ADMINISTRAÇAO PUBLICA

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – AFRFB 
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1 
Aula Demonstrativa 
Olá, Pessoal! 
O ano de 2013 começou com tudo nos concursos. Já foram lançados os editais 
de ICMS-SP e STN, além de autorizado o concurso para Gestor do MPOG. E 
muito mais vem pela frente. 
O Ponto dos Concursos está lançando cursos para o concurso de Auditor Fiscal 
da Receita Federal, pois o estudo não pode começar apenas depois que a auto-
rização do concurso sair, menos ainda com o edital lançado. 
Por isso vamos dar início ao curso de Administração Pública para AFRFB, vi-
sando prepará-los para este que é um dos concursos mais “casca grossa” do 
país. O curso seguirá o último edital, do concurso de 2012, abrangendo os 
itens 1 a 12. Os demais itens serão tratados por outros professores. 
Nosso curso será composto de 06 aulas, além desta aula demonstrativa. O 
cronograma será o seguinte: 
Aula Demonstrativa: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: patrimonia
lista e burocrático. 
Aula 01 – 28/02: 2. Modelos teóricos de Administração Pública: gerencial. 5. 
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão 
pública. 10. Gestão Pública empreendedora 
Aula 02 – 07/03: 6. Governabilidade, governança e accountability. 7. Governo 
eletrônico e transparência. 
Aula 03 – 14/03: 3. Experiências de reformas administrativas. 4. O processo 
de 
modernização da Administração Pública. 
Aula 04 – 21/03: 1. Organização do Estado e da Administração Pública. 
Aula 05 – 28/03: 8. Qualidade na Administração Pública. 9. Novas tecnologias 
gerenciais e organizacionais e sua aplicação na Administração 
Pública. 
Aula 06 – 04/04: 11. Ciclo de Gestão do Governo Federal. 12. Controle da Ad
ministração Pública. 
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Sempre que vocês tiverem dúvidas, utilizem o fórum no site do Ponto, pois ele 
é uma das ferramentas mais importantes no aprendizado. Mesmo que não 
tenham uma dúvida específica, consultem ele periodicamente para darem uma 
olhada nas dúvidas dos colegas, que muitas vezes podem ajudar vocês a en-
tenderem melhor o assunto. 
Agora, vou me apresentar. Sou Auditor Federal de Controle Ex-
terno do Tribunal de Contas da União. Já fui Analista Tributário 
da Receita Federal do Brasil e escriturário da Caixa Econômica 
Federal, além de ter trabalhado em outras instituições financei-
ras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho 
formação também em economia. Possuo especialização em Or-
çamento Público e sou professor de cursinhos para concursos 
desde 2008, tendo dado aulas em cursinhos de Brasília, Rio de 
Janeiro, São Paulo, Curitiba e Cuiabá. Também dou aula em cur-
sos de pós-graduação. 
Nesta aula demonstrativa, vocês poderão ter uma ideia de como 
será nosso curso. Espero que gostem e que possamos ter uma 
jornada proveitosa pela frente. 
Boa Aula! 
Sumário 
1. MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................ 3 
1.1. TIPOS PUROS DE DOMINAÇÃO LEGÍTIMA . .................................................................... 5 
1.2. PATRIMONIALISMO . ............................................................................................. 8 
1.3. MODELO BUROCRÁTICO . ..................................................................................... 11 
1.4. CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES BUROCRÁTICAS . ............................................... 17 
1.5. DISFUNÇÕES E CRISE DA BUROCRACIA . ................................................................... 23 
2. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 31 
3. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 32 
3.1. LISTA DAS QUESTÕES . ....................................................................................... 65 
3.2. GABARITO . ..................................................................................................... 77 
4. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 77 
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11.. MMooddeellooss TTeeóórriiccooss ddee AAddmmiinniissttrraaççããoo PPúúbblliiccaa 
Vamos começar nosso estudo pelos modelos teóricos de administração pública. 
Podemos dizer que são basicamente três diferentes formas de se administrar o 
Estado: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. 
O termo patrimonialismo vem de “patrimônio”, isso porque o governante ad-
ministrava o patrimônio público como se fosse seu patrimônio privado. Era o 
modelo característico das monarquias europeias até o Século XIX, quando se 
desenvolve as ideias de legalidade e impessoalidade com o modelo burocrático. 
Este surge como uma forma de proteger o patrimônio coletivo contra os inte-
resses privados, estabelecendo procedimentos a serem seguidos. Contudo, 
exageraram nas regras, a administração pública ficou muito rígida e “burocra-
cia” virou sinônimo de ineficiência. 
Isso se torna um problema sério com a crise fiscal a partir da década de 1970, 
quando ganham força as ideias de uma administração gerencial. Esta busca 
adotar técnicas de gestão da administração privada e tem como principal dife-
rença em relação ao modelo burocrático o foco no controle, que deixa de ser a 
priori nos processos para ser a posteriori nos resultados. 
Podemos enxergar melhor essa evolução no resumo da tabela a seguir. 
Patrimonialismo Burocrático Gerencial
– Tem origem nas socie-
dades patriarcais, em que 
a comunidade vivia ao 
redor do senhor e servia a 
este em troca de proteção. 
– Esteve presente nas 
monarquias europeias 
absolutistas. 
– O patrimônio público é 
confundido com o particu-
lar. 
– Desenvolve-se com o sur-
gimento do capitalismo e da 
democracia. 
– Defende a separação do 
público e do privado, impon-
do limites legais a atuação da 
administração pública. 
– Entra em crise a partir da 
década de 1970, devido à 
crise fiscal que teve origem 
nas duas crises do petróleo. 
– É aplicada inicialmente 
pelos governos Thatcher no 
Reino Unido e Reagan nos 
EUA, no início dos anos 
1980. 
– Prega a redução das ativi-
dades estatais e a autono-
mia do gestor público 
– Defende a mudança no 
foco do controle, do proces-
so para o resultado. 
Até 1850 1850-1980 Depois de 1980
São três modelos que se sucederam ao longo do tempo, tendo cada um preva-
lecido em épocas diferentes, mas isso não significa que foram deixando de 
existir à medida que outro surgia. Dessa forma, tanto o patrimonialismo quan-
to a burocracia ainda estão presentes, apesar de prevalecer o gerencialismo. 
Aqui já temos um ponto, com o qual devemos tomar cuidado. Vamos ver uma 
questão do concurso de AFRFB: 
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1. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos teóricos de Administração Pública 
em nosso país, o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocráti-
co incorporasse valores de eficiência, eficácia e competitividade. 
A questão é errada. O erro NÃO está em dizer que o gerencialismo valoriza 
princípios como eficiência, eficácia e competitividade, isto está certo. Já vi alu-
nos acharem que o erro está em falar em competitividade ao invés de efetivi-
dade, já que esta última seria a terceira dimensão do desempenho, junto com 
a eficiência e a eficácia. Porém, o gerencialismo fala muito em competitividade. 
O erro está em dizer que esses valores são incorporados ao modelo burocráti-
co, quando,na realidade, este é substituído pelo gerencial. Não podemos dizer 
que o modelo burocrático foi melhorado ou aperfeiçoado pelo gerencial, pois há 
uma quebra de paradigma,em que um modelo é substituído pelo outro. TO-
DAVIA, apesar desta quebra de paradigma, não são abandonados todos os 
princípios do modelo burocrático, muitos aspectos são mantidos. 
2. (CESPE/TCU/2008) Na administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre 
na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração 
da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio 
abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, 
a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração. 
