direito administrativo

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ATO ADMINISTRATIVO 
 
Noções preliminares: 
Para o direito, ato é sinônimo de manifestação de vontade com aptidão para produzir efeitos 
jurídicos. Em razão disso, Hely Lopes Meirelles dizia que o “o conceito de ato administrativo é 
fundamentalmente o mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma categoria 
informada pela finalidade pública”. Logo, o ato administrativo nada mais é do que um ato 
jurídico stricto sensu por meio do qual a Administração Pública manifesta sua vontade 
produzindo os efeitos jurídicos desejados para a satisfação do interesse público. 
Aperfeiçoando o conceito do professor Hely Lopes Meirelles, Rafael Oliveira apresenta uma 
definição mais ampla, abrangendo não só os atos emanados pela Administração Pública, como 
também os atos de seus delegatários, quando do exercício da função delegada. 
Assim, diz o professor Rafael Oliveira que o ato administrativo “é a manifestação unilateral de 
vontade da Administração Pública e de seus delegatários, no exercício da função delegada, 
que, sob o regime de direito público, pretende produzir efeitos jurídicos, com o objetivo de 
implementar o interesse público”. 
A partir dessas premissas, concluímos que, para identificar o ato administrativo, devemos nos 
ater às seguintes características: 
 a) é uma manifestação unilateral de vontade; 
b) da Administração Pública ou de seus delegatários no exercício da função delegada; 
c) sujeita ao regime de direito público; 
d) com o objetivo de satisfazer o interesse público. 
Portanto, nem sempre os atos emanados da Administração Pública são atos administrativos. 
De fato, em regra, a Administração atua por intermédio dos atos administrativos, mas existem 
casos em que ela pratica atos regidos pelo regime eminentemente de direito privado. Assim, a 
doutrina afirma que ato administrativo é uma espécie de atos da administração, os quais 
englobam atos privados (ex: celebração de um contrato de locação) e atos administrativos. 
 
A doutrina também distingue o ato administrativo do fato administrativo. Enquanto aquele é 
uma manifestação unilateral da vontade da Administração Pública, o fato administrativo é uma 
atividade material da Administração que pode ou não decorrer de um ato 
ATOS DA 
ADMINISTRAÇÃO
Atos Privados da 
Administração
Atos 
Administrativos
 
 
administrativo.Como exemplo, cite-se a apreensão de mercadorias pela Administração 
alfandegária, ou a dispersão de manifestantes por órgãos de segurança pública. 
Dito de outra forma, o fato administrativo é um acontecimento, voluntário ou natural, que 
repercute na esfera administrativa. Sobre o tema, colhem-se as lições de Carvalho Filho: 
“A noção de fato administrativo não guarda relação com a de fato jurídico, encontrada 
no direito privado. Fato jurídico significa o fato capaz de produzir efeitos na ordem 
jurídica, de modo que dele se originem e se extingam direitos (ex facto oriturius). 
A ideia de fato administrativo não tem correlação com tal conceito, pois que não leva 
em consideração a produção de efeitos jurídicos, mas, ao revés, tem o sentido de 
atividade material no exercício da função administrativa, que visa a efeitos de ordem 
prática para a Administração. Exemplos de fatos administrativos são a apreensão de 
mercadorias, a dispersão de manifestantes, a desapropriação de bens privados, a 
requisição de serviços ou bens privados etc. Enfim, a noção indica tudo aquilo que 
retrata alteração dinâmica na Administração, um movimento na ação administrativa. 
Significa dizer que a noção de fato administrativo é mais ampla que a de fato jurídico, 
uma vez que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja, aqueles que não 
repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido no seio da 
Administração. 
(...) 
Em síntese, podemos constatar que os fatos administrativos podem ser voluntários e 
naturais. Os fatos administrativos voluntários se materializam de duas maneiras: (1ª) 
por atos administrativos, que formalizam a providência desejada pelo administrador 
através da manifestação da vontade; (2ª) por condutas administrativas, que refletem 
os comportamentos e as ações administrativas, sejam ou não precedidas de ato 
administrativo formal. Já os fatos administrativos naturais são aqueles que se originam 
de fenômenos da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita administrativa.” 
(CARVALHO FILHO) 
 
