APOSTILA CONCURSO SOBRAL CEARÁ MAX EDUCA 04_Conhecimentos_Especificos

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Município de Sobral-CE 
Analista de Políticas Públicas Sociais - Assistência Social 
 
1. Políticas Sociais: Origem. Concepções. Funções. Processos e movimentos de expansão e 
consolidação das políticas sociais. .......................................................................................................... 1 
Expressões ou desenho das políticas sociais nos Estados liberal, de bem-estar social e neoliberal. 10 
 
2. Políticas Públicas no Estado brasileiro: Trajetória histórica. Configurações. Determinações dos 
modelos e alcance das políticas públicas. ............................................................................................. 17 
Políticas públicas setoriais e respectivas regulamentações e normatizações. .................................. 31 
Processos de formulação, gestão, monitoramento, avaliação e controle social das políticas 
públicas..................... ............................................................................................................................. 61 
O direito constitucional à participação popular no âmbito das políticas públicas. .............................. 61 
Mecanismos e instâncias de participação e controle social. .............................................................. 65 
 
3. Realidade Socioeconômica Brasileira e Local: Noções sobre crescimento econômico e 
desenvolvimento social. ........................................................................................................................ 72 
Desigualdades econômicas e sociais. ............................................................................................... 77 
Classes e mobilidade social. ............................................................................................................. 96 
Estratégias e políticas para enfrentamento à pobreza. ................................................................... 114 
Discriminação, exclusão: instrumentos legais e normativos de enfrentamento e inclusão social. ... 114 
Processos de urbanização. ............................................................................................................. 127 
Expectativa de vida. Violência. Mortalidade. ................................................................................... 132 
As demandas sociais e a oferta de equipamentos e serviços públicos. .......................................... 141 
 
4. Leis e normativas que orientam, instituem ou regulamentam algumas das políticas públicas em 
vigência no Estado brasileiro: Constituição da República Federativa do Brasil (1988); ....................... 142 
Estatuto do Idoso (Lei Nº 10.741, de 1º de outubro de 2003); ......................................................... 160 
Estatuto da Juventude (Lei Nº 12.852, de 5 de agosto de 2013); .................................................... 178 
Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei Nº 8.069, de 13 de julho de 1990); ............................... 190 
Estatuto da Igualdade Racial (Lei Nº 12.288, de 20 de julho de 2010); ........................................... 244 
Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei Nº 13.146, de 6 de junho de 2015); ...... 258 
Lei Orgânica da Assistência Social (1993), ..................................................................................... 286 
Normas Operacionais Básicas da Assistência Social (NOBs), ........................................................ 300 
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, ........................................................................... 389 
Lei do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, ............................................................ 414 
Lei Maria da Penha; ........................................................................................................................ 422 
Lei do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo; .............................................................. 433 
Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional; ....................................................................... 454 
Programa Nacional dos Direitos Humanos (2010); ......................................................................... 458 
Programa Nacional de Educação em Direitos Humanos (2007); ..................................................... 514 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
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Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) ....................................................................... 531 
Convenções e protocolos que orientam a garantia de direitos a pessoas com demandas 
específicas. .......................................................................................................................................... 543 
 
5. Área I – Serviço Social: 1. Questão social, política social e serviço social; ................................. 596 
2. A questão social e a conjuntura brasileira; .................................................................................. 615 
3. Serviço social e movimentos sociais; .......................................................................................... 628 
4. O exercício profissional do assistente social: exigências e amparo legais (Lei de Regulamentação 
da Profissão e Código de Ética); ......................................................................................................... 628 
5. Projeto ético-político do profissional de serviço social; ................................................................ 644 
6. O profissional de serviço social nos processos de proposição, elaboração, gestão, controle e 
avaliação de políticas públicas na realidade cotidiana; ........................................................................ 663 
7. Pesquisa em serviço social; ........................................................................................................ 663 
8. Políticas de proteção social no contexto de um Estado neoliberal; ............................................. 673 
9. Dimensões ou eixos da política de assistência social apontados como pontos de tensão ou 
divergência por analistas e estudiosos desta política. .......................................................................... 673 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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As concepções da política social1 supõem sempre uma perspectiva teórico metodológica, o que por 
seu turno têm relações com perspectivas políticas e visões sociais de mundo. Toda análise de processos 
e relações sociais, na verdade, é impregnada de política e disputa de projetos societários, apesar de 
algumas perspectivas analíticas propugnarem de variadas formas o mito da neutralidadecientífica ou sua 
versão mais sofisticada, a neutralidade axiológica, segundo Weber. A política social como processo é 
reveladora da interação de um conjunto muito rico de determinações econômicas, políticas e culturais, e 
seu debate encerra fortes tensões entre visões sociais de mundo diferentes. Ao mesmo tempo em que 
tais determinações podem ser reveladas, no mesmo passo podem ser encobertas pelo véu ideológico do 
“mundo da pseudoconcreticidade”, aquele que, segundo Kosik, precisa ser destruído para que possamos 
ir além das suas manifestações fenomênicas, imediatas e aparentes, para em seguida reconstruí-lo no 
nível do pensamento com toda a sua riqueza. Tanto que, muitas vezes, o debate sobre a política social 
torna-se fortemente descritivo – a partir de uma forte influência funcionalista, com sua perspectiva de 
tomar os fatos sociais como coisas –, com um volume excessivo de dados técnicos, os quais 
evidentemente não falam por si: requisitam a análise exaustiva de suas causas e inter-relações, e das 
razões econômico-políticas subjacentes aos dados. Esse é um procedimento que amiúde despolitiza a 
questão, transferindo-a para uma dimensão instrumental e técnica, e esvaziando-a das tensões políticas 
e societárias que marcam a formulação e a cobertura das políticas sociais. Entretanto, no contexto da 
crise contemporânea e do neoliberalismo, que afeta também as formas de pensar, a influência do 
funcionalismo talvez esteja realmente num momento de revival. Exemplo disso é o resgate da idéia 
durkheimiana de anomia para a explicação das transformações contemporâneas, que seriam uma 
espécie de condição mórbida e patológica geral da sociedade, marcada pela desagregação e pelo 
desequilíbrio social, manifesto pela incapacidade da sociedade de exercer sua ação sobre os indivíduos, 
levando a disfunções e conflitos. No estado de anomia, há uma espécie de curto-circuito no contato entre 
os “órgãos” que compõem o organismo social, bem como um afrouxamento das normas sociais. Trata-
se, na atualidade, de um resgate dessa perspectiva analítica para descrever a “desorganização” do 
capitalismo contemporâneo, a “nova” questão social e os também “novos” formatos e coberturas da 
política social diante da crise do modelo anterior de regulamentação e de consciência coletiva, no contexto 
do colapso das instituições que “harmonizavam” a sociedade, em especial da relação salarial, em que a 
política social tem uma presença central. 
 
De outro ângulo, encontram-se perspectivas prescritivas: discute-se, não a política social como ela é, 
mas como ela deve ser, sobrepondo-se o projeto do pesquisador à análise da realidade. Com isso 
inviabiliza-se o conhecimento mais aprofundado da política social, bem como a formulação de estratégias 
consistentes por parte dos sujeitos políticos envolvidos. O superdimensionamento analítico unilateral das 
determinações econômicas ou políticas ou mesmo a separação/isolamento dessas esferas também tem 
sido recorrente nas discussões sobre o tema, bem como a formulação de classificações, modelos e “tipos 
ideais” de forte inspiração weberiana, propondo-se inúmeras tipologias de política social a partir da análise 
de experiências históricas comparadas. 
 Neste texto, portanto, a política social é abordada a partir da perspectiva crítico-dialética. Esta tem a 
potencialidade de evitar abordagens unilaterais, monocausais, idealistas, funcionalistas e a-históricas. 
Trata-se de analisar as políticas sociais como processo e resultado de relações complexas e 
contraditórias que se estabelecem entre Estado e sociedade civil, no âmbito dos conflitos e luta de classes 
que envolvem o processo de produção e reprodução do capitalismo, nos seus grandes ciclos de expansão 
e estagnação, ou seja, problematiza-se o surgimento e o desenvolvimento das políticas sociais no 
contexto da acumulação capitalista e da luta de classes, com a perspectiva de demonstrar seus limites e 
possibilidades. A condição histórica e social da política social deve ser extraída do movimento da 
sociedade burguesa, em geral e também nas manifestações particulares nos Estados nacionais. 
 
1 Texto adaptado de BEHRING, E. R. Política Social no contexto da crise capitalista. 
1. Políticas Sociais: Origem. Concepções. Funções. Processos e movimentos de 
expansão e consolidação das políticas sociais. 
 
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Política Social no Capitalismo: uma breve análise de sua trajetória 
 
Com base na perspectiva metodológica anteriormente explicitada, a intenção é caracterizar as 
tendências da política social no contexto do liberalismo; do keynesianismo-fordismo, que predomina após 
a Segunda Guerra Mundial até o início dos anos de 1970; e do neoliberalismo, que se espraia a partir da 
virada para uma onda longa de estagnação a partir da crise de 1973/1974, e mais contundentemente com 
a ascensão de governos conservadores ao poder em fins dos anos 70 e início dos anos 80 do século XX, 
sendo que este último período, no qual nos encontramos, será tratado num item a parte, tendo em vista 
oferecer elementos para sua interpretação. 
A lógica liberal funda-se na procura do interesse próprio pelos indivíduos, portanto, seu desejo 
supostamente natural de melhorar as condições de existência, tende a maximizar o bem-estar coletivo. 
Os indivíduos, nessa perspectiva, são conduzidos por uma mão invisível – o mercado – a promover um 
fim que não fazia parte de sua intenção inicial. A “loucura das leis humanas” não pode interferir nas leis 
naturais da economia, donde o Estado deve apenas fornecer a base legal, para que o mercado livre possa 
maximizar os “benefícios aos homens”. Trata-se, portanto, de um Estado mínimo, sob forte controle dos 
indivíduos que compõem a sociedade civil, na qual se localiza a virtude. Um Estado com apenas três 
funções: a defesa contra os inimigos externos; a proteção de todo o indivíduo de ofensas dirigidas por 
outros indivíduos e o provimento de obras públicas, que não possam ser executadas pela iniciativa 
privada. Adam Smith, principal formulador dessas concepções, acreditava que os indivíduos, ao 
buscarem ganhos materiais, são orientados por sentimentos morais e por um senso de dever, o que 
asseguraria a ausência da guerra de todos contra todos, preconizada por Hobbes. A coesão social se 
originaria na sociedade civil, com a mão invisível do mercado e o cimento ético dos sentimentos morais 
individuais. Não há para ele, portanto, contradição entre acumulação de riqueza e coesão social. 
Esse raciocínio tornar-se-á, ao lado da ética do trabalho, amplamente hegemônico, na medida em que 
a sociedade burguesa se consolida. Trata-se de uma sociedade fundada no mérito de cada um em 
potenciar suas capacidades supostamente naturais. O liberalismo, nesse sentido, combina-se a um forte 
darwinismo social, em que a inserção social dos indivíduos se define por mecanismos de seleção natural. 
Tanto que Malthus, por exemplo, recusava drasticamente as leis de proteção, responsabilizando-as pela 
existência de um número de pobres que ultrapassava os recursos disponíveis. A legislação social, para 
ele, revertia leis da natureza. Nas suas palavras: “há um direito que geralmente se pensa que o homem 
possui e que estou convicto de que ele não possui nem pode possuir: o direito de subsistência, quando 
seu trabalho não a provê devidamente”. Nesse ambiente intelectual e moral, não se devia despender 
recursos com os pobres, dependentes ou “passivos”, mas vigiá-los e puni-los, como bem mostrou o 
estudo de Foucault ou expressa a nova Lei dos Pobres de 1834. Relação semelhante se mantém com os 
trabalhadores: não se deve regulamentar salários, sob pena de interferir no preço natural do trabalho, 
definido nos movimentos naturais e equilibrados da oferta e da procura no âmbito do mercado. Trata-se 
da negação da política e, em consequência, da política social.O enfraquecimento das bases materiais e subjetivas de sustentação dos argumentos liberais ocorreu 
ao longo da segunda metade do século XIX e no início do século XX, como resultado de alguns processos 
político-econômicos, dos quais vale destacar dois. O primeiro foi o crescimento do movimento operário, 
que passou a ocupar espaços políticos importantes, obrigando a burguesia a “entregar os anéis para não 
perder os dedos”, diga-se, a reconhecer direitos de cidadania política e social cada vez mais amplos para 
esses segmentos, sendo que a luta em defesa da diminuição da jornada de trabalho, tão bem analisada 
por Marx (1988), foi uma forte expressão desse processo, bem como a reação da burguesia alemã frente 
ao crescimento da socialdemocracia, como movimento de massas, propondo os seguros sociais e a 
legislação de acidentes de trabalho. Vale lembrar que a vitória do movimento socialista em 1917, na 
Rússia, também foi importante para configurar uma atitude defensiva do capital: 
 
- intervenção do Estado no “organismo social” seria contrária à evolução natural da sociedade, em que 
os menos aptos tenderiam a desaparecer. 
- frente ao movimento operário; assim como as mudanças no mundo da produção, com o advento do 
fordismo. É que tais mudanças ofereceram maior poder coletivo aos trabalhadores, que passaram a 
requisitar acordos coletivos de trabalho, direitos sociais e ganhos de produtividade, o que vai se 
generalizar apenas no pós guerra. 
 
O segundo e não menos significativo processo foi a concentração e monopolização do capital, 
demolindo a utopia liberal do indivíduo empreendedor orientado por sentimentos morais. Cada vez mais 
o mercado vai ser liderado por grandes monopólios, e a criação de empresas vai depender de um grande 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
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volume de investimento, dinheiro emprestado pelos bancos, numa verdadeira fusão entre o capital 
financeiro e o industrial, bem captada por Lênin. A concorrência intercapitalista feroz entre grandes 
empresas de base nacional ultrapassou as fronteiras e se transformou em confronto aberto e bárbaro nas 
duas grandes guerras mundiais. Mas, para além das guerras, existe um divisor de águas muito importante, 
a partir do qual as elites político-econômicas começam a reconhecer os limites do mercado, se deixado 
à mercê dos seus movimentos tomados como naturais: a crise de 1929/1932, também conhecida como 
Grande Depressão. Foi a maior crise econômica mundial do capitalismo até aquele momento. Uma crise 
que se iniciou no sistema financeiro americano, a partir do dia 24 de outubro de 1929, quando a história 
registra o primeiro dia de pânico na Bolsa de Nova Iorque e se alastrou pelo mundo, reduzindo o comércio 
mundial a um terço do que era antes. Com ela instaura-se a desconfiança de que os pressupostos do 
liberalismo econômico poderiam estar errados e se instaura, em paralelo à revolução socialista de 1917, 
uma forte crise de legitimidade do capitalismo. 
 
A expressão teórica e intelectual dessa limitada autocrítica burguesa teve seu maior expoente em 
Keynes, com sua Teoria Geral, de 1936. A situação de desemprego generalizado dos fatores de produção 
– homens, matérias-primas e auxiliares, e máquinas – no contexto da depressão, indicava para ele que 
alguns pressupostos clássicos e neoclássicos da economia política não explicavam os acontecimentos. 
Keynes questionou alguns deles, pois via a economia como ciência moral, não natural; considerava 
insuficiente a Lei de Say (Lei dos Mercados), segundo a qual a oferta cria sua própria demanda, 
impossibilitando uma crise geral de superprodução; e, nesse sentido, colocava em questão o conceito de 
equilíbrio econômico, segundo o qual a economia capitalista é autorregulável e tende à estabilidade. 
 
Assim, a operação da mão invisível não necessariamente produz a harmonia entre o interesse egoísta 
dos agentes econômicos e o bem-estar global. As escolhas individuais entre investir ou entesourar, por 
parte do empresariado, ou entre comprar ou poupar, por parte dos consumidores e assalariados, podem 
gerar situações de crise, em que há insuficiência de demanda efetiva e ociosidade de homens e máquinas 
(desemprego). Especialmente, as decisões de investimento dos empresários, pelo volume de recursos 
que mobilizam, têm fortes impactos econômicos e sociais. Tais decisões são tomadas a partir do retorno 
mais imediato do capital investido e não de uma visão global e de conjunto da economia e da sociedade, 
o que gera inquietações sobre o futuro e o risco da recessão e do desemprego. Para Keynes, diante do 
animal spirit dos empresários, com sua visão de curtíssimo prazo, o Estado tem legitimidade para intervir 
por meio de um conjunto de medidas econômicas e sociais, tendo em vista gerar demanda efetiva, ou 
seja, disponibilizar meios de pagamento e dar garantias ao investimento, inclusive contraindo déficit 
público, tendo em vista controlar as flutuações da economia. Segundo Keynes, cabe ao Estado o papel 
de restabelecer o equilíbrio econômico, por meio de uma política fiscal, creditícia e de gastos, realizando 
investimentos ou inversões reais que atuem, nos períodos de depressão, como estímulo à economia. 
Dessa política resultaria um déficit sistemático no orçamento. Nas fases de prosperidade, ao contrário, o 
Estado deve manter uma política tributária alta, formando um superávit, que deve ser utilizado para o 
pagamento das dívidas públicas e para a formação de um fundo de reserva a ser investido nos períodos 
de depressão. 
 
 Nessa intervenção global, cabe também o incremento das políticas sociais. Aí estão os pilares teóricos 
do desenvolvimento do capitalismo pós-segunda guerra mundial. Ao keynesianismo agregou-se o pacto 
fordista – da produção em massa para o consumo de massa e dos acordos coletivos com os trabalhadores 
do setor monopolista em torno dos ganhos de produtividade do trabalho –, e estes foram os elementos 
decisivos – fortemente dinamizados pela guerra-fria, o Plano Marshall de apoio à reconstrução da Europa 
e o armamentismo – da possibilidade político-econômica e histórica do Welfare State. A formulação de T. 
H. Marshall sobre a cidadania, em 1949, num contexto de ampla utilização das estratégias fordistas-
keynesianas, foi paradigmática das transformações societárias daqueles anos, em que o tema da política 
social ganha um novo estatuto teórico, expressão de seu novo estatuto histórico nas realidades concretas 
dos países, aqui se destacando o padrão de bem-estar social europeu. Na verdade, tal formulação 
encerra uma espécie de comemoração socialdemocrata do fim da história, diga-se, com a consolidação 
dos direitos sociais haveria uma tendência de subsumir a desigualdade de classes à cidadania, o que não 
se confirmou três décadas depois. 
 
Contudo, os “Anos de Ouro” do capitalismo “regulado” e da social democracia começam a se exaurir 
no final dos de 1960. As taxas de crescimento, a capacidade do Estado de exercer suas funções 
mediadoras civilizadoras cada vez mais amplas e a absorção das novas gerações no mercado de 
trabalho, restrito já naquele momento pelas tecnologias poupadoras de mão-de-obra, não são as 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
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mesmas, contrariando expectativas de pleno emprego, base fundamental daquela experiência. As dívidas 
públicas e privadas cresceram perigosamente. A explosão da juventude em 1968, em todo o mundo, e a 
primeira grande recessão – catalisada pela alta dos preços do petróleo em 1973/1974 – foram os sinais 
contundentes de que o sonho do pleno emprego e da cidadania relacionada à proteção social estava 
abalado no capitalismo central e comprometido na periferia do capital onde não se realizou efetivamente. 
As elites político-econômicas, então, começaram a questionar e responsabilizar pela crise a atuação 
agigantada do Estado,especialmente naqueles setores que não revertiam diretamente em favor de seus 
interesses. E aí se incluíam as políticas sociais. 
 
 
 
Movimentos e Consolidação das políticas sociais no Brasil2 
 
Os movimentos sociais constituem expressões de organizações de pessoas e grupos sociais, que se 
articulam e lutam em conjunto por objetivos comuns. Em prol de assegurar direitos e/ou mudanças do 
status quo vigente, assim quando atingem seus objetivos, retornam ao cotidiano e/ou pela inserção na 
luta social e vão se organizar em partidos políticos, sindicatos, associações, dentre outras organizações 
institucionais e formais3. 
Para Vieira4, a função dos movimentos sociais não é o exercício do poder, mas lutar pela delimitação 
e orientação da ação do poder estatal, para que esse cumpra as tarefas para as quais existe como 
instituição, que é responsável para gerir as necessidades objetivas dos cidadãos, devendo desempenhá-
las a partir do interesse coletivo. 
Dessa forma, a luta política realizada por esses movimentos, para o autor, não é pela posse do poder 
ou da administração do Estado, pois essa função compete aos partidos políticos, mas ao resgate do 
verdadeiro sentido da soberania popular. 
Os movimentos sociais no Brasil se organizam dentro da ordem vigente, composta por 1% da 
população considerada mais rica, que controla 41% de todas as riquezas e 46% de todas as terras, para 
forçar o Estado delimitar as regalias da classe detentora dos meios de produção. E assim, ampliar direitos, 
dessa feita, em prol da maioria, ou seja, da classe trabalhadora. 
Entre as bandeiras de lutas dos movimentos sociais brasileiros encontram-se: a diminuição e/ou 
estabelecimento da jornada de trabalho, isto é, definição de plano coletivo de cargos e salários, carga 
horária de 30 horas, remuneração conforme os ditames da Constituição Federal de 1988, piso salarial e 
plano de carreira, férias, enfim, o que denominamos de condições de trabalho que resultem em melhores 
condições de vida. 
Essas mobilizações vão ocorrer no sentido de organizar os trabalhadores urbanos e rurais seja em 
sindicatos, associações, e/ou movimentos reivindicando e solicitando a interseção do Estado e o apoio 
da sociedade para assegurar direitos e cidadania. 
Iamamoto5 considera que, essas lutas romperam com o domínio privado nas relações entre capital e 
trabalho, extrapolando a questão social para a esfera pública, exigindo a interferência do Estado para o 
reconhecimento e a legalização de direitos e deveres dos sujeitos socais envolvidos. 
Essas lutas sociais contribuíram com: a reelaboração dos conceitos de direitos ao trabalho: ao 
emprego, carga horária, a condições de trabalho; de vida, desencadeadas pelo Movimento Operário; de 
propriedade e de moradia. Algumas delas pleiteando, reforma urbana, defendida pelos Movimentos dos 
Sem-Teto ou Movimento em Luta por Moradia; reforma agrária, com seu maior expoente, o Movimento 
dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), entre outros. 
A compreensão das lutas sociais sob o paradigma do materialismo histórico dialético, como foi dito, 
anteriormente, permite entender não só como foi constituído e construído o sistema capitalista, mas 
também, as relações antagônicas entre o Capital e o Trabalho, a constituição das desigualdades sociais 
e a concentração de renda nas mãos de uma minoria. Como exemplo dessa situação, pode-se afirmar 
que essa minoria no mundo reside em torno de 1%. Sendo que, no Brasil, menos de 5 mil pessoas detêm 
os meios de produção no universo composto por uma população de mais de 189 milhões de habitantes. 
 