A questão é errada. Segundo o Plano Diretor: 
A administração pública gerencial constitui um 
avanço e até um certo ponto um rompimento com 
a administração pública burocrática. Isto não signi-
fica, entretanto, que negue todos os seus princípios. 
Pelo contrário, a administração pública gerencial es-
tá apoiada na anterior, da qual conserva, embora 
flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamen-
tais, como a admissão segundo rígidos critérios de 
mérito, a existência de um sistema estruturado e 
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação 
constante de desempenho, o treinamento sistemáti-
co. A diferença fundamental está na forma de 
controle, que deixa de basear-se nos processos pa-
ra concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa 
profissionalização da administração pública, que 
continua um princípio fundamental. 
Plano diretor da Reforma 
do Aparelho do Estado: 
É um documento do Gover-
no FHC, lançado em 1995, 
e que trazia a base da 
reforma gerencial que seria 
promovida. Veremo-lo na 
Aula 03, mas ele também é 
importante porque traz um 
histórico da administração 
pública no mundo e no 
Brasil, e as bancas copiam 
muitas questões de seu 
texto. É praticamente de 
leitura obrigatória. Está 
disponível no site: 
http://www.bresserpereira.
org.br/Documents/MARE/Pl
anoDiretor/planodiretor.pdf 
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Vamos ver mais algumas questões sobre a relação entre os modelos: 
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) A administração gerencial nega todos os princípios da 
administração pública patrimonialista e da administração pública burocrática. 
4. (ESAF/SUSEP/2010) De certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo 
convivem em nossa administração contemporânea. 
5. (ESAF/APO-MPOG/2010) Com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestru-
tura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova 
roupagem, continuam existindo. 
6. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática foi comple-
tamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século XX. 
Gabarito: E, C, C, E. 
11..11.. TTiippooss PPuurrooss ddee DDoommiinnaaççããoo LLeeggííttiimmaa 
Antes de entrarmos em cada um desses modelos, é preciso 
que seja visto o que Max Weber chamou de tipos puros de 
dominação legítima, que constituem a base de cada um deles. 
Max Weber foi um pensador alemão. É difícil colocar ele em 
alguma ciência específica, pois seus estudos abrangeram 
áreas como a sociologia, a economia, o direito e a política. 
Esse autor é muito importante porque toda a base do estudo 
do modelo burocrático está em seus escritos. Não foi ele que 
criou esse modelo, mas foi um dos primeiros a analisá-lo, no 
início do Século XX, e seu trabalho teve grande repercussão. 
Segundo o autor: 
Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa rela-
ção social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta 
probabilidade. 
Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de 
determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. 
Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática 
e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, 
em virtude de atividades treinadas. 
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Poder observar nesses três conceitos uma gradação no que se refere ao nível 
de obediência. Enquanto o “poder” envolve impor a própria vontade mesmo 
contra resistências, a “disciplina” já constitui uma obediência automática. A 
dominação está no meio, como a “probabilidade de encontrar obediência”. 
Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a 
ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A domi-
nação precisa da obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra 
como alguém com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade. 
Só há dominação se há legitimidade. 
Weber fala que “há três tipos puros de domi-
nação legítima”. Quando ele fala em “puros”, 
ele se refere a “tipos-ideais”, que é um recurso 
metodológico que o cientista utiliza toda vez 
que necessita compreender um fenômeno for-
mado por um conjunto histórico ou uma se-
quência de acontecimentos. Estes tipos ideais 
não podem ser encontrados na realidade, eles 
não existem em seu “estado puro”, eles se 
situam apenas no plano da abstração teórica. 
O tipo ideal é uma abstração, através da qual 
as características extremas de um determinado 
fenômeno são definidas, de forma a fazer com 
que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal 
não quer dizer que é bom, mas sim que está 
no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma 
abstração, um extremo, nenhuma organização 
corresponde ao modelo puro de burocracia. 
Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua legi-
timidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. São 
três tipos: dominação tradicional, carismática e racional-legal. 
Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tra-
dição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. 
Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o 
Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. É um tipo 
de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação 
tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e 
seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funci-
onários”, mas servidores. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada 
pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado. As ordens são 
legítimas de dois modos: 
Tipos puros de Dominação
��� Racional-legal: baseada na 
crença na legitimidade das or-
dens estatuídas e do direito de 
mando daqueles que, em virtude 
dessas ordens, estão nomeados 
para exercer a dominação; 
��� Tradicional: baseada na 
crença cotidiana da santidade 
das tradições vigentes desde 
sempre e na legitimidade daque-
les que, em virtude dessas tradi-
ções, representam a autoridade; 
��� Carismático: baseada na 
veneração extraordinária da 
santidade, do poder heroico ou 
do caráter exemplar de uma 
pessoa e das ordens por esta 
reveladas ou criadas. 
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→→→ Em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o con-
teúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo 
por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a 
posição tradicional do próprio senhor. 
→→→ Em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa 
espaço correspondente. 
Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma 
arbitrária. Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que 
ele não pode infringir aquilo que lhe dá legitimidade. 
Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. 
As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma 
qualidade extraordinária. Weber define carisma como: 
Uma qualidade pessoal considerada extracotidianae em virtude da qual se 
atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-
humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma 
como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder. 
Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo 
que não existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação extraordinária. 
A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário 
e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva 
da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto 
seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, este 
reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. 
Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica 
efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação 
carismática tem de modificar substancialmente, se transformando numa 
dominação tradicional ou racional. 
A dominação racional-legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado 
com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, 
“obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos 
superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas 
disposições e dentro do âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, 
para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que 
predomina a dominação racional-legal. 
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11..22.. PPaattrriimmoonniiaalliissmmoo 
O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional. Na realidade, é ain-
da mais específico, é um tipo de dominação patriarcal, que é um tipo de domi-
nação tradicional. Na dominação patriarcal, todo um grupo de pessoas está 
sujeito às ordens do senhor, dentro de uma comunidade doméstica. Não se 
incluem aqui apenas os filhos de sangue do senhor, mas toda a comunidade, 
que de alguma forma vive a seu redor e depende dele. 
No momento em que há uma evolução dessas comunidades, aumentando a 
complexidade das tarefas que são desempenhadas, e tem início a descentrali-
zação do poder patriarcal, em que alguns grupos passam a ter maior respon-
sabilidade e liberdade, surge a dominação patrimonial. Para Weber: 
A este caso especial da estrutura de dominação patriarcal: o poder domésti-
co descentralizado mediante a cessão de terras e eventualmente de utensí-
lios a filhos ou outros dependentes da comunidade doméstica, queremos 
chamar de dominação patrimonial. 
Portanto, o patrimonialismo tem origem na comunidade doméstica. Quando o 
território governado pelo patriarca começa a aumentar, ele precisa designar 
pessoas para representá-lo em determinadas localidades. Aqui que surge o 
patrimonialismo, nessa descentralização. 
A administração patrimonial tem como objetivo principal satisfazer as necessi-
dades pessoais do senhor. Não existe uma diferenciação entre o patrimônio 
público e o privado, sendo esta é a maior característica do patrimonialismo: a 
confusão entre as esferas pública e privada. 
Desta forma, o príncipe administra os bens públicos como se fossem seus. Na 
realidade, naquela época pré-moderna, e inclusive ainda nos Estados Absolu-
tistas, não havia patrimônio público. Havia o patrimônio real. 
