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Disciplina 
Planejamento e Programação na 
Administração Pública 
 
 
Coordenador da Disciplina 
Prof. Raimundo Eduardo Silveira Fontenele 
 
 
7ª Edição
 
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Créditos desta disciplina 
 
Realização 
 
 
Autor 
 
Prof.ª Teresinha Maria Cavalcanti Cochrane 
 
 
 
 
 
Sumário 
 
Aula 01: Planejamento e políticas públicas ............................................................................................ 01 
 Tópico 01: Planejamento ........................................................................................................................ 01 
 Tópico 02: Planejamento Governamental .............................................................................................. 05 
 Tópico 03: Planejamento - Teorias e Modelos ....................................................................................... 07 
 Tópico 04: Políticas Públicas ................................................................................................................. 08 
 
Aula 02: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas. Avaliação e 
acompanhamento como parte do processo de planejamento. Construção de indicadores de 
monitoramento e avaliação.. .................................................................................................................... 13 
 Tópico 01: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas ................... 13 
 Tópico 02: A importância do planejamento governamental estratégico ................................................ 16 
 Tópico 03: Avaliação e acompanhamento como parte do processo de planejamento ........................... 19 
 Tópico 04: Construção de indicadores de monitoramento e avaliação .................................................. 21 
 
Aula 03: Evolução do planejamento governamental no Brasil ............................................................. 27 
 Tópico 01: Evolução do planejamento governamental: Antecedentes .................................................. 27 
 Tópico 02: Evolução do planejamento governamental: Pós Constituição Federal de 1988 .................. 30 
 
Aula 04: Os Planos Nacionais de Desenvolvimento ............................................................................... 33 
 Tópico 01: Histórico brasileiro .............................................................................................................. 33 
 Tópico 02: Planos de Desenvolvimento no Brasil ................................................................................. 37 
 Tópico 03: Considerações Finais ........................................................................................................... 45 
 
Aula 05: Planejamento governamental no Brasil contemporâneo: concepção, estrutura e sistema do 
PPA ............................................................................................................................................................. 47 
 Tópico 01: Considerações gerais sobre o planejamento governamental brasileiro ............................... 47 
 Tópico 02: Os Planos Plurianuais – PPA ............................................................................................... 50 
Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 01: Planejamento e políticas públicas 
Tópico 01: Planejamento
As organizações (em seu sentido lato) não trabalham com base na improvisação. As ações são 
planejadas antecipadamente. O planejamento é a função administrativa que determina antecipadamente 
quais são os objetivos que devem ser atingidos e como se deve fazer para alcançá-los. Trata-se, portanto, 
de modelo teórico para ação futura. 
Consoante Carlos Matus (1993), o planejamento pode ser conceituado como: "cálculo situacional 
sistemático que relaciona o presente com o futuro e o conhecimento com a ação". (MATUS, 1993, p. 19).
O planejamento é composto de quatro etapas: 
estabelecimento dos objetivos a alcançar;
tomada de decisões a respeito das ações futuras;
elaboração de planos;
e ação.
Atente-se que o planejamento, portanto, começa com a determinação dos objetivos e posteriormente 
detalha os planos necessários para atingi-los da melhor forma possível. Planejar é definir os objetivos e 
escolher antecipadamente o melhor curso de ação para alcançá-los; onde se pretende chegar; o que deve 
ser feito; quando, como e em que sequência. 
De acordo com o grau de amplitude, o planejamento pode ser categorizado em três níveis distintos, a 
saber:
Planejamento Estratégico
É o mais amplo e abrangente da organização. Projetado para longo prazo, tem os efeitos e 
consequências estendidos a vários anos e envolve a organização como um todo, abrangendo os 
recursos e áreas de atividade, e tendo por meta atingir os objetivos a nível mais abrangente. É definido 
pela cúpula da organização e corresponde ao plano maior ao quais os demais estarão subordinados.
Planejamento Tático
É projetado em médio prazo, em geral para o exercício anual. Envolve segmentos da organização, 
abrangendo recursos específicos, e sendo definido por cada segmento da organização.
Planejamento Operacional
Ao enfocar o planejamento operacional atente-se que deverá ser feito para cada tarefa ou 
atividade. Portanto, deverá ser projetado para o curto prazo, e envolver cada tarefa ou atividade 
isoladamente, preocupando-se com o alcance de metas específicas.
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Observe-se que detalhes devem ser considerados no processo de planejamento. Será fundamental 
para o sucesso do plano que o objetivo planejado seja eficaz, coerente e possível de ser realizado. 
Pode-se afirmar que uma das causas do insucesso de muitos dos planos governamentais adotados 
no Brasil, tem sido justamente a falta de rigor técnico na definição dos objetivos. 
É preciso que se analise que objetivos possíveis, coerentes e eficazes não bastam. O planejamento 
deve definir os meios suficientes, necessários, potentes e eficazes, além de coerentes entre si, para a 
consecução dos objetivos propostos. É justamente nesse ponto que reside o cerne do sucesso ou não da 
implementação do planejamento proposto. 
OBSERVAÇÃO
Outro aspecto que merece destaque e que deve ser observado no planejamento é o envolvimento 
de terceiros no processo. A implementação dos planos propostos vai depender diretamente das 
pessoas envolvidas na execução, em todos os níveis. O planejamento deve prever os efeitos da inter-
relação. Pode-se observar que se trata de um dos pontos fracos do planejamento na área 
governamental, pois quanto maior o número de atores envolvidos no processo, mais difícil se torna a 
previsão das ações reativas ao plano. 
Para obter êxito o planejamento deve incluir tanto o "deve ser", quanto o "pode ser" e o "fazer". 
O planejamento é um processo que exige organização, sistematização, previsão, decisão e outros 
aspectos na pretensão de garantir a eficiência e eficácia de uma ação, quer seja em um nível micro, 
quer seja no nível macro. O processo de planejamento está inserido em vários setores da vida social: 
planejamento urbano, planejamento econômico, planejamento habitacional, planejamento familiar, 
entre outros. Do ponto de vista educacional, o planejamento é um ato político-pedagógico porque 
revela intenções e a intencionalidade, expõe o que se deseja realizar e o que se pretende atingir.
No Brasil, planejamento sempre esteve ligado à elaboração de planos e controle. Historicamente, 
verifica-se a quantidade de planos que já foram e continuam sendo elaborados: trienais, decenais, 
econômicos, plurianuais, de desenvolvimento, regionais, diretores etc. Tem-se uma cultura de planos, com 
a ideia de antever e organizar o futuro, como se fosse possívelde maneira racional e previsível. A ideia de 
controle também está presente. Quando se analisa as funções das Secretarias ou do Ministério de 
Planejamento percebe-se um caráter altamente controlador. As atribuições principais sempre tem o 
sentido de controlar o orçamento e a alocação de recursos para diferentes órgãos estatais e projetos, 
consoante Puppin de Oliveira (2006).
Os brasileiros, em geral, tem uma visão positiva do planejamento, diferente dos norte-americanos, 
muitos dos quais veem com desconfiança o planejamento, por ser forma de intervenção do Estado nos 
indivíduos e organizações. No Brasil o sentimento positivo possivelmente vem até mesmo porque sentir-
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se desolados com os péssimos resultados de planos bem como de sentir a necessidade de controlar e 
fazer planos bem elaborados objetivando resultados exitosos para o futuro.
A discussão sobre planejamento e gestão no Brasil reflete sobre as possibilidades atuais de 
reconciliação entre essas funções contemporâneas do Estado na promoção do desenvolvimento nacional.
INTERVENÇÃO DO ESTADO NOS INDIVÍDUOS E ORGANIZAÇÕES
Ideia que vai contra os valores tradicionais americanos de liberdade individual e privacidade
A partir de um resgate histórico da atuação do Estado brasileiro, desde a Primeira República ao 
período atual, confirma-se a percepção de dissociação e primazia historicamente alternada entre 
planejamento e gestão no país. Por um lado, durante grande parte do século XX, teria predominado o 
planejamento sem gestão e a busca de objetivos estratégicos sem a devida constituição de aparato 
administrativo para tal. Por outro, a partir da década de 1990, ganha primazia a gestão e a construção de 
suas instituições desprovidas, porém, de sentido ou conteúdo estratégico.
PLANEJAMENTO SEM GESTÃO
Administração paralela.
Com vista à atualização e compreensão mais aprofundada sobre o tema, o ideal seria ter a 
possibilidade de pesquisar junto a dirigentes do alto escalão do governo federal sobre como se colocam 
atualmente possibilidades para rearticulação simultânea entre o aprimoramento da administração pública 
e a construção de visões estratégicas para capacitar o Estado na promoção do desenvolvimento, 
envolvendo avaliações sobre o ciclo de planejamento e gestão do governo federal, consoante Cardoso 
Junior (2011).
O Brasil por ser um país eminentemente urbano passou no período de 1950 a 1980 em face ao grande 
movimento migratório do campo para as cidades. Observe-se que se transformou em um país urbano, 
com um acelerado processo de industrialização, o que modificou a estrutura de produção agrícola, 
desenvolvimento tecnológico e a transformação do Estado em regulador, em oposição ao Estado forte 
existente anteriormente, de acordo com Diniz da Silva (2008).
