Orçamento Público: Evolução e Importância

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Direito Financeiro Aplicado
Aula 5 - Orçamento Público
INTRODUÇÃO
Atualmente, a busca do Estado é concentrar-se na captação crescente de recursos com o fim de manter o equilíbrio
orçamentário, ou seja, nivelar as despesas com a receita.
Se a receita for menor que a despesa, estamos diante do déficit orçamentário (um orçamento com previsão de déficit
significa que as despesas irão superar as receitas), situação anormal que implica aumento dos impostos,
levantamento de empréstimos ou emissão de papel-moeda para o governo pagar suas dívidas.
O governo, ao emitir papel-moeda, mas sem haver o correspondente aumento de mercadoria em circulação (produção),
ocorre acréscimo do poder aquisitivo que conduz à alta de preços (inflação).
A inflação gera a desordem social. Com o aumento do imposto ou o levantamento de empréstimo, o governo acaba
lançando mão de qualquer desses recursos, procurando, ao mesmo tempo, diminuir ou comprimir as despesas.
A elaboração de qualquer orçamento público deve começar pelas despesas. Verificam-se, portanto, todos os encargos
anuais do Estado, para depois procurarem-se os meios financeiros necessários à execução. Têm-se, assim, as receitas.
OBJETIVOS
Reconhecer as questões atinentes ao orçamento públicos.
Analisar, a partir do conceito, as espécies e os princípios orçamentários.
Analisar a norma geral de regência e classificação do orçamento público.
INTRODUÇÃO
Para o Direito Financeiro, o orçamento é documento fundamental na atividade financeira do Estado.
De acordo com a melhor doutrina, Aliomar Baleeiro (1971, p. 397) define:
“Nos Estados democráticos, o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo
prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período em pormenor, as despesas
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política
econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”
O orçamento, no Estado de Direito, não é mero documento de caráter contábil ou administrativo, mas, sim, poderoso
instrumento de política econômica e social que, para sua execução, depende da correta e eficaz alocação dos
recursos.
EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
O Orçamento Público evoluiu muito ao longo da nossa história, desde o orçamento tradicional, com destaque no gasto,
até o que denominamos hoje de orçamento-programa, com ênfase nas realizações. Na verdade, outras versões do
orçamento foram características da sua evolução.
Orçamento tradicional
O orçamento tradicional era representado por uma simples planilha contendo uma projeção
de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bens e
serviços públicos, observando que havia destaque no gasto, e não nas realizações que um
governo pretendia executar.
Não havia um planejamento de ações, com o propósito de minimizar ou solucionar um
problema do Estado, como a Educação, a Saúde etc., era apenas um documento formal,
indicando o que o governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um
processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava
os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se importar com os
objetivos econômicos ou sociais.
Orçamento de desempenho
No orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processo
orçamentário, buscando-se saber onde o governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, de
alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estava gastando
e porque se estava gastando o recurso.
Em que pese esse orçamento ter representado uma evolução do orçamento tradicional,
ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa, tendo em vista que lhe faltava
uma característica primordial: a vinculação a um sistema de planejamento público.
Orçamento-programa
O orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração
entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a
necessidade de se planejar as ações, antes de executar o orçamento.
Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais
deficiências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à
correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as
realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.
Sobre o Orçamento-programa, leia mais a seguir.
ORÇAMENTO-PROGRAMA
Houve um enorme avanço na técnica de apresentação orçamentária quando surgiu a Classificação Funcional
Programática. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias aos objetivos de governo. Os objetivos são
viabilizados pelos programas de governo.
Fonte:
Esse enfoque permite uma visão de “o que o governo faz”, o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque
tradicional, que visualiza “o que o governo compra”.
Saiba mais
, Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdobramentos das funções básicas de governo. Faziam a
ligação entre os planos de longo e médio prazo, e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para
o cumprimento das funções.
Os programas representam, geralmente, os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado
orçamento-programa.
