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ESTADO, GOVERNO
E ESTADO AMPLIADO
Professora: Dra. Angela Mara de Barros Lara
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Diretoria de Planejamento de Ensino Fabrício Lazilha
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Head de Planejamento de Ensino Camilla Cocchia
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NEAD - NÚCLEO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
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C397 CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. Núcleo de Educação 
a Distância; LARA, Angela Mara de Barros; 
 
 Políticas Públicas, Educação e Saúde. Angela Mara de Barros 
Lara; 
 Maringá-Pr.: UniCesumar, 2017. 
 36 p.
“Pós-graduação Universo - EaD”.
 1. Políticas Públicas. 2. Educação. 3. EaD. I. Título.
CDD - 22 ed. 301
CIP - NBR 12899 - AACR/2
01
02
03
sumário
09| ESTADO
18| GOVERNO
25| ESTADO AMPLIADO
PLANO DE ESTUDO
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
• Estado
• Governo
• Estado Ampliado
ESTADO, GOVERNO E ESTADO AMPLIADO
INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a)
O objetivo desta seção é diferenciar Estado e governo, bem como discutir o papel 
do governo no estado brasileiro procurando evidenciar os aspectos mais relevantes 
para compreender as políticas de educação e saúde.
 Os termos e/ou definições aqui tratados auxiliam-nos a entender as relações 
globais e locais que se estabelecem na sociedade brasileira. O papel do Estado e do 
governo na sociedade capitalista contemporânea se evidencia nas ações que tradu-
zem as políticas sociais constituídas e, em implementação. É nessa e, por essa razão 
que vamos aprofundar nossas discussões na base dos princípios e dos fundamen-
tos da relação entre sociedade, Estado e governo 
É licito dizer que não é possível entender esses conceitos sem defini-los. 
Procuraremos no nosso debate evidenciar nos dicionários de língua portuguesa 
Aurélio (2017), de economia Sandroni (2010), de políticas Bobbio; Mateucci; Pasquini 
(1998) e de filosofia Bottomore (1998) os termos que fundamentam esse nosso estudo. 
Pós-Universo 7
Pós-Universo 8
Pós-Universo 9
ESTADO 
Acreditamos que é preciso entender a nossa sociedade a partir da estrutura na qual 
ela se insere, para isso faz-se necessário compreender o capitalismo monopolista. O 
alcance deste se faz na perspectiva da totalidade a ser apreendida e, portanto, per-
ceber como se instalou no novo perfil do ordenamento produtivo, que levou a uma 
divisão internacional do trabalho, contradição máxima da socialização da produção e 
uma apropriação privada internacional do trabalho que ficou controlada por grupos 
monopólicos, segundo Netto (2006). Para isso, a intervenção que garantisse a maxi-
mização de lucros fez-se imperativa. Assim, a necessidade de refuncionalização do 
poder que o Estado exerce no setor econômico fica explicita. 
 “
[....] o capitalismo monopolista conduz ao ápice a contradição elementar 
entre a socialização da produção e a apropriação privada: internacionaliza-
da a produção, grupos de monopólios controlam-na por cima de povos e 
Estados. [...] O mais significativo, contudo, é que a solução monopolista – a 
maximização dos lucros pelo controle dos mercados – é imanentemente pro-
blemática: pelos próprios mecanismos novos que deflagra, ao cabo de um 
certo nível de desenvolvimento, é vítima dos constrangimentos inerentes à 
acumulação e à valorização capitalista. Assim, para efetivar-se com chance 
de êxito, ela demanda mecanismos de intervenção extra-econômicos. Daí 
a refuncionalização e o redimensionamento da instância por excelência do 
poder extra-econômico, o Estado (NETTO, 2006, p.24).
A intervenção do Estado no capitalismo monopolista modificou-se. Neste sentido, 
Netto (2006, p.24) assinala que o Estado, nessa fase, mudou funcional e estrutural-
mente do traço intervencionista. A intervenção política estatal, na fase monopolista 
do capital, imbrica-se organicamente com as suas funções econômicas: 
 “
A necessidade de uma nova modalidade de intervenção do Estado decorre 
primariamente [...] da demanda que o capitalismo monopolista tem de um 
vetor extra-econômico para assegurar seus objetivos estritamente econômi-
cos. O eixo da intervenção estatal [...] é direcionado para garantir os superlucros 
dos monopólios – e, para tanto, como poder político e econômico, o Estado 
desempenha uma multiplicidade de funções (NETTO, 2006, p.25).
Pós-Universo 10
Uma das questões que fundamenta a perspectiva da discussão desta pesquisa é 
a compreensão da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a 
Cultura no Brasil - Unesco1 para entender o papel do Estado a partir de suas pro-
posições. Ao sugerirmos esse debate, foi necessário aprofundarmos a discussão 
anteriormente elaborada sobre o papel do Estado, e as proposições de Netto foram 
essenciais nessa etapa do estudo. O avanço crucial é a superação da visão do Estado 
como ente capaz de funcionar independentemente das outras relações que se es-
tabelecem no âmbito da totalidade histórica. 
Dentre as funções do Estado, Netto (2006) apresenta funções diretas e funções 
indiretas que comporão uma refuncionalização de um Estado que serviu para or-
ganizar a economia e operá-la como sendo um administrador dos ciclos de crise do 
capitalismo monopolista, sendo o comitê executivo da burguesia monopolista, pois 
“[...] opera para propiciar o conjunto de condições necessárias à acumulação e à va-
lorização do capital monopolista” (NETTO, 2006, p.26).
Deste modo, o autor citado discorre acerca de algumas ações do Estado para dar 
conta de manter o capital monopolista, tais como a socialização dos custos: transfere 
recursos sociais e públicos aos monopólios; assegura e regula continuamente a re-
produção e a manutenção da força de trabalho a níveis determinados de consumo 
e a sua disponibilidade para a ocupação sazonal; instrumentaliza mecanismos gerais 
que garantam a sua mobilização e alocação em função das necessidades e projetos 
do monopólio (NETTO, 2006, p.27).
