-Ética do Poder Executivo
reira dos servidores, os registros:' 'sob~e sua conduta.' .
F~de~a,1 ~i
ética, para.:o efeito de instruir e fundame~l,ar pro~o-
ções e para todos os démaisprocedimentos própriC5s' O Decreto 6.022, de 2007, institui o Sistema de Gestão da
Ética do Poder Executivo Federa.!, composto p~elosseguin-
da carreira do servidor público.
XXII.
tes órgãos: Comissão de Ética Pública (CEP),.in~tit.ufda,pelo
A pena aplicável ao servidor público pela Comissão
de ttica é a de censura, e sua fundamentação cons- Decreto de 26 de maio de 1999; Comissões de tticéi de que
trata o Decreto 1.171, supra-:analisado;e demais Comissões
tará do respectivo parecer, assinado por todos os dettica e eq~i~alentes nas.~ntidades e órgãos do Poder
seus integrantes, com ciência do faltoso. . ,,'~Executivo Federal.
XXIV. Para fins de apuração do comprometimento ético, EsseDecreto cónsi'ste de 25 artigos, que dispõem sobre:
entende-se por servidor público todo aquele que,
por força de lei, contrato ou de qualque(~ºJprídico,
preste serviços de natureza permanente, temporária
ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira,
desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer
órgão do poder estatal, como as autarquias, as funda-
ções públicas, as entidades paraestatais, as empresas
públicas e as socied'ades de econ~mia mista, ou em
qualquer setór onde prevaleça o interesse do Est~do.
2002 - DecretoA.334
O Decreto 4.334, d~-'12_Ó8.2ÕÔ2,disciplina asaudiências con-
I cedidas a particulares por agentes públicos. Particulares são
aqueles que, mesmo ocupando cargo ou função pública,
solicitam audiência' para tratar de interesse privado seu ou
de terceiros. Agentes públicos- são civis ou militares, que,
por força de lei, contrato -ou qualquer outro ato jurídico,
tenham atribuição de se manifestar o'u decidir sobre ato ou
fato sujeito à sua área de atuação.
O decreto estipula, entre outros dispositivos,.q.ue as
audiências deverão sempre ser solicitadas por escrito,
3 94 CAPrTULO 22
..~" ...'\::",''''\.
~'
• praticarem atos em benefício de interesse de pessoa
jurídica da qual participe o agente público, seu cônjuge,
, companheiro ou parentes, consanguíneos ou afins, em
linha reta ou colateral, até o terceiro grau, e que possa
ser por ele beneficiada ou influir em seus atos de gestão;
• receberem presente de quem tenha interesse em deci-
são do agente público ou de colegiado do qual este
participe;
• prestarem serviços, ainda que eventuais, a empresa cuja
atividade seja controlada, fiscali?ada ou regulada pelo
ente ao qual o agente público est~'~-incúlad6:'
o conflito de interesses pode continuar ocoTreJJ,~~após
o exercício do cargo ou emprego, se o ocupante de cargo
ou emprego, a qualquer momento, divulgar ou fazer uso
de informação privilegiada obtida em razão das atividades
exercidas.
No período de seis meses, contado da data do desliga-
mento a qualquer título, o ocupante de cargo ou emprego,
amenos que autorizado, conforme o caso, pela Comissão
de Ética P'ública ou pela Controladoria-Geral da UnIão,
incorrerá em conflito de interesses se:
• prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço
a pessoa física ou jurídica com quem tenha estabele-
cido relacionamento relevante em razão do exercício do
- cargo ou emprego;
'."ace~,~ªr cargo de administrador ou conselheiro ou esta-
belecér'vfntu~ profissional com pessoa física ou jurídica
que desempenhe atividade relacionada à área de com-
petência do cargo ou emprego ocupado;
• celebrar com órgãos ou entidades do Poder Executivo
federais contratos de serviço, consultoria, assessora-
men.to ou atividades similares! vinculados, ainda que
indiretamente, ao órgão ou entidade em que tenha ocu-
pado o cargo ou emprego;
• intervir, direta ou indiretamenteJ:_em favor de interesse
pr~~do perante órgão ou e~~i.d~de em que haja ocu-
pado cargoou empreg<2.ou com o qual tenha estabele-
cido relac'ionarJIento refe'v~hte em razão do exercício do
...•...
o art. 25 encerra o texto, revogaodo outros ~ispositivos.
Comissões de ética, sempre que constatarem a possível ocorrên-
cia de ilícitos penais, civis, de improbidade administrativa ou de
infração disciplinar, encaminharão cópia dos autos às autoridades
competentes para apuração de tais fatos, sem prejuízo das medi-
das de sua competência.
"Oarr-:-24 estipula que as
"", .
[...] normas do Código de Conduta da Alta Administração Federal,
do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal e do Código de Ética do órgão ou entidade apli-
cam-se, no que, couber,.às autoridades e agentes públicos neles
referidos, mesmo quando em gozo de licença.