Isso pode ser observado na atuação do quadro administrativo: o funcionário 
patrimonial mantinha uma relação puramente pessoal de submissão ao senhor, 
sua fidelidade não é com o interesse público, mas sim com o senhor. Quando 
em contato com a população, o quadro administrativo pode agir arbitrariamen-
te, da mesma forma que o senhor. O patrimonialismo consiste em administrar 
e proferir sentenças caso por caso. 
Weber cita algumas características que NÃO estavam presentes no quadro 
administrativo da dominação tradicional, em seu tipo puro: 
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Características AUSENTES no patrimonialismo 
��� A competência fixa segundo regras objetivas; 
��� A hierarquia racional fixa; 
��� A nomeação regulada por contrato livre e ascenso regulado; 
��� A formação profissional (como norma); 
��� (muitas vezes) o salário fixo e (ainda mais frequentemente) o 
salário pago em dinheiro. 
Não havia um salário fixo. Os funcionários patrimoniais, no início, se alimenta-
vam na mesa do senhor e eram equipados a partir de seu guarda-roupa. Com 
o afastamento da comunidade doméstica, ocorria a criação das chamadas 
“prebendas”, cuja definição do dicionário é “ocupação rendosa de pouco tra-
balho”. Pode-se dizer que constituem um privilégio dos servidores que, ao re-
presentar o soberano em determinada comunidade, recebem o direito de se 
apropriar de parte dos bens públicos como uma renda própria, como, por 
exemplo, ficar com parte dos tributos e pedágios cobrados. 
Entre as formas de sustento do funcionário patrimonial, Weber insere: a ali-
mentação na mesa do senhor; os emolumentos, que eram rendimentos prove-
nientes das reservas de bem e dinheiro do senhor; terras funcionais; 
oportunidades apropriadas de rendas taxas ou impostos; e feudos. 
Outro termo usado para descrever a atuação do quadro administrativo patri-
monial é “sinecura”, que vem do latim e significa “sem cuidado“. Esse termo 
se refere àquelas funções, empregos ou cargos que asseguram uma remunera-
ção ao seu ocupante sem que seja exigido trabalho ou responsabilidade real. É 
uma forma de rendimento sem a necessidade de empreender esforços. Em 
muitos casos os cargos eram distribuídos como presentes, moeda de troca, em 
que seu ocupante teria uma fonte de renda sem ter que desempenhar as fun-
ções. 
Com o surgimento do Estado, das constituições, e a formação de uma quadro 
administrativo profissional, o termo patrimonialismo passou a ser usado para 
descrever a corrupção, o uso da máquina pública para benefício próprio. Se-
gundo Luis Carlos Bresser Pereira: 
A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-
democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos 
patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou 
a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens 
privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração 
patrimonialista. 
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Vamos ver uma questão que foi copiada desse trecho acima: 
7. (ESAF/MPOG/2006) No modelo patrimonialista de administração pública existe 
uma interpermeabilidade dos patrimônios público e privado 
A questão é certa. A interpermeabilidade significa justamente que as duas 
esferas se comunicam, que não há uma separação rígida entre o patrimônio 
público e o privado. 
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública 
contraposta à privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídi-
co, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência 
intrínseca à corrupção do quadro administrativo. No patrimonialismo, o apare-
lho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, o qual utili-
za os bens públicos da forma que achar conveniente, particularmente em seu 
próprio benefício. 
O patrimonialismo vai ser predominante até os Estados Absolutistas, ganhando 
força o modelo burocrático com o início das democracias liberais. Contudo, por 
mais que prevaleça a racionalidade do modelo burocrático, o patrimonialismo 
ainda se mantém forte dentro da administração pública. Até hoje existem prá-
ticas de apropriação dos bens públicos por interesses privados. Isso é bastante 
cobrado nos concursos. Segundo o Plano Diretor: 
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do 
poder do soberano, e os seus auxiliares,servidores, possuem status de no-
breza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é dife-
renciada das res principis. Em conse quência, a corrupção e o nepotismo 
são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capita-
lismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil 
passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a admi-
nistração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. 
Portanto, quando o capitalismo se desenvolve é necessária uma administração 
mais racional, que não tome decisões “caso a caso”. As regras precisam ser 
estáveis, para reduzir os riscos dos investimentos de longo prazo. E a demo-
cracia também é contrária ao patrimonialismo, pois pressupõe que o Estado é 
a organização coletiva da sociedade, e não a extensão do patrimônio de um 
monarca. Dessa forma, as decisões precisam seguir o interesse público, e não 
o interesse pessoal. Por isso que o desenvolvimento do capitalismo e da buro-
cracia exige uma administração burocrática. 
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11..33.. MMooddeelloo BBuurrooccrrááttiiccoo 
Vamos ver uma questão: 
8. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de admi-
nistração presente nas monarquias europeias do século XIX. 
A questão é certa. Muitos se confundem nessa questão porque ela fala em 
“burocracia patrimonialista”, daí marcam errada, pois o modelo característico 
das monarquias europeias do Século XIX era o patrimonialismo, e não a 
burocracia. Essa confusão surge porque o termo burocracia possui diferentes 
significados. Podemos citar pelo menos quatro: 
��� Forma de governo; 
��� Conjunto de funcionários públicos; 
��� Racionalidade; 
��� Ineficiência. 
O primeiro registro do uso do termo “burocracia” é atribuído a Seigneur de 
Gournay (1712-1759), na França, pela junção da palavra francesa “bureau”, 
que se refere a escritório, com a palavra grega “krátos”, que significa poder. O 
sufixo “cracia” é usado para designar as formas de governo. Aristóteles ap-
resentou uma classificação com democracia (governo pelo povo), aristocra-
cia (governo dos melhores) e monarquia (governo de um só). Podemos nos 
lembrar de outras palavras terminadas em “cracia”: gerontocracia (governo 
dos mais velhos), teocracia (governo por Deus), etc. 
E a burocracia? Se ela possui o sufixo “cracia”, então também é uma forma de 
governo? Isso mesmo. O termo “burocracia” se refere ao governo do escritório, 
governo dos funcionários públicos. Gournay o usou como uma quarta forma 
de governo, na classificação de Aristóteles, de forma pejorativa, criticando o 
fato de estar ocorrendo na França um crescimento do quadro administrativo e 
da normatização, fazendo com que os funcionários públicos tomassem as 
decisões que deveriam ser da sociedade. Ao invés de um governo do povo, 
surgia um governo de escritório. A burocracia representava uma ameaça à 
própria democracia. 
Outra acepção do termo burocracia é como o conjunto de agentes públicos, o 
aparelho do Estado, que age de forma racional. Assim, quando falamos em 
burocracia, estamos nos referindo aos funcionários públicos, aos órgãos 
governamentais, a estrutura do Estado. 
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A terceira visão da burocracia é como racionalidade. Weber associou a buro-
cracia com a dominação racional-legal, ou seja, a burocracia seria a busca dos 
meios mais eficientes para se alcançar determinado objetivo. Vamos ver a 
definição de Bresser Pereira e Fernando Prestes Motta: 
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos 
moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia 
é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do tra-
balho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. 
Essa definição já foi bastante cobrada em concursos. Muitos alunos se confun-
dem com ela por causa do final “fins visados”, já que associam com o fato de a 
burocracia se preocupar apenas em controlar os procedimentos, os “meios”, e 
não olhar para resultados. Porém, é preciso separar a teoria da prática. Na 
teoria, a burocracia é racional porque adota os procedimentos mais eficientes 
para se chegar a determinado resultado. Na prática, ela é extremamente rígida 
com os procedimentos, esquecendo-se do resultado. 