Para assegurar tais medidas, o Estado organizou um consenso que assegurou o 
seu próprio desempenho, ou seja, perpetuou-se a noção de estado democrático: 
 “
[...] o capitalismo monopolista, pelas suas dinâmicas e contradições, cria con-
dições tais que o Estado por ele capturado, ao buscar legitimação política 
através do jogo democrático, é permeável a demandas das classes subal-
ternas, que podem fazer incidir nele seus interesses e suas reivindicações 
imediatos. E que este processo é todo ele tencionado, não só pelas exigên-
cias da ordem monopólica, mas pelos conflitos que esta faz dimanar em toda 
a escala societária (NETTO, 2006, p.29).
1 A Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura – Unesco está vinculada às 
Nações Unidas e sua função é promover as cooperações entre os 193 países-membros oficiais e seis 
membros associados no âmbito da educação, ciência e cultura. Foi fundada em 16 de novembro de 
1945, decorrente da Conferência das Nações Unidas realizada em Londres, destinada ao estabelecimen-
to de uma organização educacional e cultural.
Pós-Universo 11
Após tratarmos destas questões sobre o Estado e suas relações com a sociedade 
cabe aqui conceitua-lo a partir dos termos encontrados nos dicionários e que nos 
ajudarão a entender a real dimensão que esse termo, conceito, tem. No dicionário 
de língua portuguesa Aurélio (2017, on-line) a definiçãode Estado é a 
 “
[...] 6. Nação considerada como entidade que tem governo e administração 
particulares. 7 - Governo político do povo constituído em nação. 8 - Cada 
uma das grandes divisões territoriais, numa república federativa. [...] 13 - 
Suspensão das leis ordinárias de um país, e sua sujeição temporária a regime 
militar especial. 
O que nós devemos considerar que são esses os termos que mais se aproximam do 
nosso ponto de debate. Mas entender Estado apenas nessas perspectivas não dá 
conta do que é necessário saber. Vamos a outro dicionário. No dicionário de eco-
nomia encontramos um verbete que pode explicar melhor o que precisaríamos 
entender, então ESTADOS NACIONAIS são a forma de Estado que se estruturou 
na Europa a partir do final da Idade Média e que definiu a fisionomia territorial e po-
lítica das modernas nações europeias. Correspondem ao período de consolidação 
do absolutismo monárquico, quando os reis, apoiados pela burguesia, conseguiram 
firmar seu poder perante o papado e os senhores feudais. A política econômica dos 
Estados Nacionais foi o mercantilismo, que favoreceu a acumulação primitiva de 
capitais, posteriormente aplicados na Revolução Industrial. Embora voltada para o 
desenvolvimento comercial, a estrutura econômica dessas nações (Inglaterra, França, 
Portugal, Espanha) baseava-se na exploração agrícola dominada pela nobreza e pela 
Igreja, no artesanato corporativista e na nascente produção manufatureira. Bom, já 
podemos aqui ter uma visão ampla de Estado porque ficou mais claro o papel do 
que seria um Estado Nacional. Mas, ainda não é o suficiente para a discussão na com-
plexidade da qual nos é necessária. Vamos a outro conceito.
Pós-Universo 12
Outro conceito importante para nossa discussão é o ESTADO DO BEM-ESTAR 
(Welfare State) que é o sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com 
acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais. Seu objeti-
vo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínimos, desenvolver 
a produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total 
da produção, considerando os custos e as rendas sociais. [...] O Estado do bem-estar 
corresponde fundamentalmente às diretrizes estatais aplicadas nos países desenvol-
vidos por governos socialdemocratas. 
Nos Estados Unidos, certos aspectos do Estado do bem-estar desenvolveram-se 
particularmente no período de vigência do New Deal. Segundo Paul Sweezy, econo-
mista norte-americano, alguns rudimentos do Estado do bem-estar foram aplicados 
no governo de Bismarck (1815-1898), no Império Germânico. No campo teórico, o 
ponto de partida da formulação dos contornos do Estado do bem-estar tem seus 
fundamentos na obra de A.C. Pigou, Economics of Welfare (Economia do Bem-estar), 
1920. Posteriormente, sua natureza foi rigorosamente analisada e defendida pelo 
economista inglês John Strachey e pelo sueco Gunnar Myrdal. Para Myrdal, trata-
-se de uma economia organicamente estruturada pela ação do poder público. Essa 
intervenção ocorre no plano dos poderes central, estadual e municipal. Ao mesmo 
tempo, o controle público sobre a economia é limitado pelo controle que a socie-
dade civil tem sobre o Estado. 
Embora Myrdal tenha como ponto de referência para a sua análise as socialde-
mocracias escandinavas, ele afirma que o Estado do bem-estar é ainda um objetivo 
futuro. Será, segundo ele, uma sociedade na qual se torne possível a realização dos 
princípios de fraternidade, liberdade e igualdade, prometidos pela Revolução Francesa. 
Mesmo discordando de Karl Marx, o ensaísta sueco diz que o Estado do bem-estar, 
no futuro, corresponderá ao “reino da felicidade”, sonhado pelo autor de O Capital.
Mas as condições institucionais em que atuam tais políticas são radicalmente di-
versas: enquanto nos países nazifascistas a proteção ao trabalho é exercida por um 
regime totalitário, com estruturas de tipo corporativo, nos Estados Unidos do New 
Deal, a realização das políticas assistenciais se dá dentro das instituições políticas li-
beral-democráticas, mediante o fortalecimento do sindicato industrial, a orientação 
da despesa pública à manutenção do emprego e à criação de estruturas adminis-
trativas especializadas na gestão dos serviços sociais e do auxílio econômico aos 
necessitados. 