Elementos do ato administrativo: 
Ainda com apoio nas lições do professor Hely Lopes Mereilles, o ato administrativo é composto 
por cinco elementos, sem os quais ele inexiste. Para ele, esses elementos constituem a 
“infraestrutura” do ato administrativo, de modo que sem a convergência deles, o ato não se 
aperfeiçoa e, por consequência, não produz efeitos válidos. 
Uma dica para lembrar dos elementos é ler o art. 2º da Lei 4717/65, que rege a ação popular. 
Nela, os elementos do ato administrativos são arrolados e conceituados no parágrafo único do 
art. 2º. Esses elementos são: 
 a) competência; 
 b) finalidade; 
 c) forma; 
 d) motivo; 
 e) objeto. 
Vamos analisar cada um deles separadamente. 
 
 
a) COMPETÊNCIA: é a atribuição legal para a prática do ato, ou seja, é o poder atribuído ao 
agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. Decorre do princípio 
da legalidade e é um elemento vinculado do ato. Embora se diga que é um poder, a 
competência é um verdadeiro poder-dever, uma vez que o agente não pode deixar de cumprir 
com as suas atribuições legais. Portanto, a competência é irrenunciável. Além disso, ela é 
intransferível e improrrogável, isto é, não pode ser transferida por ato de vontade, salvo 
quando a lei permitir. Existem dois casos que permitem a transferência de competência, que 
são a delegação e a avocação. No âmbito federal, a Lei 9784/99 autoriza a delegação e a 
avocação de competência em seu art. 11 e seguintes. 
A delegação de competência é o ato por meio do qual um agente transfere a outro funções 
que originariamente lhe são atribuídas. Pode envolver agentes da mesma ou diferente 
hierarquia. A delegação é sempre parcial, pois se fosse total configuraria renúncia da 
competência. Além disso, não existe delegação entre os Poderes orgânicos do Estado, nem de 
atos políticos ou de competência exclusiva. Registre-se ainda que a delegação é revogável a 
qualquer tempo e é ato formal, devendo ser publicado. 
É importante ressaltar que, para o STF, a prática de ato pelo agente ou órgão no exercício da 
função delegada os torna partes legítimas para figurar em eventual ação para impugná-lo. 
Nesse sentido é a súmula 510 do STF: 
Súmula 510. Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência 
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial. 
A avocaçãode competência, por sua vez, consiste no ato mediante o qual uma autoridade 
hierarquicamente superioratrai para sua esfera decisória a prática de ato de competência 
natural de agente de menor hierarquia. Só existe entre agentes de hierarquia diferentes (o 
superior avoca a atribuição do subordinado). É medida excepcional e sempre temporária, que 
deve ser justificada. 
O ato praticado em desconformidade com a competência legal dá origem ao abuso de poder, 
ou vício por falta de competência (ex: agente sem competência indefere um requerimento 
administrativo). 
 
b) FINALIDADE: a finalidade do ato administrativo é sempre o interesse público. Assim como a 
competência, também é um elemento vinculado do ato, uma vez que a lei sempre define qual 
é o interesse público a ser perseguido, implícita ou explicitamente. O ato praticado em 
desacordo com a finalidade prevista em lei contém o chamado vício do desvio de finalidade, 
também conhecido de vício ideológico ou subjetivo (ex: superior hierárquico remove um 
servidor para uma lotação distante só porque não gosta dele). 
 
c) FORMA: é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. É o revestimento exteriorizador do ato. 
Todo ato administrativo é, em princípio, formal. No direitoprivado a liberdade da forma do ato 
jurídico é a regra, já no direito público é a exceção, pelo princípio da solenidade das formas. 
Toda forma do ato é substancial. No ato administrativo, prevalece a forma escrita, de modo a 
conferir maior controle na gestão do interesse público. Pode, no entanto, em situações 
excepcionais, quando a lei autorizar, ser verbal ou gesticular. A forma é elemento vinculado do 
 
 
ato. Enfim, se a lei estabelece determinada forma como revestimento do ato, não pode o 
administrador deixar de observá-la, sob pena de invalidação por vício de ilegalidade. 
 