Detalhando melhor esta definição, os autores dizem que o critério que diferen-
cia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um 
ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se 
atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a 
seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se che-
gar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma 
de se buscar maior eficiência nas organizações. Isso mesmo! Na origem, ela 
nasceu como a racionalização das atividades, com o objetivo de aumentar a 
eficiência. Segundo Weber: 
A administração puramente burocrática é a forma mais racional de exercício 
de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendi-
mento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilida-
de – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto para os demais 
interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e aplicabilidade 
formalmente universal a todas as espécies de tarefaz. 
Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, neces-
sidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, 
estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de “dis-
funções” da burocracia. Por isso é muito importante vocês diferenciarem a 
teoria da prática. Na teoria, a burocracia é eficiente, se preocupa com os fins 
da ação governamental. Na prática, é ineficiente e se preocupa apenas com o 
controle dos processos, esquecendo-se dos resultados. A rigidez da prática 
resultou no quarto uso do termo, que é o da burocracia como sinônimo de 
ineficiência. 
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Na definição dos autores temos também a “divisão do trabalho”. Qualquer 
sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, 
a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma 
especialização vertical – a hierarquia – e uma especialização horizontal, a divi-
são do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão 
deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente. 
Bresser e Motta apresentam ainda outra definição de burocracia: 
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerente-
mente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que 
há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos. 
Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou 
produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como 
também exige o mínimo de esforços, de custos, para o máximo de resultados. 
A expressão “burocracia patrimonial” refere-se ao período de transição do mo-
delo patrimonial para o burocrático, quando estavam presentes características 
dos dois modelos. Havia certa racionalidade, como na hierarquia, regras que 
definiam os procedimentos, mas faltava ainda a impessoalidade, ainda estava 
presente a utilização do patrimônio público para interesses privados. 
Para Weber, o desenvolvimento de formas de associação “modernas” em todas 
as áreas (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, associação de 
interessados, união, fundação, e o que mais seja) é pura e simplesmente o 
mesmo que o desenvolvimento e crescimento contínuosda administração bu-
rocrática: o desenvolvimento desta constitui, por exemplo, a célula germinati-
va do moderno Estado ocidental. Para Weber: 
A administração racional é por toda parte a mais racional do ponto de vista 
técnico-formal, ela é pura e simplesmente inevitável para as necessidades 
da administração de massas (de pessoas ou objetos). 
Peter Evans & Rauch, num estudo com mais de 80 países, chegaram à conclu-
são que a substituição do modelo patrimonialista pelo burocrático foi uma con-
dição não suficiente, porém necessária, para o desenvolvimento dos países no 
século XX. É possível dizer que sem uma administração pública baseada no 
mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades. 
O grande instrumento de superioridade da administração burocrática é o co-
nhecimento profissional. A administração burocrática significa: dominação em 
função do conhecimento. Além da posição de formidável poder devida ao co-
nhecimento profissional, a burocracia tem a tendência de fortalecê-la ainda 
mais pelo saber prático de serviço: o conhecimento de fatos adquirido via exe-
cução das tarefas ou obtido via documentação. 
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Quando pensamos na burocracia como organização racional, veremos que isso 
não é característica apenas do modelo burocrático de gestão, todas as organi-
zações que se enquadrem na racionalidade poderiam ser consideradas buro-
cráticas. Segundo Bresser Pereira e Prestes Motta: 
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema soci-
al rígido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de bu-
rocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema 
social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se 
flexibilizasse para deixar de ser uma organização burocrática. 
Todo sistema social administrado segundo critérios racionais e hierárquicos é 
uma organização burocrática. Haverá organizações burocráticas mais flexíveis 
ou mais rígidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritárias. 
Portanto, a burocracia, enquanto racionalidade, estaria presente não só no 
modelo de administração burocrática, mas também no patrimonialismo, como 
vimos na expressão “burocracia patrimonialista”, ou também na administração 
gerencial. Mesmo com uma maior flexibilização, ainda assim seriam organiza-
ções burocráticas. 
Essas confusões com o conceito de burocracia ocorrem porque Max Weber a 
estudou sob um enfoque de gestão, mas também – e principalmente – sob o 
enfoque político, de dominação. Naquele, ele apontou algumas características 
da organização burocrática, como a hierarquia, a impessoalidade, a carreira, a 
centralização, etc.; neste, ele buscou analisar como burocracia representava 
uma forma de dominação, de poder. 
Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade 
moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do 
estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança 
política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. O 
termo “usurpação” pode parecer forte, mas é correto e já foi cobrado: 
9. (CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é, so-
bretudo, uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder 
político. 
A questão é certa. Seminal, segundo o Houaiss, significa “que estimula novas 
criações, que traz novas ideias, gerador de novas obras; inspirador”. Realmen-
te, a obra de Weber foi pioneira e um marco no pensamento das organizações. 
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Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava im-
prescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe 
política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse po-
der demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela. 
A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando 
a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerro-
gativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo 
político e legislativo, será preciso falar de um processo de burocratização que 
ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutu-
ra. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venha 
a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo 
entre dominadores e dominados? 
Weber foi um dos primeiros a apontar a problemática da desintegração entre 
política e administração. Ele temia que o poder político fosse usurpado, impon-
do um “absolutismo burocrático” no qual os “problemas políticos tendem a ser 
transformados em problemas administrativos”. 
Mas, como eu falei, essas questões são minoria. Normalmente burocracia se 
refere apenas ao aspecto administrativo. As questões normalmente associam 
burocracia com rigidez, ineficiência, impessoalidade, etc. 
Até aí tudo bem, a burocracia também é entendida sob esse aspecto, como 
modelo administrativo. O grande problema, em minha opinião, é que algumas 
vezes as bancas vão além do termo burocracia e associam esse aspecto admi-
nistrativo de rigidez e ineficiência com o modelo racional-legal. 
A dominação racional-legal é aquela em que a legitimidade tem origem numa 
lei que foi racionalmente criada. O modelo burocrático de administração não é 
a única forma de dominação racional-legal. Se olharmos para o modelo geren-
cial, veremos que ele também se inclui como uma forma de dominação racio-
nal-legal, pois a razão e a lei ainda são a base da legitimidade atualmente. 
Vamos ver algumas questões: 
10. (CESPE/CORREIOS/2011) O modelo racional-legal de administração pública confe-
re eficiência, qualidade e baixo custo aos serviços prestados pelo Estado aos cidadãos. 
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Acerca do modelo de administração pública gerencial, 
é correto afirmar que é orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal. 
12. (FCC/TRT-9/2010) Sobre as características da administração pública gerencial, tem 
como princípios orientadores do seu desenvolvimento o poder racional-legal. 
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As três questões são erradas. Se o modelo gerencial não é orientado pela do-
minação racional-legal, por qual seria então: pela tradicional ou pela carismáti-
ca? Percebam como eles têm uma visão deturpada em algumas questões, por 
isso tomem muito cuidado e prestem atenção para tentar perceber qual o sen-
tido de burocracia que eles estão usando. 
Alguns autores associam a organização pós-burocrática à dominação carismá-
tica, mas isso não significa que todo o modelo gerencial vai se basear no ca-
risma. Segundo Vasconcelos: 
No início deste artigo mostramos como a autoridade racional-legal fornece o 
fundamento de legitimidade da burocracia. No caso de um modelo pós-
burocrático, qual o fundamento de legitimidade? A resposta mais plausível a 
esta questão é que o modelo pós-burocrático se baseia na recuperação da 
autoridade carismática e na sua inserção limitada dentro de contextos 
burocráticos, visando dinamizá-los. Esta hipótese explicaria por que organi-
zações puramente pós-burocráticas não existem (por não ser possível cons-
truir duravelmente organizações de grande porte baseadas exclusivamente 
em padrões de autoridade carismática). 