Pós-Universo 13
Mas é preciso chegar à Inglaterra dos anos 1940 para encontrar a afirmação ex-
plícita do princípio fundamental do Welfare state: independentemente da sua renda, 
todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos — com pagamento de 
dinheiro ou com serviços — contra situações de dependência de longa duração 
(velhice, invalidez...) ou de curta (doença, desemprego, maternidade...). O slogan dos 
trabalhistas ingleses em 1945, “Participação justa de todos”, resume eficazmente o con-
ceito do universalismo da contribuição que é fundamento do Welfare state. Desde o 
fim da Segunda Guerra Mundial, todos os Estados industrializados tomaram medidas 
que estendem a rede dos serviços sociais, instituem uma carga fiscal fortemente pro-
gressiva e intervêm na sustentação do emprego ou da renda dos desempregados. 
O aumento mais ou menos linear destas intervenções trouxe algumas conse-
quências importantes sobre cujo significado falaremos em seguida: aumentou a cota 
do produto nacional bruto destinada à despesa pública; as estruturas administrativas 
voltadas para os serviços sociais tornaram-se mais vastas e complexas; cresceu em 
número e importância política a classe ocupacional dos “profissionais do Welfare”; 
foram aperfeiçoadas as técnicas da descoberta e avaliação das necessidades sociais; 
tornou-se mais claro o conhecimento do impacto das várias formas de assistência na 
redistribuição da renda e na estratificação social. Mas, não obstante haverem melho-
rado os instrumentos técnicos de previsão e controle do andamento das despesas 
públicas, nos países onde é mais ampla a cobertura do seguro social (Estados Unidos, 
Grã-Bretanha, Suécia...), em fins da década de 1960, as despesas governamentais 
tendiam a aumentar mais rapidamente que as entradas, provocando a crise fiscal do 
Estado (O’Connor, 1973). O aumento do déficit público provoca instabilidade econô-
mica, inflação, instabilidade social, reduzindo consideravelmente as possibilidades da 
utilização do Welfare em função do assentimento ao sistema político. Alguns Estados 
são obrigados a limitar a intervenção assistencial, quando o aumento da carga fiscal 
gera em amplos estratos da opinião pública uma atitude favorável à volta à contri-
buição baseada no princípio contratualista. Estes elementos têm feito com que se 
fale de uma nova fase na história do Estado assistencial, marcada por profunda crise 
e por uma possível tendência a desaparecer. 
Pós-Universo 14
I - CAUSAS DO DESENVOLVIMENTO DO ESTADO ASSISTENCIAL. — É necessário 
agora enfrentar alguns problemas teóricos originados do aparecimento, consolida-
ção e crise do Welfare state. A primeira série de questões diz respeito às causas que 
determinaram seu crescimento. Nos anos 1950 e 1960, os estudiosos anglo-america-
nos (T. H. Marshall, Bendix) dão grande atenção às razões políticas que provocaram 
o fortalecimento das intervenções assistenciais. Segundo Marshall (1964), podemos 
distinguir na história política das sociedades industriais três fases: a primeira (ao redor 
do século XVIII), domina-a a luta pela conquista dos direitos civis (liberdade de pen-
samento, de expressão...); a fase seguinte (ao redor do século XIX) tem como centro 
a reivindicação dos direitos políticos (de organização, de propaganda, de voto...) e 
culmina na conquista do sufrágio universal. É precisamente o desenvolvimento da de-
mocracia e o aumento do poder político das organizações operárias que dão origem 
à terceira fase, caracterizada pelo problema dos direitos sociais, cujo acatamento é 
considerado como pré-requisito para a consecução da plenaparticipação política. O 
direito à instrução desempenha historicamente a função de ponte entre os direitos 
políticos e os direitos sociais: o atingimento de um nível mínimo de escolarização tor-
na-se um direito-dever intimamente ligado ao exercício da cidadania política. Alguns 
autores (Titmus, 1958) sublinharam a importância das ideologias como causa da con-
solidação do Welfare. Se nas sociedades tradicionais as situações de indigência são 
tidas como um sinal da vontade divina e, na ética protestante, como um indício do 
desmerecimento individual, com o pleno desenvolvimento da sociedade industrial 
parece claro que as causas que criam situações de dependência tendem a aumentar, 
tendo o mais das vezes uma origem social e escapando totalmente ao controle do 
indivíduo. Nestas condições, atenua-se na opinião pública o contraste entre as exi-
gências baseadas no merecimento e as baseadas na necessidade, e o universalismo 
da contribuição não é considerado como oposto ao princípio da justiça, não colide 
com a necessidade de manter a propensão ao trabalho. Todas estas interpretações 
têm em comum a forte importância dada aos fatores político-culturais, com a con-
sequente análise do Welfare em termos de conquista da civilização. 
As pesquisas mais recentes tendem, ao invés, a sublinhar o papel desempenhado 
pelos fatores econômicos na constituição do Estado assistencial. Da análise compara-
da da história das políticas sociais na Europa, América e Rússia, Rimlinger’ (1971) chega 
à conclusão de que a causa principal da sua difusão deve ser buscada na transforma-
ção da sociedade agrária em industrial: se as diferenças políticas e culturais podem 
Pós-Universo 15
explicar a variedade de medidas adotadas pelos diversos países, o desenvolvimento 
industrial parece a única constante capaz de ocasionar o surgimento do problema 
da segurança social em todas essas regiões.
A tese da relevância do desenvolvimento econômico não resiste apenas à análise 
dos grandes períodos históricos, como encontra igualmente confirmação na análise 
sincrônica da despesa destinada aos serviços sociais por um vasto número de nações. 