20"3 - Lei 12.813
COflhecida como "Lei da Quarentena': a Lei 12.813 "dispõe
sOQre o conflito de interesses no exercício de cargo ou
emprego do Poder Executivo federal e impedimentos pos-
teriores ao exercício do cargo ou emprego': Submetem-se
ao disposto nessa 'lei os ocupantes dos seguintes cargos
e empregos: ministro de Estado; de natureza especial ou
equivalentes; de presidente, vice-presidente e diretor, ou
equivalentes, de autarquias, fundações públicas, empre-
sas,públicas ou sociedades de ecoo"omia mista; do Grupo-
Direção e 'AsS€sSGramento Superiores (DAS), níveis:6 e 5
ou equivalentes; e os ocupantes de~argos ou empregos
cujo exercí~io proporcione ac~ssQ'?inf6~rnação privilegiada
capaz de trazer vantagem: etori6mica 'ou financeira para
o agente público ou para terceiro; conforme definido em
regulame-nto.
A lei considera conflito de interês'ses a situação gerada
pelo confronto entre interesses pú.~lico;s e privados, que
possa comprometer o interesse co~~t~voou influenciar, de
maneira imprópria, o desempenho da função pública; e
informação privilegiada a que dJ~z<..respeito a assuntos sigi-
losos ou a que é .relevante para. o prq.cesso de d~.cisão no
âmbito do POdtr Executivo federal ql!e Fe,pharepercussão
econômica ou financeira e que não:~eja,d~ amplo conheci-
. '.>;-.~ I
mento públi~~. . "~1 •••• :"
AI.ei configura diver~as hipóteses de con~ifb"~Qe'i~~~res-._..,.,-._)fF~cargG~oo,..:e'mprego.
ses, que pod~m ocorrer mesmo em período a~ Iicen~a ou . A lei} em seguida, atribui competência à Comissão de
afast9~entó. Ocorre conflito .d~;.I~t~.~essese os ocupantes Ética Públi.ca, instituída no âmbito do Poder E;ecutivo fede-
dos cargos e empregos especificados: .. ral, e àE~htroladoria Geral da União, conforme o caso, pa_~a
fazer funcionar o disposto nos artigos precedentes, a~;;iHi:'/
como para manifestar-se sobre existência ou n~ãode con-
fl ito de interesses. 'f;:"f~1tf.~7,~,~i;;i~":
Em sua parte final, no art. 92, a lei cr~~Y~5 obrigações
para os agentes públicos nela definidos.: ~;~"~f~~
• atuarem, ainda que informalmente, como rep~esentao:.
tes ou consultores de interesses privados nos ó'rgãos ou
entidades da Administração Pública Direta ou Indireta
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios;
éTICA NA ADMINISTRAÇAo P:ll'B:llCA 395
• enviar à Comj-s1S.ãodê ~ÉticaPública ou à Controladoria eleitorais, segundo o art. 73 da Lei 9.504, de 1997), que'rese-
Geral da Uniã~~i~~órme o caso, anualmente, declaração nharemos a seguir.
com infoFO?JÇ~~re situaçã~~patrimonial, participa- Na interpretação do Tribunal Superior Eleitoral,
ções societá-rias, atividades econômicas ou profissionais ",[.~.]as,_çp~dut'âs vedadas pertencem ao gênero abuso de autori-
".:lé~:bqi.cação sobre a existência de cônjuge, companheiro. dade e impficam inele,gibilidade. O abuso do poder de autoridade
ou parente, por consanguinidade.ou afinidáde, ern~liHha ' -é condenável por afetar a legitimidade e normalidade dos pleitos
reta ou colateral, até o terceiro grau, no exercfcio d~';'ativi~ b' . I .' ."~::.. ~{.d~(~. .
: . .. . e, tam em,--pOTVIO ar o prinCIpIO' a .Isonomia entre os concorren-
dades que possam suscItar conflito de Interesses; ': - I ~ . .'\.... d' C ....• d R , "b-:""
.' I ., • _ .,. ' ~~s,amp amente aS$egura °na onstltulçao .a epu" lCa.
• comunicar por escnto a Comlssao de Ética Publ~c~ Qr~/~~'/' ~_.- ';' >~c-" ' .'
~.~~"-",-'
à unidade de recursos humanos do órgão' ou entidade "'....,Assim, a ptática<gé'condutás vedadas pela' Lei 9.504, de
respectivo, conforme o casó/o>exercício de 'âtividade 1.997;pode vir aser arJL'r~tt~em":j.nvestiga'çãojudicial e ense-
privada ou o recebimento de propostéis de trabalho que jar a aplicação-do d~pb~tõ~o ait.22 da Lei C~r;nplementar
pretende aceitar, contr9,to_ounegócio.nô-setõtprivaC':io, 64, de 1990,'que trata do.uso indevido, desvio ou 'abuso do
ainda que não vedadaspe'lôs normas vigentes, esten- poder econômico ou do poq~r d~ autoridade, da utilização
dendo-se esta obrigação ao perfodo de seis meses ante- indevida de veículos o'umeio$ de comunicação social, em
riormente citado. benefício de cáhdidato ou.partido polítrco.9
No entanto,
2014 - Código de Conduta da Alta Administração Federal
O Código de Conduta,da Alta Administração Federal?é uma
compilação de leis, decretos e resoluções que tratam da
ética, alguns dos quais analisados neste me~mo capítulo,
. ~,
como o Decreto 1.171 e a Lei 12.813. . . >.~
Entre os documentos compilados, destacamos:
• decreto 4.081 de 2002. Institui o Códig~ de Conduta
Ética dos Agentes Públicos em exercício na PresiC!ê'nciae
Vice-Presidência da República;
• lei 12.527 de 2011.Cbnhecida como "Lei do Acesso à
Informação': dispõe sobre os procedimentos a serem
observados pela' União, Estado's, Di~trito Federal e
Municípios, com o fim de garantir o aces~o a informa-
ções previsto na Constituição Fed~rál. Alei'~,regülamen-
tada pelo Decreto 7.724, de 2012 ..