Tais mudanças ocorreram em função da implantação de processo de planejamento, com diversos 
planos, os quais foram sendo implantado ao longo de décadas e em diversos governos pelos quais 
passou o país.
Atente-se que se pode destacar o período da gestão do presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira, 
que implantou o Plano de Metas que possibilitou ao país um período de estabilização econômica. O plano 
possuía 31 objetivos e 6 temas: 
Energia;
Transportes;
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Alimentação;
Indústrias de base;
Educação;
Construção de Brasília.
Após o governo do Presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira teve-se o governo militar no qual teve 
origem e foi implantado o denominado Plano Nacional de Desenvolvimento. Nos anos de 1969 a 1973 
ocorreu o chamado “milagre brasileiro”, assim denominado pelo expressivo desenvolvimento havido.
Foi implantado, posteriormente, o II Plano Nacional de Desenvolvimento, e no período 1981 a 1983, 
anos finais do período militar, o país atravessou uma fase de declínio econômico.
A seguir, ocorreu a implantação do Plano Cruzado que também não logrou grande êxito em relação 
aos objetivos desejados.
Na gestão do Presidente Fernando Collor de Melo, 1990-1992, foi elaborado novo plano econômico e 
de gestão do Estado denominado de Plano Brasil Novo, que também não obteve êxito desejado.
OBSERVAÇÃO
Observe-se que se teve a implantação do Plano Real, considerado o último dos grandes Planos 
Econômicos do Brasil e que, durante o primeiro período, impulsionou o Brasil a um desenvolvimento 
significativo, não tendo sido exitoso nos últimos anos da gestão do Presidente Fernando Henrique 
Cardoso, que também elaborou o Plano Plurianual (PPA) para o período 2000-2003.
No governo do Presidente Luis Inácio da Silva foi elaborado e executado o Plano Plurianual 2003-
2007, e elaborado pelo Poder Executivo o Plano Plurianual 2008-2011, o qual foi aprovado pela Câmara 
dos Deputados, consoante a Lei nº 11.653/08.
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Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 01: Planejamento e políticas públicas 
Tópico 02: Planejamento Governamental
Planejamento governamental e gestão pública constituem, a bem da verdade, duas dimensões 
cruciais e inseparáveis da atuação dos Estados contemporâneos. Embora este aspecto não seja nem 
óbvio nem consensual em debate sobre o assunto, objetiva-se defender-se a ideia de que isto se deve à 
forma como, historicamente, cada uma dessas dimensões de atuação do Estado se estruturou e se 
desenvolveu, ao longo de meados do século XX e início do século XXI.
O Brasil, que pode ser visto como um caso paradigmático da tese que se procurará demonstrar. 
Portanto, em linhas gerais, tem-se que, ao longo do período citado, o Estado brasileiro que se foi 
constituindo, sobretudo a partir da década de 1930, está fortemente orientado pela missão de transformar 
as estruturas econômicas e sociais da Nação no sentido do desenvolvimento, sendo a industrialização a 
maneira historicamente preponderante de se fazer isso. Ocorre que em contexto de desenvolvimento 
tardio, vale dizer, quando as bases políticas e materiais do capitalismo já se encontram constituídas e 
dominadas pelos países ditos centrais, a tarefa do desenvolvimento com industrialização apenas se torna 
factível a países que enfrentam adequadamente as restrições financeiras e tecnológicas que então 
dominam o cenário mundial.
Em outras palavras, a primazia do planejamento frente à gestão, ao longo praticamente de quase todo 
o século XX, decorreria do contexto histórico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, 
superando etapas no longo e difícil processo de montagem das bases materiais e políticas necessárias à 
missão de transformação das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. 
Basicamente, fala-se neste contexto da montagem dos esquemas de financiamento e de apropriação 
tecnológica – isto é, suas bases materiais – e da difusão da ideologia do industrialismo e da obtenção de 
apoio ou adesão social ampla ao projeto desenvolvimentista – ou seja, suas bases políticas.
A estruturação das instituições das organizações, dos instrumentos e dos procedimentos, 
necessárias à administração e à gestão pública cotidiana do Estado, atividades estas tão cruciais quanto 
as de planejamento para o movimento de desenvolvimento das nações, padeceu, no Brasil, de grande 
atavismo, a despeito das iniciativas de deflagradas tanto por Getúlio Vargas, com o Departamento 
Administrativo do Serviço Público (DASP), pelos militares, por meio do Plano de Ação Econômica do 
Governo (PAEG), como ainda pelas inovações contidas na Constituição Federal de 1988 (CF/88).
OBSERVAÇÃO
Observe-se que foi apenas durante a década de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de 
um lado, de esgotamento e desmonte da função e das instituições de planejamento governamental, 
tais quais haviam sido constituídas ao longo das décadas de 1930 a 1980 e, de outro, de dominância 
liberal, tanto ideológica como econômica e política. Naquele período, alinhada ao pacote mais geral de 
recomendações emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha força uma agenda de 
reforma do Estado que tem na primaziada gestão pública sobre o planejamento um de seus traços 
mais evidentes.
Consoante Cardoso Junior (2011) foi durante a década de 1990 que a primazia se inverte em 
contexto, de um lado, de esgotamento e desmonte da função e das instituições de planejamento 
governamental, tais quais haviam sido constituídas ao longo das décadas de 1930 a 1980 e, de outro, de 
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dominância liberal, tanto ideológica como econômica e política. Naquele período, alinhada ao pacote mais 
geral de recomendações emanadas pelo Consenso de Washington, surge e ganha força uma agenda de 
reforma do Estado que tem na primazia da gestão pública sobre o planejamento um de seus traços mais 
evidentes.
No contexto de liberalismo econômico da época, de fato, o planejamento no sentido forte do termo 
passa a ser algo não só desnecessário à ideia de Estado mínimo, como também prejudicial à nova 
compreensão de desenvolvimento que se instaura, vale dizer, uma concepção centrada na ideia de que 
desenvolvimento é algo que acontece a um país quando movido por suas forças sociais e de mercado, 
ambas reguladas privadamente.
OBSERVAÇÃO
Atente-se que em lugar de sofisticar e aperfeiçoar as instituições de planejamento – isto é, 
instâncias, organizações, instrumentos e procedimentos –, faz-se justamente o contrário, em um 
movimento que busca reduzir tal função – como se isso fosse possível – a algo meramente técnico-
operacional, destituído de sentido estratégico ou mesmo discricionário. A função planejamento passa 
a ser uma entre tantas outras funções da administração e da gestão estatal, algo como cuidar da 
folha de pagamento dos funcionários ou informatizar as repartições públicas.
Agendas de gestão pública, voltadas basicamente à racionalização de procedimentos relativos ao 
gerenciamento da burocracia e das funções de orçamentação, implementação, monitoramento, avaliação 
e controle das ações de governo, porquanto relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prática da 
reforma do Estado, como se apenas da eficiência fosse possível chegar à eficácia e à efetividade das 
políticas públicas. Por meio deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas 
como processo por meio do qual são compatibilizadas as ações a serem realizadas com os limites 
orçamentários previstos.
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Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 01: Planejamento e políticas públicas 
Tópico 03: Planejamento - Teorias e Modelos
VERSÃO TEXTUAL 
Observe-se a importância para a identificação e descrição sobre os conteúdos comuns às áreas 
de concentração dentro de uma visão globalística, empreendedora, humanística, participativa e 
inovadora da organização.
Pode-se afirmar que o modelo de plano estratégico - etapas e componentes –, as relações existentes 
entre as áreas funcionais e entre os diversos tipos utilizados pelas organizações (relações de causa-efeito), 
entre a organização e o ambiente-tarefa (clientes externos e fornecedores), entre a organização e a 
comunidade em geral.
Trata-se de tarefa da maior importância, entender o processo de planejamento, em especial o 
planejamento estratégico, e discutir a importância e utilização no ambiente de negócios altamente 
competitivo na atualidade. Observe-se que é necessário saber para que existe uma organização, ou seja, qual 
a solução para um problema que a empresa se propõe a resolver bem como será oferecida uma solução e 
para quem. Percebe-se um dos objetivos e dos mais importantes é saber como se obter os resultados – os 
lucros.
Todos os questionamentos fazem parte do planejamento estratégico e se forem bem respondidos 
poderão levar ao sucesso de um empreendimento, entretanto, tem que se atentar tais questionamentos não 
são simples de responder, portanto, exigem compreensão sobre:
O negócio;
O ambiente externo e interno;
Os competidores;
Os fatores críticos para o sucesso;
E outras ferramentas de análise de gestão.
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Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 01: Planejamento e políticas públicas 
Tópico 04: Políticas Públicas
Para melhor compreensão e avaliação das políticas públicas sociais implementadas pelo governo, é 
fundamental a compreensão da concepção de Estado e de política social que sustentam tais ações e 
programas de intervenção. Visões diferentes de sociedade, Estado, política educacional geram projetos 
diferentes de intervenção nesta área.
Para além da crescente sofisticação na produção de instrumentos de avaliação de programas, 
projetos e mesmo de políticas públicas é fundamental se referir às chamadas "questões de fundo", as 
quais informam, basicamente, as decisões tomadas, as escolhas feitas, os caminhos de implementação 
traçados e os modelos de avaliação aplicados, em relação a uma estratégia de intervenção governamental 
qualquer. 