Wilensky (1975) e, antes dele, Aaron e Cutright demonstraram que a cota do produto 
nacional bruto usada para fins sociais cresce em relação com o desenvolvimen-
to econômico de uma nação. Em confronto com esta clara correlação, a influência 
dos diversos sistemas econômicos e políticos torna-se ou espúria ou irrelevante. Os 
demais fatores, que parecem influir positivamente no desenvolvimento das políticas 
sociais, outra coisa não fazem senão reforçar esta tese: se é verdade que o percentual 
dos habitantes idosos e a idade do sistema de administração social são correlativos 
à amplitude das políticas do Welfare, também é verdade que isso depende, por sua 
vez, do desenvolvimento econômico de uma nação. Não causa por isso estranheza 
que seja o próprio Wilensky quem convida a olhar mais além da “retórica do Welfare”, 
que difere de país para país conforme a ideologia dominante, para ver como conver-
gem fundamentalmente as políticas sociais dos países fortemente industrializados. 
II. CAUSAS DA CRISE DO ESTADO ASSISTENCIAL. — Examinemos agora os pro-
blemas teóricos que apresenta a plena expansão e crise do Estado assistencial nas 
sociedades pós-ou tardo-capitalistas. Todos os estudiosos do Welfare state conside-
ram o seu desenvolvimento como uma quebra da separação entre a sociedade (ou 
mercado, ou esfera privada) e o Estado (ou política, ou esfera pública), tal como era 
constituída na sociedade liberal, e descrevem a evolução dos canais que historica-
mente permitiram a comunicação entre ambas as esferas. 
Durante a década de 1960, a nova relação entre o Estado e a sociedade é entendi-
da em termos de equilíbrio, de compromisso e de coexistência pacífica, se bem que 
com o rompimento da separação. Marshall fala de alocação dos recursos baseada 
num sistema dual, onde, a par do mercado, age também o Estado. Habermas (1975) 
vê surgir uma espécie de terra de ninguém para a qual são inadequadas tanto as 
categorias do direito público como as do direito privado. Outros dão relevância à 
síntese ideológica entre a meritocracia e a igualdade, entre a eficiência e a solidarie-
dade, síntese em que assentam os programas sociais mais orgânicos. 
Pós-Universo 16
Mas, a partir do final dos anos 1960, o processo de rompimento da separação 
entre sociedade e Estado é analisado com instrumentos novos, que levam em conta 
os primeiros sinais de crise no desenvolvimento das políticas sociais, bastante linear 
até esses anos. A crise fiscal do Estado é tida como um indício da incompatibilidade 
natural entre as duas funções do Estado assistencial: o fortalecimento do consenso 
social, da lealdade para com o sistema das grandes organizações de massa, e o apoio 
à acumulação capitalista com o emprego anticonjuntural da despesa pública. A par-
ticular relação que o Welfare state estabeleceu entre Estado e sociedade não é mais 
entendida em termos de equilíbrio, mas como elemento de uma crise que levará à 
natural eliminação de um dos dois polos. 
Para um grupo de autores (Offe, 1977, Habermas, 1975), o Estado assistencial 
traz como resultado a “estatalização da sociedade”. Trabalho, rendimento, chances de 
vida não são mais determinados pelo mercado, mas por mecanismos políticos que 
objetivam a prevenção dos conflitos, a estabilidade do sistema, o fortalecimento da 
legitimação do Estado. A vontade política não se forma já pelo livre jogo das agrega-
ções na sociedade civil, mas se solidifica através de mecanismos institucionais que 
operam como filtro na seleção das solicitações funcionais ao sistema. Partidos, sindi-
catos e Parlamento atuam como organismos dispensadores de serviços, trocando-os 
pelo apoio politicamente disponível. Os resultados deste processo são diversos, de-
pendendo do fato de se prever ou não a total extinção da autonomia da sociedade 
em face de um “despotismo administrativo” que levaria à total dependência dos indi-
víduos e dos pequenos grupos dos mecanismos públicos. As possibilidades de saída 
estão, portanto, confiadas à capacidade de resistência de alguns fragmentos da so-
ciedade civil: círculos de vida privada, setores de economia concorrencial, grupos 
portadores de interesses não filtrados pelas instituições. 
Pós-Universo 17
Por outro lado, a crise do Welfare state pode ser entendida também como um 
processo de “socialização do Estado” (Rose, 1978, Huntington e Crozier, 1975). Para os 
autores que põem particularmente em evidência este aspecto, o Estado assistencial 
difundiu uma ideologia igualitária que tende a deslegitimar a autoridade política; a 
disposição do Estado a intervir nas relações sociais provoca um enorme aumento 
nas solicitações dirigidas às instituições políticas, determinando a sua paralisia pela 
sobrecarga da procura; a competição entre as organizações políticas leva à impossi-
bilidade de selecionar e aglutinar os interesses, causando a total permeabilidade das 
instituições às demandas mais fragmentadas.
O peso assumido pela administração na mediação dos conflitos provoca a burocra-
tização da vida política que, por sua vez, leva à “dissolução do consenso”. Baseando-nos 
nesta análise, torna-se claro que as possibilidades de saída da crise ficam entregues 
à capacidade de resistência das instituições, à sua autonomia em face das pressões 
de grupos sociais numa perpétua atitude reivindicativa. 
Ora, poder-se-á perguntar como é que a crise do Estado assistencial pôde dar 
lugar a interpretações tão distantes entre si. Antes de tudo, convém precisar que 
essa oposição é muitas vezes aumentada devido ao diverso enfoque metodológico: 
na realidade, as análises mais complexas admitem a existência de ambos os proces-
sos. Contudo, estes resultados tão distantes a que se chega pelo estudo da crise do 
Welfare state com as categorias de “Estado”e “sociedade” demonstram pelo menos 
uma coisa: o desenvolvimento e consolidação do Estado assistencial nos últimos cem 
anos constituem um processo tão profundo, distanciam tanto esta instituição das 
que a precederam que tornaram amplamente inadequado o esquema conceptual 
elaborado pelas teorias clássicas para definir o Estado e as suas funções. [...] [GLORIA 
REGONINI - autora do verbete].