2016 - Condutas vedadas aos agente~~6blicoS f~~e-
rais em eleições .
Em 2016, ..9 Advocacia Geral da União p'ubli'cüú "à:' é'arti'lha
das cond~'Ve<:ladas aos agentes públicos federais-em
eleições.8 É um do'cumento com 60 páginas;-p-rôduZido
para facilitarai~nterpretação da lei. Aproximadamente
metade do documento é dedicado às condutas veda-
das propriamente dita's (condutas tendentes a afetar a
igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos
7 Presidência da República. Código de Conduta da Alta Administração Federal:
normas complementares e legislação corre/ata, Brasília, 2014. Disponível
em: <httpJ /etica.planalto.gov~br/sobre:-a-cepllegislacao/ codigo-condu-
ta-compilado-2014.pdf>. '
8 Advocacia Geral da União. Condutas Vedadas aos Agentes Públicos Federais
em Eleições: Eleições 2016, orientação aos Agentes Públicos. 5', ed. Brasília,
AGU,2016.
[...] tamb~m po.de o~orr~r que. ..o abuso. do po~er ..d.e autoridade
não se enquadre entresa condutas vedadas previstas;no,art 73 da
Lei 9.504, de 1998, masmesmq assim configurar o ilícito, el~itoral
previsto no art. 22 da Le! Compl~mel"1ta~:64, de 1990. Um exemplo,
já acima citado, objeto deí:recéden~e jurisprudencial do Tribunal
Superior Eleitoral (TSE), é "~concessão de benefícios a servido-
" '
res públicos estaduais nas proximidades daseleiçõe~unicipais.:r'o .;_.
podem caracterizar abuso d0''tpoder político, desde ...que eviden-
ciada [...] a possibilidade de haver reflexos na circunscrição do
pleito municipal, diante da coincidência de eleitores': Tal çonduta
não se enquadra entre aquelas previstas no art. 73 da Lei 950:4, de
1997, mas pode s~ configurar em abuso do poder pol.ítico.10
As condutas vedadas caracterizam também' atos de
improbidade administrativa, segundo o art. "1 da Lei
8.429, de ',992 (praticar ato visando fim proibidC! em lei ou
r~g~/âmentb ou diverso daquele previsto, na regra de com-
petência). AJustiça eleitoral é competente para julgar atos
de improbidácle administrativa que impliquem delitos
eleitorais. ','
Todas as condutas vedadas são solidamente definidas
com base legal, com especificação de períodos de ocor-
rê.ncia,"perialidades e, em alguns casos, exceções. As con-
dutas' ~edàaassão as seguintes (mantid'a a' numeràçã6 da
cartilha):
, , ,
• 9.1. PRO PAGANr. ELEITORAL ANTECIPADA./l:-pr,o-
. ...,. ~
pag~Dda eleitoral som~nte é permitida após o dia 15 de
agosto do ano da eleiçao .. ,
9 Op. cito 1i
lOOp.cit.
396 CAPITULO 22
_ 9.1.1. Publicidade eo princípio da impessoalidade. É O uso, na propaganda eleitoral, de símbolos, frases ou
conduta vedada a que infringe o drsposto no 9 l° do art. imagens associadas ou semelhantes às empregadas
37 da Constituição Federal, o qual determina que a "publi- por órgão de governo, empresa pública ou sociedade
cidade dos atos, program?s, obras, serviços e campanhas de economia mista constitui crime. Período: durante o
dos órgãos públicos dever~<'t~rcaráter educativo, informa- período da propaganda eleitoral.
~, tivo ou de orientação social,)jela não podendo constar _ 9.2. BENS, MATERIAIS OU SERViÇOS PÚBLICOS
~mes,símbolosou imagensq~araeterizem promoção _ 9.2.1. Cessão e utilização de bens públicos. Conduta:
pessoal qe autoridades ou servidores públicos': P~~íodo: "ceder ou usar, em benefício de candidato, partido polí-
em todos os anos, sobretudo no ano eleitoral. tico ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes
_ 9.1.2. Publicidade institucional. Nos três meses que à Administração Direta ou Indireta da União, dos estados,
antecedem o pleito, com exceção da propaganda de do Distrito Federal, dos territóriõs-"e4.~s municípios [...]':
produtos e serviços que tenham concorrência no mer- Período: em todos os anos, sobretuQ~.,..no ano eleitoral.
cado, é vedado autorizar publicidade institucional dos _ 9.2.2. Uso abusivo de materiais e se'rvj.ç~spúblicos.
atos.,programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos Conduta: "usar materiais ou serviços, custeados pelos
públicos federais, estaduais ou municipais, ot-.t,das res- governos ou casas legislativas, que excedam as prerroga-
pectivas entidades da Administração Indireta, salvo em tivas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos
caso de grave e urgente necessidade pública, assim que integram': Período: em todos os anos, sobretudo no
reconhecida pela Justiça Eleitoral. ano eleitoral.