E uma destas relações consideradas fundamentais é a que se estabelece entre Estado e políticas 
sociais, ou melhor, entre a concepção de Estado e a(s) política(s) que este implementa, em uma 
determinada sociedade, em determinado período histórico.
Na análise e avaliação de políticas implementadas por um governo, 
fatores de diferentes natureza e determinação são importantes.
Especialmente quando se focaliza as políticas sociais, os fatores 
envolvidos para a aferição de seu "sucesso" ou "fracasso" são complexos, 
variados, e exigem grande esforço de análise.
POLÍTICAS SOCIAIS
Usualmente entendidas como as de educação, saúde, previdência, 
habitação, saneamento etc. 
Estes diferentes aspectos devem estar sempre referidos a um contorno de Estado no interior do qual 
eles se movimentam. Torna-se importante aqui ressaltar a diferenciação entre Estado e governo:
Estado
Para se adotar uma compreensão sintética compatível com os objetivos deste texto, é possível se 
considerar Estado como o conjunto de instituições permanentes como órgãos legislativos, tribunais, 
exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente que possibilitam a ação do 
governo.
Governo
O conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos, organismos da 
sociedade civil e outros) propõe para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação 
política de um determinado governo que assume e desempenha as funções de Estado por um 
determinado período.
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Políticas públicas são aqui entendidas como o Estado em ação; é o Estado implantando um projeto de 
governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade. 
Estado não pode ser reduzido à burocracia pública, aos organismos estatais que conceberiam e 
implementariam as políticas públicas.
As políticas públicas são aqui compreendidas como as de responsabilidade do Estado quanto à 
implementação e manutenção a partir de um processo de tomada de decisões que envolve órgãos 
públicos e diferentes organismos e agentes da sociedade relacionados à política implementada. 
Neste sentido, políticas públicas não podem ser reduzidas a políticas estatais.
E políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social implementado 
pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição 
das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico. As políticas sociais 
têm suas raízes nos movimentos populares do século XIX, voltadas aos conflitos surgidos entre 
capital e trabalho, no desenvolvimento das primeiras revoluções industriais.
OBSERVAÇÃO
Observe-se as diversas maneiras de se pensar planejamento, particularmente com respeito a 
políticas públicas. Enfoca-se de forma especial os problemas de planejamento nos chamados países 
em desenvolvimento, em especial no Brasil. Tais problemas estão relacionados à ênfase dada ao 
tecnicismo, à burocracia de formulação e controle e às previsões dos economistas. Portanto, tende a 
colocar sombra na parte mais importante do planejamento: o processo de decisão, que é uma 
construçãopolítica e social. O planejamento em políticas públicas tem de ser visto como um 
processo, e não apenas como um produto técnico.
A importância do processo se dá principalmente na implementação, pois esta é que levará aos 
resultados finais das políticas, programas ou projetos. O planejamento é um processo de decisão político-
social que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança, aceitação de visões 
diferentes e vontade de negociar e buscar soluções conjuntas que sejam aceitáveis para toda a sociedade, 
principalmente para as partes envolvidas, levando continuamente ao aprendizado.
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(Polonoroeste)
(Transamazônica)
(Fome Zero)
Muitas pessoas veem planejamento como uma questão de fazer planos, delegar responsabilidades, 
se necessário passar leis e determinar o orçamento. No Brasil, especialmente em nível federal, o 
planejamento ainda é visto como algo quase que estritamente tecnicista dominada por economistas e 
burocratas. Eles assumem que uma vez tendo o plano certo, a implementação sairá automaticamente. 
Porém, a realidade tem sido diferente: muitos projetos, programas e políticas falham na implementação 
como planejado ou têm impactos negativos inesperados. São longas décadas de experiências 
fracassadas de planejamento, com planos que no papel funcionam, mas não na prática, alcançam 
resultados decepcionantes ou desastrosos. Exemplos: a Transamazônica, o Polonoroeste e Fome Zero. 
Sem falar nos planos econômicos. Somas consideráveis de recursos são gastas, e só contribuem para o 
alongamento das décadas perdidas.
Busca-se tentar compreender a estes acontecimentos. Tem que se fazer uma análise conceitual 
sobre as diversas maneiras de se pensar planejamento, particularmente com respeito a políticas públicas. 
Focar-se-á principalmente nos problemas de planejamento nos chamados países em desenvolvimento, em 
especial no Brasil. A ênfase dada à burocracia de formulação e controle e às previsões dos economistas 
tende a colocar sombra na parte mais importante: o processo de decisão, que é uma construção política e 
social. Atente-se que o planejamento em políticas públicas tem que ser visto como um processo, e não 
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como um produto técnico apenas. A importância do processo se dá principalmente na execução, pois esta 
é que vai levar aos resultados finais das políticas, programas ou projetos.
O ideal seria a análise de algumas visões típicas de planejamento que se encontram na prática. A 
seguir, examinar a relação entre planejamento e implementação de políticas públicas, com ênfase nos 
países em desenvolvimento. Por fim, será colocar a evolução do conceito de planejamento, contrastando 
com o que se pensa sobre planejamento no Brasil.
Um dos motivos que leva a falhas nos resultados de políticas públicas é a dissociação que se faz 
entre elaboração e execução no processo de planejamento de acordo com algumas visões da prática ou 
escolas de pensamento.
OBSERVAÇÃO
Observe-se que a avaliação de um processo de planejamento é vista primordialmente sobre a 
ótica de confeccionar planos. Caso o plano desenhado inicialmente seja bom, o resultado ao final será 
bom. Se o plano é ruim, o resultado é ruim. O que necessitam as políticas públicas é de bons 
“planejadores” com mentes privilegiadas e “visão de futuro” para se anteceder ao que vem no futuro e 
fazer planos corretos que levem aos resultados calculados. Os projetos de irrigação na região de 
Juazeiro (BA) e Petrolina (PE) são citados como um exemplo de plano bem-sucedido com o caráter 
descrito acima, consoante Puppim de Oliveira (2006).
Outra visão de planejamento reconhece o papel da implementação, mas enfatiza a elaboração de 
planos como primordial para o sucesso das políticas públicas. Tanto na visão anterior quanto a que se 
está enfocando, existem bons e maus planos. Portanto, muitos dos bons planos falham porque ocorrem 
problemas técnicos na execução, foram sabotados ou não foram executados exatamente de acordo com 
o que foi indicado no plano. Exemplos deste tipo de visão de planejamento incluem alguns planos 
elaborados na época da ditadura militar no Brasil, como a colonização e desenvolvimento da Amazônia 
com a construção de estradas (Transamazônica) e assentamentos (Polonoroeste).
Existe versão relativamente mais moderna desta visão de planejamento que tenta adicionar um 
componente de execução no plano. Com isso priorizam-se alguns mecanismos de gestão da 
implementação planos para garantir que o que indicado no plano vai ser realizado. Tais mecanismos 
incluem monitoramento, auditorias e reuniões técnicas de acompanhamento. Observe-se que, por mais 
que sejam fiscalizados, os resultados muitas vezes são insatisfatórios porque ocorrem diversos tipos de 
problemas institucionais, muito do planejado não era executável ou as condições iniciais mudaram ao 
longo do tempo. Pode-se tomar como exemplo o Projeto de Despoluição da Baía de Guanabara (PDBG) no 
Rio de Janeiro, onde foram gastos centenas de milhões de dólares sem conseguir os resultados 
esperados, apesar de todas as precauções tomadas no acompanhamento técnico da execução do projeto.
REFERÊNCIAS 
BARRETO DE SOUZA, Alexandre. Planejamento Governamental no Brasil. Universidade de Brasília – 
UNB – Curso de Administração.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Disponível em: 
www.planalto.gov.br. Acesso em: 19 novembro 2011.
CARDOSO JUNIOR, José Celso. Planejamento Governamental e Gestão Poder Pública: Elementos 
para Ressignificar no Brasil o Debate e Capacitar o Estado.IPEA, 1584 – Texto para Discussão. 
Brasília, março, 2011.
11
DINIZ DA SILVA, Benedita Maria. Planejamento Governamental e Orçamento Público. Universidade 
Federal do Pará – Instituto de Ciências Sociais Aplicadas – Curso de Administração – Administração 
Pública e Orçamentária, 2008.
HOFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Políticas (Públicas) Sociais. \UNICAMP – Faculdade de 
Educação – Cadernos Cedes, Ano XXI, nº. 55 – Nov. 2001. 
MATUS, Carlos. Política, Planejamento e Governo. Brasília. Ed. IPEA, Tomos I e II, 1993. 
________. Adeus Senhor Presidente. São Paulo: FUNDAP, 1997.
PAGNUSSAT, José Luiz. Planejamento e orçamento governamental. Teoria do planejamento público.
Coletânea – volume 1. ENAP – Escola Nacional de Administração Pública, Brasília, 2007.
PUPPIM DE OLIVEIRA, José Antônio. Desafias de Planejamento em Políticas Públicas: diferentes 
visões ou práticas. Artigo publicado nos anais do ENANPAD 2005 e em Martins e Pieranti (2006). Rio 
de Janeiro – Mar. Abr. – 2006.