Após tratarmos do papel do Estado e suas principais características vamos apreen-
der os contornos de como se constitui o governo. É preciso salientar que Estado e 
governo estão intimamente ligados, pois um se realiza a partir do outro. Vamos ao 
esclarecimento desta questão.
Pós-Universo 18
Pós-Universo 19
GOVERNO
O que podemos entender por governo? Quem é que governa? Quando governa e 
porque governa? Essas perguntas precisam ser respondidas para que possamos nos 
fundamentar nas discussões sobre políticas públicas de educação e saúde. Se você 
ainda não conhece o conceito, termo, não podemos esperar que a resposta surja 
do nada. Então, caros pesquisadores é preciso estudar. “Escarafunchar” para saber. O 
conhecimento se faz no esforço cognitivo, mas não somente é preciso uma coluna 
vertebral que suporte as horas de concentração.
Bom, vamos aos estudos!
Quando pensamos no governo devemos pensar numa proposta política e ideo-
lógica que legitimará sua ação de ser Estado. O que isso significa? Que qualquer 
governo que assuma o Estado por tempo delimitado necessita de um programa 
que se efetive na lógica da sociedade e do momento histórico em que se propõe a 
governar.
Vamos aos conceitos.
O conceito de Governo no dicionário de língua portuguesa Aurélio (2017, 
on-line), é 1ª pess. sing. pres. ind. de Governar. Ter a seu cargo ou exercer 
o governo de. [...] 2 - Dirigir; imperar em. [...] 4 - Dirigir-se; exercer governo. 
[...] 7 - Proceder; regular-se. 
Fonte: Aurélio (2017, on-line)
saiba mais 
 No Dicionário de Políticas governo é I. DEFINIÇÃO. — Numa primeira aproximação 
e com base num dos significados que o termo tem na linguagem política corrente, 
pode-se definir Governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder político 
e que determinam a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, 
porém, acrescentar que o poder de Governo, sendo habitualmente institucionalizado, 
sobretudo na sociedade moderna, está normalmente associado à noção de Estado. 
Pós-Universo 20
Por consequência, pela expressão “governantes” se entende o conjunto de pessoas 
que governam o Estado e pela de “governados”, o grupo de pessoas que estão su-
jeitas ao poder de Governo na esfera estatal. Só em casos excepcionais, quando as 
instituições estão em crise, o Governo tem caráter carismático e sua eficácia depende 
do prestígio, do ascendente e das qualidades pessoais do chefe do Governo. 
Existe uma segunda acepção do termo Governo mais própria da realidade do 
Estado moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas que detêm o poder 
de Governo, mas o complexo dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do 
poder. Neste sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado. Na verdade, entre 
as instituições estatais que organizam a política da sociedade e que, em seu conjun-
to, constituem o que habitualmente é definido como regime político as que têm a 
missão de exprimir a orientação política do Estado são os órgãos do Governo. 
O significado que a palavra Governo tem na língua italiana difere da que a palavra 
government tem nos países anglo-saxônicos. Com efeito, esta última significa, grosso 
modo, o que no continente europeu se designa com a expressão REGIME POLÍTICO 
(v.) e tem portanto uma acepção muito mais ampla do termo Governo, enquanto, 
para indicar o que nós entendemos com a palavra Governo, na língua inglesa se usam 
outros termos como cabinet na Grã-Bretanha e administration nos Estados Unidos. 
Ainda que sob a influência do uso anglo-saxônico, em muitos estudos políti-
cos publicados na Europa continental tem sido, também, frequentemente usada a 
noção ampla do termo Governo, parecendo oportuno reenviar, para este conceito, 
ao verbete REGIME POLÍTICO (v.) e definir o Governo na acepção mais limitada pro-
posta antecedentemente, por estar mais de acordo com a linguagem corrente.
II. ORIGEM HISTÓRICA — Vimos acima que o termo Governo está habitualmen-
te associado à noção de Estado. Ora, o Estado não é senão uma das formas que a 
organização política da sociedade assumiu no decorrer da história (a mais evoluí-
da e a mais complexa), na qual se manifestou um poder de Governo. Se o Estado é 
um tipo de organização política relativamente recente (habitualmente sua origem 
se situa no início do século XVI), a formação de um poder de Governo remonta a 
uma fase histórica muito anterior. Por exemplo, a cidade-Estado e o Império feudal 
são formas pré-estatais de organização política, nas quais é possível identificar um 
poder de Governo. 
Pós-Universo 21
A partir do momento em que a evolução da divisão do trabalho determinou, de 
um lado, a formação das relações sociais mais complexas das relações de parentela 
e, de outro, a consolidação de profundas desigualdades sociais entre os indivíduos 
e os grupos, criaram-se conflitos tão fortes que nasceu a necessidade de organizar 
a população sob o comando de um chefe, a quem se confiou a função de impor 
as regras necessárias para a produção e limitar os efeitos desagregadores de tais. 
Conflitos. Acontece assim, em seus termos mais gerais, a passagem da comunida-
de primitiva para a organização política da sociedade, na qual aparece uma primeira 
forma rudimentar de Governo.
Porém, o poder de Governo é tanto o resultado de determinantes internas como 
de necessidades externas na comunidade política. Uma vez que o mundo sempre foi 
e ainda é, hoje, politicamente, dividido e dominado pela anarquia internacional, todo 
Governo deve assumir a defesa no confronto com as outras comunidades políticas. 
A concentração de poder nos órgãos do Governo constitui, portanto, o instrumento 
mais eficaz para enfrentar as exigências de segurança e de potência da comunida-
de política. 