_ 9.1.3. Aumento de gastos com publicidade de órgãos _ 9.2.3. Uso de bens e serviços de caráter social.
ou entidades públicas. Conduta: realizar, no. p~imeiro Conduta:"fazer ou permitir uso promocional em favor de
semestre do ano de eleição, despesas com publicidade candidato, partido político ou coligação, de distribuição
dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, gratuita de be~nse serviços de caráter social custeados
ou das respectivas entidades da Administração Indireta, ou subvencionados pelo Poder Público". Período: em
que excedam a média dos gastos no primeiro semestre ~odos os anos, sobretudo no ano eleitoral.
.~
dQ~três./últimos anos que antecedem o pl~ito. ~. - 9.3. RECURSOS HUMANOS
_ 9.1.4~Pàrticipação de cacdidatos em inaugur!içõ.e~. - 9.3.1. Cessão de servidores ou empregados ou uso
de obras públicas. Nos tre~~Jl1esesanteriores à eleição, de seus serviços. Conduta: "ceder servidor público ou
,.' '-::'"
o com pareci ment9'. de':~candiêlato em inaugurações de .~.~~a_~o da Administração Direta ou Indireta fede-
obras públicas é condut~ vedada. ral, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar
_ ..9..1.5. Contratação de shows artísticos. Nos três meses de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral
anteriores à eleição, a coAntratação, com recursos públi- de candidato, partido político ou coligação, durante o
"cos, de shows .artísticos p...ara inauguração de obras ou horário de expediente normal, salvo se o servidor ou
serviço públ.icos, é cond,y.t~ y.~dada. , empregado estiver licenciado". Período: em todos os
• 9.1.6. Pronunciamento em cadeia de rádio e televi- anos, sobretudo no ano eleitoral.
são. É vE?,dad~,nos tr~~ meses que antecedem o pleito, _ 9.3.2. Nomeação, contratação, admissão, demissão
"fazer prànunciamentb~em cadeia de rádio e televisão, sem justa causa, sU'p~es~ãoou readaptação de vanta-
fora do horário eleitoral gr~~.uito, salvo quando, a critério gell~!,:r,emoçãoou transferência de.C?~ícioeexonera-
da Justiça eleitora.I{,.tratÃ.r~5~d~'o matéri,a urge~te, rele- ção de servidor público. Conduta: "nomear, contratar ou
vante ~ característi~a da~"'ftl'QçQ'~sde govern~~ -/ de qualquer .forma -admitir, demitir sem justa causa, supr~
_ 9.,.;7. Propaga'nda ~Ieitoral em~sí~,ios.oficiaisou.,nos- ryJir~~ãdaptar vantagens ou por outros meios dificultar
"o "', , 'r...: .. ' ", ,-;,I.-"",.~~ :.lo..
pedado.s por órg~os ou entidade~ "d~<.Aqminist-r~çãc)'" ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex affieia, remo-
. ..•. "'~. "
P6bUca Direta ou Jndireta. (ondüta ved~âda:'veicula- ver, transferir ou exonerar servidor~:~blico, na circunscri-
ção, ainda que gratuita'mel'lte, de propag~;da eleitor;1 na . ;.•ção do pleito, nos três meses que o antecedem e até a
Internet, em sítios oficiais ou"hàspedados por órgãos ou .....::...~possedos eleitos, sob pena de nulidade de pl~no direItº-
entidades da Administração PúblicaDi[et<fou Indireta da [...]': Período: nos três meses que antecedemQP~itet~::;-~. -
União, dos estados, do Distrito Federal e"ctós municípios." _ 9.3.3. Revisão geral da remuneraç~o dos servidores
Período: em todos os anos, sobretudo no ano eleitoral. públicos. C,on_?_~ta:"fazer, ~i.~~:U1~thÇãO do pleito,
_ 9.1.8 ..Utilização de nomes e siglas de órgãos públi- revisão geral da remuneraçã15j,Q$.,servidores públicos
.•. ',"'"~~~"'~'"
cos da União, suas autarquias e fundações públicas. que exceda a recomposiç'~o dà'~~~~erdade seu poder
22.8 Experiência de outros .países .•.
ÉTICA NA ADMINISTRAÇAo-PÚBL'ICA 3-97
A experiência de legislar sobre a ética, ou pelo menos de
codificá-Ia, exist~ em diversos países.Nesta parte do capí-
tulo,' resénha.r-e.rrl'os....algumas das principais proposições
dessaexperiência.
11 Disponível em: <httPs:l~www.law.comeILedu/ár/textJ5/P?rt~i6~~?.:
12 Disponível em: <https:l/www.oge.gov/>.
aquisitivo aolôR:@R,.~90:âr:loda eleição [...]". Período: a
partir de 180 dias~-h~~~a eleição. __'" -
• 9.4 RECUR~(}~:P~NTÁRIOS É-FINANCEIROS
• 9.4.1. Transferência voluntária de recursos públi-
c~.~~si"ç2bputa: "realizartransferência voluntária de recur-
sos da União aos estados e' municípios [...],-sob pe~~,a:
de nulidade de .p.lenodireito, ressalvados os recutilis::'
..,~',,;----
destinados a cumprir obrigação formal preexistente parª 22 :8 1E. t ::l-d. .U~:.d
execÚçãode obra ou serviço em andament9,; co!:,~::_~~~< '-!.". s,a~ os""l::m, OS
nograma prefixado, e os destinados a atender situações EmT989, o Presidente:~~orgeBush prorl)_ulgouum d€creto
de emergência e de calamidade-pública': Período:-nos (ExeçljtiveOrder) aplicáv~l/a16°doso~,funcionários do Poder
trêsmesesan~erioresà eleição. . .... Exe~utivo,comum pa6~ã()cri'~ond~ta ética, substituindo
• 9.4.2. Distrib~ição grat",j~~~.bens, ~ai~;~tci~'6ene-. regulamentos individuais de inúmeras agênciasdo governo.