SILVA ARAÚJO, Luiz Carlos. Sistema de Planejamento e Programação Financeira, em especial, o 
Orçamento Público: uso adequado e possibilidade de controle pelo Poder Judiciário. Monografia 
Curso de Especialização em Gestão Pública e Controle Externo. Escola Superior de Controle 
Francisco Juruena. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2008.
Fontes das Imagens
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Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 02: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas. Avaliação 
e acompanhamento como parte do processo de planejamento. Construção de indicadores de 
monitoramento e avaliação. 
Tópico 01: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas
Inicialmente, em cenário com mercados em expansão, a principal preocupação era com a produção, 
sem se importar muito com a qualidade dos produtos. Com as empresas vivendo momentos de baixas, 
nos quais se verificavam excessos de produção, dificilmente vendáveis, passaram a se preocupar em 
constituir forças de vendas.
Com o estreitamento dos mercados, com o crescimento de clientes exigentes em termos de 
qualidade e compatibilidade com as suas necessidades e, como consequência, o acirramento da 
concorrência entre as empresas, começou a aparecer as preocupações com o Planejamento de 
Marketing.
A internacionalização dos mercados; o surgimento de grandesempresas atuando dentro e fora dos 
países de origem; o aumento da concorrência entre empresas, processo que passou a acontecer em todo 
o mundo; o surgimento de grupos organizados de protesto em torno de questões ambientais; o 
crescimento do poder dos sindicatos levaram as empresas a procurarem ver, com mais segurança, o 
futuro de seus negócios. Assim começava a surgir o conceito de Estratégia Empresarial e Planejamento 
Estratégico.
A intenção do planejamento estratégico é estabelecer um direcionamento a ser seguido pela empresa, 
levando em conta desafios externos e internos. Determina antecipadamente quais os objetivos que devem ser 
atingidos e como se deve fazer para alcançá-los. Define onde se pretende chegar, o que deve ser feito, 
quando, como e suas sequências. É de responsabilidade dos executivos de nível mais alto a elaboração do 
planejamento. 
OBSERVAÇÃO
Observe-se que além do compromisso de conquistar e reter clientes satisfeitos, as organizações bem 
sucedidas devem estar sempre prontas a se adaptar a mercados em contínua mudança. O planejamento 
estratégico cumpre exatamente esta função.
Dos três níveis de planejamento, o estratégico é o mais amplo e atinge toda a empresa. Preocupa-se em 
atingir os objetivos globais da organização. É o "plano-mestre" aos quais os outros estão subordinados. É 
voltado para eficácia da organização para alcançar de seus objetivos.
O segundo é o plano tático. Trata-se de planejamento feito no setor departamental; mais voltado para a 
coordenação e integração das atividades internas da organização.
O terceiro é o planejamento operacional. Refere-se a cada tarefa ou atividade isoladamente e lida com o 
alcance de metas específicas.
O processo de planejamento pode ser alcançado de várias formas:
Definindo os objetivos ou resultados que queira alcançar assim como seus meios;
13
Passar de uma situação conhecida para outra desejada, com um intervalo de tempo 
pré-definido;
Tomada de decisão no presente que influencie o futuro objetivando reduzir os riscos;
Processo desenvolvido para alcançar uma situação desejada, com o melhor uso e 
recurso da empresa.
O processo de elaboração do planejamento estratégico deve passar por algumas etapas:
Definindo os objetivos ou resultados que queira alcançar assim como seus meios;
Definição de Missão;
Definição de objetivos – classificados em objetivos estratégicos e operacionais;
Prognóstico;
Organização; e
Controle.
O planejamento estratégico é um meio que as empresas devem possuir para acompanhar o rápido 
processo de mudança que as empresas vivem cotidianamente. Compreende as oportunidades e desafios 
criados pelo ambiente, como concorrência, consumidores, tecnologia e entre outros, assim como os 
problemas e as oportunidades que surgem como as competências de seus funcionários, tecnologia de suas 
máquinas, equipamentos e processos entre outros fatores.
MUDANÇA
ou aperfeiçoamento
O risco em implantar o planejamento pode ser muito alto: pode ascender a empresa ou derrubá-la, por 
isso os riscos também devem ser minuciosamente calculados. Apoio insuficiente para a mudança ou 
objetivos poucos claros foram outros problemas apontados.
Por mais dificultoso que seja o planejamento, o que se coloca em questão para a implementação não é 
só o estudo, o diagnóstico, o como fazer ou qual o problema, mas fazer a equipe participar conquistando o 
apoio e a dedicação das pessoas em questão, elaborar um plano sólido, desenvolver estruturas favoráveis e 
estabelecendo a boa comunicação entre todos, já que colocar um projeto no papel não é tão fácil quanto tirá-
lo.
Atente-se que existem diferentes níveis para o planejamento e avaliação, como a seguir:
14
Planejamento estratégico
Plano de longo prazo e que indica o caminho a seguir.
Planejamento programa
Plano plurianual para atividades interrelacionadas dentro de um tema.
Planejamento das atividades 
Plano anual para todas as ações.
Planejamento de um projeto
Plano para um projeto particular.
A organização deverá ter orientação como deve trabalhar com planejamento estratégico, planejamento 
das atividades, avaliando propostas de projetos e rotinas de administração de projetos
As partes que tratam de planejamento de programas, planejamento de participativo de projetos e 
acompanhamento e avaliação são métodos que se quer compartilhar com os parceiros de cooperação e usar 
como base para trocar ideias.
O conteúdo representa nível mínimo de conhecimento que o pessoal envolvido na cooperação deve 
possuir para servir como interlocutor às organizações parceiras nos processos de planejamento.
15
Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 02: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas. Avaliação 
e acompanhamento como parte do processo de planejamento. Construção de indicadores de 
monitoramento e avaliação. 
Tópico 02: A importância do planejamento governamental estratégico
O contexto sociopolítico do Brasil ao longo do tempo mostra-se apoiado em um Estado capitalista, 
isto é, avaliando o contexto econômico nota-se significativa contribuição deste na vida política e social 
brasileira. Observe-se que prevalecia, não só o Brasil, mas em outros países latino-americanos, o Estado 
burocrático autoritário, apoiado no corporativismo bifronte que representa a combinação de uma face 
estatista e de outra privatista, a primeira que possivelmente levou o Estado a conquistar e a subordinar a 
sociedade civil, e a segunda que o teria colocado a serviço de setores dominantes suas áreas 
institucionais próprias
Deve-se fazer breve exposição histórica da importância do Planejamento Estratégico Governamental no 
Brasil, apresentando a experiência brasileira com o planejamento governamental, ao tempo que se constitui 
crítica realística do reflexo deixado pelo estado Herdado. Atente-se da importância de breves comentários 
sobre e aplicação do Planejamento Estratégico Situacional como o conjunto de metodologias que devam ser 
aplicadas para a aglutinação dos três E's que devem fazer parte de um planejamento de qualidade:
Acrescente-se a importância também do pensamento estratégico que os gestores públicos devem ter 
para poder desenvolver a Gestão Estratégica Governamental.
Foi a partir da década de 50 que se iniciaram algumas ações governamentais voltadas para o 
planejamento e aplicação de políticas de âmbito federal. Tem-se aqui, como exemplo, o governo de Juscelino 
Kubitschek fase desenvolvimentista para a implantação do Plano de Metas. O macro-objetivo do Plano do 
presidente Juscelino era fazer com que o Brasil crescesse cinquenta anos em apenas cinco e contemplava os 
setores de: alimentação, indústria de base, transporte, educação e energia dividindo-se em trinta e uma metas. 
Era um plano arrojado, mas complicado de se efetivar por completo, uma vez que o Brasil necessitava de 
muito capital para poder desenvolver eficientemente estas metas.
GOVERNO DE JUSCELINO KUBITSCHEK
período de 1956 a 1961.
EXEMPLO
O Plano trouxe bons e maus resultados. Pode-se exemplificar como bom a indústria que rapidamente 
se modernizou e como maus a alta dívida internacional contraída em face os empréstimos para 
implementar o Plano, havendo também modificações da vida rural gerando um grande êxodo, já que esta 
não se desenvolvia nem tão pouco a implementação de políticas que não se concretizavam.
16
Foi no período do governo militar que o planejamento governamental ganhou novos moldes, iniciando 
uma sequência de planos desde o ano de 1964, mas que certamente consolidou ainda mais a centralização, a 
concentração de renda e o autoritarismo.
Consoante Dagino (2009), isso fez com que ações fossem desenvolvidas, mas apenas direcionadas ao 
ambiente externo ao governo, ou seja, o costume militar impregnou-se na gestão governamental impactando 
diretamente no modus operandi dos servidores públicos. O "costume perverso" tomava conta do clima 
organizacional públicoe das atividades administrativas internas gerando uma visão hermeticamente fechada 
por parte dos gestores.
Foi no governo de Emílio Garrastazu Médici (1969 – 1974) que acontece o milagre brasileiro, com o 
exponencial crescimento econômico brasileiro, inflação baixa e projetos de desenvolvimento governamental, 
como por exemplo, o PIN – Plano de Integração Nacional que apresentou resultados positivos com grandes 
incentivos fiscais à agricultura e à indústria, bem como a construção da ponte Rio – Niterói e de rodovias 
como a de Santarém – Cuiabá, a Transamazônica e a Perimetral Norte.