No Brasil, o orçamento-programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação,
que representam objetivos da ação governamental em vários níveis decisórios.
Resumindo:
• As funções representam as áreas de atuação do governo, divididas em subfunções;
• Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções;
• Os projetos e as atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.
Fonte:
O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende
alcançar. É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos
necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar.
As características principais do orçamento-programa são:
• Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento;
• Melhor controle, identificação das funções, da situação, das soluções, dos objetivos, recursos etc. — ênfase no que se
realiza e não no que se gasta.
Finalizando essas fases, temos que o orçamento público, no Brasil, é sempre elaborado por iniciativa do poder
Executivo na forma do orçamento-programa. Essa técnica quer dizer que é permitido ao cidadão, que paga os seus
impostos, saber o que o governo está devolvendo à sociedade em termos de serviços, seja em âmbito federal, estadual
ou municipal.
Fique atento!
Uma relação de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as
atribuições permanentes do governo.
Uma relação de subfunções (divisões), como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das
funções. É importante ressaltar que uma subfunção agrega vários programas.
Uma relação de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos
desses programas.
, O orçamento não contém todas as autorizações para todas as receitas e todas as despesas dentro de um período, uma vez que
podem ocorrer fatos supervenientes, dotações insuficientes e outras causas que exigem créditos adicionais.
No Brasil, não há um único orçamento público, uma vez que nem todos os gastos podem ser limitados em um único orçamento
retomado periodicamente, em especial, em função das transições de poder bem como das descontinuidades politicamente
justificadas que resultariam de ciclos mais curtos. Portanto, pode-se dizer que existem ciclos diferentes que falam entre si, mas
possuem certa autonomia para evitar lapsos do destino financeiro das arrecadações públicas.
Divide-se, então o orçamento público em três leis que regem o planejamento financeiro público:
O Plano
Plurianual
A Lei de DiretrizesOrçamentárias
A Lei Orçamentária
anual
Estudaremos cada uma dessas leis na próxima aula.
As quatro correntes que explicam a natureza jurídica do orçamento público:
1ª: Sustenta que o orçamento é sempre uma lei porque emana de um órgão que é eminentemente legiferante.
2ª: Sustenta que orçamento apresenta-se extrinsecamente como uma lei, mas seu conteúdo é de mero ato
administrativo.
3ª: Sustenta que é um simples ato administrativo.
4ª: Sustenta que não pode ser defendido como lei, embora tenha aspecto formal e aparência de lei, pois possui prazo
determinado, sendo considerado mero ato-condição.
A Constituição Federal Brasileira confere ao orçamento natureza jurídica de lei (critério formal) para vigorar pelo prazo
determinado de um ano. É lei no sentido formal sem ser no sentido material, pois lei material é ato normativo genérico,
abstrato e permanente, enquanto que a lei orçamentária é para efeitos concretos, particulares e destinada a vigorar por
um só exercício.
Não cria direitos subjetivos e se apresenta apenas como lei autorizativa.
EXPLICADINHO:
O Direito Formal é a parte que se preocupa com a definição das regras de existência do Direito, é o meio responsável
pelo qual o Direito existe, e como as pessoas e instituições devem se portar dentro dele.
Sua palavra de ordem é “como” e são preocupações da área formal do Direito:
• “Como propor uma pensão alimentícia?”;
• “Como ingressar com uma ação judicial em determinada instância”.
O Direito Material trata dos fins do Direito (finalidade), ou seja, preocupa-se em definir o quê o direito garante ou exige.
São os tão falados “direitos e deveres” (Direito Material), responsável por definir qual a matéria objetiva ou esperada de
alguém.
Cabe o direito material definir “o quê”. De regra geral, é possível definir assim a diferença entre Direito Formal e Direito
Material:
• o primeiro lida com “como”, isto é, com o meio no qual as leis são aplicadas;
• o segundo lida com “o quê”, isto é, com a finalidade das leis.