 
 
 
2 http://cress-sc.org.br/wp-content/uploads/2014/03/Movimentos-Sociais-Direitos-Humanos-e-SS-no-Brasil2.pdf 
3 MELUCCI, Alberto. In. Revista Novos Estudos Nº 40. Entrevista Concedida a Leonardo Avritzer e Timo Lyyra. São Paulo: CEBRAP, pp. 152-166, nov. 1994. 
4 Vieira, Luiz Vicente. Os movimentos sociais e o espaço autônomo do “Político”: o resgate de um conceito a partir de Rousseau e Carl Schmitt. Porto Alegre: 
EDIPUCRS, 2004, (col. Filosofia – 167). 
5 IAMAMOTO, Marilda V. Renovação e Conservadorismo no Serviço Social. Ensaios críticos. São Paulo: Cortez, 7ª ed., São Paulo: Cortez, 2000. 
Processos e movimentos de expansão e consolidação das políticas sociais. 
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Articulação do Serviço Social com os movimentos sociais e os direitos humanos 
De acordo com a Lei de Regulamentação da Profissão do Serviço Social e o Código de Ética 
Profissional, ambos de 1993, e as Diretrizes Curriculares da Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa 
em Serviço Social (ABEPSS) de 1996, há um contínuo compromisso dessa categoria profissional com a 
defesa dos direitos humanos, os interesses da classe trabalhadora, suas organizações e movimentos 
sociais. Para realizar tal tarefa, têm nos pressupostos do paradigma do materialismo histórico dialético as 
bases de sustentação das análises críticas sobre o sistema capitalista. 
Nesse sentido, assim como os movimentos sociais, o projeto Ético-Político do Serviço Social defende 
a ampliação e a consolidação dos direitos, entendidos como tarefa de toda sociedade, mas como dever 
social do Estado em sua garantia, o que para Behring e Boschetti6, constituem condição para ampliação 
da cidadania e da riqueza socialmente produzida. 
Dessa forma, o compromisso histórico do Serviço Social com os movimentos sociais visa contribuir 
com os grupos sociais e pessoas que lutam por condições de vida e trabalho, articulando forças e 
construindo alianças estratégicas com os que sofrem opressões econômicas, de classes, gênero, de 
orientação sexual, entre outras, em recusa ao arbítrio e ao autoritarismo, com vistas a ampliação e 
consolidação de cidadania. Isto é, na defesa intransigente dos direitos humanos. 
Nessa inserção os profissionais do Serviço Social não só contribuem com essas organizações, mas 
também revitaliza a sua práxis e seu compromisso social. Isso porque ao longo dos anos, essa categoria 
profissional corrobora com uma intervenção de forma a interferir com mudanças nas relações capital X 
trabalho, posicionando a favor da classe trabalhadora, das organizações da sociedade civil, na criação 
de associações de moradores, de produção, de cooperativas, de grupos de mulheres, de crianças, de 
idosos, sindicatos, dentre outros, com perspectivas de Inclusão social; meio ambiente saudável e contra 
a discriminação social. 
Desenvolvendo, ainda, projetos sociais e/ou assessorias e parcerias com: idosos; crianças e 
adolescentes; povos ribeirinhos; assentamentos rurais e urbanos, arte e cultura; grupos de mulheres; 
grupos que lutam contra a violência. Bem como, assegurar condições de trabalhos para os assistentes 
sociais e carga horária de 30hs. 
Como o objetivo de contribuir com a análise e reflexões da sociedade, em 2012 a ABEPSS, consolidou 
a criação de sete Grupos Trabalho e Pesquisas (GTPs), quais sejam: Trabalho, Questão Social e Serviço 
Social; Política Social e Serviço Social; Serviço Social: Fundamentos, Formação e Trabalho; Movimentos 
Sociais e Serviço Social Profissional; Questões Agrária, Urbana, Ambiental e Serviço Social; Classe 
Social; Gênero, Raça/Etnia, Geração, Diversidade Sexual e Serviço Social; Ética, Direitos e Serviço 
Social. Esses congregam pesquisadores, docentes, profissionais e estudantes de Graduação e Pós-
Graduação, que vem produzindo e publicando sobre seus estudos. 
Esses estudos além de documentar e resgatar a história da luta dos trabalhadores, também tem 
oportunizado elaborações que subsidiam as reflexões dos movimentos e organizações sociais no 
entendimento de seu papel enquanto atores sociais. Isso fortalece suas lutas, e, contribui na defesa 
intransigente dos direitos humanos, superando a barbárie do capital em direção à emancipação humana 
e na construção de uma sociedade democrática que assegure todos os direitos sociais. 
 
MovimentosSociais Contemporâneos 
 
Movimentos Sociais, Sociedade Civil e Transformação Social no Brasil7 
Os movimentos sociais vêm acompanhando os passos democráticos de diversas nações, inclusive do 
Brasil, nas últimas décadas, presentes constantemente em acontecimentos históricos relevantes, 
principalmente no âmbito das conquistas sociais. Na verdade, consistem num mecanismo que os 
cidadãos utilizam para reivindicar e ver reconhecidos seus interesses e anseios coletivos. 
Avritzer afirma que “os movimentos sociais constituem aquela parte da realidade social na qual as 
relações sociais ainda não estão cristalizadas em estruturas sociais, onde a ação é a portadora imediata 
da tessitura relacional da sociedade e do seu sentido”. Eles não constituem um simples objeto social e 
sim uma lente por intermédio da qual problemas mais gerais podem ser abordados. 
A influência dos movimentos sociais vai muito além dos efeitos políticos produzidos por eles, pois suas 
ações determinam a modificação de comportamentos e de regras por parte do sistema político. E, além 
do mais, há uma dimensão simbólica muito mais complexa sobre a qual os movimentos sociais exercem 
grande impacto que é a transformação social. Hoje, a partir dessas novas mobilizações, os cidadãos e as 
sociedades conjugam a gramática da igualdade de gênero, preocupações ecológicas, conservação do 
 
6 BEHRING, Elaine Rossetti. BOSCHETTI, Ivanete. Política Social, fundamentos e história. 8ª ed. São Paulo: Cortez, 2006 (col. Biblioteca Básica do Serviço 
Social) 
7 Texto adaptado de AZEVEDO, D. A. de. Movimentos Sociais, Sociedade Civil e Transformação Social no Brasil. 
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meio ambiente, direitos dos nascituros, impensáveis antes da emergência de movimentos sociais com 
essas novas agendas. 
Para Correia, a sociedade civil serve-se dos movimentos sociais para conquistar direitos negados ou 
não disponibilizados pelo Estado. É nesse contexto de carências, de exclusão e necessidades sociais, 
que se situam as práticas cotidianas de movimentos sociais, que ainda com certas limitações, são meios 
potencializadores de novas formas de se fazer política, de participação social, de construção do processo 
democrático e de transformação social. Presume-se que os movimentos sociais são tentativas coletivas 
e organizadas que têm a finalidade de buscar determinadas mudanças ou até mesmo estipular a 
possibilidade de construção de uma nova ordem social. 
Na realidade histórica, os movimentos sociais sempre existiram e cremos que sempre existirão. Isto 
porque eles representam forças sociais organizadas que aglutinam as pessoas não como força tarefa, de 
ordem numérica, mas como campo de atividades e de experimentação social, e essas atividades são 
fontes geradoras de criatividade e inovações socioculturais. 
 
Breve Contextualização dos Movimentos Sociais Brasileiros 
Por volta dos anos 60 e 70, se disseminam os movimentos populares e sociais no Brasil. Para Pinsky, 
“os movimentos populares se caracterizaram por um alcance limitado a questões localizadas na vida 
prática da comunidade”. 
A força do movimento operário e dos movimentos populares (como das classes dominantes) determina 
a estratégia dos grupos populares. “Se a conjuntura é favorável à mobilização popular e expansão das 
lutas, a estratégia pode ser mais ofensiva, se o momento se apresenta desfavorável é marcado por uma 
retração da forças populares a estratégia é defensiva” (Faleiros). 
A partir do final dos anos 1970, o movimento sindical e as organizações estudantis ganharam força. 
As greves dos metalúrgicos paralisaram as indústrias de São Paulo, logo acompanhadas por greves dos 
bancários. A crise do “milagre econômico” foi o estopim desses movimentos, a luta contra a carestia 
balançou os alicerces da ditadura. Paralelamente, surgiram grupos ligados a questões específicas: 
mulheres, povos indígenas, negros e homossexuais. 
É na década de 1980 que os movimentos sociais vão incluir parcelas mais amplas da sociedade. 
Surgem os movimentos ecológicos, que transcendiam a divisão política entre direita e esquerda e, 
também, o movimento em defesa dos direitos do consumidor. Já na década de 90, surge no Brasil, um 
tipo de organização inexistente até então, as organizações não-governamentais (ONGs) para designar 
as entidades da sociedade civil, em referência a todo movimento de cunho social. 
A questão do protagonismo dos movimentos sociais no Brasil, a partir dos anos 1990, começa a perder 
visibilidade política no cenário urbano. A partir disso, referem-se três momentos: 1990-1995; 1995 a 2000; 
e do início deste novo século até os dias atuais, que diagnosticam uma crise dos movimentos sociais 
populares urbanos, nos primeiros cinco anos dos anos 1990, no sentido de que reduziram parte de seu 
poder de pressão direta que haviam conquistado nos anos 1980. Nesse momento, o país saía de uma 
etapa de conquista dos direitos constitucionais, os quais necessitavam ser regulamentados. Ao mesmo 
tempo, o governo federal, passou a implementar ou a aprofundar, em todos os níveis, as políticas 
neoliberais, as quais geraram desemprego, aumento da pobreza e da violência urbana e rural. 
 
O Estado, diante de tal realidade, fecha as portas da negociação porque as concessões solicitadas 
não são aceitáveis ao estado de acumulação de capital que ele visa. Essa estratégia pode retirar a 
legitimidade da classe no poder se ela defende (discurso) a democracia e a participação. O Estado se vê 
então colocado numa situação de defesa clara da acumulação do capital ou de sua legitimidade (Faleiros). 
Nesse âmbito também começa a se falar em crise dos “movimentos sociais urbanos”, esta não 
representava o seu desaparecimento nem o seu enfraquecimento enquanto atores sociopolíticos, mas 
sim uma rearticulação interna e externa de seu papel na sociedade. As transformações no contexto 
político levam também a emergência, ou ao fortalecimento, de outros atores sociais, como as ONGs e 
outras entidades do terceiro setor. Assim, os movimentos populares passam a ser aliados ou até mesmo 
disputar com 
Apesar do enfraquecimento dos movimentos sociais e da rearticulação do papel destes na sociedade, 
é imprescindível considerarmos a sua grande relevância no processo democrático brasileiro, mediante 
sua atuação voltada a reivindicação dos direitos, até então, não disponibilizados aos cidadãos. Desta 
forma, as lutas desencadeadas na sociedade civil, são absolutamente essenciais num processo de efetiva 
transformação social, a caminho da emancipação humana. 
 
 
 
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. 7 
A Emergência da Sociedade Civil no Brasil 
Em relação a trajetória histórica da sociedade civil no Brasil, situa-se, aqui, apenas as três últimas 
décadas do século XX, onde se acentua o fortalecimento desta categoria no movimento de 
redemocratização. Mas não se pode negar a organização anterior desta no decorrer da história brasileira. 
Ao contextualizar-se a emergência da sociedade civil, Avritzer introduz que o surgimento de novos 
atores sociais no processo de construção da sociedade civil no Brasil se associa ao rápido processo de 
modernização ao qual está ligado o autoritarismo brasileiro. Contudo, é possível localizar a emergência 
da sociedade civil brasileira no período final do regime autoritário e início da redemocratização do país. 
Entende-se, que desde o seu surgimento a sociedade civil contribui para a construção do processo 
democrático brasileiro, por meio de organizações sociais, lutas, associações, movimentos, etc, 
constantemente, buscando o reconhecimento de seu projeto societário numa realidade contraditória pelo 
desenvolvimento do capital e, ao mesmo tempo, pelo desenvolvimento da cidadania. 
Os novos atores que emergiram na cena política necessitam de espaços na sociedade civil – 
instituições próprias,para participarem de novos pactos políticos que redirecionam o modelo político 
vigente. O saudoso Betinho já nos dizia: “a sociedade civil tem um papel central, o poder está na 
sociedade civil, não no Estado. O Estado é instrumento”. 
Em face disso, explicita-se a capacidade de mobilização, participação e conscientização política da 
sociedade civil, configurada numa importante referência ao aprimoramento e reafirmação do Estado 
Democrático de Direito. 
Tal como evidenciado no debate internacional, Duriguetto sustenta que a categoria sociedade civil foi 
comumente empregada no contexto brasileiro a partir do final da década de 1970, para expressar a 
reativação do movimento sindical e a ação dos chamados “novos movimentos sociais”, que passaram a 
dinamizar processos de mobilização de defesa, conquista e ampliação de direitos civis, políticos, sociais 
e trabalhistas. 
Ainda, a autora refere à emergência de várias iniciativas de parceria entre a sociedade civil organizada 
e o poder público, impulsionadas por políticas estatais, como a experiência do Orçamento Participativo, 
no Rio Grande do Sul, em Porto Alegre. Com o Orçamento Participativo, o próprio Estado evolui 
gradativamente, começando a perceber a importância da participação popular nas decisões políticas e 
sociais. 
Em nível de Brasil, as práticas de deliberação participativa estiveram, desde o seu início, ligadas à 
visibilidade política dos novos movimentos sociais e à redefinição de práticas do movimento operário nas 
décadas de 1970 e 1980. Elas foram entendidas através de uma renovada teoria do conflito social que 
apontava para formas de participação popular e lutas plurais demandantes de representação autônoma 
no processo de bens públicos e formulação de políticas públicas. 
As novas democracias devem se transformar em novos movimentos sociais, no sentido que o estado 
deve se transformar em um local de experimentação distributiva e cultural. É na originalidade das novas 
formas de experimentação institucional que podem estar os potenciais emancipatórios ainda presentes 
nas sociedades contemporâneas. 
 
É possível assinalar que os novos movimentos sociais contemplam uma identidade em função da 
defesa de seu projeto societário. Identidade esta, de caráter coletivo, construída dentro do grupo num 
processo de inter-relações que vem impondo desafios para pensar a relação do sujeito com as instituições 
existentes. 
O século XX foi efetivamente um século de intensa disputa em torno da questão democrática. Para 
Santos, haveria, portanto, uma tensão entre capitalismo e democracia, tensão essa que, uma vez 
resolvida a favor da democracia, colocaria limites à propriedade e implicaria em ganhos distributivos para 
os setores sociais desfavorecidos. Aos marxistas, por seu lado, entendiam que essa solução exigia a 
descaracterização total da democracia, uma vez que nas sociedades capitalistas não era possível 
democratizar a relação fundamental em que se assentava a produção material, a relação entre o capital 
e o trabalho. Daí que no âmbito desse debate, se discutissem modelos de democracia alternativos ao 
modelo liberal, entre eles: a democracia participativa. 
É possível mostrar que os atores que implantaram as experiências de democracia participativa 
colocaram em questão uma identidade que lhes fora atribuída externamente por um Estado colonial 
(Estado autoritário e discriminador). Caracterizando-se pela reivindicação de direitos de moradia, direitos 
à bens públicos distribuídos localmente, direitos de participação, de reconhecimento das diferenças, 
implicam, de certo modo, questionar uma gramática social e estatal de exclusão e propor, como 
alternativa, uma outra mais inclusiva. 
É no âmbito do projeto democrático que se põe efetivamente a questão da sociedade civil. Para 
Nogueira, isso quer dizer que precisamos de uma perspectiva que não só valorize a sociedade civil e 
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. 8 
celebre seu crescente protagonismo, mas também colabore para politizá-la, libertando-a das amarras 
reducionistas dos interesses particulares, aproximando-a do universo mais rico e generoso dos interesses 
gerais, da hegemonia, em uma palavra, do Estado. 
 
Ao longo do processo de reprodução do capitalismo, a sociedade civil ganhou corpo graças a uma 
modernização que se afirmou, de modo muito agressivo, uma multidão de interesses particulares. A 
sociedade civil cresceu à base desse processo e viu-se confrontada com os mais diversos estímulos 
tendentes a separá-la da política, a entregá-la a valores mais individualistas que solidários, mais 
competitivos que cooperativos. Percebe-se que o conjunto das mudanças afetou comportamentos e 
expectativas políticas, forçando a abertura de espaços para a vocalização de novos interesses, 
transformou os padrões de participação e de competição eleitoral. 
Compreende-se que a sociabilidade está mais complexa e o Estado passou a falhar em seu 
desempenho, é inevitável que se projete uma situação na qual os espaços sociais sejam radicalmente 
valorizados. Para o autor citado acima, tudo leva a crer que o Estado não terá como voltar a desempenhar 
os mesmos papéis que desempenhou antes, mas ao mesmo tempo não é razoável imaginar que aqueles 
que pretendam dirigir o futuro consigam avançar se se puserem fora do Estado ou sem um Estado. 
Diante disso, torna-se relevante mencionar que as últimas duas décadas do século XX, marcam o 
avanço da democratização e da progressiva valorização da democracia participativa na sociedade 
brasileira. Para o ideal desenvolvimentista, a resolução dos problemas sociais ou o combate à inflação 
requereriam bem mais autoridade e centralização decisória do que democracia. Antes, a convicção era a 
de que processos participativos ou, mais genericamente, mecanismos de consulta popular, negociação e 
formação ampliada de consensos, agiriam “contra” o crescimento econômico, na medida em que 
dificultariam a tomada rápida de decisões e, com isso, prolongariam indevidamente o tempo de 
formulação e de implementação de políticas. Pouco a pouco, a opinião prevalecente foi-se deslocando 
para o lado oposto, com o correspondente reconhecimento de que a participação não somente conteria 
um valor em si, como também seria particularmente relevante no fornecimento de sustentabilidade às 
políticas públicas. 
 
 É importante mencionar, que no caso brasileiro, os autores citados mostram que a motivação pela 
participação é parte de uma herança comum do processo de democratização que levou atores sociais 
democráticos, oriundos, especialmente do movimento comunitário, a disputarem o significado do termo 
participação, a partir da abertura de espaços reais de participação pela sociedade política, dando ênfase 
a deliberação em nível local. 
A democracia participativa apenas pode produzir seus desdobramentos ótimos se dispuser de 
cidadãos e de associações com disposição política para experenciar dinâmicas coletivas e cooperativas. 
Pensada como recurso de transformação social, somente pode avançar se seus cidadãos forem 
alcançados por processos fortes de educação política, de conscientização e de politização. 
 
Questões 
 
01. (INEA/RJ - Assistente Social – FGV). As políticas sociais, como expressão das contradições 
sociais, são materializadas pela dinâmica entre 
(A) o Estado e as classes sociais. 
(B) os gestores e os usuários. 
(C) os ricos e os pobres. 
(D) o Estado, a sociedade e o terceiro setor. 
(E) os agentes sociais e os entes políticos. 
 
02. (UFBA - Assistente Social – IADES). Em relação à política social, assinale a alternativa correta. 
(A) As concepções da política social têm relações com a perspectiva socioeconômica, mas não com a 
perspectiva política. 
(B) Como processo, a política social refere-se a um conjunto de determinantes desarticulados. 
(C) Em algumas discussões acerca da história das políticas sociais, o debate descritivo, de um modo 
geral, remete à forteinfluência funcionalista. 
(D) Na perspectiva prescritiva de análise das políticas sociais, a discussão refere-se à política social 
como ela é, e não como deve ser. 
(E) Na abordagem das políticas sociais, no tocante à perspectiva crítico-dialética, a análise é realizada 
de forma unilateral, monocausal e idealista. 
 
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03. (PC/ES - Assistente Social – FUNCAB). Uma das tendências que operam no campo das políticas 
sociais na contemporaneidade é a (o): 
(A) universalização dos serviços socioassistenciais. 
(B) articulação coerente entre a política de redução da pobreza e outras políticas sociais. 
(C) amplo aumento da qualidade dos serviços públicos socioassistenciais. 
(D) redução da atuação do terceiro setor na dimensão social. 
(E) responsabilização abstrata da sociedade civil e da família pela ação assistencial 
 
04. (TJ-GO - Analista Judiciário – FGV). A reconfiguração dos direitos sociais no Brasil, a partir dos 
anos 1990, tem implicado o apelo ao Terceiro Setor e ao empresariado como substitutivos das políticas 
públicas. Essa inflexão é denominada: 
(A) refilantropização das políticas sociais; 
(B) universalização das políticas sociais; 
(C) descentralização das políticas sociais; 
(D) hierarquização das políticas sociais; 
(E) centralização das políticas sociais. 
 
05. (TJ/RO - Assistente Social – FGV). Ao tratar da crise capitalista que se inicia nos anos 1970, 
Iamamoto (2007) analisa que os investimentos especulativos sobrepõem-se à produção, o que resulta na 
redução dos níveis de emprego. Os rebatimentos mais imediatos desse processo para a área social são: 
(A) o início do conservadorismo e a extinção dos movimentos sociais; 
(B) a exponenciação da questão social e a regressão dos direitos dos trabalhadores; 
(C) o aumento das políticas sociais públicas estatais e a disseminação de redes internacionais de 
ajuda; 
(D) o aparecimento de novas formas de ajuda comunitária e a ampliação da cidadania; 
(E) a participação dos países cêntricos na ajuda aos países periféricos e o surgimento do familismo. 
 
06. (EBSERH - Assistente Social – IADES). A partir do final da década de 1970, o crescente domínio 
do mercado nos processos econômicos e sociais, desencadeou novas formas de expressão da questão 
social. Estas, assumem amplitude global com a produção de efeitos comuns, como o desemprego 
estrutural, elevação da pobreza e exclusão social, precarização do trabalho e desmonte dos direitos 
sociais. (*) 
Com base no texto, assinale a alternativa incorreta. 
(A) Como resposta do capital à crise dos anos 1970, ocorreu uma intensificação das transformações 
no processo produtivo. 
(B) As transformações no processo produtivo ocorreram por meio dos modelos alternativos ao 
taylorismo/fordismo. 
(C) As mudanças que ocorreram no padrão de acumulação capitalista e de regulação social, nos anos 
1970, não implicou em amplas repercussões no âmbito das políticas sociais. 
(D) As transformações no processo produtivo acabaram por afetar a classe trabalhadora e o seu 
movimento sindical e operário. 
(E) As transformações no processo produtivo ocorreram por meio do avanço tecnológico e da 
constituição das formas de acumulação flexível. 
 
Respostas 
 
01. Resposta: A 
Trata-se de analisar as políticas sociais como processo e resultado de relações complexas e 
contraditórias que se estabelecem entre Estado e sociedade civil, no âmbito dos conflitos e luta de classes 
que envolvem o processo de produção e reprodução do capitalismo, nos seus grandes ciclos de expansão 
e estagnação, ou seja, problematiza-se o surgimento e o desenvolvimento das políticas sociais no 
contexto da acumulação capitalista e da luta de classes, com a perspectiva de demonstrar seus limites e 
possibilidades. 
 
02. Resposta: C 
O debate sobre a política social torna-se fortemente descritivo – a partir de uma forte influência 
funcionalista, com sua perspectiva de tomar os fatos sociais como coisas –, com um volume excessivo 
de dados técnicos, os quais evidentemente não falam por si: requisitam a análise exaustiva de suas 
causas e inter-relações, e das razões econômico-políticas subjacentes aos dados. 
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. 10 
03. Resposta: E 
Na boa síntese de Netto, as tendências que operam no campo das políticas sociais são: 
- a desresponsabilização do Estado e do setor público com uma política social de redução da pobreza 
articulada coerentemente com outras políticas sociais (de trabalho, emprego, saúde, educação e 
previdência); o combate à pobreza opera-se como uma política específica; a desresponsabilização do 
Estado e do setor público, concretizada em fundos reduzidos, corresponde à responsabilização abstrata 
da “sociedade civil” e da “família” pela ação assistencial; enorme relevo é concedido às organizações não 
governamentais e ao chamado terceiro setor; desdobra-se o sistema de proteção social: para aqueles 
segmentos populacionais que dispõem de alguma renda, há a privatização/mercantilização dos serviços 
a que podem recorrer; para os segmentos mais pauperizados, há serviços públicos de baixa qualidade; 
a política voltada para a pobreza é prioritariamente emergencial, focalizada e, no geral, reduzida à 
dimensão assistencial. 
 
04. Resposta: A 
O campo da sociedade civil, ostensivamente convocado a implementar projetos sociais em nome do 
solidarismo e da responsabilidade social, algumas vezes emprega os assistentes sociais em condições 
salariais e físicas melhores, mas não possui capacidade instalada e critérios universais de atendimento, 
com o que se torna basicamente assistencialista, num processo de refilantropização da assistência. 
 
05. Resposta: B 
As mudanças contemporâneas mais gerais – a contrarreforma do Estado, a reestruturação produtiva 
e a financeirização do capital – têm impactos deletérios nas condições cotidianas de trabalho, na medida 
em que aumenta a demanda por benefícios e serviços exponencialmente com o aumento da desigualdade 
e da pauperização absoluta e relativa, no mesmo passo em que diminuem as condições de atendimento 
físicas, éticas e técnicas, o que incluem impactos também na remuneração do funcionalismo público. 
 
06. Resposta: C 
A reinvenção do liberalismo promovida pelos neoliberais no final dos anos de 1970 e 1980, espraiando-
se na década de 1990 em todo o mundo, foi uma reação teórica e política ao keynesianismo e ao Welfare 
State. A reversão do ciclo econômico, em fins dos anos de 1960 e mais visivelmente a partir de 1973, dá 
um novo fôlego às teses neoliberais, que atribuem a crise ao poder excessivo dos sindicatos, com sua 
pressão sobre os salários e os gastos sociais do Estado, o que estimula a destruição dos níveis de lucro 
das empresas e a inflação; ou seja, a crise é um resultado do keynesianismo e do Welfare State. 
 