Então no final da gestão de Médici, mais uma vez nota-se a economia intervindo na história política – era 
a crise do petróleo, que em 1973, fez disseminar a crise no Brasil enfraquecendo o milagre econômico. 
Durante a década de 70 originou-se o Sistema de Planejamento Federal que foi criado em 9 de novembro de 
1972, a partir do Decreto nº 73.353, quando houve a criação de um órgão central, integrador de várias 
atividades e unidades setoriais, que permitia ainda de estabelecer e dar maior amplitude à base do 
planejamento.
O Ministério do Planejamento publicitou o Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo até o ano 
de 1973, assim complementava-se ao novo orçamento plurianual, com vigência para o período 1971-1973; e 
um primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, previsto para ser implementado entre 1972 e 1974 
continuando em outras duas edições:
PND II
o PND II que a partir da década de 80 com a hiperinflação, novamente houve um redirecionamento 
das ações desenvolvidas pelo governo, deixando para segundo plano as atividades de planejamento, 
então apoiando-se em favor do desenvolvimento de medidas de curto prazo. Atente-se que, como houve 
várias mudanças organizacionais governamentais que colocaram a Secretaria de Planejamento apenas 
como órgão coordenador das ações econômicas imediatas do governo.
PND III
o PND III que rapidamente leva a desarticulação do planejamento governamental permanecendo 
apenas no papel, consoante opinião de observadores. A crise do petróleo desencadeada teve como 
consequência na economia a diminuição do ótimo desempenho econômico conseguido e na gestão 
governamental o declínio da própria noção de planejamento. 
Como pode-se notar o planejamento governamental sofre com as consequências da economia 
relegando-o. Já em 1985, com o governo civil da Nova República nos mostra há alguns insucessos ao retomar 
iniciativas de planejamento que fossem mais além do plano setorial, conforme afirma Dagnino (2009).
De acordo com Andrade (2010), o país vive uma série de transformações anteriormente à crise da dívida 
externa que deixou o Brasil numa longa fase de baixo crescimento e inflação elevada até a introdução do 
Plano Real, em 1994. Dentre alguns fatos importantes na construção de um planejamento governamental 
melhor pode-se citar a criação em 198 da Reforma Gerencial criada por Luis Carlos Bresser-Pereira, gestor do 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado.
17
Consoante Bresser Pereira (1998), aquele Ministério não tinha poder suficiente para a segunda etapa da 
reforma bem como a implementação, e defendeu dentro do governo a integração do Ministério da 
Administração ao do Planejamento, argumentando que o Ministério que controla o Orçamento Público teria 
poder suficiente para implementar a reforma.
A pesquisa e o estudo de Bresser (1999) foi aprovado no governo de Fernando Henrique Cardoso e novo 
Ministério passou a ser denominado de Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que passou a 
realizar a missão de implementar a Reforma usando como ferramentas básicas o Orçamento Anual da 
República e particularmente o Plano Plurianual.
VERSÃO TEXTUAL 
A aplicação de um Planejamento Estratégico Governamental ajudará os gestores públicos a 
traçar estratégias para acabar com rotinas administrativas que dão margem à injustiça, ao 
clientelismo, à corrupção que empatam os resultados obtidos com a ação de governo, que frustram a 
população e solapam a base de apoio político dificultando a governabilidade.
Em pesquisas e estudos realizados sobre a gestão pública percebe-se que só a democracia unida à 
eficiência de gestão estratégica levará à transformação do "Estado herdado para o Estado necessário", pois 
sem democracia não há participação e transparência nas decisões, o planejamento participativo, a avaliação 
de políticas públicas e a prestação de contas.
Pode-se afirmar que alguns aspectos devem ser considerados para a utilização do Planejamento 
Estratégico Governamental, como a transição do "Estado Herdado" para o "Estado Necessário", necessita da 
qualificação dos servidores, de formação de gestores tal como a de dominar os aspectos teóricos e práticos 
do processo de elaboração de políticas públicas a ponto de serem capazes de utilizá-lo como ferramenta da 
mudança social, econômica e política; e atuar de maneira tão eficiente no seu dia-a-dia com pensamento 
estratégico bem direcionado fazendo com que a estrutura estatal seja cada vez mais eficiente, eficaz e efetiva 
com a utilização correta de um planejamento estratégico.
18
Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 02: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas. Avaliação 
e acompanhamento como parte do processo de planejamento. Construção de indicadores de 
monitoramento e avaliação. 
Tópico 03: Avaliação e acompanhamento como parte do processo de planejamento
O processo de gestão, compreendido em:
Planejamento Estratégico;
Planejamento Operacional;
Programação;
Execução; e
Controle.
Tem como objetivo levar a empresa de uma situação atual a uma situação objetivada. Para tanto, a 
área de controladoria tem participação fundamental, por ser a responsável pela gestão econômica da 
empresa.
A controladoria, portanto, participa no processo de obtenção dos melhores planos para o 
cumprimento da missão, tendo em vista o conjunto de recursos disponíveis e disponibilizáveis para a 
realização dos eventos relativos às atividades de cada área. 
O Planejamento Estratégico é um processo de gestão e deve ser desenvolvido em fases de modo 
a garantir a obtenção do melhor conjunto de diretrizes estratégicas, capazes de aproveitar as 
oportunidades e pontos fortes, bem como arrefecer o impacto das debilidades e pontos fracos 
encontrados no ambiente da empresa.
Para tanto, tal processo deve ser desenvolvido em metodologia adequada de forma a garantir a 
potencialização das capacidades dos gestores de cada área, especialistas nas atividades que gerenciam, bem 
como possibilitar a participação de todos os envolvidos que possam contribuir para a obtenção do melhor 
conjunto de diretrizes possível. 
O produto deste processo, o Plano Estratégico, deve garantir o cumprimento da missão e a continuidade 
da empresa, considerando o ambiente turbulento em que se encontra. Identificando a área de controladoria na 
estrutura organizacional como órgão de linha, possui responsabilidade clara na gestão econômica da 
empresa e participa do Planejamento Estratégico como tal, elaborando o planejamento tático e oferecendo 
apoio às demais áreas na obtenção das melhores informações sobre as variáveis ambientais de caráter 
econômico. 
O Processo de planejamento, acompanhamento e avaliação, compreende as seguintes etapas:
19
1. Preparação do planejamento estratégico e do plano de 
negócios;
2. Atualização do plano de negócios; e
3. Acompanhamento e avaliação.
20
Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 02: Enfoque sistêmico e estratégico de planejamento. Métodos, técnicas e etapas. Avaliação 
e acompanhamento como parte do processo de planejamento. Construção de indicadores de 
monitoramento e avaliação. 
Tópico 04: Construção de indicadores de monitoramento e avaliação
O termo Indicador origina-se do latim "indicare", verbo que significa apontar. Em Português,indicador 
significa que indica, torna patente, revela, propõe, sugere, expõe, menciona, aconselha, lembra. No 
presente documento, entende-se indicador como:
Um instrumento que permite mensurar as modificações 
nas características de um sistema.
Existem algumas características importantes a serem consideradas na definição dos indicadores. O 
indicador deve:
Ser significativo para a avaliação do sistema; ter validade, objetividade e consistência; ter 
coerência e ser sensível a mudanças no tempo e no sistema; ser centrado em aspectos práticos 
e claros, fácil de entender e que contribua para a participação da população local no processo 
de mensuração; permitir enfoque integrador, ou seja, fornecer informações condensadas sobre 
vários aspectos do sistema; ser de fácil mensuração, baseado em informações facilmente 
disponíveis e de baixo custo; permitir ampla participação dos atores envolvidos na sua 
definição; permitir a relação com outros indicadores, facilitando a interação entre eles." 
consoante Deponti et all (2002).
Para que a escolha de indicadores seja coerente com os propósitos da avaliação, é necessário ter 
clareza sobre:
O que avaliar?
Como avaliar?
Por quanto tempo avaliar?
Por que avaliar? 
De que elementos constam a avaliação?
De que maneira serão expostos, integrados e aplicados os resultados da avaliação 
para o melhoramento do perfil dos sistemas analisados?
A clareza quanto aos aspectos acima é fundamental, pois são eles que deverão orientar a definição 
quanto ao tipo de indicador recomendado para o monitoramento do objeto proposto.
21
Não são raros os casos em que atividades de monitoramento geram muitas informações que, 
posteriormente, são pouco utilizadas, o que pode talvez ser explicado pelo fato do indicador utilizado para 
o monitoramento não retratar os anseios do grupo diretamente relacionado com o objeto.
Outro aspecto importante é que no levantamento de indicadores considerados importantes, pelo 
público envolvido com o objeto a ser monitorado, podem ser apontados não indicadores e sim descritores, 
pelo fato de serem genéricos qualitativos e, portanto, não passíveis de mensuração.
VERSÃO TEXTUAL 
Diante do exposto, pode-se afirmar que o Indicador é um instrumento que permite mensurar 
as modificações nas características de um sistema, ou seja, os indicadores deverão estabelecer 
para um dado período, uma medida da sustentabilidade do sistema.
Objetivando atender a estratégia de execução, entende-se que devem ser buscadas metodologias que 
promovam processos participativos na condução de qualquer monitoramento ou investigação.
Com a intenção de apoiar um acompanhamento de forma sistêmica e participativa, apresenta-se 
algumas alternativas metodológicas de apoio a processos de monitoramento e de investigação aplicada.