d) MOTIVO: é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato 
administrativo. Pode vir expresso em lei, como também ser deixado ao critério do 
administrador público. Em outras palavras, pode ser vinculado ou discricionário, a depender 
do legislador. 
A doutrina distingue o motivo e a motivação. O motivo é a situação de fato ou de direito que 
justifica a edição do ato. Já a motivação é a exteriorização do motivo, ou seja, é a justificativa 
apresentada pelo administrador para a prática do ato administrativo. 
IMPORTANTE: por força da teoria dos motivos determinates, quando o agente público 
apresentar a motivação do ato, ficará a ela vinculado, ainda que se trate de ato discricionário. 
Portanto, essa teoria limita a discricionariedade da Administração nos casos em que o agente, 
ainda que sem obrigação de motivar o ato, o faça. 
Motivo X Motivação 
 O motivo, como visto, é elemento do ato administrativo que justifica a edição do ato. A 
motivação é um fato mais à frente, é a exteriorização do motivo, a sua redução a termo. É aqui 
que queremos saber se o agente público escreveu no ato as justificativas para o ato, motivo 
publicizado. É o exemplo do chefe do executivo que baixa um decreto e antes dos dispositivos 
legais dispõe: “considerando que xxxxxxx...”. Isso é a motivação. 
Motivo X Móvel 
 Poucos autores mencionam, dentre eles Celso Antônio Bandeira de Melo. Móvel é 
aquilo que passa na cabeça do agente quando ele exerce a função administrativa, é o que o 
move no momento de sua atuação, é o elemento psíquico. E a questão levantada é se seria 
importante essa análise psíquica da atuação do agente. Seria relevante para Celso Antônio no 
ato discricionário. É importante analisar as escolhas do agente, se pautadas pelo interesse 
público ou pela motivação pessoas. 
 No ato vinculado seria desnecessário porque já existe o motivo na lei, pouco 
importando o que se passa na cabeça do agente público. 
 Exemplo: agente público competente, mas incapaz (no momento encontrava-se 
totalmente fora de suas funções normais) edita ato administrativo. O ato é valido? Se 
discricionário é inválido, pois ele não tem condições de fazer escolhas. O ato vinculado seria 
válido. MAS ISSO ENCONTRA CRÍTICAS, pois o agente deve ser competente E capaz. 
 
e) OBJETO: é a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a 
pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. É o conteúdo do ato, através do 
qual a Administração manifesta a sua vontade. É elemento que pode ser vinculado ou 
discricionário. 
DICA: Elementos do Ato Administrativo COFIFOMOB 
 
 
 
Mérito administrativo: 
De todos os elementos do ato administrativo, apenas o motivo e o objeto podem ser 
discricionários. 
De acordo com Alexandre Aragão, “discricionariedade administrativa seria, assim, a margem 
de escolha deixada pela lei ao juízo do administrador público para que, na busca da realização 
dos objetivos legais, opte, entre as opções juridicamente legítimas, pela medida que, naquela 
realidade concreta, entender mais conveniente”. 
Quando o administrador atua dentro da esfera de liberdade que a lei lhe confere, as suas 
decisões são chamadas de mérito administrativo, que nada mais é do que a valoração da 
oportunidade e conveniência de praticar o ato. Como se pode ver, o mérito administrativo só 
existe nos atos discricionários. 
Esse poder decisório é a prerrogativa que o administrador tem de representar o povo fazendo 
as escolhas necessárias para bem atender o interesse público. Portanto, ele é protegido até 
mesmo do Poder Judiciário, que não pode imiscuir-se no mérito administrativo, isto é, não 
pode se substituir às escolhas do administrador público. 
Essa construção consubstancia o chamado princípio da insidicabilidade do mérito 
administrativo, por meio do qual é defeso ao Poder Judiciário imiscuir-se na esfera de 
liberdade do administrador público, sob pena de violar a separação de poderes. 
Mas, é importante observar que a insidicabilidade é apenas do mérito administrativo. Em 
relação aos demais elementos (competência, finalidade e forma), qualquer ato, seja ele 
vinculado ou discricionário, está sujeito ao controle de legalidade pelo Poder Judiciário. 
 