 
 
Neoliberalismo e o Estado de Bem Estar Social8 
 
A noção de Estado de bem-estar social teve início na Inglaterra no pós-II Guerra Mundial, quando o 
partido trabalhista, socialdemocrata, estabeleceu que independente da sua renda, todo cidadão teria o 
direito de ser protegido pelo Estado. O Estado de bem-estar teve como principais características a 
propriedade privada e a liberdade de mercado, sem a interferência do Estado na economia (Liberalismo 
clássico). 
A partir do pensar e do implantar do bem-estar social dos cidadãos, os governos começaram a criar 
medidas para o Estado oferecer serviços para a sociedade. Para isso, foi necessário implantar uma 
estruturada previdência social e um organizado sistema de assistência médica. 
Desde então, o Estado passou a oferecer serviços prestativos aos cidadãos, como a institucionalização 
de seguros contra a velhice, a invalidez, doenças e maternidade. Posteriormente, implantaram-se outros 
serviços assistenciais, como o seguro-desemprego. Todos os seguros sociais ofertados pelo Estado aos 
seus cidadãos passaram a ter enormescustos para o governo, e resolveram apenas parcialmente esse 
problema, aumentando os tributos públicos, ou seja, os impostos. 
Na década de 1960, os tributos e gastos dos Estados aumentaram acentuadamente. Surgiu, então, a 
teoria econômica neoliberal que propõe ideias para a redução das taxas e gastos do governo. O Estado, 
a partir da lógica neoliberal, passou a ofertar cada vez menos serviços e políticas assistenciais para os 
 
8 http://alunosonline.uol.com.br/historia/estado-bemestar-social-x-estado-neoliberal.html 
Expressões ou desenho das políticas sociais nos Estados liberal, de bem-estar 
social e neoliberal. 
 
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. 11 
cidadãos. Os neoliberais compactuam que assistência social não é dever do Estado, mas um problema 
que deve ser superado pelas leis do mercado. 
O neoliberalismo teve sua ascensão na década de 1970, na Inglaterra e nos Estados Unidos, onde o 
Estado de bem-estar social sofreu várias restrições na assistência à população. 
No Brasil, o neoliberalismo chegou e foi implantado no governo de Fernando Henrique Cardoso, no 
ano de 1994. O citado presidente iniciou uma série de medidas que visavam à redução de gastos do 
Estado, como as privatizações dos setores públicos das telecomunicações (Telebrás), das mineradoras, 
como a Companhia Siderúrgica Nacional de Volta Redonda e a Companhia Vale do Rio Doce. Além disso, 
abriu a economia brasileira para o mercado internacional (Multinacionais). 
Portanto, o Estado de bem-estar social interferiu no mercado. Para tentar regulá-lo, investiu-se em 
recursos para criação de uma rede de proteção social, médica e previdenciária para os trabalhadores. O 
Estado passou a ser o grande mantenedor da assistência médica, da moradia, educação, entre outros. O 
neoliberalismo inverteu a lógica do Estado de bem-estar social, retirando as obrigações do Estado para 
os cidadãos. Isso explica as carências atuais nos setores de saúde, educação e moradia, serviços 
ofertados pelos governantes. 
 
Principais Características do Neoliberalismo 
 
- Pouca participação do Estado na economia do país; 
- Privatização de empresas estatais; 
- Desburocratização do Estado, leis mais simplificadas e regras econômicas que facilitasse o 
funcionamento das atividades; 
- Diminuição dos impostos; 
- Base da economia do país formada por empresas privadas; 
- Defesa dos princípios capitalistas; 
- Pouca intervenção do Estado no mercado de trabalho; 
- Livre circulação do capital estrangeiro 
 
O Estado do Bem-Estar 
 
I. DEFINIÇÕES E ASPECTOS HISTÓRICOS. — O Estado do bem-estar (Welfare state), ou Estado 
assistencial, pode ser definido, à primeira análise, como Estado que garante "tipos mínimos de renda, 
alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo o cidadão, não como caridade mas como 
direito político" (H. L. Wilensky, 1975). 
Como exemplo que se aproxima mais desta definição, é costume apresentar a política posta em prática 
na Grã-Bretanha a partir da Segunda Guerra Mundial, quando, a seguir ao debate aberto pela 
apresentação do primeiro relatório "Beveridge" (1942), foram aprovadas providências no campo da saúde 
e da instrução, para garantir serviços idênticos a todos os cidadãos, independentemente da sua renda. 
Este exemplo leva a vincular o conceito de assistência pública ao das sociedades de elevado 
desenvolvimento industrial e de sistema político de tipo liberaldemocrático. Na realidade, o que distingue 
o Estado assistencial de outros tipos de Estado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas 
na melhoria do nível de vida da população quanto o fato de que tal ação é reivindicada pelos cidadãos 
como um direito. 
Ora, uma breve análise histórica da intervenção atual dos Estados no campo social nos revela que a 
relação entre assistência, industrialização e democracia é assaz complexa, dá lugar a profundas tensões 
e só atinge a forma atual em época bastante recente. Na verdade, no século XVI I I , muitos Estados 
europeus (Áustria, Prússia, Rússia, Espanha) desenvolveram uma importante ação de assistência, mas 
antes ou independentemente da Revolução Industrial e dentro de estruturas de poder de tipo patrimonial. 
É Weber quem nos recorda que "o poder político essencialmente patriarcal assumiu a forma típica do 
Estado de bem-estar (...). A aspiração a uma administração da justiça livre de sutilezas e de formalismos 
jurídicos, visando à justiça material, é de per si própria de qualquer patriarcalismo principesco" (M. Weber, 
1922). 
Deste modo, foram precisamente os Estados patrimoniais mais distantes das formas de legitimação 
legal-racional que foram mais além nas formas de defesa do bem-estar dos súditos, enquanto que, nas 
sociedades em que se ia consolidando a Revolução Industrial, as normas de defesa das populações mais 
fracas surgiam como barreiras medievais opostas à livre iniciativa. O nascente capitalismo se reconhece, 
com efeito, mais facilmente na atitude que a ética protestante tem para com a caritas: ela deve, antes de 
tudo desencorajar os preguiçosos, já que, numa sociedade baseada na livre concorrência, a assistência 
constitui um desvio imoral do princípio "a cada um segundo os seus merecimentos". 
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. 12 
Que não se tratava apenas de disputa ideológica, mas de uma orientação de claro significado político, 
revela-o a análise das medidas adotadas na Inglaterra em fins do século XVIII, medidas com que se abolia 
toda a regulamentação sobre o salário mínimo, que tinha sua origem no sistema medieval das 
corporações e que agora era considerado lesivo da liberdade de contratação. 
A oposição entre os direitos civis (de expressão, de pensamento e também de comércio) e o direito à 
subsistência torna-se totalmente explícita com a lei dos pobres, aprovada em 1834 na Inglaterra, pela 
qual se obtinha o mantimento a expensas da coletividade em troca da renúncia à própria liberdade 
pessoal. Como acentua T. H. Marshall (1964), para ter a garantia da sobrevivência, o pobre tinha de 
renunciar a todo o direito civil e político, devia ser colocado "fora de jogo" em relação ao resto da 
sociedade. Se o Estado provia às suas necessidades, não era como portador de qualquer direito à 
assistência, mas como tendentemente perigoso para a ordem pública e para a higiene da coletividade. 
Esta oposição entre os direitos civis e políticos, de um lado, e os direitos sociais, de outro, mantém-se 
durante grande parte do século XIX, sendo exemplo claro disso a legislação social de Bismarck. As leis 
aprovadas na Prússia, entre 1883 e 1889, representam a primeira intervenção orgânica do Estado em 
defesa do proletariado industrial, mediante o sistema do seguro obrigatório contra os infortúnios do 
trabalho, as doenças de invalidez e as dificuldades da velhice. Mas este programa previdenciário dá-se 
num Estado em que a burguesia industrial é débil e está politicamente marginalizada, e as representações 
políticas da classe operária não gozam de qualquer reconhecimento: na realidade, só uns anos antes, 
em 1878, é que uma lei "antissocialista" tinha proibido as reuniões e propaganda destas organizações. 
É necessário chegar ao começo do século XX para encontrar medidas assistenciais que não só não 
estão em contradição com os direitos civis e políticos das classes desfavorecidas, mas constituem, de 
algum modo, seu desenvolvimento. É na Inglaterra que, entre 1905 e 1911, um alinhamento político 
progressista leva à aprovação de providências de inspiração igualitária, como a instituição de um seguro 
nacional de saúde e de um sistema fiscal fortemente progressivo. Mas então o fundo é totalmente outro. 
Estas leis são postas em prática por um Estado liberal-democrático que reconheceu plenamente os 
direitos sindicais e políticos da classe operária, numa sociedade profundamente marcada pela 
industrialização e pela urbanização degrandes massas. 
Os anos 20 e 30 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare state. A Primeira Guerra 
Mundial, como mais tarde a Segunda, permite experimentar a maciça intervenção do Estado, tanto na 
produção (indústria bélica), como na distribuição (gêneros alimentícios e sanitários). A grande crise de 
29, com as tensões sociais criadas pela inflação e pelo desemprego, provoca em todo o mundo ocidental 
um forte aumento das despesas públicas para a sustentação do emprego e das condições de vida dos 
trabalhadores. Mas as condições institucionais em que atuam tais políticas são radicalmente diversas: 
enquanto nos países nazifascistas a proteção ao trabalho é exercida por um regime totalitário, com 
estruturas de tipo corporativo, nos Estados Unidos do New Deal, a realização das políticas assistenciais 
se dá dentro das instituições políticas liberal-democráticas, mediante o fortalecimento do sindicato 
industrial, a orientação da despesa pública à manutenção do emprego e à criação de estruturas 
administrativas especializadas na gestão dos serviços sociais e do auxílio econômico aos necessitados. 
Mas é preciso chegar à Inglaterra dos anos 40 para encontrar a afirmação explícita do princípio 
fundamental do Welfare state: independentemente da sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito 
de ser protegidos — com pagamento de dinheiro ou com serviços — contra situações de dependência de 
longa duração (velhice, invalidez...) ou de curta (doença, desemprego, maternidade...). O slogan dos 
trabalhistas ingleses em 1945, "Participação justa de todos", resume eficazmente o conceito do 
universalismo da contribuição que é fundamento do Welfare state. Desde o fim da Segunda Guerra 
Mundial, todos os Estados industrializados tomaram medidas que estendem a rede dos serviços sociais, 
instituem uma carga fiscal fortemente progressiva e intervêm na sustentação do emprego ou da renda 
dos desempregados. 
O aumento mais ou menos linear destas intervenções trouxe algumas consequências importantes 
sobre cujo significado falaremos em seguida: aumentou a cota do produto nacional bruto destinada à 
despesa pública; as estruturas administrativas voltadas para os serviços sociais tornaram-se mais vastas 
e complexas; cresceu em número e importância política a classe ocupacional dos "profissionais do 
Welfare"; foram aperfeiçoadas as técnicas da descoberta e avaliação das necessidades sociais; tornou-
se mais claro o conhecimento do impacto das várias formas de assistência na redistribuição da renda e 
na estratificação social. Mas, não obstante haverem melhorado os instrumentos técnicos de previsão e 
controle do andamento das despesas públicas, nos países onde é mais ampla a cobertura do seguro 
social (Estados Unidos, Grã-Bretanha, Suécia...), em fins da década de 60, as despesas governamentais 
tendiam a aumentar mais rapidamente que as entradas, provocando a crise fiscal do Estado (O'Connor, 
1973). O aumento do déficit público provoca instabilidade econômica, inflação, instabilidade social, 
reduzindo consideravelmente as possibilidades da utilização do Welfare em função do assentimento ao 
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. 13 
sistema político. Alguns Estados são obrigados a limitar a intervenção assistencial, quando o aumento da 
carga fiscal gera em amplos estratos da opinião pública uma atitude favorável à volta à contribuição 
baseada no princípio contratualista. Estes elementos têm feito com que se fale de uma nova fase na 
história do Estado assistencial, marcada por profunda crise e por uma possível tendência a desaparecer. 
 
II. CAUSAS DO DESENVOLVIMENTO DO ESTADO ASSISTENCIAL. — É necessário agora enfrentar 
alguns problemas teóricos originados do aparecimento, consolidação e crise do Welfare state. A primeira 
série de questões diz respeito às causas que determinaram seu crescimento. Nos anos 50 e 60, os 
estudiosos anglo-americanos (T. H. Marshall, Bendix) dão grande atenção às razões políticas que 
provocaram o fortalecimento das intervenções assistenciais. Segundo Marshall (1964), podemos 
distinguir na história política das sociedades industriais três fases: a primeira (ao redor do século XVIII), 
domina-a a luta pela conquista dos direitos civis (liberdade de pensamento, de expressão...); a fase 
seguinte (ao redor do século XIX) tem como centro a reivindicação dos direitos políticos (de organização, 
de propaganda, de voto...) e culmina na conquista do sufrágio universal. É precisamente o 
desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político das organizações operárias que dão 
origem à terceira fase, caracterizada pelo problema dos direitos sociais, cujo acatamento é considerado 
como pré-requisito para a consecução da plena participação política. O direito à instrução desempenha 
historicamente a função de ponte entre os direitos políticos e os direitos sociais: o atingimento de um nível 
mínimo de escolarização torna-se um direito-dever intimamente ligado ao exercício da cidadania política. 
Alguns autores (Titmus, 1958) sublinharam a importância das ideologias como causa da consolidação do 
Welfare. Se nas sociedades tradicionais as situações de indigência são tidas como um sinal da vontade 
divina e, na ética protestante, como um indício do desmerecimento individual, com o pleno 
desenvolvimento da sociedade industrial parece claro que as causas que criam situações de dependência 
tendem a aumentar, tendo o mais das vezes uma origem social e escapando totalmente ao controle do 
indivíduo. Nestas condições, atenua-se na opinião pública o contraste entre as exigências baseadas no 
merecimento e as baseadas na necessidade, e o universalismo da contribuição não é considerado como 
oposto ao princípio da justiça, não colide com a necessidade de manter a propensão ao trabalho. Todas 
estas interpretações têm de comum a forte importância dada aos fatores político-culturais, com a 
consequente análise do Welfare em termos de conquista da civilização. 
As pesquisas mais recentes tendem, ao invés, a sublinhar o papel desempenhado pelos fatores 
econômicos na constituição do Estado assistencial. Da análise comparada da história das políticas sociais 
na Europa, América e Rússia, Rimlinger' (1971) chega à conclusão de que a causa principal da sua 
difusão deve ser buscada na transformação da sociedade agrária em industrial: se as diferenças políticas 
e culturais podem explicar a variedade de medidas adotadas pelos diversos países, o desenvolvimento 
industrial parece a única constante capaz de ocasionar o surgimento do problema da segurança social 
em todas essas regiões. A tese da relevância do desenvolvimento econômico não resiste apenas à 
análise dos grandes períodos históricos, como encontra igualmente confirmação na análise sincrônica da 
despesa destinada aos serviços sociais por um vasto número de nações. Wilensky (1975) e, antes dele, 
Aaron e Cutright demonstraram que a cota do produto nacional bruto usada para fins sociais cresce em 
relação com o desenvolvimento econômico de uma nação. Em confronto com esta clara correlação, a 
influência dos diversos sistemas econômicos e políticos torna-se ou espúria ou irrelevante. Os demais 
fatores, que parecem influir positivamente no desenvolvimento das políticas sociais, outra coisa não 
fazem senão reforçar esta tese: se é verdade que o percentual dos habitantes idosos e a idade do sistema 
de administração social são correlativos à amplitude das políticas do Welfare, também é verdade que isso 
depende, por sua vez, do desenvolvimento econômico de uma nação. Não causa por isso estranheza 
que seja o próprio Wilensky quem convida a olhar mais além da "retórica do Welfare", que difere de país 
para país conforme a ideologia dominante, para ver como convergem fundamentalmente as políticas 
sociais dos países fortemente industrializados. 
 
III. CAUSAS DA CRISE DO ESTADO ASSISTENCIAL. — Examinemos agora os problemas teóricos 
que apresenta a plena expansão e crise doEstado assistencial nas sociedades pós- ou tardo-capitalistas. 
Todos os estudiosos do Welfare state consideram o seu desenvolvimento como uma quebra da 
separação entre a sociedade (ou mercado, ou esfera privada) e o Estado (ou política, ou esfera pública), 
tal como era constituída na sociedade liberal, e descrevem a evolução dos canais que historicamente 
permitiram a comunicação entre ambas as esferas. 
Durante a década de 60, a nova relação entre o Estado e a sociedade é entendida em termos de 
equilíbrio, de compromisso e de coexistência pacífica, se bem que com o rompimento da separação. 
Marshall fala de alocação dos recursos baseada num sistema dual, onde, a par do mercado, age também 
o Estado. Habermas (1975) vê surgir uma espécie de terra de ninguém para a qual são inadequadas 
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. 14 
tanto as categorias do direito público como as do direito privado. Outros dão relevância à síntese 
ideológica entre a meritocracia e a igualdade, entre a eficiência e a solidariedade, síntese em que 
assentam os programas sociais mais orgânicos. 
Mas, a partir do final dos anos 60, o processo de rompimento da separação entre sociedade e Estado 
é analisado com instrumentos novos, que levam em conta os primeiros sinais de crise no desenvolvimento 
das políticas sociais, bastante linear até esses anos. A crise fiscal do Estado é tida como um indício da 
incompatibilidade natural entre as duas funções do Estado assistencial: o fortalecimento do consenso 
social, da lealdade para com o sistema das grandes organizações de massa, e o apoio à acumulação 
capitalista com o emprego anticonjuntural da despesa pública. A particular relação que o Welfare state 
estabeleceu entre Estado e sociedade não é mais entendida em termos de equilíbrio, mas como elemento 
de uma crise que levará à natural eliminação de um dos dois polos. 
Para um grupo de autores (Offe, 1977, Habermas,1975), o Estado assistencial traz como resultado a 
"estatalização da sociedade". Trabalho, rendimento, chances de vida não são mais determinados pelo 
mercado, mas por mecanismos políticos que objetivam a prevenção dos conflitos, a estabilidade do 
sistema, o fortalecimento da legitimação do Estado. A vontade política não se forma já pelo livre jogo das 
agregações na sociedade civil, mas se solidifica através de mecanismos institucionais que operam como 
filtro na seleção das solicitações funcionais ao sistema. Partidos, sindicatos e Parlamento atuam como 
organismos dispensadores de serviços, trocando-os pelo apoio politicamente disponível. Os resultados 
deste processo são diversos, dependendo do fato de se prever ou não a total extinção da autonomia da 
sociedade em face de um "despotismo administrativo" que levaria à total dependência dos indivíduos e 
dos pequenos grupos dos mecanismos públicos. As possibilidades de saída estão, portanto, confiadas à 
capacidade de resistência de alguns fragmentos da sociedade civil: círculos de vida privada, setores de 
economia concorrencial, grupos portadores de interesses não filtrados pelas instituições. 
Por outro lado, a crise do Welfare state pode ser entendida também como um processo de 
"socialização do Estado" (Rose, 1978, Huntington e Crozier, 1975). Para os autores que põem 
particularmente em evidência este aspecto, o Estado assistencial difundiu uma ideologia igualitária que 
tende a deslegitimar a autoridade política; a disposição do Estado a intervir nas relações sociais provoca 
um enorme aumento nas solicitações dirigidas às instituições políticas, determinando a sua paralisia pela 
sobrecarga da procura; a competição entre as organizações políticas leva à impossibilidade de selecionar 
e aglutinar os interesses, causando a total permeabilidade das instituições às demandas mais 
fragmentadas. O peso assumido pela administração na mediação dos conflitos provoca a burocratização 
da vida política que, por sua vez, leva à "dissolução do consenso". Baseando-nos nesta análise, torna-se 
claro que as possibilidades de saída da crise ficam entregues à capacidade de resistência das instituições, 
à sua autonomia em face das pressões de grupos sociais numa perpétua atitude reivindicativa. 
Ora, poder-se-á perguntar como é que a crise do Estado assistencial pôde dar lugar a interpretações 
tão distantes entre si. Antes de tudo, convém precisar que essa oposição é muitas vezes aumentada 
devido ao diverso enfoque metodológico: na realidade, as análises mais complexas admitem a existência 
de ambos os processos. Contudo, estes resultados tão distantes a que se chega pelo estudo da crise do 
Welfare state com as categorias de "Estado" e "sociedade" demonstram pelo menos uma coisa: o 
desenvolvimento e consolidação do Estado assistencial nos últimos cem anos constituem um processo 
tão profundo, distanciam tanto esta instituição das que a precederam que tornaram amplamente 
inadequado o esquema conceptual elaborado pelas teorias clássicas para definir o Estado e as suas 
funções. 
 
Questões 
 
01. (UFMA - Técnico Assuntos Educacionais – UFMA/2016) Uma das principais características do 
neoliberalismo é: 
(A) O equilíbrio entre o custo e o benefício dos serviços públicos 
(B) A democratização das relações entre as instituições públicas e privadas 
(C) O pleno emprego 
(D) Uma educação pública para todos independente das classes sociais 
(E) O Estado Mínimo 
 
02. (UFBA - Assistente Social – UFBA) O neoliberalismo caracteriza-se pela universalização dos 
serviços públicos. 
(A) Certo 
(B) Errado 
 
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. 15 
03. (PRODEB - Assistente – Operação – IDECAN/2015) “Dois conceitos muito discutidos nos dias 
atuais: __________________ é um processo econômico e social que estabelece uma integração entre 
os países e as pessoas do mundo todo, de modo que as pessoas, os governos e as empresas trocam 
ideias, realizam transações financeiras e comerciais e espalham aspectos culturais pelos quatro cantos 
do planeta; enquanto __________________ é um conjunto de ideias políticas e econômicas capitalistas 
que defendem a não participação do estado na economia. De acordo com esta doutrina, deve haver total 
liberdade de comércio (livre mercado), pois este princípio garante o crescimento econômico e o 
desenvolvimento social de um país." Assinale a alternativa que completa correta e sequencialmente a 
afirmativa anterior. 
(A) neoliberalismo / globalização 
(B) globalização / neoliberalismo 
(C) socialismo / liberalismo econômico 
(D) liberalismo econômico / socialismo 
 
04. (Prefeitura de Saquarema – RJ - Gestor Público – CEPERJ/2015) O neoliberalismo é muito 
associado à valorização do mercado. Neste sentido, sob o neoliberalismo destacam-se algumas 
características na administração pública brasileira, em especial nos municípios. Dentre estas 
características estão: 
(A) fixação de preço dos serviços públicos pelo mercado e venda de serviços de saúde e educação 
pelos postos de saúde e universidades. 
(B) liberalização das compras no serviço público sem licitação e suspensão dos concursos públicos, 
para o provimento de pessoal, preferencialmente via CLT. 
(C) privatização de estatais e terceirização de serviços públicos. 
(D) colocação de títulos de autarquias públicas no mercado mobiliário. 
(E) contratação de serviços públicos a agências internacionais no mercado globalizado. 
 
05. (EBSERH - Assistente Social - INSTITUTO AOCP/2015) Nos inícios da década de 90 ocorre a 
integração do Brasil à ordem econômica mundial, sob os imperativos do capital financeiro e do: 
(A) liberalismo. 
(B) socialismo. 
(C) liberalismo e do Welfare State. 
(D) neoliberalismo. 
(E) Welfare State. 
 
06. (UNIPAMPA - Assistente Social – CESPE) Acerca do neoliberalismo e de suas implicações no 
contexto atual e na relação Estado-sociedade, julgue o item subsequente. 
O neoliberalismo pode ser caracterizado pela competição produtiva e pela atuação do Estado na 
economia restritaà redistribuição da riqueza acumulada na sociedade. 
(A) Certo 
(B) Errado 
 
07. (FUB - Assistente Social – CESPE) A crise econômica do final dos anos 70 e início dos anos 80 
do século passado marca o ponto da ascensão do neoliberalismo como força político-ideológica. O seu 
discurso fundamenta-se no pensamento de Hayek, que apresenta uma explicação e uma saída para a 
crise. Sua explicação parte do postulado de que o mercado é o melhor mecanismo de gestão dos recursos 
econômicos e da satisfação das necessidades dos indivíduos. 
Asa Cristina Laurell (Org). Avançando em direção ao passado: a política social do neoliberalismo. In. 
Estado e políticas sociais no neoliberalismo. São Paulo: Cortez, 1995 (com adaptações). 
A partir do texto acima, julgue os itens subsequentes. 
A força político-ideológica a que o texto se refere se sustenta no neoliberalismo e foi a marca de 
governos como Reagan, nos Estados Unidos da América, e Thatcher, na Inglaterra. 
(A) Certo 
(B) Errado 
 
08. (Câmara Municipal do Rio de Janeiro - Analista Legislativo - Prefeitura do Rio de Janeiro – 
RJ) “O Estado, antes portador de mensagens idealmente igualitárias e emancipatórias, no socialismo 
e no liberalismo, além de garantidor confiável da convivência soc ial, torna-se pós-modernamente, 
simples gestor da competitividade econômica, interna e internacional”. 
[ALVES, J. A. LINDGREN. A Declaração dos Direitos Humanos na Pós Modernidade . p. 6] 
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. 16 
As características do contexto atual que explicam a situação acima descrita são: 
(A) desterritorialização e consumismo 
(B) globalização e neoliberalismo 
(C) hibridização e neomercantilismo 
(D) neocolonização e machartismo 
 
09. (FUB - Assistente Social – CESPE) A adoção do neoliberalismo pelos governos acarretou 
aumento dos gastos destinados para a área social, com a ampliação de programas e benefícios 
sociais. 
(A) Certo 
(B) Errado 
 
10. (TJ-DFT - Analista Judiciário - Serviço Social – CESPE) Não se pode falar de Estado sem 
relacioná-lo à sociedade, e vice versa, pois, historicamente, uma instância depende da outra. Ao 
mesmo tempo em que se influenciam mutuamente, apresentam distintas concepções, bem como 
diferentes entendimentos acerca de suas relações. No que se refere a esse tema, julgue os itens a 
seguir. 
A partir de 1980, ganhou relevância uma nova ortodoxia econômica, que ficou conhecida como 
neoliberalismo, por ser, de fato, o velho liberalismo econômico revisado e adaptado aos tempos 
atuais do capitalismo globalizado e da produção flexível. 
(A) Certo 
(B) Errado 
Resposta 
 
01. Resposta: E 
A principal característica do neoliberalismo é a intervenção mínima do Estado na economia do país. 
 
02. Resposta: B 
Ao contrário da afirmação feita, o neoliberalismo não defende a universalização dos serviços públicos, 
eles defendem a existência de um Estado Mínimo, a sociedade civil é quem deve se organizar em suas 
políticas, não o Estado. 
 