O autor afirma que a base dentro das organizações pós-burocráticas é a lide-
rança carismática porque são organizações em que a liderança não é resultan-
te de normas e estatutos, mas sim com base na capacidade de motivar os 
funcionários, de passar um sentido de visão de futuro, fazendo com que todos 
busquem o desenvolvimentopróprio e da organização. Mas ele deixa claro que 
isso é uma “inserção limitada”, ou seja, é aplicada de forma específica dentro 
das organizações, em grupos flexíveis. Não se pode aplicar a dominação caris-
mática na sociedade como um todo, pois a legitimidade ainda provém das leis. 
Vamos ver mais uma questão com uma visão interessante sobre a burocracia: 
13. (FCC/TRF-4/2004) O termo burocracia, que tem sido utilizado para designar uma 
administração eficiente, pode também ser entendido como: 
(A) um conjunto de ordens, documentos e hierarquia. 
(B) poder, contra poder e controle. 
(C) divisão de saberes e práticas e organização documental. 
(D) alienação, luta e organização racional. 
(E) poder, controle e alienação. 
Muitos marcam como resposta a letra “A”, o formalismo da burocracia se ex-
pressa por meio de ordens, documentos e hierarquia. Ela não está errada, mas 
não é a resposta da questão. Isso porque as bancas copiam as questões de 
determinados autores e querem que vocês marquem aquilo que eles falaram, 
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mesmo que outras alternativas não estejam erradas. Essa questão foi copiada 
de Fernando Prestes de Motta, do livro “o que é burocracia”. Segundo o autor: 
Qual o verdadeiro significado da palavra burocracia? A quem ela serve? O 
termo burocracia tem sido usado em vários sentidos: para designar uma 
administração racional e eficiente, para designar o seu contrário, para de-
signar o governo de altos funcionários ou ainda para designar organização. 
Neste livro, as várias facetas da burocracia: poder, controle e alienação. 
A resposta correta é a letra “E”. 
Segundo o Autor, burocracia é poder na medida em que transfere, ainda que 
de maneira impessoal e racional, a autoridade concedida pela sociedade ao 
Estado para que este gerencie e detenha o poder de dirimir conflitos. No caso 
de uma organização privada, transfere a autoridade para exarar decisões a 
uma estrutura de normas e regulamentos e burocratas. 
A burocracia é controle, é dominação. É a técnica organizacional que visa à 
dominação. Burocracia pode ser entendida como a arte de dominar indivíduos 
de maneira impessoal e igualitária, retirando a autoridade de um único indiví-
duo e dotando autoridade à estrutura, à um sistema normativo. 
Burocracia é alienação, numa interpretação marxista focada no engessamento 
de ideias e estruturas, pois que o sistema burocrático administrativo ou social 
impede o desenvolvimento criativo e inovador de uma sociedade. 
11..44.. CCaarraacctteerrííssttiiccaass ddaass OOrrggaanniizzaaççõõeess BBuurrooccrrááttiiccaass 
Bresser e Motta afirmam que: 
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são 
sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administrado-
res profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente. 
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características: 
aa)) FFoorrmmaalliiddaaddee 
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de 
um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com pre-
cisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem 
executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua adminis-
tração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por 
meio de documentos escritos. 
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Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racio-
nais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a 
tradição as legitime, mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. 
Além disso, essas normas são legais. Elas conferem à pessoa investida de au-
toridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua disposição 
meios coercitivos capazes de impor disciplina. 
Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estrita-
mente limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e 
mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O ad-
ministrador burocrático não tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de 
seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está definido 
pelas suas funções e as funções do subordinado. 
Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível 
definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racio-
nal e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita 
porque ela pouco muda, é aceita e obedecida através de gerações. A norma 
racional, porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos 
fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos 
colimados da forma mais eficiente e econômica possível. 
A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-
se ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procu-
ram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e en-
quadrá-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta 
administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de 
decisão dos administradores subordinados, como também facilita o trabalho 
destes, que não precisam estar a cada momento medindo as consequências 
vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir. 
Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou 
seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua 
das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema 
esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma 
autoridade inferior a uma autoridade superior. 
Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia 
é “monocrática”, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, de-
fende-se o princípio da unidade de comando. 
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b) Impessoalidade 
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas 
expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem 
consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de 
escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escri-
tórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medi-
da em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente 
impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do 
indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança 
recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define 
suas atribuições. 
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele 
diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, “sem ódio 
ou paixão”. Segundo Weber: 
A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, 
quanto mais completamente alcança as características específicas que são 
consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os 
elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo. 
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das 
burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais 
não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios 
eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações 
pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os admi-
nistradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especia-
lizado, obtido geralmente através de treinamento especial. Aqui estamos 
entrando na terceiracaracterística das organizações burocráticas. 
c) Administradores Profissionais 
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, 
para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que dis-
tinguem o administrador profissional. 
Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma caracte-
rística fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de gran-
des dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial 
para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exer-
cer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. 
Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Partici-
pando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem 
conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que 
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consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. 
Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a 
de administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São 
generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro. 
Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou 
principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, 
como o eram os nobres dentro da administração palaciana. 
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de adminis-
tração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de 
cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos 
acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima. 
Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profis-
sional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não às pessoas. Ele passa 
a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de 
dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar 
da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e 
não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, emocionais, e 
não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá 
ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade 
do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era considerado 
uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como 
herança. 
Vamos ver agora um trecho do livro “Economia e Sociedade”, de Max 
Weber, bastante copiado pela ESAF: 
O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de 
um quadro administrativo burocrático. Somente o dirigente da associação 
possui sua posição de senhor, em virtude ou de apropriação ou de eleição 
ou de designação da sucessão. Mas suas competências senhoriais são tam-
bém competências legais. O conjunto do quadro administrativo se compõe, 
no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à 
“colegialidade”), os quais: 
��� são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de 
seu cargo; 
��� são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos; 
��� têm competências funcionais fixas; 
��� em virtude de um contrato, portanto, (em princípio) sobre a base de 
livre seleção segundo 
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��� a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada 
mediante prova e certificada por diploma; 
��� são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos 
com direito a aposentadoria; em certas circunstâncias (especialmente 
em empresas privadas), podem ser demitidos pelo patrão, porém 
sempre podem demitir-se por sua vez; seu salário está escalonado, em 
primeiro lugar, segundo a posição na hierarquia e, além disso, segundo a 
responsabilidade do cargo e o princípio da correspondência à posição 
social; 
��� exercem seu cargo como profissão única ou principal; 
��� têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço 
ou eficiência, ou ambas as coisas, dependendo dos critérios dos 
superiores; 
��� trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem 
apropriação do cargo; 
��� estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e 
controle do serviço. 
Segundo Weber, a nomeação por contrato, portanto, a livre seleção, é um 
elemento essencial da burocracia moderna. Quando trabalham funcionários 
não-livres (escravos, ministeriais) dentro de estruturas hierárquicas, com 
competências objetivas, portanto, de modo burocrático formal, falamos em 
“burocracia patrimonial”. 