Exemplos de Direito Material e Direito Formal:
Direito Material
Define que matar alguém é crime, passível de diferentes tipos de pena, levando em consideração a gravidade e as
circunstâncias nas quais este crime ocorreu.
Todas essas regras são definidas pelo Direito Material, nas leis que fazem parte do Direito Penal (Código Penal, Código
de Processo Penal etc.).
Direito Formal
Estabelece como o criminoso responsável pela morte de alguém será acusado e julgado, bem como este cidadão
poderá se defender, quais são e como se desenvolvem os recursos aos quais ele recorrer. O Direito Formal não está
preocupado com a matéria do crime ocorrido, em si, mas com a forma como esse crime será tratado por todas as
partes judicialmente envolvidas com ele.
Revendo
, No Brasil, o orçamento é autorizativo. Você sabe bem o que isso significa? Então, vamos lá!
Quando o orçamento é elaborado, indica quanto será gasto e de que forma, para cada ação do Estado. Porém, isso não significa
que, obrigatoriamente, deve ser feito e gasto tudo o que consta do seu planejamento.
O orçamento autoriza tendo em vista as necessidades e o plano de desenvolvimento de cada região. Sendo viável realizar tudo o
que se lê no orçamento público, perfeito! Caso não se consiga, por qualquer razão, não há punição para os governantes.
É preciso ressaltar que, no Brasil, o orçamento público define um programa de trabalho anual, apontando as prioridades e a
destinação dos recursos disponíveis para o período de 12 meses, a contar de 1º de janeiro.
POR QUE SURGIU O ORÇAMENTO PÚBLICO?
Surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar da atividade financeira governamental, ou seja,
desempenhada pelo Executivo.
Para que o controle fosse mais eficaz, era necessária a vinculação do orçamento a normas e regras que orientassem a
sua elaboração e execução. A partir daí, nascem os chamados princípios orçamentários, que visam estabelecer as
regras orçamentárias.
Princípios orçamentários
Princípio da Anualidade
Também denominado de princípio de periodicidade, em que as estimativas de receita e
despesas devem fazer referência a um período limitado de tempo, em geral, um ano.
Exercício financeiro é o nome dado ao período de vigência do orçamento.
Esse princípio está previsto na legislação brasileira pela Constituição Federal, artigo 165,
inciso III; e artigos 2º e 34 da Lei nº 4.320/64.
Princípio da Unidade
Para cada exercício financeiro deve existir apenas um orçamento, portanto ele é uno. Assim,
procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos (orçamentos paralelos).
Esse princípio está previsto na legislação brasileira, no artigo 165, § 5º da Constituição
Federal e no artigo 2º da Lei nº 4.320/64.
Princípio da Universalidade
É necessário que o orçamento contenha todas as receitas e despesas referentes aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. É
imperioso destacar que para haver universalidade do orçamento é preciso que esse seja
único (princípio da unidade).
Daí a referência, do mesmo artigo constitucional, para os dois princípios. O mesmo
acontece com o artigo 2º, da Lei nº 4.320/64, em que os princípios de anualidade, unidade e
universalidade são citados textualmente.
Atenção!
Está consagrado, no artigo 3º, da Lei nº 4.320/64, a imposição do princípio de
universalidade à receita quando determina a inclusão das “operações de crédito autorizadas
em lei” e excetuam as operações de crédito por antecipação da receita. O artigo 4º, da Lei nº
4.320/64, impõe a universalidade da despesa.
Princípio da Exclusividade
A reforma constitucional de 1926 consagrou esse princípio. Nele, é previsto que o
orçamento deva conter apenas matéria orçamentária, não incluindo, em seu projeto de lei,
assuntos estranhos.
Por assunto estranho é possível citar a tentativa de incluir a “Lei do divórcio” no projeto de lei
orçamentária. Isso se dava em face da celeridade do processo de discussão, votação e
aprovação da proposta orçamentária.