Atributos do ato administrativo: 
Os atributos do ato administrativos são as suas características próprias, oriundas do regime 
jurídico de direito público que os rege. Estão baseados na supremacia do interesse público e 
sua indisponibilidade. Com base nisso, a doutrina aponta como atributos do ato 
administrativo: 
a) PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE: todo ato administrativo, quando nasce, presume-se 
praticado de acordo com a ordem jurídica. Isso porque a Administração Pública está jungida ao 
princípio da legalidade, devendo agir sempre nos estritos termos e limites fixados pela lei e 
pela Constituição. Trata-se, porém, de uma presunção relativa, que pode ser ilidida por prova 
ELEMENTOS DO ATO 
ADMINISTRATIVO
COmpetência
FInalidade
FOrma
Motivo
OBjeto
VINCULADOS 
DISCRICIONÁRIOS 
 
 
em contrário. Até que venha a ser suspenso ou invalidado, o ato produz todos os seus efeitos 
validamente. 
Com base nisso, Hely Lopes Meirelles identifica dois principais efeitos que decorrem da 
presunção de legalidade do ato administrativo: 
 A imediata produção de efeitos dos atos administrativos 
 Inversão do ônus da prova para o particular 
Para Alexandre Aragão, essa presunção deve passar por uma releitura no atual estágio do 
Estado Democrático de Direito. Segundo afirma, a presunção relativa de legitimidadedos atos 
administrativos se decompõe em presunção de veracidade, ligada à certeza dos fatos 
subjecentes ao ato, e a presunção de legalidade, concernente às razões jurídicas que amparam 
o ato. 
b) IMPERATIVIDADE: é o atributo do ato que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento. 
Ele não é aplicável a todos os atos, mas apenas àqueles cujo conteúdo seja uma ordem 
administrativa, com força impositiva. Decorre da própria existência do ato, em virtude da sua 
presunção de legitimidade. 
c) AUTOEXECUTORIEDADE: consiste na possibilidade de certos atos serem executados 
imediata e diretamente pela Administração, sem a necessidade de um provimento 
jurisdicional. 
Em regra, a Administração Pública não precisa de um respaldo do Poder Judiciário para atuar, 
ela edita o ato e o executa. Mas como toda boa regra, há exceções: multas e penalidades 
pecuniárias não são autoexecutáveis, elas devem ser executadas em processo judicial. Assim, 
os atos que atingem o patrimônio não são autoexecutáveis. 
IMPORTANTE: existe uma exceção da exceção: as penalidades pecuniárias que podem ser 
descontadas do contracheque são autoexecutáveis. É o caso de estatutos funcionais que 
preveem hipóteses de ressarcimento pelos danos causados pelo agente público. Neste caso, é 
possível o desconto em folha, se ordem judicial. 
Classificação dos atos administrativos: 
 
 QUANTO AOS DESTINATÁRIOS 
a) ato geral: ato abstrato, impessoal, aplicável à coletividade como um todo. Não há 
destinatário determinado. 
b) ato individual: tem destinatário determinado. Se o ato só tem um destinatário (ex: 
nomeação de servidor), será ato individual singular. Se o ato se dirige a mais de um cidadão 
determinado (ex: que atinja todos os donos de bar), será individual plúrimo. 
 
 QUANTO AO ALCANCE 
a)atos internos:produz efeitos dentro da própria administração. (ex: determinação do horário 
de lanche dos servidores da repartição X) 
 
 
b) atos externos: produz efeitos fora da administração. Estes atos produzem efeitos dentro e 
fora da administração (ex: determinação de que um órgão funcionará de 08:00h. às 14:00) 
 
 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE 
a) ato vinculado: preenchidos os requisitos legais, o administrador é obrigado a praticar o ato. 
Gera direito subjetivo ao administrado. Não há valoração de conveniência e oportunidade. 
b)ato discricionário: há juízo de valor sobre o motivo e o objeto. Analisa a conveniência e 
oportunidade. Apesar de ser discricionário, deve observar os limites da lei. O ato discricionário 
pode aparecer das seguintes formas: 
b.1) a lei apresenta alternativas ao administrador 
b.2) a lei estabelece uma competência e não diz como exercer (ex: compete ao 
prefeito zelar pelo paisagismo do município) 
b.3) a lei utiliza conceitos vagos ou indeterminados que exigem que o conteúdo seja 
preenchido. 
 