O salário fixo é o “normal” na dominação racional-legal, ao contrário do 
servidor patrimonial. Para a posição interna e externa dos funcionários, tudo 
isso tem as seguintes consequências: 
1) O cargo é profissão. Isso se manifesta na exigência de uma formação 
fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego da plena 
força de trabalho por um período prolongado, e em exames específicos 
prescritos, de forma geral, como pressupostos da nomeação. Além disso, 
manifesta-se no caráter de dever do cargo do funcionário, caráter que 
determina a estrutura interna das suas relações. A ocupação de um cargo 
não é considerada equivalente à posse de uma fonte de rendas ou 
emolumentos explorável em troca do cumprimento de determinados 
deveres, como era na Idade Média, nem uma troca normal, remunerada, 
de determinados serviços, como ocorre no livro contrato de trabalho. Mas 
sim, ao contrário, a ocupação de um cargo, também na economia privada, 
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é considerada equivalente à aceitação de um específico dever de fidelidade 
ao cargo, em troca de uma existência assegurada. 
2) A posição pessoal do funcionário assume a seguinte forma: 
a. Também o funcionário moderno, seja o público, seja o privado, aspira 
sempre à estima social “estamental”, especificamente alta, por parte dos 
dominados, e quase sempre desfruta dela. Os funcionários encontram 
uma posição social mais alta nos países de cultura antiga, em que há 
grande necessidade de uma administração especificamente instruída, 
havendo, ao mesmo tempo, uma diferenciação social forte e estável, 
recrutando-se a maioria dos funcionários das camadas social e 
economicamente privilegiadas. 
b. O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma instância 
superior. O funcionário eleito pelos dominados deixa de ser uma figura 
puramente burocrática. 
c. Existe, em geral, a vitaliciedade do cargo, que é considerada a regra 
efetiva mesmo onde há demissões ou reconfirmações periódicas. Mas 
esta vitaliciedade não constitui um “direito de posse” do funcionário em 
relação ao cargo. As garantias jurídicas contra o afastamento do cargo 
ou transferências para outro, arbitrariamente realizados, têm unicamente 
o fim de oferecer uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo, 
isenta de considerações pessoais, dos deveres específicos do cargo. 
d. O funcionário costuma receber uma remuneração, em forma de um 
salário quase sempre fixo, e assistência para a velhice, em forma de uma 
pensão. O salário não se calcula, em princípio, segundo o rendimento, 
mas segundo considerações “estamentais”, isto é, de natureza de 
funções e, além disso, eventualmente, segundo o tempo de serviço. A 
segurança relativamente alta da subsistência do funcionário e também a 
recompensa que representa a estima social fazem com que, em países 
que deixaram de oferecer oportunidades aquisitivas coloniais, os cargos 
públicos sejam muito concorridos, o que permite salários relativamente 
baixos na maioria dos cargos. 
e. O funcionário,de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, 
percorre uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e 
menos bem pagos, até os superiores. A média dos funcionários aspira a 
uma fixação relativamente mecânica das condições de ascensão, se não 
nos próprios cargos, pelo menos nos níveis salariais, segundo o tempo de 
serviço. Eventualmente, num sistema muito desenvolvido de exames 
específicos, toma-se em consideração a nota deste exame 
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11..55.. DDiissffuunnççõõeess ee CCrriissee ddaa BBuurrooccrraacciiaa 
A administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à admi-
nistração patrimonialista, dentre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mé-
rito, a profissionalização, o controle. No entanto, surgiram uma série de 
problemas, que a doutrina convencionou chamar de disfunções da burocracia, 
entre elas a rigidez e a lentidão. 
O excesso de burocratização, de formalismo e despersonalização, é a principal 
origem das disfunções da burocracia. Esse excesso resulta na concepção popu-
lar de burocracia como um sistema ineficiente, dominado pela “papelada” e por 
funcionários de mentalidade estreita, incapazes de tomar decisões e pensar 
por conta própria. 
Os problemas da burocracia estão normalmente relacionados com o fato dela 
se valer principalmente da racionalidade instrumental. 
Uma das discussões mais importantes ao longo da evolução da administração 
pública foi a separação entre política e burocracia, ou entre política e adminis-
tração. Os políticos seriam responsáveis pelas decisões relativas aos fins, aos 
objetivos finais que uma sociedade deseja perseguir. Já os burocratas seriam 
responsáveis pelas decisões sobre os meios, sobre como alcançar tais fins. 
Deve existir essa separação porque a definição dos fins é feita principalmente 
por meio da racionalidade substantiva (ética da convicção), enquanto a escolha 
dos meios segue a racionalidade instrumental (ética da responsabilidade). 
A ética da responsabilidade tem como princípio a escolha dos meios mais ade-
quados para se alcançar determinado fim. Assim, as escolhas que são feitas 
aqui são sempre orientadas para a obtenção de um resultado. Já a ética da 
convicção tem como princípio o valor absoluto, não se preocupa com o resulta-
do da ação. Para Weber: 
Age de maneira puramente racional referente a valores quem, sem conside-
rar as consequências previsíveis, age a serviço de sua convicção sobre o que 
parecem ordenar-lhe o dever, a dignidade, a beleza, as diretivas religiosas. 
Assim, as escolhas são feitas com base num valor supremo. Chamada também 
de “ética das últimas finalidades”, está alicerçada em valores inegociáveis, 
coerentes com princípios que devem ser seguidos cegamente pelos atores. 
Normalmente, são valores religiosos ou políticos. A ética da convicção é aquela 
que adota determinados valores como absolutos, por isso que ela recebe o 
nome de “ética do valor absoluto”. 
Por exemplo, se não comer carne humana é um valor absoluto, não poderemos 
fazê-lo em nenhum momento. Assim, caso um grupo fique perdido na selva e 
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seja necessário comer a carne de um dos integrantes que tenha falecido para 
que os outros sobrevivam, isto iria contra a ética da convicção. 
Weber afirma que os agentes, além de acreditarem firmemente em seus valo-
res, estão convencidos de que suas funções, atividades e trabalho devem sus-
tentar a validade e continuidade deles. O fim da ação (o valor) coincide com o 
meio utilizado para alcançá-lo: “isto é, em termos religiosos, o cristão faz o 
bem e deixa os resultados ao senhor”. 
Dessa forma, na ação orientada racional referente a valores, o agente não se 
responsabiliza pelas consequências de suas ações, já que ele estava apenas 
obedecendo a um valor absoluto. De acordo com Weber: 
A ética absoluta simplesmente não pergunta quais as consequências. Esse 
ponto é decisivo. 
Podemos dizer que na ética da convicção os fins não justificam os meios, ou 
seja, quando formos adotar determinada ação, devemos considerar os atos de 
acordo com os valores que aceitamos como corretos. 
Já na ética da responsabilidade, os fins passam a justificar os meios. Por isso 
que ela é chamada por muitos de ética da conveniência, os valores não seriam 
considerados em todos os momentos. Consiste em uma ética pela qual os 
agentes atuam de acordo com os desejos e fins almejados, independentemen-
te dos meios que devem utilizar para alcançá-los. A máxima da ética da res-
ponsabilidade é “dos males o menor” ou “fazer o melhor possível para o maior 
número de pessoas”. 
No livro “A Escolha de Sofia”, a personagem está presa em um campo de con-
centração com os dois filhos e é forçada a fazer uma escolha um pouco maca-
bra: escolher um dos filhos para ser mandado para a câmara de gás. Se não 
escolhesse nenhum, iriam todos. Ela escolhe salvar o filho mais forte, que teria 
mais chances de sobreviver. Sua decisão foi baseada numa ética da responsa-
bilidade, pois permitiu que um filho morresse para que o outro sobrevivesse. 