Portanto, apresentam-se, a seguir, alternativas que poderão ser utilizadas para a construção de 
indicadores para a avaliação de sistemas:
Identificação do público envolvido;
Determinação do objeto de estudo e do tipo de avaliação;
Definição de desenvolvimento sustentável e unidade produtiva 
sustentável;
Determinação de atributos ou características da sustentabilidade;
Definição de pontos críticos;
Definição dos descritores;
Levantamento da lista de indicadores;
Seleção de indicadores estratégicos;
Determinação de parâmetros;
Medição e monitoramento; e
22
Apresentação, integração e validação dos resultados.
A construção de indicadores para avaliação da sustentabilidade é um trabalho que exige uma equipe 
interdisciplinar, pois não há uma fórmula pronta, é necessário análise, interpretação e compreensão por 
parte dos envolvidos.
Os indicadores descrevem um processo específico e são particulares a esses processos, e por isso 
não há um conjunto de indicadores globais adaptáveis a qualquer realidade. Os indicadores devem refletir 
o objetivo de seus propositores. Assim, o processo participativo na sua construção garante a identificação 
dos propositores com os indicadores selecionados.
A metodologia proposta apresenta orientação prática e baseia-se em enfoque participativo, mediante 
o qual se promove a discussão e retroalimentação entre avaliadores e avaliados; permite examinar em que 
medida os sistemas são efetivamente mais sustentáveis e identificar pontos em que se faz necessário 
impulsionar mudanças.
O método pode desenvolver-se com todo o potencial sempre e quando a equipe que o aplique 
trabalhe verdadeiramente de forma participativa, o que exige, acima de tudo, uma postura dialógica, que 
respeite e valorize a opinião dos interlocutores. 
Far-se-á considerações sobre as diversas etapas de construção e implantação de um modelo de 
avaliação de desempenho em um órgão da Administração Pública Federal e discute-se sua aplicabilidade 
a outras organizações.
Implantar sistemas de avaliação de desempenho em ambientes organizacionais tem sido um grande 
desafio para os profissionais da área de recursos humanos, mesmo nos países em que há farta produção 
científica e tecnológica disponível.
No Brasil, considerando a escassez de publicações sobre o tema, o desafio torna-se maior, de acordo 
com Grillo (1982), uma das poucas edições existentes, que analisa criteriosamente a experiência brasileira 
com avaliação de desempenho na administração pública e observa que as duas últimas estudadas por 
aquele autor fracassaram. Tal situação deveu-se a inúmeros fatores, como a associação direta entre 
avaliação e promoção funcional, a padronização e a centralização dos procedimentos, a falta de 
participação do avaliado no processo avaliativo, o despreparo das chefias para lidar com avaliação e 
transitoriedade das chefias, entre outros.
Pode-se assegurar que um modelo de avaliação de desempenho, para ser bem-sucedido, deve 
respeitar as características culturais da organização que o adota. Infelizmente, no Brasil é corrente a 
reprodução de modelos, talvez devido à anunciada escassez de produção científica e tecnológica na área. 
Mesmo os modelos mais avançados podem fracassar se as práticas informais de avaliação forem 
inadequadas. Os sentimentos de injustiça e iniquidade, por exemplo, são muito frequentes nas culturas de 
leniência. Nesses casos, o competente, o indiferente, o descomprometido e o incompetente, todos, sem 
distinção, recebem avaliações máximas. Tais aspectos resultar em desmotivação e redução da 
produtividade, principalmente dos trabalhadores mais eficientes e mais comprometidos com a 
organização. A prática da leniência ou super avaliação, bastante comum no serviço público, pode ser 
muito danosa e prejudicial à organização como um todo, devendo-se, portanto, eliminá-la ou minimizar a 
influência que exerce sobre as avaliações de desempenho.
Para que se possa estar seguro de que um modelo, para ser justo, deve se preocupar em identificar e 
eliminar os fatores geradores das práticas de leniência. As chefias, sob a influência das pressões cultuais, 
praticam a supervalorização, contribuindo para a sua perpetuação. Portanto, torna-se evidente que é 
preciso eliminar o problema mediante a sensibilização das chefias da organização para os efeitos 
23
danosos de tais práticas, em especial, sobre o comportamento dos trabalhadores comprometidos e 
competentes.
Os sistemas de avaliação devem ser justos e imparciais, baseados em padrões de desempenho 
atingíveis, objetivos e claros, apoiados na realidade dos cargos ou postos de trabalho. Torna-se 
necessário, portanto, pesquisar os padrões desejáveis de desempenho junto aos ocupantes dos cargos e 
às respectivas chefias.
OBSERVAÇÃO
Observe-se que um modelo de avaliação que se pode considerar ideal deverá trazer benefícios 
para todos os usuários. Deve-se fornecer às chefias informações técnicas e procedimentos 
facilitadores de planejamento, coordenação e avaliação das atividades que estão sob sua 
responsabilidade; aos demais usuários, deve-se oportunizar condições propícia à identificaçãode 
pontos fortes e fracos do seu desempenho e à melhoria dos níveis de eficácia e qualidade de vida no 
trabalho, durante todo o processo de acompanhamento e auto-avaliação.
Consoante Oliveira-Castro et all (1995) sistema de avaliação de desempenho deve ser criado com o 
intuito de:
Valorizar o desempenho eficaz e identificar os problemas e as discrepâncias no 
desempenho;
Identificar as necessidades de treinamento de pessoal;
Identificar e remover os obstáculos e as restrições organizacionais ao desempenho 
eficaz;
Validar os procedimentos de seleção, acompanhamento, movimentação, e 
colocação de pessoal;
Promover e aperfeiçoar programas e políticas e de desenvolvimento de recursos 
humanos;
Aprimorar as condições de trabalho e melhorar a qualidade de vida no trabalho;
Subsidiar a aferição de mérito.
A estratégia de construção e implantação do sistema, por garantir a participação efetiva dos 
segmentos envolvidos, constitui um processo que enriquece a dinâmica organizacional, tendo em vista 
proporcionar espaço para reflexão e discussão sobre as práticas de gestão de recursos humanos do 
órgão e, consequentemente, o seu aprimoramento.
24
A transformação do modelo teórico de avaliação de desempenho em sistema de avaliação integrado 
à organização, às demais atividades e aos subsistemas de desenvolvimento de recursos humanos envolve 
a adoção de extensa gama de ações organizacionais, de acordo com Oliveira-Castro et all, como a seguir:
Aprimoramento contínuo e articulado dos processos seletivos e de colocação de 
pessoal, assim como das técnicas de diagnóstico de necessidades de capacitação, 
programação, execução e avaliação de treinamento;
Agilização dos procedimentos de aconselhamento psico-funcional;
Criação e/ou aprimoramento de mecanismos de incentivo e valorização ao bom 
desempenho;
Adoção de estratégias de comunicação entre as unidades organizacionais para 
resolução e a prevenção de problemas de desempenho.
Subsidiar a aferição de mérito.
Atente-se que a implantação de um sistema de desempenho em um órgão do Serviço Público Federal, 
Estadual ou Municipal tem suas especificidades no momento de sua concepção, objetivando dotar a 
organização de um instrumento gerencial eficaz, através do qual o avaliador e o avaliado possam 
identificar discutir e resolver eventuais problemas de desempenho com base em roteiros de observações 
comportamental e ambiental.
REFERÊNCIAS 
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estado herdado para o estado necessário. Artigonal.com. Artigonal – Diretório de Artigos Gratuítos. 
Publicado em 12 de setembro de 2010.
BARBOSA, Lídia Cristina S. Sistema de indicadores para monitoramento e avaliação de programas 
sociais do MDS. Acesso: www.abep.nepo.unicamp.br. Seminário População, Pobreza e Desigualdade 
– ABEP. 05 e 06 de novembro de 2007. Belo Horizonte – MG.
BRESSER-PEREIRA, L.C. A reforma do Estado nos anos 90 - lógica e mecanismos de controle. Lua 
Nova Revista de Cultura e Política, n. 45, 1998. 
CEZARINE, Luciana Orangaes, LIBONI, Lara Bartoci, SILVA, Joice Mara. Aplicação do Enfoque 
Sistêmico em uma Aliança Estratégica para o Desenvolvimento de Novos Produtos. Artigo 
apresentado 4º. Congaresso Brasileiro de Sistemas. Uni-FACEF – Cenatro Universitário de Franca – 
SP. 28 e 29 de outubro de 2008.
CROZATTI, Jaime. Planejamento estratégico e controladoria: um modelo para potencializar a 
contribuição das áreas da organização. XII Convenção de Contabilistas do Estado do Paraná. 
Maringá: Conselho Regional de Contabilidade do Paraná e a Universidade Estadual de Maringá, 1999.
DAGNINO, Renato. Curso de Gestão Estratégica Pública. Módulo I. Salvador, Bahia, INGÁ, 2009. 
___________. Planejamento estratégico governamental/Renato P Dagnino. Florianópolis: Depto. de 
Ciências da Administração/UFSC; [Brasília].CAPES:UAB, 2009.
25
DEPONTI, Cidonea, Machado, CÓRDELA, Eckert, AZANBUJA, José Luiz Bortoli. Indicadores para a 
avaliação da sustentabilidade em contextos de desenvolvimento rural local. Monografia 
(Especialização) - UFRGS. Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural, Porto Alegre. 