fícios. Conduta: "No ano emq~,e'sé real,izareleição, fica O decreto contém 14 princípios_.gp~.ªAgênci~!;dos Estados
proibida a distribuição gratuita de.~~ns,valoresou bene- Unidos para a ttica Governamen~al(UniteçJSt?te~Office of
freios por parte da Adm,inistração .Pública, exceto nos Government Et~j~s)transf'?rrnG:?u.ern.padrãoi.apóssucessivas
casos de calamidade públic'a, de estado de emergên- emendas.Como.:~parte de-~a reg.ulam,entaçãoe){tensa,l1
cia ou de progr~mas so~iaisautorizados e~ lei e já em essepadrão estádiviqido em suq,partes,entre elas:12-
execução orçamentária rio exercício anterio( casos em ""
A. Disposições 'geràis~ Define oriiodelo do. restànte do
que o Ministério Público poderá promover o acompa-
re9ulame'nto.16chjj definiçõ~s, estabélece a autoridade
nhamento de sua execução financeira e administrativa:'
Período:durante todo o ano de eleição. .., '4--. "'. para as agências individuais.criarem suplementações.
• 10.VEDAÇÃOPREVISTANA LEIDERESPOSABllIDADE quando necessárias,e ~,ela aos funcionários a procurar
FISCALàcenselhamento dos re~onsáveis pela ética em suas
• 10.1. Vedação de aumento da despesa com pessoal. ., repartições.r-: ."'-,
Conduta: "é nulo de pleno direito o ato de que reslJlte B. Presentes de partes externas. Proíbe os funcionários
aumento da despesacom pessoalexpedido nos 180 dias de pedir ou aceitar presentes de "fontes proibidas" ou
anteriores ao final do mandato, do tit~lar do respectivo presentes dados por causa da posição oficial do fun-
poder ou órgão referido no a{t. 20': Período:,nos 180 dias cionário. "Fontes proibidas" incluem qualquer' pessoa
finaisdoúltimo'ano do respectivo mandato.. que esteja 'procurando' fazer negócios ,coma ag-ência
• 10.2. Vedação de operação- decré.~ito" por.,a-nteci- do funcionário, ou que dela estejaespera:ndo' alguma
pação .de receita. Conduta: .t 'proibida. a operação de ação, bem como qualquer pessoa substancialtnente
crédito por antecipação de .receitÇlno .últim9,ano::de afetada pelo desempenho dos deveres do empregado.
mandato do Presidente, governador ..ou prefe,ito"muni- Por exemplo, uma empresa que esteja concorrendo a
cipa!. Período: último ano do mandato do Pr~sid~nte, um contrat() de uma agência ou uma pessoabuscando'
governagor ou prefeito municipal. um:empréstirn'o"em uma a.gência..s.eria.'~fonteproibida"
• 10.3. VedaÇâo~e se contrair obrigação d~,df;!spesa. d,e:presentes para funcionários da agência. Há diversas
Conduta: "É ved~o ao titular de poder o~ órgão rE;fe- exceções:,àregra,como a"participaçãogratuita em even-
rido no art. 20;-nos..-úJtimosdois quadrimestres'doseú tos como:conferências'e'recepções.
mandato, corttrair obrigação de despesa que não pàssa C. Presentes entre funcionários. Osfuncionários sãoproi-
ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha bidos d<;~~r ou soli~itarpresentes a outros que estejam,
parcelas a serem,pagas no exercício seguinte sem que em posiçao sup'erior, a 'menos'que' sejam.'àniigos e 'a
hajasuficiente disponibilidade de caixa para este efeito:' relaçãonãoseja de'S,uperior-subordinado. J '",
~. ~
Período: últimos d'ois quadrimestres do respectivo O.lnteresses financeirçs conflitantes. Os funcioná~' ..-~."
mandato. rios são-Pfoibidos de p~h{cipar em assuntos nos'quais'
"tenham interessesfinanceiros."envolvidos, ou nos quais.
398 CAPrrULO 22
passa pela existência de um elo de confiança entre os cida-
dãos e os que os governam': Essaconfiança não se confunde
com a legitimidade conferida pelo sufrágio universal. Ela
escapa também aos(partidarismos. Ela se constrói dia após
dia, à vista da ação do governo e da imagem que têm seus
membros. Uma falta isolada pode, sozinha, manchá-lo inde-
finidamente. É para ajudar na construção e na preservação
desse elo de confiança que se evidenciou a utilidade de
compilar, na forma de uma "carta de deontologia/: alguns
princípios simples que devem guiar o comportamento dos
membros do governo. Os princíp'j(Sssão'''OS--seguintes:
1. Solidariedade e colegialidade. O' confronto das ideias-~~
é necessário para a vitalidade do governô~:A deliberação
colegiada permite buscar as soluções mais justas e evitar
os erros. Tomada uma decisão, segundo o necessário e
com a arbitragem do chefe do governol aplica-se o prin-
cípio da solidariedade.