Ele foi contra um valor que na maioria das vezes seria absoluto para nós pais: 
não enviar o filho para a morte. 
São famosos os casos em que Testemunhas de Jeová não aceitam realizar 
transfusão de sangue em seus filhos, mesmo que isso resulte em sua morte. 
Eles estão seguindo os valores da religião, que são valores absolutos. Uma vez 
que é absoluto, não seria uma escolha sua, ou seja, eles não teriam responsa-
bilidade pelas consequências. 
Carlos Vasconcelos diferencia as duas éticas da seguinte forma: 
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Racionalidade Instrumental: processo que acima de tudo visa resultados, fins 
específicos. Em última análise, esta racionalidade se resume em um cálculo 
de adequação meios-fins, onde os fins são dados a priori e a dinâmica do ra-
ciocínio se dirige à instrumentalização dos recursos para atingir esses fins; 
Racionalidade Substantiva: um processo diverso da adequação meio-fim e 
voltado, primordialmente, à elaboração de referências que servem de base 
para expectativas de valores, ao menos em tese, independentes das expec-
tativas de sucesso imediato, gerando ações que se orientam para as proprie-
dades intrínsecas dos atos. 
Segundo o autor, a razão instrumental é o próprio substrato das burocracias 
organizadas e, no domínio da teoria organizacional. O compromisso com a 
racionalidade instrumental leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreada 
pelas soluções dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essência dos 
mesmos, isto é, a sua razão de ser. 
A racionalidade substantiva consiste em processos de associação que permi-
tem elaborar quadros de referências que acabam por resultar nos fins, objeti-
vos e metas que serão operacionalizados pela racionalidade instrumental. 
Como afirma Vasconcelos, a racionalidade substantiva é voltada para a “elabo-
ração de referências que servem de base para expectativas de valores”, ou 
seja, é a partir dela que são definidos os objetivos, as referências que irão 
guiar a ações da administração pública. Essa racionalidade é típica dos políti-
cos, a quem cabe definir os fins, pois foram escolhidos como representantes da 
sociedade e possuem legitimidade para isso. 
Já a burocracia parte da racionalidade instrumental, pois cabe a ela escolher os 
meios mais eficientes para alcançar os objetivos. Enquanto a escolha dos fins 
deve ser política, originada da disputa por parte dos grupos de interesse da 
sociedade, a escolha dos meios deve ser técnica, voltada para a eficiência. 
A partir do momento que a burocracia usurpa o poder político e passa a tomar 
decisões relativas a fins, há umadistorção. Ela estará utilizando uma racionali-
dade instrumental para definir os quadros de referência, por isso que muito 
colocam como uma disfunção da burocracia o fato dela ser “auto-referida”, ou 
seja, ela mesma estaria definindo os objetivos a serem perseguidos. Segundo 
Humberto Falcão Martins: 
A implementação burocrática do estado moderno, segundo um enfoque we-
beriano, deu-se no domínio preponderante da racionalidade funcional, ins-
trumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance, na arena 
política. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser uma 
instância microsocial fundada exclusivamente na racionalidade funcional, 
que lida com fatos, não valores, e meios, não fins. Os políticos estabelecem 
valores na arena política enquanto que os burocratas, em contrapartida, são 
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“agentes neutros” cuja tarefa é executar, com precisão técnica e imparciali-
dade, as deliberações que emergem daquela barganha. Política e adminis-
tração, fins e meios, valor e fato, são radicalmente separados nesta 
perspectiva porque os sistemas burocráticos seriam incapazes de processar 
finalidades e, mesmo se o fossem, tenderiam a sobrepor suas regras opera-
cionais às finalidades, numa frontal descaracterização da política. 
O modelo burocrático de administração é criticado por muitas teorias do século 
XX devido a esse caráter de interferência burocrática nas decisões políticas. E 
por isso que se fala que o modelo gerencial tentaria retomar a racionalidade 
substantiva, retirando dos burocratas a escolha dos fins. Eles teriam ampla 
autonomia, mas na escolha dos meios. Os objetivos devem estar muito clara-
mente definidos. Ainda segundo Martins: 
A disfunção estrutural mais comumente atribuída ao contexto da crise da 
administração pública consiste na inversão dialética da racionalidade buro-
crática. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar mei-
os, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. 
Segundo, como consequência, passou a deliberar segundo sua ótica exclu-
sivamente instrumental, sobrepondo-se à política e à sociedade. 
Vamos ver um quadro resumo dos dois tipos de racionalidade: 
Racionalidade Substantiva 
Ética da Convicção 
Racionalidade Instrumental 
Ética da Responsabilidade 
��� Ética do valor absoluto; das últimas 
finalidades; 
��� Os fins não justificam os meios; 
��� Analisa as propriedades intrínsecas 
dos atos; 
��� Não se preocupa com as 
consequências; 
��� Típica dos políticos – definição dos 
fins 
��� Racionalidade funcional, do meio mais 
eficiente para certo objetivo; 
��� Os fins justificam os meios; 
��� Foca no como, sem questionar o 
porquê; 
��� Olha para as consequências: fazer o 
melhor para mais pessoas; 
��� Típica dos burocratas – definição dos 
meios. 
A racionalidade instrumental, ou ética da responsabilidade, preocupa-se com o 
“como”, sem questionar o porquê, ou seja, não analisa a validade do objetivo 
que está sendo perseguido, que saber apenas a forma mais eficiente de chegar 
até ele. Como a burocracia utiliza exclusivamente a racionalidade instrumental, 
ela passaria a priorizar os meios para se alcançar os fins, sem analisar a vali-
dade desses fins. Por conseguinte, a burocracia acaba por se preocupar demais 
com os processos, os meios, esquecendo-se dos resultados. Essa é a maior 
disfunção da burocracia. 
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As disfunções mais comumente listadas são as seguintes: 
a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos 
As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. A 
primeira consequência desse processo de formalização, especialmente quando 
levado a extremos, é tornar o simples emaranhado de normas uma especiali-
dade. O funcionário burocrático torna-se um especialista, não por possuir co-
nhecimentos profissionais em determinado setor que interesse diretamente à 
consecução dos objetivos da organização, mas simplesmente porque conhece 
perfeitamente todas as normas que dizem respeito à sua função. O conheci-
mento dessas normas torna-se algo muito importante, e, daí, para se trans-
formar tais normas, de meios que são, em objetivos, há apenas um passo. 
b) Desenvolvimento de um nível mínimo de desempenho 
O respeito às normas passa a ser tão importante que o desempenho torna-se 
secundário. Quando os funcionários subordinados percebem que seu superior 
preocupa-se exclusivamente com a observância das normas estabelecidas, eles 
verificam também que existe certa margem de tolerância e que, desde que se 
mantenham dentro dessa margem, poderão reduzir seu desempenho ao míni-
mo, permanecendo, ainda assim, seguros. 
c) Excesso de formalismo e de papelório 
há a necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro 
da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por 
escrito. Deriva diretamente do excesso de formalismo, do princípio de que tudo 
o que ocorre em uma organização deve ser documentado. O problema consiste 
em determinar o ponto em que o emprego desses documentos deixa de ser 
necessário e transforma-se em “papelada”. 
d) Resistência a mudanças 
O funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, com isso sen-
te-se seguro e tranquilo, resistindo a possíveis mudanças. Victor A. Thompson 
defende a tese de que nas organizações existe um forte desequilíbrio entre o 
direito de decidir (que é a autoridade) e o poder de realizar (que é a habilidade 
e a especialização). Habilidade, especialização e competência são aspectos que 
entram continuamente em choque com autoridade, generalização e hierarquia. 