III. FUNÇÃO E ESTRUTURA DO GOVERNO — Assim como em nenhuma comuni-
dade se realiza jamais uma conformidade espontânea e automática às normas sobre 
as quais se funda o desenvolvimento normal e ordenado das relações sociais, em 
toda comunidade política existe um órgão que tem o cômpito de impor as regras 
de conduta e de tomar as decisões necessárias para manter a coesão do grupo. Este 
órgão é o Governo. Por este motivo, em todo o curso de evolução histórica da huma-
nidade, a partir de uma determinada fase de desenvolvimento, em toda a sociedade 
se pode individualizar uma forma de Governo, entendido este como uma forma de 
poder relativamente autônomo em relação aos vários grupos sociais, com a função 
específica de realizar a integração política da sociedade e a sua defesa no confronto 
com os grupos externos. 
Contudo, pode-se dizer que um Governo é forte quando se baseia no consenso, 
enquanto que nenhum Governo poderia subsistir por longo tempo se tivesse que 
se impor pela força. Conquanto o liberalismo, a democracia e o socialismo tenham 
contribuído para o alargamento da base social do poder e tenham dado origem a 
um processo de humanização da vida política, o exército, a polícia, as prisões, etc, 
constituem ainda hoje o fundamento último em que se apoia o poder do Governo. 
Pós-Universo 22
A força e o consenso são, pois, as duas alternativas dialéticas que definem o 
Governo. São termos contraditórios que podem, no entanto, harmonizar-se numa 
situação, que jamais se realizou na história, a não ser como aspiração, onde a força 
se qualifique como autoconstrição da sociedade sobre si mesma, e, em conclusão, 
força e consenso tendam a confundisse. 
Ora, se a existência de um Governo central que detém o monopólio da força é 
indubitavelmente umaspecto típico do Estado moderno, e representa portanto o 
ponto de chegada de uma longa e complexa evolução histórica, o uso da força ou a 
ameaça de recorrer a ela foi sempre o meio específico que as autoridades de Governo 
tiveram à disposição para garantir a supremacia dó seu poder. Se agora nos propo-
mos a especificar as determinações ulteriores do conceito de Governo em relação 
às funções do Estado, como lentamente se foram verificando no curso da história e 
como foram formuladas na doutrina da divisão de poderes, devemos afirmar que o 
Governo coincide com o poder executivo, ou melhor, com os órgãos de cúpula desse 
poder, com a execução do aparelho de funcionários, que tem a função de colaborar 
no funcionamento dos serviços públicos, dando execução às decisões do Governo, 
e que é a administração pública. 
Da definição proposta se segue também que os órgãos legislativos e judiciários 
não fazem parte diretamente dos órgãos de Governo, ainda que estes exerçam seu 
poder em concorrência mais ou menos direta, mais ou menos ampla, segundo os 
casos, com os primeiros. Naturalmente, o fato de que tais órgãos concorram para o 
exercício do poder implica também que podem delimitar e controlar de qualquer 
maneira a ação do Governo. 
No Estado moderno, o Governo se compõe normalmente do chefe de Estado 
(monarca ou presidente da república) e do conselho de ministros, dirigido pelo chefe 
de Governo. Nas repúblicas presidencialistas, o chefe do Estado é a figura preeminen-
te. Em alguns tipos de federação, como nos Estados Unidos da América, o presidente 
reúne os poderes de chefe de Estado e de chefe de Governo. Assim, nas monarquias 
absolutistas, todo poder pertence ao monarca.
Pós-Universo 23
Mesmo se do ponto de vista constitucional o Governo é definido como órgão no 
qual se manifesta o poder estatal em toda a sua plenitude, do ponto de vista socio-
lógico constata-se que nos Estados modernos, nos quais se realizam quaisquer das 
formas de participação eleitoral do povo, de forma mais ou menos livre, os centros 
de poder aos quais normalmente o Governo está subordinado (subordinado mas 
não de um modo absoluto nem mecânico, porque possui sempre uma relativa au-
tonomia) são o partido ou a coligação de partidos de Governo. 
Nos regimes de partido único, o poder do Governo está nas mãos do chefe ou 
dos chefes do partido; nos regimes bipartidários, o chefe do Governo é habitualmen-
te o chefe do partido de maioria; nos regimes pluripartidários, a designação do chefe 
de Governo nasce de um compromisso entre os partidos de coligação de Governo. 
Por outra parte, pode acontecer que o poder de Governo esteja concentrado em 
parte ou no todo num grupo de tecnocratas da administração pública, de chefes 
militares, de chefes religiosos, etc, aos quais, segundo o esquema constitucional da 
divisão dos poderes, deveria ser tirado o poder de decisão política, pelo menos no 
que toca à administração pública e ao exército, que deveriam ter institucionalmen-
te funções de execução e cujo papel, em qualquer caso, não deveria exceder o da 
pressão ou influência sobre os homens que estão no poder. Mas onde quer que se 
possa especificar a sede efetiva do poder de Governo, em toda a comunidade polí-
tica é possível identificar um conjunto de funções estáveis e coordenadas ligadas ao 
uso do monopólio da força, nas quais reside o poder de decidir de modo determi-
nante a orientação política. Do ponto de vista da teoria da classe política, entendida 
como esquema classificatório dos comportamentos daqueles que dedicam a maior 
parte da sua atividade à política, os papéis de Governo constituem apenas uma parte 
da classe política, a cúpula da classe política de Governo, com exclusão da parte re-
sidual da classe política de Governo e da classe política da oposição. [LUCIO LEVI 
– autor do verbete].
Pós-Universo 24
No Dicionário de Filosofia formas de governo é Uma das mais antigas dou-
trinas políticas, talvez a mais antiga, é a distinção das três formas de G. (de um só, 
de poucos, de todos), enunciadas por Heródoto por meio da discussão de sete per-
sonagens persas, mas na realidade expondo noções populares de sabedoria grega. 