03. Resposta: B 
No texto, a primeira parte claramente diz respeito a globalização, pelo fato de relatar um processo, que 
estabelece a ligação e interação com diversos países do mundo, através de redes de comunicação e 
comerciais, há interações com diversos governos. Já na segunda parte, o texto faz referência ao sistema 
neoliberal, afirmando que a partir dessas ideias, o Estado deve se tornar mínimo, não participando das 
relações econômicas do país. 
 
04. Resposta: C 
Uma das características do neoliberalismo é a privatização de empresas estatais, e a terceirização de 
serviços, antes atribuídos ao Estado. No Brasil é possível ver essas características em diversas áreas, 
por exemplo, nas escolas públicas estaduais, em quase todos os estados, o serviço de limpeza é quase 
sempre entregue a administração de um a empresa privada. 
 
05. Resposta: D 
Na década de 1990, o neoliberalismo chega ao Brasil no governo do Fernando Henrique Cardoso, que 
começa a mudara a economia do país, tornando-o neoliberal. Um exemplo foi a privatização da Vale do 
Rio Doce e da Telebrás. 
06. Resposta: B 
A questão está errada, pois no sistema neoliberal não cabe ao Estado distribuir riquezas, aliás, as 
riquezas não são distribuídas, ela acabam ficando nas mãos de um minoria. 
 
07. Resposta: A 
As ideias neoliberais ganharam grande destaque com os governos dos Estados Unidos e do Reino 
Unido, que eram governados pelo Ronald Reagan e pela Margareth Thatcher. Um exemplo do 
envolvimento dos dois com essa política foi no Consenso de Washington, onde ambos apresentaram 
propostas para a implantação desse sistema em outros países. 
 
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. 17 
08. Resposta: B 
A situação descrita no texto mostra como antes do processo de globalização e do neoliberalismo, o 
Estado acaba se tornando mínimo, apenas um gestor da competitividade econômica. 
 
09. Resposta: B 
A afirmativa da questão está errada, pois com adoção do sistema neoliberal o governo transfere esse 
papel para instituições civis, como as ONG’s. 
 
10. Resposta: certo 
A questão está correta, o neoliberalismo é uma revisão da forma clássica de liberalismo que vigorou 
entre os séculos XVIII e XIX 
 
 
 
Políticas públicas são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado 
diretamente ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar 
determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado seguimento social, cultural, étnico 
ou econômico. As políticas públicas correspondem a direitos assegurados constitucionalmente ou que se 
afirmam graças ao reconhecimento por parte da sociedade e/ou pelos poderes públicos enquanto novos 
direitos das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens materiais ou imateriais.9 
Para Seichi10 as políticas públicas, analiticamente, ocorrem com o monopólio de atores estatais. 
Segundo esta concepção, o que determina se uma política é ou não “pública” é a personalidade jurídica 
do formulador. Em outras palavras, é política pública somente quando emanada de ator estatal. 
As políticas públicas são formadas para atender as demandas da sociedade nas mais diversas áreas 
ou seguimentos. A iniciativa ocorre por parte dos poderes executivo e legislativo. A lei que institui uma 
política pública pode, se necessário, assegurar a participação da sociedade na criação, no processo, no 
acompanhamento e na avaliação da lei. A participação pode ocorrer em forma de conselhos estabelecidos 
no âmbito municipal, estadual ou federal. 
As políticas públicas podem ainda ser consideradas como “outputs” (saídas) como tratado na 
linguagem dos processos estabelecidos em uma organização. São resultados das atividades políticas. A 
política pública difere da decisão política, há uma necessidade de envolver diversas ações estratégicas 
para se implementar decisões tomadas e não apenas uma escolha entre outras alternativas. Sendo 
assim, nem todas as decisões políticas podem ser consideradas como políticas públicas. 
A complexidade da sociedade moderna ocorre devido a fatores como idade, religião, sexo, estado civil, 
renda, escolaridade, profissão, ideais, interesses, costumes, e tudo isso causa em algum momento uma 
série de conflitos. O gerenciamento desses conflitos pode assegurar a sobrevivência e progresso da 
sociedade como um todo, e isto é estabelecido por meio da política. 
Segundo Seichi, organizações privadas, organizações não governamentais, organismos multilaterais, 
redes de políticas públicas (policy networks), juntamente com atores estatais, protagonistas no 
estabelecimento das políticas públicas. 
 
Os instrumentos que compõem as políticas públicas são: 
 
Planejamento: os planos são direcionados a estabelecerem as diretrizes, prioridades e objetivos em 
geral. Ao estabelecerem os planos são firmadas metas estratégicas para períodos longos. 
Execução: os programas são estabelecidos buscando atenderobjetivos gerais com foco em um 
determinado tema, público, conjunto ou área. 
Monitoramento: o monitoramento é realizado por meio de ações que visam alcançar determinados 
objetivos preestabelecidos no programa. 
Avaliação: as atividades de avaliação são estabelecidas com o objetivo de avaliar os resultados ou 
percursos alcançados a partir dos objetivos preestabelecidos. 
 
Atores das Políticas Públicas é o nome dado aos grupos que apresentam as reivindicações que 
possivelmente poderão ser convertidas em Políticas Públicas. As ações estabelecidas por este grupo de 
 
9 http://www.meioambiente.pr.gov.br/arquivos/File/coea/pncpr/O_que_sao_PoliticasPublicas.pdf 
10 SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: Conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos. São Paulo: Cengage Learning, 2010. 133 p. 
2. Políticas Públicas no Estado brasileiro: Trajetória histórica. Configurações. 
Determinações dos modelos e alcance das políticas públicas. 
 
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. 18 
levar aos dirigentes os interesses da sociedade promovem uma integração dos grupos com o Sistema 
Político. São todos as pessoas, grupos ou instituições que, direta ou indiretamente participam da 
formulação e implementação de uma política. 
Os atores envolvidos no processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas podem ser 
classificados como estatais ou privados. 
 
Estatais: são os procedentes do Governo ou do Estado; Alguns foram eleitos pela sociedade por um 
período determinado (os políticos eleitos) e outros atuarão de forma permanente exercendo funções 
públicas no Estado (servidores). Os servidores teoricamente deveriam atuar de forma neutra, sem agir de 
acordo com os interesses pessoais, mas sim contribuindo de modo essencial para um bom desempenho 
das ações governamentais. 
 
Privados: são os procedentes da Sociedade Civil. Não possuem um vínculo direto com a administração 
do Estado. Esse grupo é formado por sindicatos de trabalhadores; sindicatos patronais; entidades de 
representação da Sociedade Civil Organizada; a imprensa; os centros de pesquisa, entre outros. 
 
Ao longo dos anos as mudanças que ocorreram na sociedade como um todo levaram o Estado a 
ampliar seu papel de atuação que concentrava-se na segurança pública e defesa externa em caso de 
ataques inimigos. Essa ampliação foi tomada pela democracia e pelas novas responsabilidades que 
levaram o Estado a atuar pelo bem estar da sociedade como um todo. 
As atividades realizadas pelo Estado no exercício e busca pelo bem estar comum são desenvolvidas 
nas mais diversas áreas como saúde, trabalho, educação, meio ambiente, segurança, etc. 
As políticas públicas são ações que buscam atingir resultados nessas diversas áreas e 
consequentemente promover o bem estar da sociedade. Sendo assim, as políticas públicas podem ser 
compreendidas como um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de 
problemas da sociedade. Soma das ações, metas e planos que os governos estabelecem buscando 
alcançar o bem estar da sociedade. 
A maneira pelo qual a sociedade expressa os interesses e necessidades é através de solicitações, 
pedidos, aos grupos organizados. Essas necessidades são apresentas aos vereadores, deputados e 
senadores, e estes levam os interesses e demandas da sociedade aos prefeitos, governadores, 
Presidente da República, membros do Poder Executivo escolhidos para representar a sociedade e 
atender ao bem estar coletivo. 
Os grupos organizados podem ser chamados de Sociedade Civil Organizada, incluindo também 
sindicatos, associações, entidades empresariais, associações patronais e ONGs em geral. 
Vivemos em uma sociedade que se caracteriza por uma grande diversidade. Diferentes valores, 
cultura, costumes, religião, idade, sexo, profissão, interesses e ainda por inúmeras/limitadas 
necessidades com uma quantidade escassa/limitada de recursos. A formação de grupos que possuem 
interesses comuns é um caminho muito comum para criar força e se organizar para reivindicar direitos e 
melhorias para a sociedade. É importante que essas ações sejam sempre estabelecidas de acordo com 
as conformidades da legislação vigente. 
Levando em conta que as necessidades são ilimitadas faz-se necessário ao formulador de políticas 
públicas selecionar as prioridades de modo que as políticas sejam então respostas que atendam as 
expectativas e demandas da sociedade voltando o governo para o atendimento dos interesses públicos 
da sociedade buscando assim atender o bem estar da sociedade. 
Os interesses apresentados pelos grupos aos dirigentes do governo podem ser específicos para 
atender uma parte específica do grupo de pessoas, como por exemplo a construção de uma creche, ou 
um sistema de captação de águas, ou mesmo de interesse geral da sociedade, como por exemplo, a 
necessidade de melhorias na saúde pública ou na questão da segurança. A apresentação das demandas 
e interesses não significa necessariamente que serão atendidas mas a força, justificativas ou o impacto 
com que as reivindicações chegam aos dirigentes pode demonstrar a urgência e importância de tal ação 
para o grupo ou a sociedade. 
 
Modelos de Tomada de Decisão em Políticas Públicas 
As decisões são escolhas entre diferentes cursos de ações possíveis. Normalmente uma pessoa faz 
escolhas diariamente para diferentes situações ou circunstâncias e isso também ocorre no contexto 
organizacional, essas decisões têm inúmeras implicações, inclusive no alcance de resultados/lucro e no 
consumo de recursos da empresa. O estudo sistemático do processo decisório pode maximizar as 
chances de decisões boas serem tomadas e minimizar as chances de serem tomadas decisões que 
tragam consequências negativas para a organização. 
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. 19 
Com a finalidade de descobrir a melhor decisão para determinadas situações, cabe ao indivíduo 
tomador de decisões construir o máximo de alternativas possíveis para que então possa escolher o melhor 
caminho otimizando e possibilitando o crescimento e desenvolvimento da empresa nesse contexto de 
competitividade agressiva. 
Seguir critérios racionais e etapas estabelecidas pode ser um caminho para resolução de problemas 
e tomada de decisões no contexto organizacional. 
Deve-se primeiramente realizar a Identificação do problema ou da oportunidade, pode ser 
caracterizada pela existência de um obstáculo ao alcance de objetivos organizacionais, por uma nova 
oportunidade, por um problema nos processos de trabalho ou por um acontecimento qualquer que exija 
uma decisão e, subsequentemente, a adoção de determinadas ações. 
O diagnóstico do problema consiste na caracterização do problema. Devemos entender o problema, 
seu contexto, suas causas e suas consequências. 
 
Condições sob as quais a decisão pode ser tomada: 
 
1) Incerteza: situação em que o tomador de decisão tem pouca ou nenhuma informação a respeito da 
probabilidade de ocorrência de cada evento futuro. 
 
2) Risco: é a situação em que sabemos a probabilidade de ocorrência de um evento, mas que tomamos 
diferentes decisões, de acordo com os riscos que estamos dispostos a assumir. Por exemplo, na prova 
desse concurso, se cair uma questão que trate de um assunto acercado qual nunca ouvimos falar, e todas 
as alternativas parecem igualmente plausíveis, temos 20% de chance de acertar e 80% de chance de 
errar. Para marcar o gabarito, cada um adotará uma tática, considerando os riscos e benefícios 
envolvidos. Neste caso, a intuição, que vimos anteriormente, também pode estar presente. 
 
3) Certeza: é a situação em que temos sob controle todos os fatores que afetam a tomada de decisão. 
Sabemos quais são os riscos e probabilidades de ocorrência de eventos, temos informações acerca de 
custo, sabemos quais são os fatores potencializadores e restritores, e possuímos estudos de viabilidade 
das alternativasetc. 
 
4) Turbulência: condição para tomada de decisão que ocorre quando as metas não são claras ou 
quando o meio ambiente muda muito depressa. 
 
As decisões ordenadas de forma lógica são chamadas de decisões racionais, uma vez que seguem 
critérios para escolher a melhor alternativa buscando os melhores resultados com os menores custos. 
Algumas características são a busca pelo resultado, evitar a incerteza. É necessário considerar que não 
é possível obter todas as informações de modo a tomar uma decisão cem por cento racional, 
considerando que nem todas as variáveis estão sob nosso total controle. 
As decisões baseadas em sentimentos, intuição, percepção são chamadas de decisões intuitivas. Esse 
tipo de decisão normalmente ocorre quando as informações, dados não são suficientes para se tomar 
uma decisão racional ou mesmo quando não há tempo para se analisar todas as variáveis. São muitos 
os fatores que afetam uma decisão, tais como custos, fatores políticos, objetivos, riscos que podem ser 
assumidos, tempo disponível para decidir, quantidade de informações disponíveis, viabilidade das 
soluções, autoridade e responsabilidade do tomador de decisão, estrutura de poder da organização entre 
outros. 
As decisões podem ainda ser programadas ou não programadas. As programadas são aquelas para 
a qual a organização dispõe de soluções padronizadas e preestabelecidas. São tomadas com base em 
regras e procedimentos preestabelecidos aplicam-se a problemas rotineiros, cujas soluções podem ser 
previstas. Neste caso, não seguiremos as etapas de decisão, pois o diagnóstico já foi identificado. 
Aconselha-se no contexto organizacional tomar o maior número possível de decisões programáveis. 
Decisões não programáveis ou não programadas são aquelas referentes a problemas inéditos, novos ou 
problemas que as soluções programadas não são capazes de resolver. As transformações que ocorrem 
no mundo organizacional contribuem para que decisões não programáveis sejam frequentemente 
necessárias. Este tipo de decisão exige que sejam seguidas todas as etapas de tomada de decisão 
(identificação do problema, diagnóstico etc.). 
 
Há tipos de decisão quanto ao nível organizacional em que ela é tomada. Assim: 
 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 20 
Decisões estratégicas: são aquelas mais amplas, referentes à organização como um todo e sua 
relação com o ambiente. São tomadas nos níveis mais altos da hierarquia e possuem consequências de 
longo prazo. 
 
Decisões táticas: ou administrativas, são tomadas nos níveis das unidades organizacionais ou 
departamentos. 
 
Decisões operacionais: são aquelas tomadas no dia-a-dia, relacionadas a tarefas e aspectos 
cotidianos da realidade organizacional. 
 
Decisões autocráticas: são decisões tomadas sem discussões, acordos e debates. O tomador de 
decisão deve ser um gerente ou alguém com responsabilidade e autoridade para tal. É uma forma rápida 
de tomada de decisão e não devem ser questionadas. Muitas vezes, são decisões de cunho estritamente 
técnico. 
 
Decisões compartilhadas: são aquelas decisões tomadas de forma compartilhada, entre gerente e 
equipe. Têm características marcantes, tais como o debate, participação e busca de consenso. Podem 
ser consultiva, quando a decisão é tomada após a consulta, ou participativa, quando a decisão é tomada 
de forma conjunta. 
 
Decisões delegadas: são tomadas pela equipe ou pessoa que recebeu poderes para isso. As decisões 
delegadas não precisam ser aprovadas ou revistas pela administração. A pessoa ou grupo assume plena 
responsabilidade pelas decisões, tendo para isso a informação, a maturidade, as qualificações e as 
atitudes suficientes para decidir da melhor maneira possível. 
 
Serão apresentadas abaixo cinco etapas sequenciais no processo de decisão. Este processo começa 
com a identificação da situação e vai até monitoração e feedback. 
 
1ª Etapa 
Reconhecimento: Identificação da situação e Diagnóstico da situação. É um a etapa mais difícil, pois 
precisamos reconhecer um problema ou oportunidade. Essa etapa é fundamental porque, se não for bem 
feita, todo trabalho de uma equipe será perdido. É considerada a mais difícil das cinco etapas do processo 
decisório. 
 
 2ª Etapa 
Planejamento: Desenvolvimento de alternativas. É nesta etapa que são elaboradas as alternativas de 
ação. Faz-se necessária a elaboração de alternativas porque é a partir delas que uma decisão deverá ser 
tomada, e sem elas, não existe decisão a ser tomada. Para facilitar a segunda etapa, pode ser 
desenvolvido um instrumento gráfico, denominado “árvore de decisão”, que avalia as alternativas 
disponíveis (esse processo é normalmente usado quando há muitas alternativas a serem discutidas). 
 
3ª Etapa 
Avaliação- Avaliação e escolha de alternativas. Nesta etapa, deverá ser feita uma análise das 
vantagens e desvantagens das alternativas desenvolvidas. É importante destacar que se devem avaliar 
as vantagens e as desvantagens de cada alternativa. Deve-se utilizar senso crítico ao avaliar as 
alternativas. 
 
4ª Etapa 
Decisão e implementação - Seleção e implementação. Agora é o momento de selecionar a melhor 
alternativa. Uma vez escolhida, deve-se anunciá-la com confiança e de forma decisiva, pois caso contrário 
poderá ser despertado um sentimento de insegurança nos outros. Para a implementação da alternativa 
escolhida, deve-se também, verificar o momento oportuno de implementá-la. É um erro comum 
implementar a alternativa escolhida na época errada. 
 
5ª Etapa 
Controle - Monitoração e feedback. Para que se alcance os resultados desejados e para um bom 
controle do andamento do processo, faz-se necessário a avaliação dos resultados da decisão. Nessa 
etapa é necessário humildade, pois em se verificando que os resultados não atingiram o resultado 
esperado é preferível admitir o erro que manter a decisão, pois as consequências poderão ser danosas. 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 21 
Com relação as políticas públicas, os modelos de tomada de decisão são classificados como: 
incremental e racional. 
 
Segundo informações do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o modelo de 
tomada de decisão incremental pode ser visto como: um processo político caracterizado pela barganha e 
pelo compromisso entre decisores auto orientados. As decisões limitam-se a decisões sucessivas 
anteriores, sendo, portanto, apenas marginalmente diferentes das anteriores. Dessa forma, ocorreriam 
apenas mudanças incrementais no status quo. 
 
O modelo incremental traz duas constatações ao processo de políticas públicas: 
1) por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão envolve 
relações de poder; 
2) os governos democráticos não possuem efetivamente liberdade total na alocação de recursos 
públicos. 
 
A principal crítica a este modelo se refere à sua pouca compatibilidade com as necessidades de 
mudanças necessárias à gestão de programas e projetos, podendo gerar prejuízos à eficiência do Estado 
e legitimar um viés conservador no processo decisório. 
 
Já no modelo racional, segundo ainda informações do MPOG, 
 
...neste modelo, a tomada de decisão segue as seguintes atividades sequenciais: 
 
- Um objetivo para solucionar um problema é estabelecido. 
- Todas as estratégias alternativas para alcançar o objetivo são exploradas e listadas. 
- Todas as sequências significantes de cada alternativa estratégica são previstas e as probabilidades 
dessas consequências ocorrerem são estimadas. 
- Por fim, a estratégia que parece resolver o problema ou que o resolve com menor custo é selecionada. 
 
Esse modelo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera limites 
cognitivos em se analisar todas as opções de políticas. Tampouco, considera adequadamente o peso das 
relações de poder na tomada de decisões. Os decisores, muitas vezes, são obrigados a selecionar 
políticaspúblicas em bases políticas, ideológicas ou aleatoriamente, sem referência a padrões de 
eficiência. 
 
 
 
Veja como Oliveira11 explica as os tipos de políticas públicas: 
 
Políticas distributivas: referem-se a decisões alocativas, sem contrapartidas fiscais. 
As políticas públicas distributivas implicam nas ações cotidianas que todo e qualquer governo precisa 
fazer. Elas dizem respeito à oferta de equipamentos e serviços públicos, mas sempre feita de forma 
pontual ou setorial, de acordo com a demanda social ou a pressão dos grupos de interesse. São exemplos 
de políticas públicas distributivas as podas de árvores, os reparos em uma creche, a implementação de 
um projeto de educação ambiental ou a limpeza de um córrego, dentre outros. O seu financiamento é 
feito pela sociedade como um todo através do orçamento geral de um estado. 
 
Políticas regulatórias: disciplinam aspectos da atividade social. 
As políticas regulatórias consistem na elaboração das leis que autorizarão os governos a fazerem ou 
não determinada política pública redistributiva ou distributiva. Se estas duas implicam no campo de ação 
do poder executivo, a política pública regulatória é, essencialmente, campo de ação do poder legislativo. 
 
Políticas redistributivas: são aquelas que de várias formas (transferências, isenções, etc.) redistribuem 
recursos de qualquer natureza, entre grupos sociais. Consistem em redistribuição de renda em forma de 
recursos e financiamentos de equipamentos e serviços públicos. São exemplos de políticas públicas 
redistributivas os programas de bolsa-escola, bolsa-universitária, cesta básica, renda cidadã, isenção de 
 
11 OLIVEIRA, A.F. POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS: conceito e contextualização numa perspectiva didática. SINPRODF. 2012. 
Determinações dos modelos e alcance das políticas públicas. 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 22 
IPTU e de taxas de energia e/ou água para famílias carentes, dentre outros. Do ponto de vista da justiça 
social o seu financiamento deveria ser feito pelos estratos sociais de maior poder aquisitivo, de modo que 
se pudesse ocorrer, portanto, a redução das desigualdades sociais. No entanto, por conta do poder de 
organização e pressão desses estratos sociais, o financiamento dessas políticas acaba sendo feito pelo 
orçamento geral do ente estatal (união, estado federado ou município). 
Políticas constitucionais: estabelecem procedimentos para a adoção de decisões públicas e relações 
entre os vários aparatos do Estado. Cada tipo de política pressupõe uma arena de poder diferente, uma 
rede diferente de atores, uma diferente estrutura decisional e um contexto institucional diferente. 
 
FASES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
As fases das Políticas Públicas também são conhecidas como “Processo de Formulação de Políticas 
Públicas” ou “Ciclo das Políticas Públicas”. 
 
Chamaremos aqui de “Fases das Políticas Públicas”. Veja no quadro a seguir, as cincos Fases das 
Políticas Públicas: 
 
1ª Fase Formação da Agenda: seleção das prioridades. 
2ª Fase Formação de Políticas: apresentação das alternativas ou soluções. 
3ª Fase Processo de Tomada de Decisão: determinação ou escolha das ações. 
4ª Fase Implementação: execução das ações. 
5ª Fase Avaliação: verificação dos resultados alcançados. 
Fonte: Elaborado com base no SEBRAE. 
 
1ª Fase - Formação de Agenda 
Dá-se o nome de formação de agenda para o procedimento de escolha da lista com os principais 
problemas da sociedade a serem tratados. 
Estabelecer quais os assuntos ou questões serão tratadas pelo Governo é fundamental, uma vez que, 
ilimitados são as reivindicações e interesses da sociedade em meio a uma limitada quantidade de 
recursos. 
Faz-se necessário definir as questões a serem tratadas bem como reconhecer aquelas que não serão 
levadas adiante. Alguns elementos poderão ser levados em conta para a inserção de um problema na 
Agenda Governamental. Veja os exemplos abaixo: 
 
Exemplo 1 - Se um número elevado de pequenas empresas encerram os negócios nos primeiros 
meses de existência, uma política pública voltada especificamente para esta situação poderia ser criada 
como medida de controle ou influência. 
 