2001
GRILLO, Na avaliação de desempenho: a experiência brasileira na administração pública. Revista de 
Administração, v. 17, n. 1, p. 24 – 38, jan/mar, 1982.
MATUS, C. Estratégias Políticas. São Paulo, FUNDAP, 1996. 
OLIVEIRA-CASTRO, Gardenia Abbad, LIMA, Geny Bárbara do Carmo, VEIGA, Maria Raimunda Mendes 
da. Implantação de um sistema de avaliação de desempenho: métodos e estratégias. Fórum de 
Debates sobre Avaliação de Desempenho, organizado pela Assoicação Brasileira de Recursos 
Humanos – Seccional DF, realização - setembro, 1995.
Fontes das Imagens
26
Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 03: Evolução do planejamento governamental no Brasil 
Tópico 01: Evolução do planejamento governamental: Antecedentes
Pode-se observar que o Brasil tem comprovada tradição de uso do planejamento na Administração 
Pública, de modo especial em nível federal. Portanto, o governo central utiliza o planejamento desde a 
época do Império, de forma embrionária e não sistemática.
Muito embora os estudiosos e pesquisadores do país afirmem que o serviço público brasileiro se 
profissionalizou a partir da Revolução de 1930, consoante Misoczky e Guedes (2011) atente-se que 
durante o governo de D. Pedro II, quando já existia uma administração com características que Max Weber 
– sociólogo alemão – denominou de burocracia.
A administração no Império contava com procedimentos próprios de um serviço público 
profissionalizado, tais como:
A realização de concursos públicos;
Publicação anual de relatórios das atividades executadas pelos Ministérios;
Edição de normas sobre aquisição e uso de materiais de transporte ferroviários;
Publicação do primeiro orçamento público do País, autorizada através de lei com data de 15 de 
dezembro de l830, de acordo com Misoczky e Guedes (2011).
A década de 30 marcou a transição entre dois modelos de Estado no Brasil. Antes de 1930, o Brasil se 
caracterizava por uma estrutura econômica baseada na agricultura, sendo que o poder político se 
concentrava nas oligarquias rurais, em especial nos estados de São Paulo e Minas Gerais. Ocorreu uma 
série de acontecimentos, destacando-se a quebra dos produtores de café devido ao crash da bolsa de 
Nova Iorque, que reduziu drasticamente o mercado consumidor do café brasileiro, que culminaram com a 
Revolução de 1930 e com Getúlio Vargas no poder, marcando o fim do antigo modelo e o início de um 
novo, com participação mais ativa do Estado na economia, que pode ser denominado como nacional-
desenvolvimentista.
A partir de então, o Estado brasileiro foi levado a desempenhar funções cada vez mais complexas no 
conjunto da economia. Tal participação ocorreu tanto de forma direta quanto de forma indireta, desde a 
formulação de regras de desenvolvimento até a criação e manutenção de empresas estatais.
Atente-se o que era o cenário nacional quando foram efetivadas as primeiras tentativas de 
planejamento no Brasil, decorrência natural da nova concepção do Estado como fomentador do 
desenvolvimento nacional. Deve se assinalar também que a experiência do planejamento estava em voga 
também em outras nações, quer desenvolvidas, em desenvolvimento ou socialistas. 
No que tange ao planejamento governamental, a Constituição Federal de 
1988 (CF/88) inequivocadamente pode ser considerada um divisor de águas. 
Atente-se que desde a década de 30, registra-se que diversos governos 
brasileiros tentaram implementar alguns instrumentos de planejamento.
27
A introdução do planejamento governamental no contexto da realidade político-econômica brasileira 
possibilitará o conhecimento sobre os acanhados sucessos e repetitivos fracassos de planejamento 
governamental até o advento da CF/88 permitirá que se possa compreender com mais facilidade algumas 
características e mazelasmarcantes do planejamento governamental brasileiro na atualidade, consoante 
Cunha (2004).
O período que antecede a Revolução de 30 caracteriza-se pela ardorosa e apaixonada preocupação 
da inteligência brasileira com a análise das relações entre Estado e Nação, refletidas na forma de 
organização sociopolítica do país.
Diante do exposto, pode-se admitir o aperfeiçoamento de mecanismos de intervenção deliberada e 
abrangente. Surgiram então os primeiros defensores de uma intervenção planejada, que serviria para o 
propósito de alcançar-se uma sociedade industrializada e desenvolvida, preconizando-se o que chamavam de 
uma Ditadura Republicana.
De acordo com Cunha (2004), foi a semente da Revolução de 30, que criou as pré-condições 
institucionais, para adotar-se o planejamento governamental no Brasil. Na realidade, a elite modernizante no 
poder não tinha a finalidade principal de adotar o planejamento estatal no sentido já utilizado no continente 
europeu. A pretensão era a de manter o controle do aparato estatal centralizado na União nos níveis 
periféricos da Federação, através da burocracia.
Em 1932, foi criada a primeira célula organizacional brasileira envolvendo atividades de planejamento:
COMISSÃO DE ESTUDOS FINANCEIROS E ECONÔMICOS 
Referida célula teve como objetivo promover, por determinação do Governo Federal, 
a avaliação econômico-financeira dos estados e municípios, viabilizando a consolidação 
de suas dívidas internas e externas.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) foi criado em 1934, em 1937 o Conselho Técnico 
de Economia e Finanças (GTEF), em 1938, o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), 
considerados marcos na evolução do planejamento no Brasil.
Com a queda de Getúlio Vargas foi viabilizado um ambiente institucional favorável ao planejamento, em 
face de negação ao seu regime e estilo pessoal de exercer o poder estatal colocou em destaque a premente 
necessidade de ser iniciado um processo de descentralização econômica e política nacional.
O governo federal lançou o plano SALTE em 1948, que foi recebido pelas principais lideranças políticas 
brasileira, inclusive oposicionistas, por tratar-se de plano mais ambicioso até então concebido na America do 
Sul. Referido Plano foi relativamente bem sucedido nos projetos relativos às áreas de transporte e energia e 
foi liquidado em 1950 por determinação do Presidente Getúlio Vargas que retornava ao poder.
SALTE
Saúde, Alimentação, Transporte e Energia
A prática do planejamento passou a ser utilizada pelo Estado como forma de condução para 
implementação de suas políticas, no segundo governo de Vargas.
28
No segundo mandato de Vargas, concluído em 1954, o planejamento estatal criou mecanismos de pré-
condições, entre os quais se destacaram o Fundo Nacional de Eletrificação, e, o Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico (BNDE) depois Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e 
Social (BNDES) surgido em 1952.
O presidente Juscelino Kubitsheck assumiu em 1966 e adotou um Programa de Metas que conferia 
prioridade absoluta a construção dos estágios superiores da pirâmide industrial verticalmente integrada e do 
capital social de apoio a esta estrutura.
Jânio Quadro teve um governo efêmero, e discutiu o planejamento, fundamentalmente, no ângulo da 
legitimidade da participação societária ampla, tomando-se como modelo a experiência francesa. Surgiu 
dessas discussões a Comissão Nacional de Planejamento (CINPLAN) em 1961, que não teve tempo de nada 
propor em concreto, segundo Cunha (2004).
João Goulart sucedeu a Jânio Quadros, inspirado nos ideais do economista Celso Furtado, adotou um 
Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, para o período de 1963 e 1965. Este Plano 
caracterizou-se primordialmente pelo esforço de compatibilizar a meta global de aumento da economia e a 
taxa histórica de crescimento com um esforço de estabilização. O novo modelo econômico lançado através 
do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) para o período 1964-1966, no governo Castello Branco.
Para o período de 1967-1969, Costa e Silva adotou o Programa Estratégico de Desenvolvimento, que 
pretendia oferecer condições adequadas ao desenvolvimento harmônico interno e externo do País. Com o 
falecimento daquele presidente o plano foi substituído pelo PNDS.
O PNDS foi sucedido pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado no Governo Geisel para o 
período 1975-1979. A crise do período já se encontrava instalada e o Plano tinha como diretriz principal a 
redução das importações de energia e o aumento das exportações para fazer frente à crescente dívida 
externa.
Cunha (2004) enfatiza que em plena aceleração do processo inflacionário, da expansão significativa da 
dívida externa e da alta do preço do petróleo, o III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1985), reflete a 
descrença generalizada, dentro e fora do governo, quanto ao sucesso do planejamento estatal.
OBSERVAÇÃO
Observe-se que os planejamentos na esfera governamental brasileira, desde a década de 30, 
permitiram seja concluído que o planejamento no Brasil, até o advento da CF/88 tem sido parcialmente 
utilizado uma vez que possui importantes fatores críticos de sucesso.
29
Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 03: Evolução do planejamento governamental no Brasil 
Tópico 02: Evolução do planejamento governamental: Pós Constituição Federal de 1988
VERSÃO TEXTUAL 
A análise do planejamento governamental brasileiro sob a égide da Constituição Federal de 1988 
(CF/88), obrigatoriamente, deve ter o primeiro passo voltado para o artigo 165, § 2º, que criou o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual – que unifica os 
orçamentos anuais – Fiscal, Seguridade Social e de Investimentos nas Estatuais, no Orçamento Geral 
da União (OGU).