 QUANTO AO OBJETO 
a) atos de império: aqueles que a administração pratica valendo-se de sua supremacia em face 
do particular. Ex: desapropriação. 
b) atos de gestão: aqueles que a administração pratica em patamar de igualdade com o 
particular. 
A doutrina tem criticado essa classificação porque quando a administração pratica atos em pé 
de igualdade com o particular o regime jurídico será o privado, dessa forma, não será ato 
administrativo e sim ato da administração. 
c) atos de mero expediente: não possui qualquer conteúdo decisório 
 
 QUANTO À FORMAÇÃO 
a) ato simples: aquele que se torna perfeito e acabado com uma simples manifestação de 
vontade. 
A manifestação de vontade que depende de um único agente será simples singular. Se a 
manifestação da vontade depender de mais de um agente será simples colegiado (ex: votação 
no senado). 
b) ato composto: depende de mais de uma manifestação da vontade, que acontece dentro de 
um mesmo órgão. A primeira manifestação é a principal, a segunda é secundária. Ex: ato 
praticado pelo subordinado que depende de visto do superior (efeito prodrômico do ato 
administrativo). 
 
 
c) ato complexo: depende de mais de uma manifestação da vontade, que acontece em órgãos 
diferentes, em patamar de igualdade. Ex: nomeação de dirigente de agência reguladora, 
senado aprova e presidente nomeia (efeito prodrômico do ato administrativo). 
 
Modalidades de atos administrativos: 
a) ATO NORMATIVO: é aquele que vai disciplinar/normatizar, sendo complementar à lei, 
buscando sua fiel execução. Trata-se do exercício do poder regulamentar. 
b) ATO ORDINATÓRIO: é aquele que vai organizar, que vai escalonar os quadros da 
administração. É o exercício do poder hierárquico. 
c) ATO ENUNCIATIVO: é aquele que apenas atesta, que certifica uma situação (Ex: parecer). 
Não tem conteúdo decisório. 
d) ATO NEGOCIAL: é aquele em que há uma coincidência da vontade do poder público com a 
vontade do particular (Ex: permissão, autorização, licença). 
e) ATO PUNITIVO: aquele que tem no seu conteúdo uma punição. Trata-se do exercício do 
poder disciplinar ou do poder de polícia. 
 
Convalidação dos atos administrativos: 
Durante um longo período o direito administrativo se utilizou da teoria monista (Hely Lopes 
Meirelles e Diógenes Gasparini) para explicar as situações de vícios e invalidades em um 
determinado ato administrativo. De acordo com essa teoria, diante de uma ilegalidade na 
Administração Pública, só caberia uma conduta: a anulação do ato. Não se admitiam institutos 
como a decadência e a convalidação, em respeito ao princípio da legalidade. 
 
O problema é que essa teoria monista colocava em risco o princípio da segurança jurídica, ao 
permitir a extinção de todos os efeitos produzidos por um ato administrativo, após o decurso 
de um longo período. 
 
Nessa esteira, surge a chamada teoria dualista, a qual, prestigiando o princípio da segurança 
jurídica, passa a admitir institutos como a decadência e a convalidação no Direito 
Administrativo. 
 
Assim, a teoria dualista passa a admitir as chamadas “sanatórias” do ato administrativo, 
entendidas como instrumentos que poderiam ser utilizados para a preservação dos efeitos de 
um ato ilegal. Diogo de Figueiredo classifica essas “sanatórias” em duas espécies: 
 
- Sanatória involuntária: pressupõe o decurso de certo prazo, independente da vontade da 
administração (relaciona-se ao instituto da decadência, encontrada, por exemplo, no art. 54 da 
L9784). 
 
L9784, Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram 
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. 
 
 
Exemplo: ato administrativo praticado por um servidor incompetente, o qual a Administração 
pretende anular 10 anos depois. Tal vício já estaria sanado por decurso do tempo. 
 
- Sanatória voluntária: depende da vontade da Administração Pública. Relaciona-se com o 
instituto da convalidação, mencionado no art. 55 da L9784. 
 
L9784, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração. 
 
Assim, existem alguns vícios que são sanáveis, permitindo a convalidação do ato. Segundo José 
dos Santos Carvalho Filho, são três as formas de convalidação do ato administrativo: 
 Ratificação 
Reforma 
Conversão 
 