Exemplo 2 - Acontecimentos como crimes violentos podem levar a população a uma comoção, o 
impacto social causado por evento específico pode levar os dirigentes do governo a estabelecerem ações 
que possam evitar a repetição do ato ocorrido. 
 
O feedback das ações governamentais que podem contribuir para o apontamento de falhas em 
medidas adotadas pelo programa avaliado ou outros programas que não receberam atenção 
governamental. O período onde ocorre transição entre os governos pode ser considerado como um 
período onde a agenda passa por mudanças, diante desta circunstância faz-se necessário valorizar e 
dedicar maior atenção aos temas já selecionados como mais relevantes entre as demandas da sociedade. 
Porém ainda que uma questão esteja selecionada na Agenda Governamental, isso não significa 
obrigatoriamente que será dedicada uma atenção especial ou prioridade. Isso normalmente ocorrerá 
quando outros fatores são somados a esta questão como, por exemplo, mobilização popular, vontade 
política, percepção dos custos de não se resolver a questão versus os custos de resolver. 
 
2ª Fase – Formulação de Políticas 
Faz-se necessário definir quais caminhos ou ações deverão ser tomadas para tratar/solucionar uma 
situação já vista como um problema inserido na Agenda Governamental. 
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. 23 
Diante da realidade mencionada anteriormente compreende-se que esse processo nem sempre é 
tomado como um processo pacífico. Embora as ações ou medidas tomadas sejam favoráveis e de 
interesse de determinado grupo/parte da sociedade, outros grupos poderão considerar as ações não 
favoráveis aos seus interesses e necessidades. Por isso, definir os objetivos da política, os programas e 
metas a serem desenvolvidas fazem-se importantes e necessárias, ainda que provoque rejeições de 
várias propostas de ação. 
As decisões devem ser tomadas após ouvir o corpo técnico da administração pública, considerando 
recursos materiais, econômicos, técnicos, pessoais, e ainda após verificação do posicionamento dos 
grupos sociais. 
 
Veja abaixo alguns importantes passos para a elaboração de Políticas Públicas: 
- A conversão de estatísticas em informação relevante para o problema; 
- Análise das preferências dos atores e; 
- Ação baseada no conhecimento adquirido. 
 
Deve haver uma comunicação entre o responsável pela elaboração da Política Pública e os atores 
envolvidos no contexto com o propósito de facilitar a formulação de propostas, onde ela irá ser implantada 
e requerer a eles uma proposta sobre qual seria a melhor forma de proceder. As diversas opiniões 
poderão servir como um banco de ideias que poderão apontar o caminho desejado por cada segmento 
social. 
Uma análise objetiva precisa ser realizada com relação as opiniões do grupo e ainda considerar a 
viabilidade técnica, legal, financeira e política. Comparar e medir as alternativas, os riscos, a eficácia e 
eficiência pode conduzir a um melhor atendimento aos interesses e objetivos sociais. 
 
3ª Fase – Processo de Tomada de Decisão 
Embora seja necessário tomar decisões em todos os momentos no ciclo de Políticas Públicas, esta 
fase concentra-se em um importante momento de ação em resposta aos problemas escolhidos para a 
Agenda. Definem-se os recursos e o prazo temporal da ação política. As formalizações das escolhas são 
expressas por meio de leis, normas, resoluções, decretos, e outros atos da administração pública. 
É importante ressaltar que na terceira fase ou processo de tomada de decisão, verificam-se os 
procedimentos a seguir antes de tomar a decisão. Faz-se necessário decidir aqueles que participarão do 
processo e ainda se o mesmo será aberto ou fechado. Se foraberto faz-se necessário verificar se ocorrerá 
participação dos beneficiários, se a decisão será ou não tomada por votação, e em qual grau direto ou 
indireto. 
As decisões serão fortemente influenciadas por diferentes formas de decisão e diferentes 
controladores da Agenda. 
Pesquisadores e estudiosos desenvolveram modelos que poderão amenizar erros e elevar eficiência 
desse processo. Dentre os diversos modelos, cabe a Abordagem das Organizações, que pressupõe que 
o governo é um conjunto de organizações dos mais diversos níveis, dotadas de maior ou menor 
autonomia. A forma dos governos perceberem problemas são os sensores das organizações, e as 
informações fornecidas por tais sensores se constituem em recurso para se solucionar os problemas 
inseridos nesse modelo, as Políticas Públicas passam a ser entendidas como resultado da atuação das 
organizações. 
Assim, os atores são as próprias organizações que concorrem em termos de poder e influência para 
promover a sua perspectiva e interpretação dos problemas tratados. Sob este enfoque, explicam-se as 
decisões basicamente como o resultado de interações políticas entre as organizações burocráticas. As 
soluções ajustam-se aos procedimentos operacionais padronizados, ou seja, às rotinas organizacionais. 
Segundo esse modelo, uma boa decisão seria aquela que permitisse a efetiva acomodação de todos 
os pontos de conflito envolvidos naquela Política Pública. Os principais atores, ou seja, aqueles que têm 
condições efetivas de inviabilizar uma Política Pública devem ter a convicção de que saíram ganhando. 
Na pior hipótese, nenhum deles deve se sentir completamente prejudicado. Na prática, isso requer que 
os atores que podem impedir a execução devem sentir que poderão não ter ganhos reais mas, ao menos, 
não terão prejuízos com a política proposta. 
 
4ª Fase – Implementação 
Na quarta fase, na implementação ocorre a transformação do planejamento e das escolhas em atos. 
O principal responsável pela execução da política ou ação direta é o corpo administrativo. Devem 
realizar a aplicação, o controle e o monitoramento das medidas já definidas. Dependendo da postura do 
corpo administrativo a política poderá sofrer mudanças drásticas durante este período/fase. 
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. 24 
Mencionaremos aqui dois modelos de implementação das Políticas Públicas, o de cima para baixo e 
o de baixo para cima. 
 
De Cima para Baixo: aplicação descendente. Do governo para população. 
Este modelo representa um modelo centralizado onde um número muito pequeno de funcionários 
participa das decisões e pode opinar sobre a forma da implementação das Políticas Públicas. As decisões 
tomadas pela administração pública devem ser cumpridas sem quaisquer questionamentos. 
 
De Baixo para Cima: aplicação ascendente. Da população para o governo. 
Este modelo representa um modelo descentralizado. Ocorre participação dos beneficiários ou usuário 
final das políticas em questão. O contato direto com aqueles que serão os beneficiários, o cidadão, 
permite uma perspectiva participativa nas Políticas Públicas. 
Nesta fase deve-se chamar a atenção para fatores que podem comprometer a eficácia das políticas. 
As disputas de poder entre as organizações, os fatores internos e externos que podem afetar o 
desempenho das organizações, suas estruturas, sua preparação formal. 
 
Dentre os fatores de disputas entre as organizações, destacam-se a quantidade de agências ou 
organizações envolvidas no acompanhamento e controle das políticas e o grau de cooperação ou 
lealdade entre elas. Quanto maior o número de organizações envolvidas na execução de uma política, 
maior será o número de comandos ou ordens que tem de ser expedidas e, consequentemente, o tempo 
demandado para a realização das tarefas. A extensão da cadeia de comando mede-se pelo número de 
decisões que é necessário adotar para que o programa funcione. 
 
A extensão de comando afeta o grau de cooperação entre as organizações, tornando o controle e 
monitoração do processo de implementação mais complexo e difícil. Dessa forma, quanto mais elos – 
agências e organizações da administração pública envolvidas na execução de tarefas – tiver a cadeia de 
comando – canais de transmissão das ordens para execução das tarefas – mais sujeita a deficiências 
estará a implementação de políticas. 
Dentre os fatores internos que afetam as organizações, podemos enumerar, em primeiro lugar, as 
características estruturais das agências burocráticas – recursos humanos, financeiros e materiais – e a 
relação entre quantidade de mudanças exigidas por uma política e extensão do consenso sobre seus 
objetivos e metas. As características das agências abrangem aspectos objetivos – como tamanho, 
hierarquia, autonomia, sistemas de comunicação e de controle – e qualitativos – como a competência da 
equipe e a vitalidade de seus membros. Essas características estruturais são responsáveis não apenas 
pela eficácia na execução das tarefas como também pela compreensão mais ou menos precisa dos 
implementadores acerca da política e pela abertura ou adaptabilidade da organização às mudanças. 
 
Quanto ao segundo fator interno, cabe destacar a existência de consenso dentro da burocracia. Com 
efeito, a relação entre a quantidade de mudanças exigidas afeta inversamente o consenso sobre a 
política, ou seja, quanto mais mudanças no padrão de interação dos atores ou nas estruturas forem 
necessárias, menor será o consenso sobre como atingi-las. Isso afeta negativamente o grau de 
cooperação entre as organizações e a lealdade da burocracia aos formuladores, provocando deficiências 
e deturpações na implementação das Políticas Públicas. 
 
Os fatores externos, por fim, também afetam as Políticas Públicas. Com efeito, a opinião pública, a 
disposição das elites, as condições econômicas e sociais da população e a posição de grupos privados 
podem tornar problemática a execução das políticas. A indiferença e descaso gerais, a resistência passiva 
ou a mobilização intensa contra as medidas podem configurar uma conjuntura negativa que prejudique a 
aplicação dos objetivos e metas propostas na política. Para melhor se entender isso, é importante 
ressaltar quais características possuem os indivíduos que podem contribuir para o aparecimento dos 
fatores externos. Além da diferença na escala social (grupos de alta, média ou baixa posição), as 
características mais importantes dos atores políticos são: a racionalidade, os interesses e as capacidades 
que possuem para agir. Se entendermos essas três características, entenderemos como ocorre a 
formulação de Políticas Públicas na prática. 
 
A racionalidade é a capacidade de um Grupo Social (um ator) definir estratégias e cursos de ação para 
alcançar seus objetivos. Os interesses representam as preferências de um dado ator por uma certa 
política com a qual possui mais afinidade em detrimento de outras que desconhece ou não possui 
simpatia. 
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. 25 
A capacidade reflete os recursos (carisma, possibilidade de mobilização, liderança, unidade, acesso 
aos meios de comunicação) que um ator possui na sua relação com seus representados, o que faz com 
que a sociedade ouça seus argumentos e os leve em consideração (ou não). 
 
5ª Fase – Monitoramento ou Avaliação 
O fato de que o “Monitoramento e Avaliação” são classificados como a quinta fase não significa que 
suas atuações ocorram somente no final. A avaliação pode ser realizada em todos os momentos do ciclo 
de Políticas Públicas. O constante exercício do monitoramento e avaliação pode contribuir para o sucesso 
das ações governamentais e para a maximização dos resultados obtidos com os recursos. O 
monitoramento e avaliação tem vital importância no processo de percepção sobre quais ações tendem a 
elevar melhores resultados. 
 
O monitoramento e a avaliação permitem à administração: 
 
- Gerar informações úteis parafuturas Políticas Públicas; 
- Prestar contas de seus atos; 
- Justificar as ações e explicar as decisões; 
- Corrigir e prevenir falhas; 
- Responder se os recursos, que são escassos, estão produzindo os resultados esperados e da forma 
mais eficiente possível; 
- Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa; 
- Promover o diálogo entre os vários atores individuais e coletivos envolvidos; 
- Fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores. 
 
O processo de avaliação de uma política leva em conta seus impactos e as funções cumpridas pela 
política, busca determinar sua relevância, analisar a eficiência, eficácia e sustentabilidade das ações 
desenvolvidas, e ainda serve como um meio de aprendizado para os atores públicos. 
Os impactos se referem aos efeitos que uma Política Pública provoca nas capacidades dos atores e 
grupos sociais, por meio da redistribuição de recursos e valores, afetando interesses e suas estruturas 
de preferências. A avaliação de impacto analisa as modificações na distribuição de recursos, a magnitude 
dessas modificações, os segmentos afetados, as contribuições dos componentes da política na 
consecução de seus objetivos. 
 
A avaliação de uma política também deve enfocar os efeitos que esses impactos provocam e que se 
traduzem em novas demandas de decisão por parte das autoridades, com o objetivo de anular ou reforçar 
a execução da medida. Também é importante analisar se a política produziu algum impacto importante 
não previsto inicialmente, bem como determinar quais são os maiores obstáculos para o seu sucesso. 
 
Quanto às funções cumpridas pela política, a avaliação deve comparar em que medida a Política 
Pública, nos termos em que foi formulada e implementada, cumpre os requisitos de uma boa política. 
Idealmente, uma boa política deve cumprir as seguintes funções: 
 
- Promover e melhorar os níveis de cooperação entre os atores envolvidos; 
- Constituir-se num programa factível, isto é, implementável; 
- Reduzir a incerteza sobre as consequências das escolhas feitas; 
- Evitar o deslocamento da solução de um problema político por meio da transferência ou adiamento 
para outra arena, momento ou grupo; 
- Ampliar as opções políticas futuras e não presumir valores dominantes e interesses futuros nem 
predizer a evolução dos conhecimentos. Uma boa política deveria evitar fechar possíveis alternativas de 
ação. 
Para se determinar a relevância de uma política deve se perguntar se as ações desenvolvidas por ela 
são apropriadas para o problema enfrentado. Para se analisar a eficácia e eficiência de um programa, 
uma avaliação deve buscar responder se os produtos alcançados são gerados em tempo hábil, se o custo 
para tais produtos são os menores possíveis e se esses produtos atendem aos objetivos da política. 
Quanto à sustentabilidade, uma política deve ser capaz de que seus efeitos positivos se mantenham após 
o término das ações governamentais na área foco da Política Pública avaliada. 
 
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Por fim, é importante se apreender, dentre outras coisas, quais seriam outras alternativas de ações 
que poderiam ter sido adotadas – e que poderão ser em intervenções futuras – e quais lições se tirar da 
experiência – tanto daquilo que deu certo como do que deu errado. 
 
A avaliação pode ser dividida de forma interna ou externa. A primeira divisão se dá entre a avaliação 
interna – que é conduzida pela equipe responsável pela operacionalização do programa – e a externa – 
feita por especialistas que não participam do programa. A vantagem da primeira se dá devido ao fato de 
que, ao estarem inseridos no programa, a equipe terá maior conhecimento sobre ele, além de acesso 
facilitado às informações necessárias, o que diminui o tempo e os custos da avaliação. Em contrapartida, 
a equipe envolvida no programa pode não contar com a separação do objeto avaliado, necessária para 
se garantir a imparcialidade. Já a avaliação externa tem como ponto fraco o tempo necessário para se 
familiarizar com o objeto de estudo, porém conta com imparcialidade maior. 
 
A segunda divisão se refere ao objetivo da avaliação, e pode ser formativa, quando se busca 
informações úteis para a equipe na parte inicial do programa, ou a somativa, que busca gerar informações 
sobre o valor ou mérito do programa a partir de seus resultados, para que a autoridade responsável possa 
tomar sua decisão de manter, diminuir, aumentar ou encerrar as ações do programa. 
 
CONTROLE SOCIAL: TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL; NOVOS ARRANJOS DE 
POLÍTICAS E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL12 
 
A complexidade das políticas públicas tem originado iniciativas pontuais, fragmentadas e 
descontinuadas no tempo, em face das constantes mudanças decorrentes de influências políticas e da 
incapacidade de resolver consistentemente os problemas que são postos pela sociedade para o Estado 
e para a Administração Pública. Essa é a imagem da política pública transmitida pelos meios de 
comunicação. 
No Brasil vigora e está em desenvolvimento um regime democrático. Princípios democráticos 
refletem profundamente no modo como as políticas públicas são desenvolvidas e implementadas. Em 
regimes democráticos é importante considerar que existem condições essenciais a serem observadas e 
respeitadas no que tange à gestão de interesses públicos por meio de políticas públicas. 
Os fundamentos democráticos que contextualizam e parametrizam o desenvolvimento de políticas 
públicas são: 
a) o jogo político ocorre com base em regras preestabelecidas, haja vista que as ações e decisões 
políticas são pautadas direta ou indiretamente por regras constitucionais; 
b) as eleições são periódicas e têm como base o sufrágio (voto) universal – logo, constituem fontes de 
manifestação de preferências e escolhas do eleitorado sobre amplos programas de governo de políticas 
públicas; 
c) os mandatos dos eleitos são limitados temporalmente e quanto ao alcance de decisões e ações, o 
que exige a definição de consistentes linhas de ação, preferencialmente, institucionalizadas em legislação 
e instrumentos orçamentários de longo prazo para que as políticas públicas tenham continuidade; 
d) a prevalência da vontade da maioria da população, limitada por regras preestabelecidas, é que 
determinará que tipos de políticas públicas serão priorizadas em cada governo; 
e) a oposição tem participação legítima do jogo político e deve ter condições de assumir o poder por 
meio do voto popular – logo, sempre terá importância o seu papel de crítica sobre como estão sendo 
conduzidas políticas públicas e como propositora de diferentes agendas a serem cumpridas caso venha 
a assumir o poder; 
f) os representantes são responsáveis frente ao eleitorado, de modo que ao cidadão sempre caberá o 
direito de cobrar a criação de novas políticas púbicas de seu interesse e pela eficiência e eficácia das já 
existentes; 
g) os clássicos direitos civis (direito à vida, liberdade, segurança, igualdade, dentre outros) são 
garantidos – logo, exigem ações concretas dos governantes para manutenção de políticas públicas 
permanentes para que os cidadãos os desfrutem na sua plenitude. 
 
Os elementos acima ganharam força na condução dos interesses públicos, principalmente a partir dos 
fundamentos da Reforma Gerencial de 1995. Com a Reforma Gerencial houve claro delineamento sobre 
o papel da administração pública e o perfil de atuação do Estado na gestão de políticas públicas. Nessa 
concepção a administração pública não se restringe à execução de rotinas ou ao gerenciamento de 
 
12 Augustinho Paludo. Administração Pública. Teoria e 700 questões 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 27 
órgãos públicos: ela é bem mais ampla que isso, compreende a estrutura organizacional do Estado, em 
seus três poderes. O Estado, por sua vez, é mais abrangente, compreende também o sistema 
constitucional-legal,que regula a população nos limites de um território. 
Portanto, a concepção, a implementação e a avaliação de políticas públicas devem ser balizadas pelos 
condicionantes de um regime democrático. A gestão pública deixa de ser voltada para somente rotinas e 
procedimentos burocráticos internos para se colocar também como meio para que governantes, 
políticos, administradores e sociedade a utilizem para viabilização de políticas públicas capazes de 
fortalecer a democracia por meio da elevação dos níveis de justiça social e fomentar o desenvolvimento 
econômico sustentável. 
A ampliação das discussões e a abertura de espaços para novos participantes com influências na 
concepção e implementação de políticas públicas deve ser regra na democracia, pois “se democracia 
é participação dos cidadãos, uma participação insuficiente debilita-a” (Bobbio et al., 1998). 
 
Por que a participação é tão importante no processo de formação de políticas públicas? 
Porque a falta de participação torna difícil para os agentes públicos e governantes perceberem 
demandas não expressas pelo número reduzido de cidadãos que se manifestam nas esferas políticas. 
Essa falta de percepção dos problemas enfrentados pela sociedade fragiliza a produção legislativa que 
regula a distribuição de recursos entre grupos na sociedade. Numa situação como essa, existe a 
tendência de que os recursos públicos sejam direcionados para os poucos cidadãos que participam dos 
processos políticos de elaboração de políticas públicas em detrimento da maioria da população não 
participante, o que gera falta de legitimidade dos governos perante a sociedade (Bobbio et al, 1998). 
Assim, como o nosso sistema é democrático, não há alternativa diferente para compreender as 
políticas públicas e utilizá-las para fazer cumprir o que constitucionalmente foi determinado. Veja a 
importância da participação que vem sendo atribuída na elaboração do Plano Plurianual federal e de 
alguns estados e municípios. É o cidadão e a sociedade civil organizada obtendo um espaço para 
priorizar a alocação de recursos orçamentários em políticas que consideram prioritárias. 
Antes de ser vista como coisa de políticos, a política deve ser compreendida por servidores 
públicos, agentes políticos e cidadãos, para que consigam se instrumentalizar, se capacitar e se 
articular com eficiência com vistas a planejar e executar ações públicas capazes de encontrarem um 
mínimo de legitimidade, eficiência e eficácia perante a sociedade. Como a Administração Pública 
trabalha para o público, não pode esperar, principalmente dos que detêm cargos com capacidade 
decisória, que “um chefe” diga o que e como fazer política pública. Desenvolver políticas públicas é, 
portanto, atividade que envolve políticos, administradores e servidores públicos, e cidadãos. 
No processo de transformação de modos de governo centralizado para governos mais 
descentralizados, a governança passou a significar um modo de governo distinto do modelo de controle 
hierárquico, característico do Estado intervencionista. A acepção atual de governança diz respeito a um 
novo estilo de governo, distinto do modelo de controle hierárquico. Está relacionada a governos que atuam 
procurando maior grau de cooperação e de interação entre o Estado e os atores não estatais em redes 
decisórias mistas situadas na intersecção entre o espaço público e o espaço privado (Procopiuk e Frey, 
2007). 
A governança expande o foco para incluir atores públicos, privados e da sociedade civil como 
componentes essenciais do processo de governo (Ansell, 2007). Na nova governança a abertura de 
espaços e de canais institucionais para ampliação da participação nos processos de concepção e 
implementação de políticas públicas é consequência lógica no processo de fortalecimento da democracia 
brasileira. 
 
IMPORTANTE: 
A nova governança pública representa um novo modo de governar: mais democrático, mais 
participativo, mais descentralizado e com maior número de atores participantes. 
 
A gestão pública brasileira vive um intenso processo de transformação, ainda sob a influência principal 
da redemocratização do país e da reforma do Estado, que tem na descentralização um de seus eixos 
principais para aproximação da ação pública das reais aspirações da sociedade (Shommer, 2005). 
No âmbito local, surgem tendências de crescente constituição de estruturas organizacionais em forma 
de rede envolvendo organizações estatais, não governamentais e privadas para atuarem 
cooperativamente em contextos de múltiplas e sobrepostas jurisdições. As relações entre tais 
organizações têm fundamentos que vão além de simples relações contratuais. Num processo de 
negociação contínua em longos períodos tende a haver formação de laços sociopolíticos em que a 
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. 28 
confiança entre os atores assume papel relevante; logo, as relações se diferenciam substancialmente 
daquelas constituídas em regras puras de mercado (Ansell, 2000; Smith, 2007). 
Nessa linha, estudos têm mostrado que o resgate da importância do município na definição e condução 
de políticas públicas e na gestão do território está, cada vez mais, exigindo a concepção de novas formas 
de intervenção voltadas ao atendimento das necessidades locais, assim como a incorporação de uma 
multiplicidade de novos atores na articulação dos interesses da comunidade. A qualidade da gestão local 
passa a depender da capacidade de obtenção de equilíbrios dinâmicos nas articulações entre atores 
internos, integrantes do próprio poder público, e externos, oriundos da iniciativa privada ou da sociedade 
em geral, participando da concepção e implementação de políticas públicas (Rosa, 2007). 
As estruturas locais de governança são vistas mais como iniciativas orgânicas que mecanicistas; logo, 
a forma de gestão de iniciativas locais tende a ser descentralizada e distribuída. Esta lógica da 
governança leva à constituição de configurações únicas de conjuntos de atores em torno de projetos 
específicos. Os projetos, neste caso, apresentam a peculiaridade de ir além da atuação das organizações 
e, ao mesmo tempo, serem conduzidos sob uma lógica própria de gestão desenvolvida em espaço de 
intersecção de condicionantes do setor público e do setor privado local (Ansell, 2000). 
Nessa nova perspectiva de condução das atividades estatais, no Brasil apostou-se no controle 
social realizado por meio de comissões/conselhos de cidadãos para avaliação da qualidade de serviços, 
possibilitando, deste modo, influir nas mudanças da gestão dos equipamentos sociais. A gestão de 
serviços tende a ser deixada a cargo da comunidade, das organizações não governamentais ou mesmo 
de especialistas e voluntários, com patrocínio parcial de empresas com objetivos de melhorar sua imagem 
e evitar efeitos negativos dos problemas sociais que pudessem atingi-las. Ao Estado caberia manter o 
funcionamento e controle dessas políticas por meio de uma burocracia preparada para tal função 
(Abrucio, 1999). 
Com a Reforma do Estado de 1995 foi dado início ao processo de publicização, como incentivo à 
constituição de organizações híbridas de propriedade pública não estatal, submetidas ao controle social, 
para ocupar o espaço compreendido entre o Estado e a sociedade para prestação de serviços sociais e 
competitivos (Bresser Pereira 2000). A publicização, para Rua (2009), “é uma das estratégias de um 
novo modelo de administração pública baseado em alianças entre o Estado e a sociedade”. 
Nesse sentido, a chamada Lei do Terceiro Setor (Lei no 9.790/1999), instituiu o Termo de Parceria 
como instrumento de regulação das relações entre o poder público e as entidades qualificadas como 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. O objetivo foi formar vínculos de cooperação entre 
as partes, para o fomento e a execução de políticas públicas e de atividades de interesse público. Além 
disso, essa lei reforçou a atuação dos Conselhos de Políticas Públicas nosdiferentes níveis de 
governo ao determinar a necessidade de consultas a eles quanto à intenção de firmar Termos de Parceria 
com organizações privadas e do terceiro setor. 
Um ponto positivo nesse processo de descentralização da gestão de políticas públicas foi instituição 
e ampliação da atuação dos conselhos como espaços públicos (não estatais). Isso sinalizou para a 
possibilidade de representação de interesses coletivos na cena política e na definição da agenda pública, 
apresentando um caráter híbrido, uma vez que são, ao mesmo tempo, parte do Estado e da sociedade 
(Carneiro, 2002). Esses conselhos, como canais institucionalizados de participação política, de controle 
público sobre a ação governamental, de deliberação legalmente aceita e de publicação das ações do 
governo, marcam uma reconfiguração das relações entre Estado e sociedade que, idealmente, busca a 
corresponsabilização quanto ao desenho, monitoramento e avaliação de políticas públicas (Carneiro, 
2002). 
Ao lado de vários outros conselhos já institucionalizados que figuram como arena de manifestação da 
sociedade civil dentro de um novo espaço “público não estatal” de interseção entre Estado e a Sociedade, 
a Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou as instituições democráticas, ao trazer a figura dos Conselhos 
de Gestão Fiscal. Tais conselhos são integrados por representantes do Estado, além de contar com a 
presença do Ministério Público e entidades representativas da sociedade, que têm como função a 
promoção de avaliação continuada da gestão. Embora com funcionamento ainda precário, esses 
conselhos se apresentam como instrumentos de controle social sobre o Estado ao viabilizarem um canal 
de participação da população na formulação, implementação e no controle da execução de políticas 
públicas mais concatenadas com as demandas dos segmentos sociais a que se destinam. 
Os conselhos de políticas públicas funcionam como uma espécie de fórum para negociação e captação 
de demandas de grupos sociais, possibilitando a participação pública de segmentos menos 
representativos. As principais dificuldades enfrentadas pelos conselhos são: a desigualdade de 
condições entre seus participantes; a ausência de garantia de que suas decisões sejam efetivamente 
implementadas; e ausência de instrumentos jurídicos que imponham ao Poder Executivo o cumprimento 
das decisões emanadas dos conselhos. 
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. 29 
Não obstante a precariedade, os conselhos como bem explicitam Pinho, Iglesias e Souza (Pinho et al, 
2006), representam arranjos que podem vir a viabilizar caminhos para maior proximidade dos cidadãos 
em direção à formulação e implementação de políticas públicas, bem como da prestação de serviços pelo 
governo. 
 