2. Articulação e transpa.rência. Os membros do governo
devem ouvir os cidadãos. Devem também coletar suges-
tões com os parceiros institucionais do ministério. Os
projetos de lei enviados ao Presidente devem evidenciar
todo esse pro~esso de consultas. De maneira geral, o
governo tem o dever da transparência.
3. Imparcialidade. Os membros do governo estão a serviço
do interesse geral. Devem não apenas demonstrar impar-
cialidade, mas também prevenir toda suspeita de interesse
privaOÇ).Essa é a razão de preencher e assinar, quando
"assumem suas funções, uma declaração de interesse que
é tornada pública. Além disso, seu patrimônio mobiliá-
rio deve ser confiado a um intermediário, não podendo
com ele interferir. Elesdevem se abster de dar andamento
a qualquer convite para uma viagem particular de um
governo estrangeiro ou de pessoas físicas ou jurídicas,
cujas atividades tenham relação com os ministérios. Eles
devem se abster de qualquer intervenção relativa à situa-
,', .':-~::ção...de um membro de suã~'lamíliaou de 91guém próximo.
22.8.2 F'rança _
13 Disponível' em: <httpJ/www.elysee.fr/assets/pdf/Charte-de-deontologie.
pdf>.
Dois docuni€ntos irTi"pô,ttãntes que tratam da ética na
Administração Pública francesa-são a Carta-Qe Deontologia
dos Mem,bros do Governo, de 20t2,;,€ a Le'ide 2016/relativa
. , ' ~~' ;" , 4. Disponibiiidad~.Os membros do governo consagram
à deontologia e aos dii"éitoçe:J~~rigaçõesdos funcioAáfios. todo seut~mpo a~éxercício de suasfunções ministeriais.
<' • ',' ~";J:' '~':':t~ .','
" ,< 'o. . ' "" ':tI:~~ .•.. tf."' .,_.~~;:",".".,"-".o""~-S:1rrt;g;:rdãdee exemplaridade. Os meios postos-à dis-
. 22.8.~.1Carta de Deontologia dos Melnt!.ros d,Governou ..posição dos ministros são reservad9s ao cumprimento
Essecódigo de 2012 deftH,e;pQ9rÕeSde conâ'uta para o pri- ':'ó,2~ sua missão. Somente as despesas' diretamente asso-
meiro escalão do PO.derExecutivo .dq;,.França.Assinado pelos J~:~::ci'adasao exercício de.s.uas funções são assumidas pelo _"
ministros, é documento enxuto, com cinco sUDtítu!.q~.,.~m sua Estado. Devem declarar o valor corresponden.~é~d"~seüs' ~
abertura, afirma que "o bom funcionamento~6ia'democracia alojamentos funcionais. Devem ,viajar. de trem em des-
locamentos de .menos de três)tlç{i.~S:.i8àhio no caso de
~Jt'~~;' ,'"
necessidade de escolta, deverf.iEÇJ!~?focar-serespeitando
todas as leis de trânsito. " "">'~~~~t:.
membros de sua família estejam ~nvolvidos. ,Por exem-
plo, um funcionário responsável p<1;>rcompras não pode
fazer pedidos para~ma empresa da qual sua mulher seja
proprietária. .
E. Imparcialidade no desem,penho de tarefas oficiais.
'~ Osfuncionários devem obter'ã-ytorizaçãoespecíficapara
~ ~
participar de assuntos oficiais em"'<é31,uesua imparcialidade
possa ser questionada. ,.,'.
F. Busca de outro emprego. Os funcionários são proibidos
de participar de assuntos que tenham efeito direto e previ-
sível sobre os interesses financeiros de pessoas com quem
estejam "procurando emprego': ou com quem tenham
algum tipo de acerto visando a emprego no futuro.
G. Uso impróprio da posição. É proibido ao empregado
usar sua posição para ganho pessoal ou ganho pessoal de
amigos, parentes ou pessoas com as quais tenha relações
fora do governo; envolver-se em transações financeiras
usando informação de uso restrito ou permitir o uso inde-
vido de informação restrita para promover interesses par-
ticulares; o fu~cionário tem o compromisso de proteger e
conservar a propriedade do ,governo e usá-Ia apenas para
finalidades aprovadas; deve usar seu tempo em tarefas ofi-
ciais e não deve orientar subordinados a u?ar seu tempo
oficial para desempenharJarefas não autorizadas.
H. Atiw~a"ges externas. As atividades exter-na.~:.queconfli"
tam com os deveres oficiais ~o funcionário são proibidas; .
~, .
déterminados funcionários Irlpicados pelo Presidente e.~: ~,..•~,
funcionários não':es:tatu'tários são proibidos de receber
proventos externos; o funcionário não pode desempe-
nhar funções de perito, a não ser pelos interesses dos
Estados Unidos. ,..,.'
ÉTICA NA ADMINISTRAÇAO'púBt'ICA 399
As ideias sobre ética evoluíram para se transformar em fer-
ra.r-rl~f,1t~s~~ ..aplicaçã.oprática, que as organizaçôesusam
paraHdar com.o conflito de agência e com os interesse$
de todos seus.stQk~holders. Essaevolução foi representada
pela doutrir~a/ pelos códigos, pelas associações e grupos
de estudos e ~sR.ecialm'entepela legislação que denne a
governança 'corporativa.