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O tema central de Thompson é o jogo do conhecimento e da inovação dentro 
do processo burocrático, agindo como forças dinâmicas de autoatualização da 
organização, em oposição às forças conservadoras que procuram manter o 
status quo. É o conflito entre o conhecimento (inovação) e a hierarquia (con-
servação). 
Desse conflito entre forças inovadoras e forças conservadoras, conclui-se que a 
hierarquia monocrática está em decadência em face do crescente poder dos 
especialistas, pois esses detêm maior competência técnica. O conflito gera 
tensão e insegurança no sistema de autoridade das organizações, enfraque-
cendo a capacidade dos administradores de controlar a situação. 
e) Despersonalização do relacionamento 
como vimos na característica da impessoalidade, a administração burocrática é 
realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, 
“governo de escritório”. O problema é que as pessoas passam a se relacionar 
de forma impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da orga-
nização. Os superiores passam a se comunicar com os cargos ou registros, 
sem levar em consideração as especificidades de cada um, como cada funcio-
nário irá reagir. 
f) Categorização como base do processo decisorial 
A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, 
na burocracia, quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto 
nível da hierarquia. Isso faz com que as decisões sejam tomadas por pessoas 
distantes da realidade, que muitas vezes não têm o conhecimento suficiente da 
situação. Além disso, o processo decisório torna-se lento, já que as demandas 
da sociedade têm sempre que passar por um superior. 
g) Superconformidade às rotinas e procedimentos 
Na burocracia as rotinas e procedimentos se tornam absolutas e sagradas para 
os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e 
procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, 
com isso, perde-se a flexibilidade,iniciativa, criatividade e renovação. 
h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público 
Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização, de forma auto-
referida, sem atentar para as reais necessidades dos “clientes”, os cidadãos. 
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Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os 
funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que as pessoas 
fiquem insatisfeitas com os serviços. 
Estes seriam fatores endógenos à burocracia (de dentro dela) que contribuíram 
para sua crise. No entanto, também podemos falar em fatores exógenos (vin-
dos de fora), que foram ainda mais preponderantes, principalmente aos novos 
desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 
1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e 
tecnológicas do mundo contemporâneo e à democratização. 
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alter-
nativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o 
pressuposto de eficiência em que se baseava não se revelou real. No momento 
em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao 
grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia 
nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados 
ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-
referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cida-
dãos. 
Quando o Estado era pequeno, estas deficiências da burocracia não eram tão 
relevantes. Segundo Bresser, no Estado liberal só eram necessários quatro 
ministérios: o da Justiça, responsável pela polícia; o da Defesa, incluindo o 
exército e a marinha; o da Fazenda; e o das Relações Exteriores. O problema 
da eficiência não era, na verdade, essencial. 
Contudo, a partir do momento em que o Estado se transformou no grande 
Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de 
serviços sociais e de papeis econômicos, o problema da eficiência tornou-se 
essencial. Vamos ver uma questão da ESAF: 
14. (ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelo 
modelo de administração pública burocrática. 
A questão é correta. Na próxima aula vamos estudar a crise do Estado de 
Bem-Estar associada à crise da burocracia a partir da segunda metade do Sé-
culo XX, quando começam as reformas da Nova Gestão Pública e a busca pela 
administração gerencial. 
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Uma vez que os países desenvolvidos entraram em crise fiscal, não havia mais 
recursos para financiar as políticas sociais. Dessa forma, faltavam recursos e 
havia uma demanda muito grande por bens e serviços. Essa relação entre re-
cursos e produtos é o que chamamos de eficiência, ou seja, numa situação em 
que é preciso gerar muitos produtos com poucos recursos é preciso ser eficien-
te. E a burocracia estava longe disso. O resultado é que a população foi ficando 
cada vez mais insatisfeita porque não via no governo o retorno dos recursos 
pagos na forma de tributos. 
Além da falta de eficiência, outro problema da burocracia era que ela não con-
seguia proteger o patrimônio público, que era a razão pela qual ela havia insti-
tuído uma série de regras. Segundo Bresser Pereira: 
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste sécu-
lo, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; 
como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração 
dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para 
proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da 
corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, 
desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente dis-
seminada, em relação à administração pública burocrática. 
Ele coloca que, além da ineficiência, há uma razão mais ampla para o interesse 
que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem 
despertado: “a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do 
patrimônio público ou da coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua 
‘privatização’ ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking”. 
Bresser Pereira usa o termo “rent-seeking”, que surgiu na década de 1970 
para descrever a atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar van-
tagem do Estado, por isso é chamado também de parasitismo político. Tradu-
zindo literalmente, é o ato de “buscar rendas”, ou seja, de tentar se apropriar 
do patrimônio público sem contribuir na mesma medida. Bresser Pereira con-
ceitua rent-seeking da seguinte forma: 
Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos e 
grupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio do con-
trole do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que um 
dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não tem origem 
nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de “privatização 
do Estado” que os brasileiros vêm usando. 
Podemos citar como exemplos os subornos direcionados à venda ou concessão 
de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabele-
cimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de ele-
vados salários ou pagamentos de adicionais. 
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Humberto Falcão Martins também relaciona a crise da burocracia a dois aspec-
tos: no conteúdo e na forma. 
No conteúdo, relacionada a limitações no cumprimento de seu papel essen-
cial em assegurar regras impessoais. Nesse sentido, o principal aspecto crí-
tico é a captura da burocracia por interesses particularísticos (de dentro ou 
de fora) ou a usurpação política (a subtração do poder político pelo poder 
burocrático), desbalanceando as relações entre política e administração (em 
parte devido a características estruturais internas dos sistemas burocráti-
cos, em parte devido a características externas dos sistemas sociais e políti-
cos). 
Na forma, a crise da burocracia ortodoxa está relacionada a limitações como 
aparato de geração de resultado, principalmente devido a sua morfologia 
segregatória (a separação acentuada entre mãos e cérebros a partir da qual 
uns pensam, outros executam), procedimental, excessivamente hierarqui-
zada (muitos níveis e unidades que reproduzem uma cadeia de comando 
muito verticalizada), tendencialmente auto-orientada (os burocratas defi-
nem as finalidades em função de suas perspectivas e interesses) e insulada 
(arredia ao controle e “interferências” externas estranhas à sua lógica). 
Portanto, no conteúdo, a burocracia entrava em crise porque não conseguia se 
manter impessoal; na forma, porque era ineficiente. 
A crise do Estado afetou diretamente o modelo burocrático. Por um lado, os 
governos tinham menos recursos e mais déficits. O corte de custos virou prio-
ridade. No que tange à administração pública, isto teve dois efeitos: a redução 
dos gastos com pessoal, que era vista como uma saída necessária; e a neces-
sidade de aumentar a eficiência governamental, o que implicava numa modifi-
cação profunda do modelo weberiano, classificado como lento e 
excessivamente apegado a normas. 
No meio a esta insatisfação crescente com a burocracia que começam a serem 
feitas as primeiras reformas administrativas, com o objetivo de implantar uma 
administração gerencial. 
22.. PPoonnttooss IImmppoorrttaanntteess ddaa AAuullaa 
��� Tipos puros de dominação legítima: Weber descreve três formas de se con-
seguir à obediência, de ter legitimidade: com base na tradição, com base