IMPORTANTE: 
Esses conselhos existem nas políticas públicas mais bem estruturadas. Têm amparo legal com 
atribuições definidas e atuam mais no planejamento e fiscalização. Em regra são paritários (50% de 
participantes públicos e 50% não públicos), e nem todos são obrigatórios. 
 
O aumento das atividades associativas voluntárias propiciou a distribuição mais equitativa de serviços 
do governo, e o fortalecimento da cidadania e da democracia no Brasil. Exemplo disso foi a criação de 
mais de 170 projetos de orçamento participativo instalados, a instalação de cerca de 5000 conselhos de 
saúde, e de milhares de comissões de planejamento urbano (Avritzer, 2006). Além disso, são realizadas 
audiências públicas em diferentes âmbitos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para tratar de 
assuntos que afetam interesses coletivos. 
No contexto das políticas há mudanças na concepção sobre a natureza dos serviços prestados e novas 
propostas são aplicadas para fazer frente a novos desafios, como a ampliação de espaços de cidadania, 
com atenção a minorias excluídas, aliadas à ampliação e reconstrução da esfera de atuação dos governos 
locais dentro de um processo de reconstrução da esfera pública, orientado para a democratização da 
gestão das políticas públicas (Farah, 2001). 
A democracia brasileira vai, assim, deixando de ser uma democracia de elites para se 
transformar em uma democracia de opinião pública na qual já podem ser percebidas características 
da democracia participativa ou republicana, na medida em que se multiplicam os processos participativos 
oriundos de organizações da sociedade civil, sejam elas públicas não estatais, de controle e advocacia 
social, ou corporativas, como associações representativas de interesses e sindicatos (Bresser 
Pereira,2004). Nesse sentido, os governos locais assumem assim um papel de coordenação e de 
liderança, mobilizando atores governamentais e não governamentais e procurando estabelecer um 
processo de ‘concertação’ de diversos interesses e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns. 
Através dos novos arranjos institucionais assim constituídos tende a crescer a perspectiva de 
sustentabilidade de políticas públicas que, de outra forma, poderiam sofrer solução de continuidade a 
cada mudança de governo. O enraizamento das políticas em um espaço público que transcende a esfera 
estatal reforça a possibilidade de políticas de longo prazo, com repercussões sobre a eficiência e a 
efetividade das políticas implantadas (Farah, 2001). 
Não obstante os conselhos e a formação de novos arranjos de governança e de gestão pública, ainda 
persistem profundamente arraigadas culturalmente tendências de condução dos interesses públicos “a 
portas fechadas”. Os espaços efetivos para os cidadãos se fazerem presentes ainda, por um lado, são 
bastante diminutos e, por outro, a maioria dos cidadãos ainda não detêm suficiente clareza sobre os seus 
direitos em relação à administração e aos administradores públicos. 
 
Questões 
 
01. (DETRAN-MT - Administrador – UFMT) Políticas Públicas consistem em: 
(A) Outputs resultantes da atividade política, em áreas como emprego, educação, segurança e saúde. 
(B) Procedimentos formais e informais que expressam relações de poder na solução de conflitos. 
(C) Centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, por meio de seus 
agentes. 
(D) Procedimentos que permitem aos gestores públicos tornar públicas suas ações, garantindo-lhes 
transparência. 
 
02. (ANVISA - Técnico Administrativo – CETRO) A respeito das Políticas Públicas, é correto afirmar 
que 
(A) geram bens públicos e privados. 
(B) são o resultado da atividade política. 
(C) não possuem aspecto coercitivo. 
(D) leis orgânicas municipais são políticas públicas. 
(E) Estados e Municípios priorizam a ocupação do que se convencionou denominar a high politics. 
 
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. 30 
03. (BANPARÁ - Assistente Social – EXATUS) Sobre conselhos de Políticas Públicas, julgue as 
alternativas e assinale a INCORRETA: 
(A) Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituição Federal de 1988, são espaços públicos com 
força legal para atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e 
recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados. 
(B) A composição plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em 
diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instâncias de negociação de conflitos entre diferentes 
grupos e interesses, portanto, como campo de disputas políticas, de conceitos e processos, de 
significados e resultantes políticos. 
(C) Os conselhos são canais importantes de participação coletiva, que possibilitam a criação de uma 
nova cultura política e novas relações políticas entre governos e cidadãos. 
(D) Os conselhos representam o esvaziamento das responsabilidades públicas do Estado, de 
qualificação das instâncias de representação coletivas, de fragmentação do espaço público, de 
despolitização da política e de processos que fragilizam a capacidade de a sociedade civil exercer pressão 
direta sobre os rumos da açãoestatal. 
(E) Em termos da tradição política brasileira, os conselhos de políticas públicas são arranjos 
institucionais inéditos, uma conquista da sociedade civil para imprimir níveis crescentes de 
democratização às políticas públicas e ao Estado, que em nosso país têm forte trajetória de centralização 
e concentração de poder. 
 
04. (TJ-GO - Analista Judiciário – FGV) O conceito de política pública e seus diversos significados 
seguem uma tradicional classificação, que divide em ciclos essa atividade estatal e o seu processo. A 
perspectiva “de cima para baixo” tem suas raízes no modelo de estágios, que devem ser claramente 
distintos. 
Um desses estágios é o da implementação da política pública, que pode ser definido como: 
(A) o processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a ação pública; 
(B) o processo de execução e efetuação, que pressupõe um ato anterior e direcionado à consecução 
de objetivos; 
(C) a determinação do caminho definitivo para a solução do problema que a originou; 
(D) a discrepância entre o status quo e uma situação ideal possível; 
(E) o conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe como merecedor de 
intervenção pública. 
 
05. (DPE-RJ - Técnico Superior Especializado – Administração – FGV) Os modelos de elaboração 
de Políticas Públicas que aspiram à generalidade desconsideram o fato de que diferentes ambientes 
sociais, que configuram a situação em que é feita a escolha da política, aparentemente levam os 
tomadores de decisão a fazer opções significativamente distintas. Deste modo, para que haja 
adequabilidade de um modelo teórico, deve-se levar em conta que: 
(A) não existe diferença entre a busca de um modelo para os países desenvolvidos e os países em 
desenvolvimento. 
(B) o analista deve vincular-se com rigidez a um modelo em particular, não devendo, necessariamente, 
ter que observar os aspectos do ambiente em estudo. 
(C) nem sempre há necessidade de identificar e estruturar os aspectos da política a ser analisada. 
(D) esse modelo deve estar ligado às metas fixadas e como produto da participação das massas. 
(E) na elaboração de políticas, as percepções e os interesses dos atores individuais estão presentes 
em todos os estágios. 
 
Respostas 
 
01. Resposta: A 
Políticas Públicas consistem em: 
a) “Outputs resultantes da atividade política, em áreas como emprego, educação, segurança e saúde". 
Os tais dos outputs podem ser traduzidos, à luz da Análise de Políticas Públicas (APP), como resultados, 
produtos e, até mesmo, como as próprias políticas públicas (objeto da APP). CERTO. 
b) "Procedimentos formais e informais que expressam relações de poder na solução de conflitos". Esta 
é a definição de política. ERRADO. 
c) "Centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, por meio de seus 
agentes". Esta é a definição para órgãos públicos. ERRADO. 
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. 31 
d) "Procedimentos que permitem aos gestores públicos tornar públicas suas ações, garantindo-lhes 
transparência". Trata-se de atos administrativos que, inerentemente, respeitam o princípio da publicidade 
(contratos, relatórios, prestação de contas etc.) ou, mesmo, de sistemas informatizados de transparência 
pública que promovam accountability, tais como o Portal da Transparência ou outro tipo de ferramenta de 
Governo Aberto e de Gestão da Informação. ERRADO. 
 
02. Resposta: B 
Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem-estar da sociedade, os governos se 
utilizam das Políticas Públicas que podem ser definidas da seguinte forma: Políticas Públicas são um 
conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade 
Dito de outra forma, as Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos 
(nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse 
público. É certo que as ações que os dirigentes públicos (os governantes ou os tomadores de decisões) 
seleciona (suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da 
sociedade. Ou seja, o bem-estar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade. 
Isto ocorre porque a sociedade não consegue se expressar deforma integral. Ela faz solicitações 
(pedidos ou demandas) para os seus representantes (deputados, senadores e vereadores) e estes 
mobilizam os membros do Poder Executivo, que também foram eleitos (tais como prefeitos, governadores 
e inclusive o próprio Presidente da República) para que atendam as demandas da população. 
 
03. Resposta: D 
Os conselhos de políticas públicas não representam o esvaziamento das responsabilidades públicas 
do Estado, ele funcionam como uma espécie de fórum para negociação e captação de demandas de 
grupos sociais, possibilitando a participação pública de segmentos menos representativos. 
 
04. Resposta: B 
A fase da Implementação é conhecida por ser a fase da execução das ações, ou seja, onde ocorre a 
transformação do planejamento e da escolhas em atos, podendo ser de “de cima para baixo” (aplicação 
descendente) onde pressupõe um ato anterior e direcionado à consecução de objetivos. 
 
05. Resposta: E 
Na elaboração das Políticas Públicas deve haver uma comunicação entre o responsável pela 
elaboração da Política Pública e os atores envolvidos no contexto com o propósito de facilitar a formulação 
de propostas, onde ela irá ser implantada e requerer a eles uma proposta sobre qual seria a melhor forma 
de proceder. 
 
 
 
EDUCAÇÂO 
 
A Política de Educação brasileira: Uma leitura sob a ótica do Serviço Social 13 
 
“A escola unitária requer que o Estado possa assumir as despesas que hoje estão a cargo da família, 
no que toca à manutenção dos escolares, isto é, que seja completamente transformado o orçamento da 
educação nacional, ampliando-o de um modo imprevisto e tornando-o mais complexo: a inteira função da 
educação e formação das novas gerações torna-se, ao invés de privada, pública, pois somente assim 
pode ela envolver todas as gerações, sem divisões de grupos ou castas.”14. 
Por seu profundo engajamento na luta de classes, as reflexões filosóficas e políticas de Gramsci 
centraram-se nas perspectivas de transformação da sociedade e os meios para essa transformação. 
Transparece facilmente em suas obras o imenso interesse com que tratou o conflito entre as diferentes 
classes sociais e, em particular, a questão do domínio da classe dirigente sobre as classes subalternas. 
Embora enfocasse diversos ângulos das relações sociais, suas reflexões tinham em comum a 
preocupação com o percurso histórico do homem visto sob o prisma do embate de diferentes estratos 
 
13 Texto adaptado de MARTINS, E. B. C. Educação e Serviço Social: Elo para a Construção da Cidadania. 
14 GRAMSCI, A. Os intelectuais e a organização da cultura. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. 8ª edição. Rio de Janeiro-RJ: Civilização Brasileira, 1991. 
Políticas públicas setoriais e respectivas regulamentações e normatizações. 
 
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. 32 
sociais ao longo do tempo, a desigualdade resultante do confronto dessas forças em seu próprio momento 
histórico e as formas de revertê-la. 
Nesse percurso, em busca dos fatores que vieram a compor a realidade sociopolítica, Gramsci percebe 
que a escola e a educação, em seu sentido mais amplo, constituem suporte fundamental para a 
manutenção de um sistema de crenças, denominado por ele de senso comum, que legitimam a 
hegemonia de uma classe em relação a outra. No entanto, ao contrário da tendência de muitos 
pensadores marxistas de ver a escola apenas como reprodutora dos valores vigentes nos quais se insere, 
Gramsci indica a possibilidade de usar esse mesmo instrumento a favor da elevação do nível cultural das 
massas. 
Apesar de refletir a ideologia dominante,a escola e a educação, em geral, constituem-se por 
excelência em veículo de disseminação de conhecimentos e ideologias, e é justamente aí que Gramsci 
vislumbra a possibilidade de intervir. 
O autor considera que assim como a hegemonia da classe dominante ampara-se em mecanismos 
instituídos em organizações sociais da sociedade civil, esses mesmos mecanismos, tão eficientes para a 
dominação das classes subalternas, poderiam amparar, por sua vez, um novo pensamento, uma nova 
ideologia que propagasse os interesses dessas classes subalternas, configurando-se, finalmente, como 
instrumento para seu benefício. Por consequência do esclarecimento cultural e educacional das grandes 
massas, inevitavelmente, haveriam transformações na ordem social, pois, cônscias de seu papel e 
importância, essas classes estariam aptas a subtrair-se à dominação. 
 
Gramsci acreditava que a educação deveria ser conduzida, além do conhecimento das ciências e das 
técnicas produtivas, com o intuito de fornecer meios para a reflexão crítica do indivíduo a respeito das 
forças sociais que o envolvem. Vista dessa maneira, a educação atingiria seu ápice no ponto em que sua 
função seria instrumentalizar o indivíduo para o exercício de sua cidadania, capacitando-o para entender-
se, não como espectador ou objeto de manipulação, mas como partícipe dos fenômenos sociais e com 
poder de deliberar sobre eles. Em outras palavras, a educação pode proporcionar a construção de um 
corpo social autocrítico capaz de se autorregular e prover suas próprias necessidades em prol não apenas 
de uns poucos, mas de toda a sociedade. Ao trilhar esse caminho, partindo de uma educação de cunho 
humanista, mas fundamentada no mundo do trabalho e concretizada na prática social, Gramsci entendia 
que o homem estaria, então, mais próximo da noção de liberdade e tudo que esse conceito acarreta para 
a humanidade. 
O pensamento gramsciano é estruturado no princípio de que as condições de existência do homem 
em sociedade são determinadas por uma série de fatores históricos, políticos e econômicos que 
estabelecem complexas relações sociais. Em meio a essas relações, possivelmente a mais importante é 
a dinâmica sociedade civil e sociedade política, por reverberar tão fortemente em todos os níveis da vida 
em sociedade. Por isso, esclarecer o exercício de direitos e deveres, polos basilares do conceito de 
cidadania, deve, de acordo com o pensamento gramsciano, passar inevitavelmente pelo contexto 
educacional. 
Diante dessa referência teórica, é possível identificar três vertentes de concepções de educação dos 
profissionais, tendo como premissa que os constructos teóricos são constituídos por concepções 
adquiridas por meio das vivências formais e informais das várias dimensões da experiência humana e, 
geralmente, podem desencadear comportamentos e atuações no mundo real. Por esse motivo, torna-se 
pertinente a observação de conceitos e ideias descritas por assistentes sociais sobre educação, em busca 
de uma noção que oriente o entendimento acerca da práxis no contexto real. registra-se a complexidade 
da questão, uma vez que a própria atuação desses profissionais reflete seu percurso histórico, cujas 
concepções sinalizam abordagens sujeitas a inúmeras variáveis, como, entre outras, as de natureza 
pessoal, cultural, regional. Como sujeitos sociais, sua práxis dialeticamente exterioriza sua condição 
particular. 
Na primeira vertente encontram-se concepções de educação que mais se aproximam da visão 
gramsciana, na qual se manifesta o entendimento da educação como o encadeamento de consciência da 
situação com a ação prática modificadora, conforme ilustram as descrições a seguir: 
Educação é na prática o que possibilita instrumentalizar o indivíduo para o desenvolvimento de 
potencialidades, habilidades e apropriação de conhecimentos, que lhe possibilitem alcançar níveis cada 
vez mais elevados de crítica, criatividade e autonomia reconhecendo seu valor e capacidade de agir e 
transformar a realidade, com vistas à melhoria da sua qualidade de vida e da sociedade. 
 
Educação tem um sentido amplo, porém o foco central é a formação de sujeitos capazes de entender 
o que se passa à sua volta, indivíduos críticos, com conhecimentos diversos, capazes de mudar a situação 
à sua volta. 
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. 33 
Ressalta-se que são relativamente poucos os profissionais que expressaram essa perspectiva crítica 
da educação, demonstrando a necessidade de maior aprofundamento teórico sobre as diferentes 
posições ideológicas que influenciam a prática educativa desencadeada nas unidades educacionais, para 
que seja possível compreender o posicionamento que mais se aproxime dos princípios ético-políticos do 
projeto profissional. A segunda vertente identificada relaciona a concepção de educação a uma 
perspectiva legalista, evidenciando-a especialmente como um direito social de todos os cidadãos e um 
dever do Estado: 
- a educação é um direito de todos os cidadãos e um dever do Estado, e com isso tanto a família 
quanto o Estado devem dar essa garantia, ajudando no desenvolvimento de cada indivíduo, 
principalmente das crianças que são seres em plena formação. 
- a educação é um direito que deveria ser disponibilizado igualmente para todos e em todos os níveis, 
porém devido à problemática que envolve as políticas públicas atualmente vem sendo promovida apenas 
para dizer que há, sem se prender à real necessidade da educação global para se ter uma população 
mais culta e educada. 
Essa perspectiva pode estar relacionada ao arcabouço ético-político do serviço social, sobretudo das 
últimas décadas, que demarca a luta árdua pela garantia de direitos, em defesa da cidadania e das 
políticas públicas. 
Constatam-se, na terceira vertente de concepções de educação, os ecos dos valores humanistas 
tradicionais nos quais a educação e a cultura são valores idealizados e abstratos e sua aquisição não 
vislumbra ações concretas, revelando, desse modo, uma ruptura entre pensamento e ação, posição 
percebida nas descrições dos assistentes sociais explicitadas a seguir: 
- Educar é um processo contínuo em que se desenvolvem as capacidades e habilidades do ser 
humano. 
- Educar é humanizar. Isso significa que realizar um trabalho com alunos que desenvolva competências 
necessárias para a vida em sociedade não é só ler e escrever. As atividades que as crianças vivenciam 
na escola possibilitam a formação de vínculos pessoais que serão fundamentais para a construção da 
identidade e da autonomia, além de muitos outros benefícios que serão essenciais para toda a vida. 
A separação, ou mesmo distância, entre educação e realidade social e/ou material que pode ser 
divisada nessas concepções foi fortemente enraizada ao longo do tempo e permanece na atualidade em 
razão do fato de elites de todas as épocas procurarem manter para si o monopólio da cultura enquanto 
delegavam às outras classes o trabalho físico. O início dessa tradição de ruptura entre educação e 
trabalho pode ser exemplificado pela Grécia antiga, onde o trabalho foi entregue aos escravos e às 
classes inferiores da sociedade, enquanto os de classe abastada podiam entregar-se a estudos e 
reflexões. Mais tarde, a igreja cristã, que sempre teve um papel extremamente ativo na educação, quando 
conciliou evangelização e cultura, contribuiu para essa dissociação, ao transmitir a ideia da educação 
mais voltada para valores espirituais do que materiais. 
Gramsci, entretanto, estabeleceu um diálogo entre esfera material – dimensão do trabalho – e esfera 
cultural – dimensão educacional, com seus valores sociais, intelectuais e éticos. Para ele, a solução da 
problemática humana conteria um amálgama das duas esferas, despojadas de seus respectivos 
exageros. Assim como se posicionou contrariamente à ideia de trabalho como automatismo, designou à 
formação humanista o papel de elucidar ao homem sua trajetória sócio-histórica, para que esse pudesse,além de assumir seu lugar junto às forças produtivas, apropriar-se de conhecimentos que mostrassem o 
significado desse lugar no mundo e para o mundo. 
Para Gramsci, a educação oferecida pela escola deveria ser “de cultura geral, humanista, formativa, 
que equilibre de modo equânime o desenvolvimento da capacidade de trabalhar manualmente 
(tecnicamente, industrialmente) e o desenvolvimento das capacidades de trabalho intelectual”, ou seja, a 
educação como força atuante e profundamente envolvida na vida em sociedade. Sabemos que inúmeros 
problemas sociais que atingem os alunos se refletem na escola. Todavia, cabe aos órgãos públicos prover 
a permanência desses alunos na escola, uma vez que, de acordo com o Estatuto da Criança e do 
adolescente (ECA), toda criança e adolescente tem o direito à educação, visando o pleno 
desenvolvimento, preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o trabalho. Percebe-se que, 
atualmente, o sistema de ensino público enfrenta grandes desafios a serem vencidos, como: baixo 
rendimento escolar, vulnerabilidade às drogas, desinteresse pelo aprendizado, evasão escolar e 
comportamento agressivo. 
 
A organização dos sistemas de ensino federal, estadual e municipal 
 
De acordo com Dermeval Saviani, existem três condições básicas para a construção do sistema 
educacional: o conhecimento dos problemas educacionais de determinada situação histórico-geográfica, 
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. 34 
o conhecimento das estruturas da realidade e uma teoria da educação. Isto é: formular uma teoria da 
educação indica a intencionalidade coletiva da ação que orienta seus objetivos e meios, sendo essa a 
condição primordial para realizar a passagem da intencionalidade individual à intencionalidade coletiva. 
Considerando essa linha argumentativa, Libâneo et al. apontam que o Brasil ainda não possui um 
sistema de ensino em razão da falta de articulação entre os vários sistemas de ensino existentes nas 
esferas administrativas federal, estadual e municipal. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 211, 
institui o regime de colaboração, porém não ocorreu a necessária articulação entre os sistemas de ensino. 
Ainda, segundo Libâneo et al., isso ocorre em virtude de a construção histórica da política de educação 
no país ser de competição e não de colaboração entre os vários âmbitos governamentais. 
Na lei de Diretrizes e Bases (LDB/96), o termo “sistema” refere-se à administração, em diversas 
esferas: sistema de ensino federal, estadual e municipal, confirmando a tese de Libâneo de não existir 
um sistema de ensino, mas apenas estruturas administrativas referidas na lei. 
De acordo com o artigo 8° da LBD/96, que regulamenta o artigo 211 da Constituição Federal, fica 
estabelecido que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios devem organizar, em regime de 
colaboração, os respectivos sistemas de ensino. 
Cabe à União coordenar a política nacional de educação, articulando as diferentes instâncias e 
sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias 
educacionais, e os municípios podem optar pela integração ao sistema estadual de ensino ou pela 
composição de um sistema único de educação básica. 
 