'A legislação sobre gqvernança afeta.as relações das
empresas e das pessoascoma Administração .Pública.e o
próprio comportamento.das empresas/ojnternamente.e nas
relações com seus stakeholders, especialmente' consumi-
dores e acionistas/estipulando quais comporta.mentos são
vedados. A gov~nça corporativa, mais quê p~~ da
doutrir1a/ deve pautà.f,sepor essa legislação/ou as emp~re-
sass~frem asconsequê~hciasdas perlalidades nela previstas.
Nestecapítulo/ estudamos 'até agora a legislação que
se aplica ao ~overno. A governança da Administração
22.9 Governo e governança
corporativa
14 Dispon ível em: <http://WWW1:llfptfrlsites/ defauIt/fi les/loi-relative-a-
-Ia-deontologie-et -aux-droi~-e~-ópUg.ations-des-fonction naires~pano:
rama.pdf>. . ..:". -"" :.'..:'....",
15 Disponível em: <http://~~oec~:tÕrg'lrriehã/governance/35521364.
pdf>.
22.8.3 Espanha
OCódigo de BoaGovernançaparaosmem~~8s:9?~overno,
de 2005, é uma carta de princípiôs. Sãoquatro conjuntos de
princípiàS:,~,.;_. .. "
1. Pri~cíp~Q!,-~~~~_icos.Membros do Governo e,~.s..~~~ori-
dades de primeiro escalão da Administração -G~.r~J:do
Estado d.eve~~9'~~s~mpe.nharsuas funções .q~~.sqrdg
com aConsti~qi.çãq,e: as ~emais disposições do si~~~ma
legal, de acordo.c9m 'E.?~.?e:guintesprincípios de éti.cae
22.8.2.2 Lei dos fundonários14 boa conduta desenvolvida neste Código: objetividade,
~~~.-:".i . integridade, neutralidade, responsabilidade,credibilidade,
A Lei Relativa ~7fJ?~r:ltojogiae aos Direitos e Obdgações
dos FunciOná[iJ:~~ documento~le~a~extenso, com 86 imparcialidade, confidencialidadde/ddeddicaçãodaoserviço
.~~": &~,.",_ . público, transparência,exemplari a. e a con uta, auste-
artigos; prõmOlgifCloem 2016, que modifica legislação de ridade,açessibilidade,eficiência,honestidade e promoção
..1.98.3. Transcreveremos aqui apenas os dois primeiros artl~~'. f' . dcyambierite cultural e da igualdade entre os sexos.
,,- .....gos,:..(jbedecendoao estilo francês de colocar os verbos no 2. Princ::ípiosét.jq)s~EnçOJ:wam"se,aqui14prindpios, simi-
tempo presente~ .'i~re~"aoscÓdig~;;'de:~o~~.uta dos EstadosUnidos e da
1. Artigo I (modifica o art. 25 da Lei de 1983).O fun~ioná- Fran~â:~"amo"o membro "dogoverno deverá promover
rio exerce suasfunções com dignidade, imparcialid~d~..•.",p",:'",,-;os'dk€it0~.húmanóseas liberdades dos"ddadãos, e evi-
integridade e probidade. No exercício;d'e süã~ ".;; "tarâ:qualqcief::cõnduta que possa causar dis.çriminação
ele tem a obrigação da neut'l:alidade. O fU'nciOriáriocorr\;basé~m:J:áÇà~e(oireligião, opinião ou qualquer
exerce suasfunções segundo o prinCipio da laicidade.Ão.tJtra;cól1diÇã~ioo/ctFfúhsi~ncia pessoât ou social"; e
esserespeito, ele se..abstémprincipalmentêde"maoü'es:-:elédêverãe':;:ibstéf=:sêde"qualéjueratividadeou inte~
tar suasopiniões religiosasno exercíciode.suasJunçõés. c'.fess~ pártl<:ufã'r'qu'é :~6sSâaêãÍ"tetalO;riscôde interesse
O funcionário trata de maneira"igual todas as pessoase ..c6"m-suap0Slçãó'p~i5'llt~;?::."::..:
respeita sua liberdade de consciência e suadignidade. É 3. Princípios áé~;~oridtítatSãÔ' i'1'e'stes:prindpios,'que
dever de todo chefe de serviçozelarpelo respeito a esses estipulam (fd~â~ºtótalrfo" desempenhei'dasfunções,
princípios no âmbito de sua autoridade. Todo chefe de garantradalrif6rmaçãoaoscidâdãos;exemjJldâeêorripor~
serviço pode especificar, após aconselhar-se com os tamerltopára'oÚuriCiôr\ários" pdblicbS,formade sedirigir
representantes do pessoal,os princípios deontológicos . aoscolegas:é respeito aospadrõesClllturais,àdivêrsidade
aplicáveisaos funcionários sob sua autQ[tdade,adaptan- Iinguística,e àproteção 'do ambiente - entre outros.
do-os àsmissõesde seu departamento. "~ 4. Obediência ao éqçligod!i! Bda Govemança. Amialmente,
2. Artigo 1\ (também modifica o art. 25 da Lei de 1983)~G o gabinete deve p~arar um relatório informando sobre
funcionário cuida de fazer cessar imediatamente ou dê 'Ospqssíveisdesviosdos princípiosda éticae da boa gover-
'-, .;~ ~
prevenir assituaçõesde conflito de interessesem que se nança,a fim de corriçji-Jose assegurara.objetividade das
encontra ou poderia se encontrar. No sentido,};desta lei, decisõesda Administraçãoe das instituições públicas...
constitui conflito de interesse toda situação de interfe-~
rência entre 'um fntere~s~p~blico e interesses público~
ou privados que possa~ 'ir1fl.üenciar.o.uparecer influen-
ciar o exercício indep~ndente, impár~iale objetivo de
suasfunções.