Os vícios na FORMA e na COMPETÊNCIA poderiam ser sanados através da ratificação (Ex: 
ratificação pela autoridade competente, quando o ato é praticado por um agente 
incompetente; Ex²: ratificação por escrito de um ato verbal que não observou a formalidade 
exigida). 
Já os vícios no OBJETO poderiam ser sanados através da reforma ou conversão. 
Na reforma, quando se tem um ato administrativo com 2 ou mais objetos, retira-se o objeto 
viciado e mantém os demais, que são válidos. A reforma, portanto, só seria cabível para atos 
administrativos com objetos plúrimos. 
O instituto da conversão, por sua vez, é muito parecido com o da reforma. Nele, o poder 
público inicialmente opera uma reforma, retirando a parte viciada e, posteriormente, 
acrescenta outro objeto para o ato, que não era inicialmente previsto. 
Ex: é concedido a um servidor férias e licença. Só que o servidor não tinha preenchido os 
requisitos para as férias. Nesse caso, o poder público pode fazer uma reforma: edita um novo 
ato administrativo, mantendo a parte válida (a licença) e retirando a parte inválida (as férias); 
Ex²: ato administrativo que promove 2 servidores distintos: X, por merecimento e Y, por 
antiguidade no cargo. Posteriormente, a administração viu que Y não era o mais antigo na 
carreira. Assim, primeiro faz uma reforma, mantendo a parte valida (promoção do servidor X 
por merecimento) e retirando a parte inválida (promoção do servidor Y por antiguidade). Mas 
também inclui no ato um novo objeto, que é a promoção do servidor Z, que de fato era o mais 
antigo. 
Sobre o tema, convém transcrever as claras lições de José dos Santos Carvalho Filho: 
“Há três formas de convalidação. A primeira é a ratificação. Na definição de MARCELO 
CAETANO, “é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um 
acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia”. A 
autoridade que deve ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um 
superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe haja conferido essa competência 
específica. Exemplo: um ato com vício de forma pode ser posteriormente ratificado 
 
 
com a adoção da forma legal. O mesmo se dá em alguns casos de vício de 
competência. Segundo a maioria dos autores, a ratificação é apropriada para 
convalidar atos inquinados de vícios extrínsecos, como a competência e a forma, não 
se aplicando, contudo, ao motivo, ao objeto e à finalidade. 
 A segundaé a reforma. Esta forma de aproveitamento admite que novo ato suprima a 
parte inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Exemplo: ato anterior 
concedia licença e férias a um servidor; se se verifica depois que não tinha direito à 
licença, pratica-se novo ato retirando essa parte do ato anterior e se ratifica a parte 
relativa às férias. 
A última é a conversão, que se assemelha à reforma. Por meio dela a Administração, 
depois de retirar a parte inválida do ato anterior, processa a sua substituição por 
uma nova parte, de modo que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma 
nova parte, nascida esta com o ato de aproveitamento. Exemplo: um ato promoveu A e 
B por merecimento e antiguidade, respectivamente; verificando após que não deveria 
ser B mas C o promovido por antiguidade, pratica novo ato mantendo a promoção de A 
(que não teve vício) e insere a de C, retirando a de B, por ser esta inválida.” 
 
OBSERVAÇÃO: De acordo com a doutrina majoritária,NÃOpodem ser convalidados vícios nos 
elementos motivoe finalidade, tidos como insanáveis. Assim, somente admitiriam sanatória os 
vícios nos elementos competência, forma e objeto. 
 
Extinção dos atos administrativos: 
Segundo José dos Santos, existem cinco formas de extinção dos atos administrativos: 
a) EXTINÇÃO NATURAL: é a que decorre do cumprimento normal dos efeitos do ato, findo o 
qual o ato deixa de existir. 
b) EXTINÇÃO SUBJETIVA: é a que decorre do desaparecimento do sujeito que se beneficiou do 
ato. 
c) EXTINÇÃO OBJETIVA: é a que decorre do desaparecimento do objeto do ato. 
d) CADUCIDADE: é a extinção que decorre do advento de nova legislação que impede a 
permanência do ato. 
e) CONTRAPOSIÇÃO: consiste na extinção de um ato administrativo válido, em decorrência da 
edição de um outro ato posterior cujos efeitos são opostos ao seu (Ex:a exoneração de um 
servidor derruba os efeitos de sua nomeação). 
f) EXTINÇÃO VOLITIVA: é a que decorre de uma manifestação de vontade. Pode ser de três 
espécies 
f.1) anulação: é a extinção do ato em virtude de um vício de legalidade. Para Hely 
Lopes, ela é sempre obrigatória por força do princípio da legalidade. Já Seabra 
Fagundes entende ser possível a sua manutenção, a despeito do vício, quando houver 
prevalência do interesse público, o que seria aferido em juízo discricionário. José dos 
Santos, a seu turno, possui posição intermediária, segundo a qual a regra é a 
invalidação do ato, sendo excepcionalmentepossível a sua manutenção, não por uma 
 