Nas diferentes esferas, existem os seguintes órgãos administrativos: 
- Federais: Ministério da Educação (MEC); Conselho Nacional de Educação (CNE). 
- Estaduais: Secretaria Estadual de Educação (SEE); Conselho Estadual de Educação (CEE); 
Delegacia Regional de Educação (DRE) ou subsecretaria de Educação. 
- Municipais: Secretaria Municipal de Educação (SME); Conselho Municipal de Educação (CME). Ainda 
segundo a LDB/96, a educação escolar brasileira compõe-se das seguintes etapas: Educação Básica 
(Educação infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio) e Educação superior. Apresenta também 
modalidades de educação: Educação de Jovens e adultos; Educação Profissional; Educação Especial; 
Educação indígena. A distribuição de responsabilidade nas diferentes instâncias de governo, conforme a 
lei n.9.394/96, é a seguinte: 
 
- Educação superior: União, estados e iniciativa particular. 
- Ensino médio: União, estados, municípios e particular. 
- Ensino fundamental: União, estados, municípios e particular. 
- Educação infantil: União, municípios e particular. 
 
É importante registrar que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 24, atribui à União, aos 
estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto, 
excluindo dessa atribuição os municípios. Estabelece, ainda, que compete às três esferas administrativas 
proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. 
O órgão líder e executor do sistema federal de educação é o MEC, que desenvolve atividades 
relacionadas a diferentes áreas de ensino e possui diversos órgãos administrativos ligados diretamente 
ao ministério, destacando-se o Conselho Nacional de Educação (CNE), órgão colegiado que normatiza o 
sistema. 
Destaca-se que uma das orientações da Constituição Federal vigente, artigo 214, referendada pela 
LDB/1996, diz respeito à elaboração pela União do Plano nacional de Educação (PNE), com “diretrizes e 
metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declaração Mundial de Educação para todos” 
(LDB/96, artigo 87). O PNE, lei n.10.172, de 9 de janeiro de 2001, compõe o novo arcabouço legal da 
política de educação brasileira, capaz de imprimir novos rumos à educação. Todavia, a legislação, além 
de expressar o conflito de interesses em disputa, por meio dos poderes constituídos na sociedade 
brasileira, por si só não assegura que as modificações venham ser incorporadas ao sistema educacional. 
Para que isso ocorra é necessário o investimento do poder público na política de educação, o que deve 
ser exigido por parte da sociedade. 
É primordial ressaltar que a política nacional de educação, por meio do MEC, tem o princípio da 
inclusão como norteadora das políticas públicas. 
 
A educação inclusiva é uma abordagem que procura responder às necessidades de aprendizagem de 
todas as crianças, jovens e adultos, com um foco específico naqueles que são vulneráveis à 
marginalização e exclusão. Nesta perspectiva, entendemos que o desenvolvimento de sistemas 
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. 35 
educacionais inclusivos no qual as escolas devem acolher todas as crianças, independente de suas 
condições físicas, intelectuais, sociais, emocionais, linguísticas e outras, representam a possibilidade de 
combater a exclusão e responder às necessidades dos alunos. 
Esse novo paradigma perpassa o sistema educacional em todas as instâncias governamentais e em 
todos os âmbitos de ensino, visando efetivar as diretrizes da educação para todos, meta das últimas 
décadas no Brasil, que corresponde aos preceitos dos acordos internacionais, com vistas à 
universalização do acesso à educação, resultando no aumento significativo do número de matrículas de 
crianças e adolescentes em idade escolar. 
É importante lembrar, no entanto, que a quantidade não traduz por si só a qualidade, situação que vem 
ocorrendo na escola pública. O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SEB) do MEC 
demonstrou que entre 1995 e 2001 o desempenho dos alunos vem diminuindo, tanto no Ensino 
Fundamental como no Ensino Médio (Brasil 2001). Nas provas de matemática e português, os alunos não 
chegaram a dominar 50% das competências esperadas e metade dos alunos do quarto ano foi 
considerada incapaz de ler um texto simples. 
Conforme afirma Azevedo, o crescimento quantitativo das oportunidades de acesso à escola pública, 
na medida mesmo em que possibilitou que significativos contingentes de alunos das camadas populares 
a frequentassem, trouxe como problemática fundamental a precariedade da qualidade do ensino 
fundamental e consequente impropriedade das políticas educacionais que têm sido implementadas para 
equacionaros problemas da repetência, da evasão e do desempenho – enfim, da garantia de processos 
efetivos de escolarização que combatam as deficiências educacionais. A questão da qualidade do ensino 
certamente envolve diversos fatores, especialmente relacionados à própria estrutura da política de 
educação, ou seja, os salários, as condições de trabalho, incluindo a formação dos educadores. No 
entanto, numa óptica social, é preciso destacar que a universalização da educação ampliou a presença 
de grupos sociais diversificados, além do desafio da inclusão de alunos com necessidades educacionais 
especiais em classes comuns, atendendo à legislação educacional em vigor, e os educadores, e a própria 
estrutura educacional, não estavam preparados para atender a essa condição de trabalho. Nesse 
aspecto, os projetos pedagógicos das escolas e a postura dos educadores devem adaptar-se a essa nova 
realidade comunitária, a esse novo perfil dos usuários das escolas públicas, dando ênfase à 
interdisciplinaridade para a compreensão do universo cultural e social dos alunos e de suas famílias, 
aspecto que interfere significativamente no sucesso escolar. 
 
Esse contexto gerou novas demandas para as unidades educacionais que extrapolam a prática 
pedagógica, levando a escola a buscar novas parcerias com atores sociais que trouxessem competências 
complementares às competências do magistério, de modo a contribuir com os conteúdos 
interdisciplinares dessas demandas. 
Na intercessão entre a educação, considerando os princípios e diretrizes que fundamentam as 
legislações atuais, e as expressões da questão social, marcadas pela gritante desigualdade social 
presente na sociedade brasileira, que atravessam as instituições educacionais, vislumbra-se um espaço 
sócio-ocupacional para o serviço social. Esse profissional, que compõe a equipe de educadores, poderá 
contribuir significativamente para dirimir obstáculos que dificultam a educação inclusiva, no sentido mais 
amplo que esse termo pode encerrar, ou seja, a inclusão social. 
 
A configuração da política de educação brasileira 
 
Para compreender a política de educação brasileira é necessário considerar as mútuas determinações 
existentes na sociedade, ou seja, as questões referentes aos condicionantes econômicos, sociais, 
políticos e culturais globais, para então analisar a operacionalização da política de educação nas 
diferentes etapas de ensino, e mais especificamente nas unidades escolares. 
No Brasil, as particularidades do sistema capitalista vão estar expressas na sua inserção no chamado 
mundo globalizado – numa condição de dependência e subalternidade e na extrema disparidade de renda 
entre as classes sociais que coloca significativa parcela da população vivendo em condições precárias 
de vida. 
Cabe ressaltar que essa lógica do capital implica modificações sociais com várias consequências – 
entre elas a redução dos postos de trabalho, o desemprego estrutural – que incidem sobre o acirramento 
das expressões da questão social. Esse processo afeta o cotidiano da vida dos trabalhadores em todas 
suas dimensões. Dessa maneira, é essencial analisar as influências exercidas pelo ideário neoliberal na 
educação, especificamente. No Brasil, a educação é um direito reconhecido desde o século XIX, com a 
inscrição da obrigatoriedade do ensino primário na Constituição Federal de 1824, que definiu a gratuidade 
da instrução primária para todos os cidadãos. Todavia, 
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. 36 
[...] numa sociedade em que a maioria da população é constituída por escravos, a restrição da 
concessão do Direito à Educação se dará pela definição de cidadania. Tratava-se ainda de um preceito 
apenas formal, porquanto havia o domínio da igreja Católica sobre o sistema educacional que era 
destinado em geral à formação dos seus próprios quadros e das elites. 
Avançando no processo histórico para os dias atuais, a educação continua assumindo um papel de 
destaque no panorama das políticas sociais brasileiras, especialmente a partir da década de 1990. 
 
Para situar historicamente a educação é preciso revisitar o processo histórico vivido nas últimas 
décadas no Brasil. A década de 1980, considerada sob o prisma econômico, por vários economistas, 
como a década perdida – em razão do processo de empobrecimento crescente sofrido pelos países da 
américa latina –, no que tange ao aspecto social foi palco de uma intensa mobilização política que marca 
o fim do regime autoritário no Brasil. no campo educacional, essa mobilização resultou na inscrição da 
educação como direito social na Constituição Federal de 1988, considerada a constituição cidadã, termo 
utilizado por Ulisses Guimarães. 
Cabe ressaltar a análise de Vieira, segundo a qual a Constituição Federal Brasileira de 1988 trata, no 
artigo 208, parágrafos 1° e 2°, a educação como direito subjetivo, ou seja, a sociedade tem o direito de 
requerer do Estado a prestação desse dever, trazendo como consequência a possibilidade de 
responsabilizar a autoridade competente caso a lei não seja efetivada. 
Essa importante mudança de paradigma jurídico, isto é, a educação reconhecida constitucionalmente 
como direito social, aponta para a contribuição que o serviço social pode oferecer nessa política social, 
considerando que a profissão tem a luta pelos direitos sociais e ampliação e consolidação da cidadania 
como um de seus princípios estabelecidos em seu projeto ético-político profissional. 
Na década de 1990, a política de educação brasileira, sintonizada com a política econômica, sofre os 
reflexos dos ditames do pensamento neoliberal que define os pressupostos da educação, especialmente 
nos países de economia dependente, como é o caso do Brasil. redescobre-se a centralidade da educação 
e a ela é conferido um 
Lugar privilegiado nos processos de reestruturação produtiva, no desenvolvimento econômico e para 
a inserção de grande parte da força de trabalho. 
De certo modo, há que se destacar, o processo de valorização da educação vem se mostrando 
impregnado por uma concepção alicerçada nos pressupostos da economia, ou seja, educar para a 
competitividade, educar para o mercado, educar para incorporar o Brasil no contexto da globalização. 
Essa visão restrita acabou por deixar de lado muitos dos valores que anteriormente vinham informando o 
fazer educacional: educar para a cidadania, educar para a participação política, educar para construir 
cidadania, educar para a participação política, educar para construir cultura, educar para a vida em geral. 
 
Diante dessa situação, é essencial retomar o posicionamento de Gramsci ao afirmar que o caminho 
em direção à mudança aponta inexoravelmente a necessidade de transformação das instituições da 
sociedade civil, a fim de que essas, por sua vez, produzam o que o teórico sardo definiu como “contra 
hegemonia”, isto é, um consenso ideológico que desenvolvesse uma nova cultura do e para o 
proletariado. Nesse sentido, é necessário vislumbrar, na centralidade que a educação ocupa nos tempos 
atuais, um importante espaço de luta. Considerando as contradições presentes nas relações sociais, os 
profissionais envolvidos na política da educação precisam estabelecer estratégias visando à construção 
da educação como um processo de libertação. Saviani indica, no trecho a seguir, essa posição: 
 
[...] a determinação da sociedade sobre a educação não retira da educação a margem de autonomia 
de retroagir sobre o funcionamento da sociedade. Assim, ainda que determinada pela sociedade, a 
educação pode exercer determinados influxos sobre a sociedade no sentido de criar certas condições 
que auxiliam o processo de transformação da própria sociedade. 
 
Nesse momento histórico há um amplo debate realizado por diferentes segmentos da sociedade civil, 
e que vem se materializando por meio de diferentes propostas e políticas educacionais governamentais, 
articuladas em torno dos pressupostos amplamente divulgados pelosorganismos internacionais, como 
Banco Mundial, Centro de Estudos para a américa latina (Cepal), Organização das Nações Unidas (ONU), 
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco). 
 
As determinações que direcionam as políticas públicas são expressas pelos organismos 
internacionais, especialmente o Fundo Monetário internacional (FMI) e o Banco Mundial, tendo como 
fonte inspiradora o modelo neoliberal e, segundo Barone, estão pautadas pelos seguintes mecanismos: 
o caráter indutor; a ênfase em um comportamento mimético, quando sugere que modelos considerados 
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. 37 
bem-sucedidos em outros países sejam repetidos; a busca de respaldo na comunidade acadêmica, 
produtora de conhecimentos. Tem como eixo a educação básica, considerada central para a inserção dos 
países em desenvolvimento no cenário global. A educação está baseada na geração de capital humano 
para o novo desenvolvimento, por meio de um modelo educativo destinado a transmitir habilidades 
formais de alta flexibilidade, ou seja, trabalhadores mais adaptáveis, com capacidade de aprender novas 
habilidades, condições que podem ser adquiridas com a educação básica. 
As mudanças no mundo do trabalho, em decorrência das transformações no processo produtivo, 
resumidas no mote da “acumulação flexível”, que em última instância se preocupa fundamentalmente 
com o lucro por meio do controle da força de trabalho, exige mudanças na formação profissional, criando 
um novo paradigma da “empregabilidade”. Nesses pressupostos, conforme foram descritos, estão 
presentes os conceitos de “capital humano” e de “sociedade do conhecimento” cuja crítica contundente 
encontra-se em Frigotto, Gentili, entre outros. Pino descreve com precisão essa relação do seguinte 
modo: 
[...] a formação profissional tem sido vista como uma resposta estratégica, mas polêmica, aos 
problemas postos pela globalização da economia, pela busca da qualidade e da competitividade, pelas 
transformações no mundo do trabalho e pelo desemprego estrutural. Vários estudos afirmam que a 
inserção e o ajuste dos países dependentes ao processo de globalização e de reestruturação produtiva, 
sob uma nova base científica e tecnológica, dependem da educação básica, de formação profissional, 
qualificação e requalificação. 
 
Nesse sentido, o referido autor analisa que não basta a formação profissional, pois existe um 
contingente de trabalhadores mal pagos e não qualificados, que são utilizados visando a flexibilidade das 
empresas. Porém, os ditames do mercado são os pressupostos que fundamentam a política de educação 
brasileira, conforme análise de diversos educadores, como Frigotto, Gentili, Saviani, Pino, entre outros, 
que indicam que as modificações na estrutura da educação brasileira, organizadas na reforma 
educacional, acontecem no bojo da implementação de uma série de políticas que visam estabelecer as 
relações favoráveis às mudanças no padrão de acumulação dos países de terceiro Mundo. 
Nesse contexto, os organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial ganham maior 
visibilidade ao tentar definir determinadas políticas econômicas para os países pobres e estabelecer 
mundialmente princípios jurídico-políticos e padrões socioculturais. O Banco Mundial, desde os anos de 
1970, assume: 
[...] um perfil mais político e buscando um papel de coordenação ao desenvolvimento sustentado 
interdependente; deste modo, movido pelo receio de que o crescimento descontrolado da pobreza no 
terceiro mundo pudesse representar uma ameaça aos países desenvolvidos, foi se constituindo como 
uma das principais agências de financiamentos para projetos sociais, voltados ao combate da pobreza, 
por meio da educação, da saúde e da agricultura. 
 
A partir da década de 1990, a prioridade do Banco Mundial volta-se para a educação básica, conforme 
consenso da Conferência Mundial de Educação para todos, em Jomtien, Tailândia, em 1990, o que 
justifica o foco, a prioridade do governo brasileiro na educação básica. 
Em todo esse processo, a educação, além de tender a ser deslocada para o âmbito do mercado, 
depara com novos desafios, passando a ser destacada como instrumento-chave de sobrevivência dos 
indivíduos e dos países na chamada era da competitividade mundial. 
Visando responder à necessidade de qualificação do trabalho e permitir aos países pobres a inserção 
no mundo globalizado, no final do século XX, a educação passa a ser prioridade no cenário internacional 
e, a partir dos anos 1990, vários eventos mundiais reforçam a posição estratégica da educação. Têm 
destaque alguns eventos internacionais, dos quais o Brasil é consignatário, vinculando à educação a 
condição de meio fundamental para o progresso pessoal, social, econômico e cultural, bem como fonte 
de renovação tecnológica, ferramenta para a formação de recursos humanos em consequência da 
demanda das transformações produtivas: 
 
- Conferência Mundial de Educação – Jomtien, Tailândia. 
- Cúpula de nova Délhi – Índia. 
- Conferência nacional de Educação para todos – Brasil. 
- Vi Conferência ibero-americana da Educação – Chile. 
 
Diante dessas determinações internacionais, e visando regulamentar a Constituição Federal de 1988, 
a reforma educacional brasileira tem como marco importante a aprovação da nova LDB, lei n.9.394, de 
20 de dezembro de 1996, que estabelece parâmetros, princípios e rumos da educação nacional. 
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. 38 
Considerando que seus artigos ainda não estão todos regulamentados, continua sendo um instrumento 
de disputas entre projetos diferenciados, ou seja, de um lado, a intenção do governo de adequar a 
educação nacional às exigências dos organismos internacionais, conforme exposto anteriormente, e de 
outro, os movimentos sociais, estudantis, populares e os sindicatos, que defendem a educação pública, 
gratuita e de qualidade social. 
O processo histórico de tramitação da LDB/96 no Congresso Federal foi complicado, 
consubstanciando-se diversos embates políticos; porém, apesar das lutas e do posicionamento crítico de 
diversos educadores, analisou-se que o traço marcante da nova LDB é a flexibilidade, deixando por essa 
via flancos abertos a praticamente todo tipo de iniciativa do Poder Executivo Federal. 
A flexibilidade dessa lei supõe também a autonomia escolar, a desregulamentação cartorial e 
burocrática da educação, mas, ao mesmo tempo, pode significar o descompromisso do Estado, a 
possibilidade de levar a precariedade do sistema de educação, ou seja, das condições objetivas e 
adequadas para um ensino de qualidade. De acordo com Cunha: 
[...] a LDB é minimista, compatível com o Estado Mínimo, ideia central da política atual dominante. 
Minimista porque, ao invés de formular uma política global de educação, enunciando claramente suas 
diretrizes e formas de implementação, inscrevendo-as no texto do Projeto da LDB preferiu esvaziar o 
projeto que estava no Congresso, optando por um texto inócuo e genérico. 
Não há, portanto, um sistema nacional de educação. A política de educação é fragmentada, focalizada, 
com ênfase na educação básica, especificamente no ensino fundamental, em detrimento dos demais 
graus de ensino. 
Apesar de não ser o foco deste texto, porém considerando o processo educativo como um todo 
articulado, destaca-se que na escola média as reformas contribuíram para aprofundar a dualidade 
escolar, generalizando a formação geral e criando, de forma paralela, um complexo sistema de formação 
profissional. Há uma luta dos educadores contra a dicotomia da escola, desde a apresentação dos 
primeiros projetos para a LDB, após o advento da Constituição Federal de 1988, e a luta continua, 
ampliando-se as discussões sobre as propostas de unidade da formação geral e profissional, retomando-
se a política em favor do princípio unitário da formação geral, técnica e tecnológica. Segundo Pino, com 
aaprovação da nova LDB foram abertos espaços necessários para a institucionalização da dualidade 
estrutural na educação brasileira, por meio da pulverização de políticas e sistemas de ensino. A reforma 
do ensino tecnológico atinge três ciclos de ensino: o básico, o médio e o tecnológico. A imposição do 
governo federal acabou com os cursos técnicos tradicionais e a estrutura existente nas escolas técnicas 
e agrotécnicas federais. 
Uma das questões centrais da reforma é a obrigação de as escolas separarem o ensino regular médio 
da formação técnica. Ao retirar a formação profissional do sistema formal de educação, a reforma 
aprofunda a separação entre a escola e o mundo do trabalho, retornando a uma situação existente até o 
ano de 1961, quando não havia equivalência entre o diploma de nível médio e o ensino técnico. Com 
isso, a reforma dá um novo impulso ao caráter capitalista da escola, reproduzindo a discriminação de 
classe social, ou seja, aqueles jovens que estudam na escola de cunho acadêmico e aqueles que estudam 
na escola de cunho técnico-profissionalizante. 
Essa vertente inviabiliza a construção de uma educação crítica que prepare o jovem para a vida em 
sociedade, conforme aponta Gramsci: 
 
[...] uma escola única inicial de cultura geral, humanista, formativa, que equilibre equanimente o 
desenvolvimento da capacidade de trabalhar manualmente (tecnicamente, industrialmente) e o 
desenvolvimento das capacidades de trabalho intelectual. 
 
A organização e reorganização das políticas sociais sempre foram um campo de lutas, de embates de 
projetos antagônicos; portanto, no processo de implementação da reforma da política de educação 
brasileira inserem-se movimentos de resistência, deflagrados por diversos atores, ou seja, movimentos 
sociais, estudantis, populares, organizações da categoria e sindicatos que, considerando a correlação de 
forças, avançam ou retrocedem. Alguns exemplos podem ser citados a respeito dessa frente de 
resistências, tais como: os congressos nacionais de educação, cuja finalidade maior é organizar o plano 
nacional de educação; o Fórum nacional em Defesa da Escola Pública, que surgiu na década de 1980, 
reunindo-se em torno da elaboração de uma proposta para o capítulo da educação quando do processo 
constituinte, que gerou a Constituição Federal atual; a Campanha nacional pelo Direito à Educação 
Pública, entre outras. São expressões de luta em defesa da educação pública gratuita, de qualidade e 
democrática, contrapondo-se à hegemonia do pensamento neoliberal que visa subordinar a política de 
educação ao economicismo e às determinações do mercado. Dessa maneira, a proposta neoliberal de 
educação aponta que a formação escolar saia da esfera do direito e passe a ser uma aquisição individual, 
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. 39 
uma mercadoria, que se obtém no mercado, segundo interesses e capacidade de cada um, visando 
disputar as limitadas possibilidades de inserção no mercado de trabalho. Interpretando a LDB/96 (que 
regulamenta o artigo 208 da Constituição Federal) sob a óptica social, observa-se que, para a efetivação 
de alguns artigos e incisos específicos, já mencionados anteriormente, vislumbram-se demandas 
pertinentes ao serviço social, considerando seus conhecimentos teórico-metodológicos e ético-políticos. 
Esses artigos e incisos revelam a perspectiva de: 
- democratizar a escola pública – tanto no que se refere à gestão administrativa, contando com a 
participação das famílias, quanto na articulação com a comunidade, visando maior integração escola- 
- sociedade, fortalecendo os vínculos familiares; 
- promover alterações na didática e nas relações professor/aluno, aproximando-se da realidade social 
dos alunos; 
- garantir serviços de apoio especializado na rede regular de ensino, para crianças com necessidades 
especiais; 
- programas de suplementação alimentar, assistência médico-odontológica, farmacêutica, psicológica, 
social, além de outras formas de assistência social. 
A LDB, como constatado, intencionalmente ou não, estabelece lacunas para maior entrosamento da 
escola na comunidade, uma intervenção efetiva na socialização dos alunos e uma relação mais próxima 
da escola com a sociedade que, se forem devidamente potencializadas, contribuirão para a coesão de 
forças presentes nesse cenário, capazes de transpor os limites que marcam a educação brasileira na 
atualidade, efetivando os direitos prescritos em lei. 
É notório que o princípio básico para concretizar essas determinações jurídicas é propiciar a 
participação, no processo de planejamento dessa política, de todos os que têm interesse em uma 
educação pública de qualidade, dando visibilidade pública às necessidades e interesses da maioria. 
Nesse sentido, 
 
[...] outra questão presente na LDB, que convive também com a contraditoriedade, é o espaço dos 
Conselhos de Educação nos âmbitos nacional, estadual e principalmente municipal, que fica obscurecido 
na lei, mas certamente não deve ser visto como um espaço fora de cogitação e sim um espaço a ser 
conquistado, contando com a mobilização dos maiores interessados pela Educação Pública de qualidade: 
os alunos e seus pais. 
 