Heródoto pergunta: “Como poderia ser um G. bem instituído o domínio de um só 
homem, se ele pode fazer o que quer sem dar satisfação a ninguém? O monarca tende 
a tornar-se tirano. Por outro lado, o G. do povo é com certeza o melhor, porque nele 
todos são iguais, mas também tende a degenerar e a tornar-se desenfreada dema-
gogia. Por isso, a melhor forma de G. é uma boa monarquia” (III, 80-82). 
Em República, Platão punha acima dessa classificação o Estado idealmente per-
feito, a aristocracia ou G. dos filósofos. A primeira degeneração da aristocracia é a 
timocracia, ou seja, o G. fundado na honra que nasce quando os governantes se 
apropriam de terras e de casas. A segunda é a oligarquia, governo baseado no pa-
trimônio, no qual os ricos mandam. A terceira forma é a democracia, na qual a todo 
cidadão é lícito fazer o que quer. Finalmente, a forma extrema de degeneração polí-
tica é a tirania, que muitas vezes nasce da excessiva liberdade da democracia {Rep., 
VHI-IX). De modo mais sistemático, em O Político, Platão distinguiu três formas de 
regime político: G. de um só, G. de poucos e G. de muitos; essas formas, segundo 
sejam regidas por leis ou desprovidas de leis, motivam respectivamente o G. régio 
ou tirania, a aristocracia ou oligarquia e as duas formas da democracia, a regida por 
leis e a demagógica (Pol., 291 de). 
Essa classificação foi repetida por Aristóteles (Pol., III, 7, 1279 a 27), que, no entanto, 
alude a outra divisão, na qual as formas fundamentais seriam duas: “democracia, 
quando os livres governam, e oligarquia, quando os ricos governam e, em geral, os 
livres são muitos e os ricos poucos” (Ibid., IV, 4, 1290b, I): classificação que seria si-
métrica a outras classificações diádicas, cuja autoria Aristóteles declara. Contudo a 
classificação triádica veio a ser tradicional e a ela os escritores políticos da Idade Média, 
do Renascimento e da Idade Moderna se referem constantemente. 
Pós-Universo 25
A Bodin deve-se a observação de que as diversas formas de ordenamento estatal 
são diversas formas de G., não formas diferentes de Estado (donde a permanência 
da expressão “formas de G.” em francês, italiano e inglês). A soberania, que é o caráter 
fundamental do Estado, é una e indivisível: o Estado consiste na posse da sobera-
nia. O G., ao contrário, consiste no aparato por meio do qual esse poder é exercido. 
Na monarquia, a soberania reside no rei, mas este pode delegar amplamente seu 
poder e governar de modo democrático, ao mesmo tempo que, numa democracia, 
o governo pode ser despótico (Six livres de Ia Republique, 1576). 
Hobbes parte do mesmo princípio: a diferença das formas de G. depende da di-
versidade das pessoas às quais é confiado o poder soberano. Têm-se democracia, 
aristocracia ou monarquia, segundo o poder soberano seja confiado ao povo, aos 
nobres ou ao rei. Quanto às chamadas degenerações das formas de G., elas são apenas 
“três denominações diferentes dadas por quem odiava o governo ou os governan-
tes” (De eive, 7, §§ 1-2). Montesquieu modificou a divisão tradicional, afirmando que 
o G. pode ser republicano (um conjunto de democracia e aristocracia), monárquico 
e despótico. Cada uma dessas três formas é regida por um “princípio” que, portanto, 
condiciona sua conservação e seu funcionamento. O G. popular baseia-se na virtude 
cívica e no espírito público do povo; a monarquia no sentimento de honra da classe 
militar; o despotismo, no temor (Esprit des lois, 1748, III). 
Com base nessa mesma doutrina de Montesquieu, a antiga tripartição das formas 
de G. começa a perder importância. Montesquieu viu claramente que a liberdade da 
qual os cidadãos gozam num Estado não depende da forma de G. desse Estado, mas 
da limitação dos poderes garantidapela ordenação do Estado. Disse: “A democracia 
e a aristocracia não são Estados livres por natureza. A liberdade política encontra-se 
nos G. moderados. Mas nem sempre existe nos Estados moderados: permanece só 
quando não há abuso de poder [...]. Para que não seja possível abusar do poder, é 
preciso que, pela disposição das coisas, o poder refreie o poder. 
Pós-Universo 26
Uma constituição pode ser de tal forma que ninguém seja obrigado a cumprir as 
ações às quais a lei não obrigue nem a deixar de cumprir as que a lei permite” (Ibid., 
XI, 6). Essas palavras são verdadeiras ainda hoje, assim como eram verdadeiras no 
tempo de Montesquieu. A experiência histórica do mundo moderno e contemporâ-
neo mostrou que a liberdade e o bem-estar dos cidadãos não dependem da forma 
de G., mas da participação que os G. oferecem aos cidadãos na formação da vontade 
estatal e da presteza com que eles são capazes de modificar e de retificar suas dire-
trizes políticas e suas técnicas administrativas. Por esses motivos, na moderna teoria 
política geral, a distinção ou classificação das formas de G. não tem grande relevân-
cia; pode-se dizer que é a mesma de Heródoto, mas que deixou de expressar um 
problema efetivo da teoria e da prática da política (BOTTOMORE, 1998, p. 485-489).
Então, a partir dessas definições poderemos avançar ainda mais nas nossas dis-
cussões. É preciso ver como se constituem as instâncias que formam o país. Vamos 
verificar, para tanto observem a figura abaixo:
Figura 1: Constituição de Estado-Nação 
Fonte: ACONTECIDO DO DIA ([2017, on-line]). 