Verifique o artigo 165, § 8º, da Constituição Federal e o artigo 7º da Lei nº 4.320/64.
Princípio da Especificação
Recebe outras duas denominações: da especialização ou da discriminação, tem o propósito
de vedar as autorizações de despesas globais, isto é, aquelas que devem ser classificadas
com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. Esse
princípio está previsto nos artigos 5º e 15 da Lei nº 4.320/64.
Atenção!
A exceção aos artigos supracitados está contida no artigo 20, da Lei 4.320/64, que permite
dotações globais para os “... programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não
possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa, que
poderão ser custeados por dotações globais, classificadas entre as despesas de capital”.
Princípio da Publicidade
Todo conteúdo orçamentário deve ser divulgado pelos veículos oficiais de comunicação,
isto é, para conhecimento público e para eficácia de sua validade enquanto ato oficial de
autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas.
Como é feita essa publicidade?
A publicação deve ser feita no Diário Oficial da União. Além disso, a Constituição Federal
exige a publicação até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, do relatório
resumido da execução orçamentária.
Princípio do Equilíbrio
Significa dizer que as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício
financeiro. O equilíbrio, assim como alguns outros princípios, não é uma regra rígida e
objetiva a deter o crescimento dos gastos governamentais.
Para o leigo, ao examinar o orçamento, verá que ele estará sempre em equilíbrio, isto é,
receitas exatamente iguais às despesas. No entanto, essa é uma maneira simplista de se
analisar o orçamento. Devemos observar as contas orçamentárias internamente, por meio
das contas do orçamento corrente e de capital. Nessas contas “escondem-se” os
desequilíbrios orçamentários.
A Constituição Federal de 1988 adota uma visão realista diantedo déficit orçamentário ao
conceituá-lo.
Princípio do Orçamento Bruto
Fica estabelecido, nesse princípio, que todas as parcelas de receitas e despesas devem
constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções.
Nesse sentido, busca-se impedir a inclusão de importâncias líquidas, isto é, descontando
despesas que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, gravando o orçamento e
impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio de universalidade.
Esse princípio está previsto na legislação brasileira pela Lei nº 4.320/64, no artigo 6º, §1º.
Princípio da Não Afetação de Receitas
O objetivo é definido da seguinte maneira: Não é possível reservar nenhuma parcela da
receita geral e tampouco comprometê-la para atender a determinados gastos. A
Constituição Federal prevê esse princípio no artigo 167, incisos IV e IX.
Atenção!
Encontraremos exceções ao princípio da não afetação de receitas, nos artigos 158 e 159,
que tratam das participações dos estados, municípios e do Distrito Federal no produto da
arrecadação dos impostos, sobre a renda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos
industrializados, sobre a propriedade rural, sobre a propriedade de veículos automotores,
sobre a circulação de mercadorias e a prestação de serviços de transportes interestadual e
intermunicipal e de comunicação.
Além dessas exceções, conforme artigo 212, da Constituição Federal de 1988, temos a
vinculação da aplicação da receita de impostos na manutenção e no desenvolvimento do
ensino, onde a União deve aplicar nunca menos que 18% e os estados, o Distrito Federal e os
municípios, nunca menos que 25% nessas áreas.
EXERCÍCIOS
1) Como se deu a evolução histórica do orçamento público no Brasil?
Resposta Correta
2) Sobre os princípios orçamentários quando as despesas não devem ultrapassar as receitas previstas para o exercício
financeiro, fazemos alusão ao:
a) Princípio da publicidade;
b) Princípio da não afetação de receitas;
c) Princípio da especificação;
d) Princípio do equilíbrio;
e) Princípio do orçamento bruto.
Justificativa
3) Qual o propósito do princípio da universalidade orçamentária?
Resposta Correta
4) Qual a explicação para a natureza jurídica, do orçamento público no Brasil, ser recebida como lei?
Resposta Correta
5) Como é elaborado o orçamento público no Brasil?
Resposta Correta
Glossário