 
discricionariedade, mas porque a única conduta juridicamente viável seria a 
manutenção do ato. Haveria, assim, limites à invalidação do ato: 1) decurso do tempo; 
e 2) consolidação dos efeitos produzidos, o que alguns autores denominam de teoria 
do fato consumado. A anulação decorre, portanto, do controle de legalidade do ato, 
podendo ser levada a efeito pelo Poder Judiciário e também pela própria 
Administração Pública, por força do princípio da autotutela administrativa. Nesse 
sentido são as súmulas 356 e 473 do STF. 
Súmula 356: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus 
próprios atos” 
Súmula 473: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados 
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou 
revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” 
f.2) revogação: é a extinção em razão do juízo de conveniência e oportunidade do 
administrador. Não pode ser feita pelo Poder Judiciário, salvo nos casos em que o ato 
decorra dele próprio, no exercício da função atípica administrativa. Seu fundamento é 
sempre o interesse público. 
Para José dos Santos, são insuscetíveis de revogação: 
1. os atos que exauriram os seus efeitos; 
2. os atos vinculados, porque em relação a estes o administrador não 
tem liberdade de atuação 
3. os atos que geram direitos adquiridos, garantidos por preceito 
constitucional (art. 5º, XXXVI, CF); 
4. os atos integrativos de um procedimento administrativo, pela 
simples razão de que se opera a preclusão do ato anterior pela prática 
do ato sucessivo; 
5. os denominados meros atos administrativos, como os pareceres, 
certidões e atestados. 
f.3) cassação: é a extinção que decorre do descumprimento das condições 
estabelecidas no ato pelo beneficiário. Trata-se de um ato vinculado, já que a cassação 
só pode ocorrer nas hipóteses previstas em lei. Tal ato é ainda um ato sancionatório, 
que pune aquele que descumpriu as condições para a subsistência do ato. 
 
Quais os efeitos operados pela anulação e pela revogação? 
 
A anulação opera efeitos extunc, retroagindo à data em que o ato foi praticado. Em outras 
palavras, é como se o ato nunca tivesse existindo, não produzindo efeitos. 
 
 
 
A convalidação também opera efeitos extunc, retroagindo à data da prática do ato. Desse 
modo, convalidado o ato (Ex: ratificação promovida pela autoridade competente), é como se o 
vício também nunca tivesse existido. 
 
Já na revogação, como o ato era válido, produzirá seus regulares efeitos até a data em que foi 
revogado pela autoridade competente. Diz, então, que a revogação possui efeitos “ex nunc” 
(dali para frente). 
 
 
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO 
Vício de Legalidade Análise de conveniência e oportunidade 
Efeitos “extunc” (retroativos) Efeitos “ex nunc” (dali para frente) 
 
 
Questões Objetivas 
 
Procurador Câmara de Belo Horizonte 2018 (Consulplan) - Determinado Secretário 
Municipal de Saúde, ao tomar posse na secretaria municipal, por estrita motivação pessoal, 
decide favorecer servidor partidário, lotando-o em unidade de saúde central no município. 
Para tanto, o citado Secretário removeu João, adversário político, para atuar na unidade de 
zona rural, ocupando a antiga vaga de seu partidário. Indignado com a situação, João 
procurou a Administração Municipal informando do caráter pessoal da modificação. Diante 
da comprovação de que o ato foi motivado por razões pessoais, deverá a Administração, 
quanto à remoção de João, 
 
a) anular o ato, com efeitoex nunc, vez que conveniente à Administração. 
b) declarar nulo o ato, retroagindo os efeitos à época do ato, vez que ilegal. 
c) revogar o ato com eficácia ex nunc, vez que eivados de vício de legalidade. 
d) revogar o ato com eficácia extunc, retroagindo os efeitos à época da origem do ato 
 
Gabarito: Alternativa B 
Remoção com efeitos pessoais implica em vício no elemento ou requisito do ato 
administrativo "finalidade". Dessa forma, o ato DEVE ser anulado com efeitos retroativos 
(extunc). Veja que o art. 2.º, parágrafo único, alínea e, da Lei 4.717/1965 (que regula a Ação 
Popular) estabelece que “o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato 
visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência”. 
Ainda, de acordo com a doutrina, o desvio de finalidade se verifica em duas hipóteses: 
 1. quando o ato é formalmente praticado com finalidade diversa da prevista na lei (ex.: 
remoção de funcionário com o objetivo de punição); 
 