Esta é uma maneira para verificar a forma como se constitui o país, mas esta não dá 
conta de como podemos perceber a amplitude do Estado. É preciso ir a Antônio 
Gramsci para isso. Vamos analisar como esse teórico pode nos ajudar nesta empreitada!
Pós-Universo 27
ESTADO AMPLIADO
Ao tratarmos o conceito de estado ampliado faz-se necessário apresentar a definição 
no próprio Gramsci (2001), no entanto é preciso considerar que esta questão tem 
como pano de fundo a sociedade capitalista. É claro, que a perspectiva de socieda-
de que o teórico tinha não é a mesma que a nossa, a do século XXI, mas é preciso 
levar em conta que ele apresentava uma fórmula que sugere: sociedade política + 
sociedade civil = hegemonia encouraçada na coerção, segundo Gramsci (2002). Isso 
poderia ser entendido assim,
 “
[...] podem-se fixar dois grandes “planos” superestruturais: o que pode ser 
chamado de “ sociedade civil” (isto é, o conjunto de organismos designados 
vulgarmente como “privados”) e o da “sociedade política ou Estado”, planos 
que correspondem, respectivamente, à função de “hegemonia” que o grupo 
dominante exerce em toda a sociedade e àquela de “domínio direto” ou de 
comando, que se expressa no Estado e no governo “jurídico” (GRAMSCI, 2001, 
p.20-21).
Esta é para nós a possibilidade de tratar de uma concepção de Estado que não ficaria 
presa a somente uma percepção, ou seja, aquela que segundo Adans e Pfeiffer (2006) 
que se reconhecia, tradicionalmente, como os aparelhos coercitivos, o local da violên-
cia e da repressão. Gramsci superou esse conceito de aparelho coercitivo, segundo 
ele o Estado é força e consenso, ou seja, mesmo estando ele a serviço da classe que 
domina, sua dominação é sutil e eficaz. Vale ressaltar que o Estado se mantém e se 
reproduz como instrumento de uma determinada classe e constrói um consenso 
na sociedade que legitima. Podemos resumir o conceito de Estado Ampliado con-
forme a figura a seguir:
Pós-Universo 28
Figura 2: Estado Ampliado
Fonte: ARAÚJO, (2017, on-line). 
O que buscamos demonstrar no texto é que uma visão de Estado não pode ser 
unívoca, ou seja é preciso que consigamos entende-la na perspectiva mais ampla. 
E, portanto, percebermos como sociedade política + sociedade civil são capazes de 
garantir ao pesquisador que tem como objeto de investigação a Política Pública seja 
ela da educação ou da saúde ou mesmo as duas possa analisa-las numa totalidade.
 “
Gramsci procurou avançar o conceito de Estado elaborado por Marx e Engels, 
[...]. Compreendeu que o Estado já não governava apenas com base na força, 
na opressão dos trabalhadores, como tinha feito durante todo o século XIX, 
impedindo que os trabalhadores tivessem qualquer tipo de organização. A 
partir do final do século XIX, começaram a cair as proibições ao direito dos 
trabalhadores de fazer greve, de constituir sindicatos, de votar, ser votado, 
de organizar partidos, de publicar jornais, dentre outras. A classe dominante 
abre sua sociedade para os seus inimigos. Ao mesmo tempo em que permite 
as manifestações de seus adversários, o confronto de idéias, de posições, ela 
busca convencer as classes subalternas a se submeterem ao seu domínio. 
Gramsci mostrou que essa forma da burguesia exercer o poder tinha novas 
características em relação às formas precedentes. Uma delas era a luta pela 
hegemonia (DORE, 2006, p.337).
Pós-Universo 29
O que significa hegemonia para nós que estudamos Estado, governo e estado am-
pliado? Segundo a autora anteriormente citada 
 “
A hegemonia significa que o Estado capitalista não baseia o seu poder apenas 
na força, na pura repressão aos seus adversários, embora a repressão não seja 
extinta. Para que os grupos dominantes obtenham o consenso na socieda-
de, eles permitem que os grupos subalternos se organizem e expressem seus 
projetos sociais e políticos. Com isso, vão se constituindo mediações entre a 
economia e o Estado, que se expressam na sociedade civil: o partido políti-
co, o sindicato, a imprensa, a escola. É um movimento próximo daquilo que 
Gramsci, certamente inspirado na reflexão de Hegel, entendeu como “trama 
privada”, chamando a sociedade civil de “aparelho ‘privado’ de hegemonia” 
(GRAMSCI, 19772, p. 801 apud DORE, 2006, p.9).
Cabe aqui salientar que entre as categorias estudadas para entender as políticas pú-
blicas esta, a hegemonia, é uma das mais importantes. Vamos nos deparar com sua 
discussão de forma mais aprofundada a frente na nossa discussão sobre políticas pú-
blicas, mas aqui nesta parte do texto ela nos auxilia no entendimento de qual papel 
tem os grupos sociais na expressão de seus projetos sociais e políticos. Assim, nosso 
esforço neste momento é garantir que você pesquisador possa ter claro seu papel 
na análise das relações entre a sociedade, o Estado e o governo. 
2 GRAMSCI, A. Quaderni del carcere. Turim: Einaudi, 1977.
atividades de estudo
1. Qual o conceito de Estado?
2. Qual o conceito de governo? 
3. Qual o conceito de estado ampliado?
material complementar
NA WEB
Assista a palestra proferida pela professora e pesquisadora da UNICAMP Evelina Dagnino no 
Seminário Democracia e Participação Cidadã 
Tema: Estado Ampliado: Para Além da Democracia Representativa – PARTICIPAÇÃO POPULAR - 
Evelina Dagnino - UNICAMP
https://www.youtube.com/watch?v=39cEQ3nzBWI
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slide/9538391/>. Acesso em: 06 jun. 2017.
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