400 CAPITULO 22
22.9.2 Lei Anticorrupção
Violar a FCPA, por meio de suborno ou lançamentos
contábeis falsos (po~ exemplo, contabilizar suborno como
entretenimento de clientes) implica multas que podem
chegar a centenas de'milhões de dólares e penas de prisão
de até 20 anos.
Conhecida comol/Lei. Anticorrupção': a Lei 12.846 "dispõe
sobre a responsabil.ização admlnjs~!r.ativa e civil de pes-
soas jurídicas pela prática de atos contra a Administração
Pública, nacional ou estrangeira': .._~c~.~~.
A lei aplica-se a pessoas jurídicas naciona'is' ou estran-
geiras com sede, filial ou representação no território bra-
sileiro, constituídas de fato ou de d.ireito, ainda que tem-
porariamente. As pessoas jurídicas são responsabilizadas
objetivamente, nos âmbitos administrativo e civil, pelos
atos lesivos previstos na lei, praticados em seu interesse ou
benefício, exclusivo ou não. Também são responsabilizados
os dirigentes ou administradores das pessoas jurídicas ou
qualquer pessoa natural, autora, coautora ou partícipe do
ato ilícito.
Em seu segundo capítulo, a lei especifica os atos lesivos
à Ad"tninistração Pública, nacional ou estrangeira, assim
considerados todos aqueles que atentem contra o patrimô-
nio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da
Administração Pública ou contra os compromissos interna-
. '~_ ..,
cionais a's'slrmTdospelo Brasil:
16 Disponível em: <httPs:/lwww.justlce.gov/crimina!~fr.au~d7f8relgn- '~'.
.corrupt-practices-act>. . "
17 u.s ..DepaT1ment of J~stice/U.S.Securities and Exchange Commission. A
Resource Guide to the V.S. Foreign Corrupt Practices Act, 2012. Disponível
em: <www.justice.gov/crim'inallfraud/ftpa> e <www.sec.gov/
spotlig ht/fcpa.shtm I>.
A Lei das Práticas Corruptas no Estrangeiro (Foreign
Corrupt Practices Act, FCPA),de 1977, foi .promulgada com
a finalidade tornar ilegal, para cert;~s tipos de pessoas e
entidades, fazer pagamentos para autori9adesestrangeiras
a fim de ajudar a obter ou manter negácios." Qesde 1977,
as disposições antissuborno da FePA têm sido apli'cadas
a todas as pessoas dos Estados Unidos e a determinados
emissores estrangeiros de títulos mob!.liários.
Com a inclusão. d~ emendas em 1998, as disposições
antissuborno da FCPA passaram a se aplicar a empresas
e pessoas estrangeiras que ca~sem, diretamente.ou por
meio de seus agentes, um ato de.promoção de ,pagamento
de corrupção que ocorra dentro do território dos Estados
Unidos. A FePA,também exige que.as empresas cO.mações
Ustad.asnos Estados Unidos atendam a suas disposições de
naturefu,.c~táQi.L Essas disposições, criadas para operar'(
con~'pmitantemente com as df\r0sições antissuborno dq.
FCPA,exigem que as empre?as pô~~elascobertas (a) façam e
conservem livros e r~g'I~~ros';...quereflitam com precisão suas
transações e (b) criem e rri"antenham um sistema interno
ade~(jado de controles contábéis.16 :" - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, van-
Paracaracterizarviolação dá FcPA,uma oferta, ou autori- tagem indevida a agente público, ou a terceira pessoaa
ele relacionada;zação de pagamento, ou paga~ento para uma autoridade
estrangeira deve ser feita dérr~neira corrupta (corrupt/y). - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de
Quando aprovou a FCPA,.-o'Congresso americano obser- qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos
vóu que a pal~lVracorruptl;¥,significa "aintenção ou desejo previstos nesta Lei;
de influenciar de maneira errada o .bênefi<;jário:a palavra - comprovadamente,utili;gt~~_~e interposta pessoafísica
corrupt/y é .usada afim de deix~i claro que a oferta, paga- ~""'-"ôuiu:r(dJGppara ocultar ou ~issimular seus.,reais interesses
mento, prdmessa ou presente'~CJ~v~£ra intenção de indu- ou a identidade d~~ beneficiários dos atos praticados;
zir o beneficiário.a wsar súa po'sTçã'd:eficial dé forma errada; - frustrar ou _fraudár, ~mediante ajuste, combinação ou "
por exemplo, destinar negócios, de fo..rl1'ta".[ncorreta,parà ()~"~_." ,~~lq.oo)';,,.Qutro expediente, o caráter competitivo de
,pagador ou seu ~liente,