 
 2. quando o ato, apesar de formalmente editado com a finalidade legal, tem, na prática, o 
objetivo de atender a fim de interesse particular da autoridade (ex.: desapropriação de imóvel 
alegando interesse público, mas que, na realidade, tem o objetivo de perseguir inimigo). 
No mesmo sentido, considere também a Súmula 473 STF. 
 
Procurador ALERJ – 2016 (Banca FGV) - O art. 54, da Lei nº 9.784/99, dispõe que o direito da 
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os 
destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo 
comprovada má-fé. Da análise do texto normativo, verifica-se que o legislador procurou 
conjugar os aspectos de tempo e boa-fé, sendo certo que teve o objetivo fundamental de 
estabilizar as relações jurídicas pelo fenômeno da convalidação de atos administrativosinquinados de vício de legalidade.Nesse contexto, de acordo com a doutrina de Direito 
Administrativo, a citada norma aborda especificamente os seguintes princípios 
reconhecidos da Administração Pública: 
 
a) autotutela e certeza jurídica; 
b) segurança jurídica e proteção à confiança; 
c) inafastabilidade da jurisdição e proporcionalidade; 
d) temporalidade e moralidade administrativas; 
e)indisponibilidade e aproveitamento administrativos. 
 
Gabarito: Alternativa B 
Conforme estudado em nosso material, o Princípio da Segurança Jurídica está intimamente 
ligado à certeza do Direito. A segurança jurídica relaciona-se com a estabilidade das relações 
jurídicas, por meio da proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada. 
Já o princípio da proteção à confiança. Segundo Maria Sylvia, “a proteção à confiança leva em 
conta a boa-fé do cidadão, que acredita e espera que os atos praticados pelo Poder Público 
sejam lícitos e, nessa qualidade, serão mantidos e respeitados pela própria Administração e 
por terceiros.” Na prática, esse princípio assegura às pessoas o direito de usufruir benefícios 
patrimoniais, mesmo quando derivado de atos ilegais ou leis inconstitucionais, exatamente em 
virtude da consolidação de expectativas derivadas do decurso do tempo. Daí a necessidade de 
haver um lapso temporal para que esses atos se consolidem no tempo, é a aplicação do Art. 54 
da Lei 9784, que visa também impor limites à autotutela administrativa. 
 
Procurador de Paraty/RJ 2016 (Banca RHS Consult) - É o que nasce afetado de vício insanável 
por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos, ou no procedimento 
formativo.Considerando a classificação dos atos administrativos segundo o conteúdo, o 
 
 
exposto acima diz respeito ao ato: 
 
a) Válido. 
b) Extintivo. 
c) Declaratório. 
d) Nulo. 
e) Modificativo. 
 
Gabarito: Alternativa D 
A) Alternativa Errada - Ato válido: é o ato que está em total conformidade com o ordenamento 
jurídico, respeitou em sua formação os requisitos jurídicos relativos à competência para sua 
edição, à sua finalidade, à sua forma, aos motivos determinantes de sua prática e o seu objeto, 
o ato não contém nenhum vício. 
B) Alternativa Errada - Ato extintivo: é aquele que põe fim a situações jurídicas individuais 
existentes. 
C) Alternativa Errada - Ato declaratório: é aquele que apenas afirma a existência de um fato ou 
uma situação jurídica anterior a ele, atesta um fato, ou reconhece um direito ou uma 
obrigação preexistente. Esse ato administrativo não cria situação jurídica nova, modifica ou 
extingue uma situação existente. 
D) Alternativa Correta - Ato nulo: é aquele que nasce com vício insanável, normalmente 
resultante da ausência de um dos elementos constitutivos, ou de defeito substancial em algum 
deles (por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato com objeto não previsto em lei e o ato 
praticado com desvio de finalidade), terá efeito extunc. 
E) Alternativa Errada - Ato modificativo: é o que tem por fim alterar situações preexistentes, 
sem provocar a sua extinção, não suprime direitos ou obrigações. 
Fonte: Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. Direito Administrativo descomplicado.