Observe-se que a lei que instituir o Plano Plurianual (PPA) estabelecerá de forma regionalizada, as 
diretrizes, os objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuada, consoante o art. 165 § 1º.
O PPA é concebido para abranger o lapso de tempo que vai do segundo ano de um mandato presidencial 
ao primeiro ano do mandato subsequente, de acordo com art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias.
A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural do PPA com o orçamento. 
Consoante o texto constitucional, a lei de diretrizes orçamentárias compreenderem as metas e prioridades da 
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, 
orientará a elaboração da Lei Orçamento Anual (LOA) disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política das agências financeiras oficiais de fomento, conforme o art. 165, § 2º da CF/88.
Portanto, a leitura dos dispositivos inseridos na CF/88 permite seja concluído que as LDO e os 
orçamentos anuais têm de ser compatíveis com o disposto na PPA, bem como todos os outros planos e 
programas nacionais, regionais e setoriais também previstos na Carta Magna nacional ou quaisquer outros 
instituídos em um período de governo.
30
Descrição da imagem:
Atende-se que nenhum investimento cuja execução 
ultrapassar ao exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia 
inclusão no PPA ou sem lei que autorize tal inclusão, sob pena de 
responsabilidade.
As emendas parlamentares à LDO e ao orçamento somente serão apreciadas pela comissão mista 
pertinente do Congresso Nacional se compatíveis com a lei do PPA, artigos l65 à l67 da CF/88. Portanto, o 
PPA é concebido com um inequívoco caráter coordenador das ações governamentais e como o poder de 
subordinar a seus propósitos todas as iniciativas que não tenham sido inicialmente previstas.
A interpretação literal daqueles dispositivos constitucionais leva a constatação deque não se conseguiu 
superar a índole normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares.
Atente-se que, tal circunstância possa ser explicada pelo fato de que a elaboração do texto da Carta 
Política vigente pela Assembleia Nacional Constituinte, instalada em fevereiro de 1997, foi marcada por um 
ambiente de forte crise econômica e desequilíbrio das finanças públicas nacionais e pela pressão de 
reivindicações populares antes reprimidas.
O foco da visão dos constituintes foi a criação de instrumentos que permitissem maior transparência das 
intenções dos governos, dando coerência às ações governamentais ao longo do tempo, permitindo e 
organizando, concomitantemente, as intervenções parlamentares nos orçamentos.
Pode-se afirmar ser bastante evidente a preocupação com a criação de condições para o exercício regular 
da avaliação e do controle das ações do governo, e em especial, das despesas públicas.
Cunha (2004) enfatiza que as regras que norteiam o planejamento governamental inseridas na CF/88 pelo 
caráter normativo e reducionista do planejamento governamental idealizado e proposto pelos governos 
militares podem ser constatadas tanto pelo conteúdo dos artigos 165, 166 e 167 daquela Carta Magna, que 
integram o Título VI – da Tributação e do Orçamento – Capítulo II – das Finanças Públicas, Seção II, Dos 
Orçamentos -, quanto pela localização do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional.
OBSERVAÇÃO
Observe-se que, de acordo com Cunha (2004) os citados artigos, acima referidos, revelam ainda que 
os avanços representados pela democratização do país, pelo aumento do espaço e da importância 
política como consequência da revitalização da democracia, pela difusão de novas tecnologias e 
mudanças de valores culturais, não foram determinantes para afastar a utilização do enfoque normativo e 
economicista dos governos militares para idealização das diretrizes do planejamento governamental 
brasileiro.
Por fim, atente-se que o governo central brasileiro utiliza o planejamento desde a época do Império 
constatando-se ainda a evolução da administração federal, os dois principais movimentos reformadores: o 
Estado Novo e início do regime militar de 1964, de acordo com Misoczky e Guedes (2011).
REFERÊNCIAS 
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ALMEIDA, Paulo Roberto. A experiência brasileira em planejamento econômico: uma síntese histórica. 
Artigo: www.pralmeida.org [1]. junho-2004.
CANUTO, Alexandre. Planejamento Governamental. Artigo disponível: site: slideshare, Document 
Transcript, 2010.
CUNHA, Marcelo Jorge Gonçalves da. As repercussões do plano de ação governamental no processo de 
planejamento do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Monografia de Conclusão do Curso de 
Pós-Graduação em Administração Judiciária da Fundação Getúlio Vargas. Rio de Janeiro, 2004.
GARCES, Ariel e SILVEIRA, José Carlos. Gestão Pública orientada para resultados no Brasil. Revista do 
Serviço Público. Ano 53, n 4, Out – Dez 2002.
MACHADO, Fernando Tavora Heitmann Ferreira. O orçamento público e o planejamento no contexto dos 
municípios do Estado do São Paulo a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal. Dissertação aposentada à 
Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2004.
MISOCZKY, Maria Ceci Araújo e GUEDES, Paulo. Planejamento e Programação na Administração Pública. 
Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Florianópolis: Departamento de Ciências da 
Administração/UFSC; (Brasília): CAPES: UAB, 2011.
Fontes das Imagens
1 - http://pralmeida.org/
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Planejamento e Programação na Administração Pública 
Aula 04: Os Planos Nacionais de Desenvolvimento 
Tópico 01: Histórico brasileiro
As primeiras Constituições Federais tanto a de 1824, quanto a de 1891 não trataram diretamente da 
questão orçamentária, deixando para as leis ordinárias o encargo de regular o assunto.
Observe-se que foi da maior importância a Lei nº. 23, de 30 de outubro de 1891, aperfeiçoada pela Lei 
nº. 30, art. 30, de 08 de janeiro de 1892, que conferiu competência ao Ministério da Fazenda para 
centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos Ministérios para organizar a 
proposta.
Tal dispositivo tornou-se inconciliável com art. 34 da Constituição que atribuía competência privativa ao 
Congresso para orçar a receita e fixar a despesa. A legislação da época determinava que toda e qualquer 
iniciativa de lei era de exclusiva competência do Poder Legislativo.
A Lei nº. 30, de 08 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades 
do Presidente da República, estabelecia que a não apresentação da proposta 
orçamentária constituía crime contra as leis orçamentárias. Tal legislação 
trouxe um impasse que quase resultou na reforma da Constituição na época, 
mas que foi superada pela decisão tomada de que o Executivo apresentaria 
a proposta como subsídio ao Poder Legislativo, que deliberaria.
Em 1926, a Constituição foi reformulada e finalmente realizada a transferência da elaboração da proposta 
orçamentária para o Poder Executivo, o que já acontecia na prática. A competência transferida ao Executivo 
foi confirmada posteriormente pela Constituição de 1934, depois na Carta Política de 1936 e afinal 
normatizada pela Constituição de 1946.
Importantes inovações foram introduzidas na proposta orçamentária, em 1936, que resultou na Lei nº. 
284, de 28 de outubro de 1936 que veio consolidar as inovações. A seguir, houve a histórica Exposição de 
Motivos, de 16 de junho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público Civil ao Executivo que propôs 
modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão especializado, incumbido de tratar os 
problemas orçamentários do governo federal.
Assim, a Carta Política, de 10 de novembro de 1937, admite na estrutura burocrática do Governo Federal 
um Departamento de Administração Geral e a Lei nº. 579, de 30 de julho de 1938, em seu art. 3º. Assim se 
expressa: 
Até que seja organizada a Divisão de Orçamento, a proposta orçamentária 
continuará a ser elaborada pelo Ministério da Fazenda com a assistência do DASP.
O DASP, não estando em condições de colocar em funcionamento a Divisão de Orçamento, sugeriu uma 
solução provisória, ou seja, o órgão central orçamentário foi administrativamente estruturado no Ministério da 
Fazenda e, tecnicamente subordinado ao DASP. Entretanto, o Executivo, percebendo a necessidade de adotar 
a administração de serviços tecnicamente organizados, editou o Decreto-Lei nº. 2.026, de 21 de fevereiro de 
1940, criando a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda como o primeiro órgão central 
orçamentário.
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Com esta natureza eclética - subordinação administrativa ao Ministério da Fazenda e técnica ao DASP - 
inovações começaram a surgir, despertando a consciência orçamentária, tais quais: 
Aumento de fidelidade em termos numéricos do programa de trabalho;
Maior atenção às perspectivas da receita; 
Expedientes de audiências entre a equipe do órgão central e os representantes das unidades 
administrativas;
Coligação e sistematização de todos os elementos necessários à constituição de uma base idônea 
para cálculo das estimativas dos recursos, erigindo método de previsão das rendas públicas como 
instrumento fundamental de sua atuação.
A Comissão de Orçamento tornou-se instrumento de preparo da base de ação do futuro órgão 
permanente que foi a Divisão de Orçamento do DASP. Referida foi criada pelo Decreto-lei nº. 579/38, 
entretanto, somente tornou-se realidade pela edição do Decreto-lei nº. 7.608, de junho de 1945, época em que 
a Comissão de Orçamento da Fazenda deixou de existir. As propostas orçamentárias do Executivo passaram 
a ser elaboradas por esta Divisão, modificando completamente o panorama até então existente.
Até a criação do DASP, a proposta das despesas da União era realizada como a seguir:
Estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou Decreto-lei;
Designação de