O processo de municipalização na educação brasileira 
 
A municipalização do ensino no Brasil começa a ser discutida desde os anos 1950, quando Anísio 
Teixeira passou a identificá-la como estratégia para a expansão do Ensino Fundamental. Desde então, a 
polêmica sobre esse tema vem ocupando a pauta dos debates sobre a educação. 
Um dos indicadores importantes da mobilização intensa dos educadores em torno desse tema, 
marcadamente no período da segunda república, de 1930 a 1964, é o Manifesto dos Pioneiros da 
Educação nova, assinado pelos intelectuais da época. Esse documento, entre outras questões, trouxe 
para a ordem do dia o debate unidade versus uniformidade, acrescendo à lógica da organização do ensino 
no Brasil uma crítica ao Estado centralizador. Esse manifesto, seguramente, foi de importância capital 
para a formulação da proposta de municipalização da escola veiculada por Anísio Teixeira anos depois. 
Constata-se que a municipalização do ensino, desde sua origem até os tempos atuais, é permeada 
por polêmicas. As interpretações acerca desse tema geram enfoques, tanto diversos quanto antagônicos, 
via de regra polarizados na ênfase de seus “prós e contras”, apresentado sob diferentes perspectivas em 
cada momento histórico, refletindo seu conteúdo político. Nesse sentido, é importante interpretar o 
conteúdo da municipalização do ensino, de forma contextualizada, que é permeada por múltiplas 
interpretações, apesar de o termo ser o mesmo. 
Trazendo o debate para o cenário atual, após a Constituição Federal de 1998, verifica-se que a 
temática continua polemizada, pois mesmo não utilizando o termo municipalização, a referida 
Constituição abre a perspectiva para a articulação do ensino entre as diferentes esferas de governo e, 
entretanto, deixa em aberto os mecanismos para a realização dessa articulação. O capítulo que trata da 
educação, da cultura e dos desportos na Constituição Federal de 1998, especificamente em seu artigo 
211, demonstra esse processo: 
Artigo 211 – a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão, em regime de 
colaboração, seus sistemas de ensino. 
§ 1° a União organizará e financiará o sistema federal de ensino e dos territórios, e prestará assistência 
técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus 
sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória. 
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§ 2° os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar. 
Enfim, o sentido da municipalização não está em si, mas na perspectiva que ela encerra para a 
construção do sistema nacional de educação. 
De acordo com Fernandes neto, integrante da Apeoesp,esses textos legais representam: 
 
[...] avanço na aplicação do plano de ajuste neoliberal no ensino, para combater a crise crônica que se 
expressa nos mais de 50 milhões de analfabetos, no alto índice de evasão e repetência escolar. De cada 
100 alunos que ingressam no ensino fundamental, apenas 12 concluem o ensino médio (2° grau) e 6 
entram na universidade. Este quadro significa, segundo o Banco Mundial, um custo adicional de 2,5 
milhões de dólares por ano. 
 
Educadores, estudiosos da LDB, apontam que essa lei é fundamentada nas principais diretrizes 
aprovadas na Conferência internacional de Educação para todos, realizada em março de 1999, em 
Jomtien, Tailândia, evento patrocinado pelo Banco Mundial, pelo Fundo das nações Unidas para a 
infância (Unicef) e pela Unesco, do qual participaram representantes de quinze países, além de 
organizações governamentais e não governamentais. 
Na declaração aprovada por todos os países participantes, incluído o Brasil, há o compromisso de 
cumprir todas suas diretrizes, demonstrando, dessa forma, que a LDB está a serviço da reforma do Estado 
e tem o objetivo de adequar o ensino brasileiro às transformações no mundo do trabalho, provocadas 
pela globalização econômica, às novas tecnologias e técnicas de gerenciamento de produção. 
Considerando esses pressupostos, o governo federal intensifica, a partir da década de 1990, o 
processo de municipalização do Ensino Fundamental que compreende da 1º ao 9º anos, conforme a lei 
de criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do 
Magistério (Fundef). 
Ao instituir essa lei, em janeiro de 1998, o governo federal incumbiu os municípios de assumirem a 
responsabilidade pelo Ensino Fundamental, mas não os obrigou a isso, utilizando, como estratégia para 
esse intento a liberação de recursos financeiros para atrair o interesse de prefeitos a assumirem esse 
compromisso. 
O Fundef é constituído em âmbito estadual, ou seja, em cada estado forma-se um “bolo” de recursos 
a ser dividido entre as escolas estaduais e municipais de ensino fundamental lá instaladas. Não existe, 
portanto, transferência de recursos de um estado para outro. O que ocorre são transferências internas 
em cada estado. 
Os recursos do Fundef são distribuídos de acordo com o número de alunos matriculados em cada 
município e na rede estadual. 
Os estudos de diversos educadores, como oliveira, Mendes, Arretche, Martins, a respeito do processo 
de descentralização e municipalização do ensino básico, especificamente tratada na lei do Fundef, 
apontam várias implicações para os municípios, e, em comum, apresentam os seguintes pontos: 
- indução à municipalização; 
- a indução à municipalização não considera a questão dos recursos humanos existentes no município 
e as condições de gerir, com sucesso, um sistema de ensino; 
- o possível congelamento ou a expansão menor da educação infantil (faixa etária de 0 a 6 anos), em 
virtude da priorização do Ensino Fundamental; 
- a Educação de Jovens e adultos, atividade desenvolvida preponderantemente pelo município, fica 
seriamente comprometida e da mesma forma o Ensino Médio; 
- as entidades de classe – sindicato dos Funcionários e servidores da Educação do Estado de são 
Paulo (afuse); sindicato dos Professores do Ensino oficial do Estado de são Paulo (Apeoesp); Centro do 
Professorado Paulista (CPP); sindicado dos Especialistas em Educação do Magistério oficial do Estado 
de são Paulo (Udemo); sindicado de supervisores do Magistério do Estado de são Paulo (Apase) – 
sofrerão rude golpe, pois foram organizadas tendo como base os profissionais da rede estadual de ensino, 
e as arrecadações de recursos eram descontadas em folha de pagamento. 
Considerando a importância de interpretar esse processo de municipalização, foi realizada uma 
pesquisa, que avaliou a implantação do convênio entre estado e municípios no que diz respeito aos 
serviços educacionais do Ensino Fundamental no estado de são Paulo. 
De acordo com Martins, a situação da municipalização do ensino no estado de são Paulo no ano de 
2001 era a seguinte: 67,9% dos municípios haviam aderido ao processo de municipalização do ensino e 
passaram a oferecer Ensino Fundamental (com escolas recebidas da rede estadual de ensino); 12,7% 
deles já possuíam uma rede própria e mantiveram-na; e 19,4% continuaram sem uma rede municipal. A 
pesquisa referida demonstra, em suma, que: 
 
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. 41 
[...] o atendimento municipalizado aproxima mais os profissionais da educação, os alunos e seus pais 
do centro de decisão, facilitando constituir a pauta de reivindicações e localizando mais facilmente os 
conflitos entre estes e os gestores do sistema municipal. Porém, o processo tem sido permeado de 
problemas que se parecem eternizar no ensino público, pois a expansão repentina das redes municipais 
começou a provocar, ao que tudo indica, um rol de intervenientes, evidenciando que a tensão entre a 
expansão da cobertura dos serviços educacionais e a manutenção da sua qualidade é realmente difícil 
de ser resolvida. 
É importante salientar, segundo análise de Arelaro, que o governo federal sob a presidência de Luiz 
Inácio Lula da silva, nos três primeiros anos de sua gestão, não conseguiu cumprir o estabelecido na 
legislação vigente. O governo anterior, de Fernando Henrique Cardoso, por sua vez, conseguiu um fato 
inédito: municipalizar em até 80% o atendimento do Ensino Fundamental nos municípios de porte 
pequeno e médio, mesmo que esses não tivessem garantias de que os recursos financeiros seriam 
suficientes e as condições pedagógico-educacionais de oferecer a todos uma escola pública de 
qualidade. 
Conforme regulamentado, na própria lei de criação do Fundef, sua vigência foi estabelecida até 2006, 
e o governo federal encaminhou à Câmara dos Deputados, em 14 de junho de 2005, uma nova proposta 
para substituí-la, é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação e Valorização dos 
Profissionais da Educação (Fundeb), que incorpora as diferentes etapas do ensino da educação básica, 
que deverá ser implantado de forma gradativa, porém não implica aportes novos de recursos. 
As diferenças entre o projeto de lei que regulamenta o Fundef e a Proposta de Emenda Constitucional 
n.415/2005 que propõe o Fundeb foram elencadas em um quadro elaborado pelo MEC/2005. 
A Campanha nacional pelo Direito à Educação, entre outras instâncias organizadas e educadores 
estudiosos dessa temática, aponta diversos pontos polêmicos que estão colocados na Proposta de 
Emenda Constitucional (PEC) que cria o Fundeb, que se subordina à prioridade dada pelo governo às 
políticas de ajuste fiscal em detrimento de políticas sociais que enfrentam as desigualdades do país. 
Destacam-se estes pontos polêmicos que devem ser alvo de estudos mais aprofundados: 
 
- a exclusão das creches do Fundeb; 
- a não definição de um custo aluno qualidade; 
- a contrapartida insuficiente da União, de apenas 6,8%, sendo que antes era de 10%; 
- o piso nacional salarial profissional de 60%, somente para os profissionais do magistério em exercício 
efetivo. 
 
É importante salientar que no dia 1º de janeiro de 2007 foi aprovada pelo presidente da república a 
Medida Provisória (MP) n.339, de 28 de dezembro de 2006, que regulamenta o Fundeb; porém, o debate 
político continua, pois estão sendo apresentadas diversas emendas à MP em torno de temas polêmicos 
que pairam sobre a questão. Portanto é importante acompanhar o debate. 
Essas mudanças que ocorrem na política de educação brasileira e suas implicações na educação 
municipal, especialmente com o processo de municipalização do ensino, trazem novas possibilidades de 
ampliação do espaço sócio-ocupacional para o serviço social nessa área, que são traduzidas na direção 
social impressa por esses profissionais na concretização da prática profissional. 
 
HABITAÇÃO 
 
BREVE RESGATE HISTÓRICO 
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃODE INTERESSE SOCIAL15 
 
O cenário nacional brasileiro, especialmente no início da industrialização, mostrou-se pouco voltado 
para a solução da problemática habitacional até meados de 1930, pois cerca de 90% dos trabalhadores 
urbanos eram moradores de aluguel e apenas 19% eram proprietários de seus imóveis. Mesmo a classe 
média morava de aluguel, pois não havia linhas de financiamento ou outros subsídios que facilitassem a 
compra de imóveis ou de terrenos, seja em áreas centrais ou periféricas, com exceção dos proprietários 
de terras que tinham condições de construir em seus próprios terrenos16. 
A moradia, na sociedade capitalista, tornou-se uma mercadoria cada vez mais cara, pois assume um 
caráter especial em função de dois eixos centrais: “a terra e o financiamento” (MARICATO, 1998, p. 68). 
Se o mercado de trabalho relega a população de baixa renda à pobreza ou à ocupação informal, no caso 
 
15 NALIN, N. M. O TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL: o direito à moradia em debate. Porto Alegre, 
2013 
16 BONDUKI, N. O Modelo de Desenvolvimento Urbano de São Paulo Precisa Ser Revertido. Estudos Avançados, São Paulo, v. 25, n. 71, p. 23-36, 2011. 
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do mercado imobiliário nega aos pobres a possibilidade de habitar no mesmo espaço em que moram os 
que podem pagar. 
“Surge uma demanda economicamente inviável, mas socialmente inegável. Desta contradição se 
origina a habitação social”. Nesta direção, Silva aponta que: 
 
[...] a habitação se constitui num problema social para a força de trabalho no contexto da super 
exploração, que tem caracterizado o desenvolvimento do capitalismo no Brasil, com a retirada do salário 
do valor correspondente para custeio de uma habitação que abrigue o trabalhador e a sua família, 
obrigando-o a lançar mão de estratégias variadas e, sobretudo, precárias para se reproduzir como força 
de trabalho, o que representa, igualmente, o interesse para reprodução e ampliação do capital (1989, p. 
34). 
 
A moradia é um bem de consumo potencialmente durável, cuja vida útil ultrapassa 100 anos, porém é 
um produto caro, fazendo com que as classes menos privilegiadas constituam a maior demanda imediata. 
A falta de acesso se deve principalmente aos baixos salários, pois a Consolidação das Leis do Trabalho 
(CLT) previa, por meio do salário mínimo, o subsídio das necessidades dos trabalhadores urbanos, 
incluindo os custos com habitação e a sobrevivência no espaço urbano. 
No entanto, no Brasil os ganhos dos trabalhadores não apresentavam as condições mínimas para que 
suas necessidades fossem atendidas, criando uma lacuna em que o Estado é chamado para subsidiar a 
reprodução da força de trabalho através de programas e planos de habitação popular que possam 
minimizar essa demanda. 
Valladares17 afirma que a evolução da concepção da pobreza urbana guarda estreita relação com a 
própria trajetória do processo de urbanização/construção de moradias com a inserção espacial/residencial 
da população pobre no tecido urbano. As políticas de habitação de interesse social implementadas até a 
República Velha (1889 a 1930) foram inexpressivas, para não dizer nulas. As intervenções 
governamentais restringiram-se à repressão às situações graves de insalubridade, especialmente nos 
centros urbanos ou a incentivos para o setor privado18 (ROLNIK, 1995). 
 
A iniciativa privada objetivava atender especialmente à classe operária, que rendia investimentos 
através de aluguéis, denominada na época de produção rentista, e recebia recursos estatais para a 
construção de unidades habitacionais chamadas de cortiços, localizadas nas áreas centrais, visando 
facilitar o acesso ao trabalho. Na mesma linha encontravam-se os industrialistas que construíam casas 
ao redor das fábricas, por meio de isenção de impostos, por serem vistas como forma de disciplinamento 
da classe trabalhadora. As mais conhecidas são as Vilas Operárias, as quais eram alugadas ou cedidas 
aos seus operários qualificados, a fim de manter a reprodução da força de trabalho sem elevação dos 
salários e, ao mesmo tempo, mantê-los cativos à ideologia da fábrica, diminuindo o tempo de 
deslocamento e a possibilidade de convocá-los a qualquer hora, conforme a necessidade da produção 
(BONDUKI, 2011). 
Na era Vargas (1930-1945), condizente com o projeto nacional-desenvolvimentista, a lógica 
conservadora das expulsões sanitaristas foi deixada, aos poucos, em segundo plano e a habitação 
passou a ser vista como condição básica de reprodução da força de trabalho e como fator econômico 
estratégico para a industrialização do país, “pois se tratava de um elemento importante na formação 
ideológica, política e moral do trabalhador e, portanto, decisiva na criação do ‘homem novo’ e do 
‘trabalhador-padrão’ que o regime queria forjar, sendo esta sua principal base de sustentação política” 
(BONDUKI, 2011). 
Neste período, o predomínio da concepção Keynesiana e a ascensão do fascismo e do socialismo na 
Europa criaram um clima ideológico amplamente favorável à intervenção do Estado na economia e no 
provimento aos trabalhadores das condições básicas de sobrevivência no Brasil, inclusive habitação. 
Atrelado a esta nova conjuntura política e ao movimento organizado dos inquilinos e moradores dos 
cortiços que não conseguiam mais arcar com os custos dos aluguéis, em conjunto com os trabalhadores 
que lutavam por melhores salários e proteção social, aliado à tentativa do governo Vargas de se legitimar, 
configuraram uma série de medidas intervencionistas de cunho estatal (SILVA, 1989). 
As primeiras intervenções do governo, desconsiderando a moradia como um direito, e tratando-a como 
um “problema social” a ser solucionado foi congelar os aluguéis por meio da Lei do Inquilinato em 1942, 
o que, por um lado, diminuiu a efervescência do movimento dos trabalhadores que já eram inquilinos, 
enquanto, por outro lado, o mercado imobiliário reduziu a oferta de moradias, elevando a concorrência e 
 
17 VALLADARES, Lícia do P. 1991. "Cem anos pensando a pobreza (urbana) no Brasil". In: BOSCHI, R. R. (org). Corporativismo e desigualdade – A construção do 
espaço público no Brasil. Rio de janeiro: Iuperj/Rio Fundo. 
18 
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. 43 
oferta de casas para aqueles que desejavam locar imóveis. Houve, neste período, uma enxurrada de 
despejos e pressões por parte dos proprietários dos imóveis para conseguir burlar a lei, por meio de 
bonificações extraoficiais ou por meio de assédio aos inquilinos (BONDUKI, 2011). 
A baixa resolução da Lei do Inquilinato balizou o reconhecimento oficial de que a questão da habitação 
não seria equacionada através de investimentos privados, requerendo necessariamente a intervenção 
direta do poder público. Inicia-se um processo de incentivo à casa própria, por meio de discursos e 
programas de rádio, com o slogan “o sonho da casa própria”, o qual seria atingido mediante muito trabalho 
e sacrifícios da classe pobre, bem como da classe média. 
 
Objetivando manter a boa repercussão dos discursos, aliado à crise habitacional, da desestruturação 
do mercado rentista e da incapacidade do Estado de financiar ou promover a produção em larga escala 
de moradias foi colocada em prática a Lei federal n. º 58 de 1937 que regulamentava o loteamento de 
terrenos periféricos. A partir da década de 1940, formou-se no Brasil uma estrutura de provisão de 
moradia nas grandes cidades, composta por três segmentos: a produção popular, fundada no loteamento 
periférico e na autoconstrução da moradia; a produção estatal direta; e indireta e a produção empresarial 
sob regime da incorporação imobiliária. Esta estrutura foi responsável, ao mesmo tempo, pela segregação 
das camadas populares nas extensas e precárias periferias e pela difusãoda casa própria, não somente 
neste período, mas até a década de 1980 (BONDUKI, 2011). 
Outra iniciativa governamental se deu por meio da utilização dos fundos dos Institutos de 
Aposentadorias e Pensões, que possibilitou o financiamento da construção de unidades habitacionais 
especificamente voltadas às categorias profissionais. As unidades construídas foram entregues aos 
beneficiários, em grande parte sob contrato de locação, mas abaixo do preço de mercado. 
O número de unidades construídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões dos Industriários 
(IAPI) totalizou 140 mil em todo o Brasil, no período de 1937 a 1964 (BONDUKI, 2011). A resposta 
modesta desta iniciativa não produziu os efeitos esperados por parte dos críticos do governo. 
A ambiguidade do conceito de política de habitação social do período levou o Estado a regulamentar 
as locações, financiar e produzir ele próprio moradias e, de outro lado, a se ausentar no processo de 
periferização das moradias autoconstruídas (BONDUKI, 2011). A redução ou anulação do custo da 
moradia possibilitou a diminuição no custo da força de trabalho, contudo não deixou de ampliar a taxa de 
acumulação do capital. Esse sistema de autoconstrução foi largamente discutido por vários autores, 
dentre os quais, Maricato (2001), Bonduki (2011), Kovarick (1994) e Rolnik e Nakano (2013), que 
apontaram a omissão do poder público no processo informal de construção de moradias, que rendia duas 
vantagens: primeiramente, propiciou aos mais pobres a possibilidade de acesso ao solo urbano, construir 
uma moradia e atingir certa estabilidade, tendo em vista que o aluguel absorvia cerca de 60% dos salários; 
e em segundo lugar, o Estado não precisou investir diretamente volumes de recursos expressivos no 
setor habitacional, somente em infraestrutura, mas de forma tangencial. 
Esse quase milagre não se deu sem perda da qualidade de vida dos segmentos sociais envolvidos, 
especialmente quanto à precariedade nas construções, a falta de infraestrutura, a ilegalidade na posse 
do imóvel, bem como para todo o conjunto da cidade, que se conformou com altas taxas de segregação 
socioespacial. 
Com a deposição de Vargas, a política populista adotada pelo governo Eurico Gaspar Dutra (1946-
1950) logo aprovou a Fundação da Casa Popular, sob a Lei n. º 9.218, de 10 de maio de 1946, que trouxe 
prestígio para seu governo. O relativo órgão, de âmbito nacional, estava voltado exclusivamente para a 
provisão de habitações às populações de menor poder aquisitivo. No mesmo ano, por meio do Decreto-
lei n. º 9.777, de 6 de setembro de 1946, a Fundação da Casa Popular (FCP) passou a atuar em áreas 
complementares que fariam dela um verdadeiro órgão de política lato sensu (AZEVEDO; ANDRADE). 
 
Conforme Cardoso e Aragão (2013), a FCP representou a principal ação na política de habitação nos 
governos de Vargas, Dutra, Kubitschek (1956-1960), Quadros e Goulart (1961-1964). No governo de 
Jânio Quadros e, após sua renúncia, de João Goulart (1961 -1964), houve várias tentativas de instaurar 
o retorno ao nacionalismo desenvolvimentista, intensificando a política populista. Criou-se o Plano de 
Assistência Habitacional que deveria, em curto prazo, revigorar a FCP, e em médio prazo, o Instituto 
Brasileiro de Habitação (IBH) que foi o precursor do Banco Nacional da Habitação (BNH). Em 1964, a 
FCP é extinta pelo regime militar, por ser considerada um antro de corruptos incompetentes e populistas 
(SILVA, 1989). 
A partir de 1º de abril de 1964, sob o comando do então General Castelo Branco (1964-1967), instaura-
se o regime militar, com a justificativa de diminuir as “necessidades das massas” e com o propósito de 
legitimação do novo governo e do desenvolvimento econômico. Para tanto, é lançado o Plano de Ação 
Econômica do Governo Castelo Banco (PAEG), com destaque relevante ao problema habitacional, bem 
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. 44 
como é criado o BNH, o Plano Nacional de Habitação e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, 
através da Lei n. º 4.380, de 21 de agosto de 1964. Além da habitação, outro objetivo da criação do BNH 
era contribuir para a “estabilidade social”, ou seja, criar “aliados da ordem”, atenuando a crise econômica. 
Para isso era importante gerar muitos e novos empregos, o que se deu por meio da construção civil19 
(AZEVEDO; ANDRADE). 
O BNH – instituído como uma entidade autárquica, então vinculada ao Ministério da Fazenda, 
posteriormente ao Ministério do Interior e finalmente ao Ministério do Desenvolvimento Urbano – recebeu 
a incumbência específica de ser o órgão gestor do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) , com 
competência para orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação, destinado a facilitar 
e promover a construção e a aquisição de casa própria, especialmente pelas classes de menos renda, de 
acordo com Azevedo e Andrade 
O BNH destacava-se das demais soluções apresentadas anteriormente em três aspectos: 1. Tratava-
se de um banco; 2. Os financiamentos concedidos previam um mecanismo de compensação inflacionária 
e correção monetária que reajustava automaticamente os débitos e prestações por índices 
correspondentes às taxas da inflação; e 3. Constituía-se em um sistema que buscava articular o setor 
público, na função de financiador principal, e o setor privado, que executava a política de habitação. A 
soma de recursos financeiros, jurídicos, administrativos e publicitários postos à disposição do BNH 
marcaram o período militar, pois alimentou a esperança de muitos brasileiros quanto ao acesso à casa 
própria, dando visibilidade aos feitos governamentais do período (AZEVEDO; ANDRADE, 1981). 
A designação do BNH como gestor financeiro dos depósitos do Fundo de Garantia do Tempo de 
Serviço (FGTS) e a implementação do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) ampliaram 
significativamente o capital do Banco, fazendo com que este se tornasse uma das principais instituições 
do país (BOTEGA, 2008; AZEVEDO; ANDRADE, 1981). Segundo Ferreira (2005), o modelo do SFH/BNH 
mais do que promoveu a política de habitação, pois também tinha como objetivo central a acumulação 
privada de setores da economia envolvidos com a produção habitacional, como as grandes empreiteiras, 
no bojo dos esforços para alavancar o chamado milagre econômico. 
 
Nos governos militares de Costa e Silva (1967-1968) e de Garrastazu Médici (19691973) o Sistema 
Financeiro de Habitação visava minimizar os investimentos a fundo perdido, criando uma base 
sustentável para o financiamento e impedindo uma possível descapitalização. A gestão ficou centralizada 
no governo federal e eram raras as intervenções isoladas dos estados e municípios. O modelo era 
baseado no financiamento do produto e não no usuário final (FREITAS, 1996). 
Em 1973, o BNH passou de autarquia à empresa pública e começou a operar como banco de segunda 
linha, isto é, exercia o controle e a fiscalização das operações, mas a operacionalização direta se dava 
por meio de uma complexa rede de agências de economia mista, as Companhias de Habitação (COHAB), 
estaduais ou municipais, que funcionavam sob a égide do BNH, atendendo famílias com renda mensal 
entre três e cinco salários mínimos (AZEVEDO; ANDRADE, 1991). 
O atendimento à população, segundo Silva (1989), em termos de financiamento habitacional era feito 
por faixas de mercado, segundo os diferentes estratos de renda. Desse modo, a camada mais carente, 
denominada mercado popular, que recebia até cinco salários mínimos, deveria ser atendida pelas 
Companhias Estaduais ou Municipais de Habitação, na qualidade de agente promotor. Os estratos 
médios, ou o chamado mercado econômico, entre cinco a dez salários mínimos, constituíam-se na 
clientela preferencial das Cooperativas Habitacionais assessoradas em suas atividades de Agente 
Promotor pelos Institutos de Orientação às Cooperativas (INOCOOPs). 
 
Progressivamente, especialmente na década de 1970,o BNH afastou-se da aplicação de seus 
recursos na habitação popular e passou “a investir em habitações de alto e médio custo e ainda para 
obras de infraestrutura” (MARICATO, 1982, p. 80). A faixa salarial entre um a três salários mínimos, que, 
no início, foi a principal razão de ser do BNH, passou a ser cada vez menos representada nos novos 
conjuntos habitacionais, concentrando-se a ação nas faixas mais altas, entre três a cinco salários. Este 
processo foi o preço pago para sanear financeiramente o Banco, bem como as COHABs (AZEVEDO; 
ANDRADE, 1981). 
Muitos dos programas habitacionais foram paralisados a partir de 1970 devido aos altos índices de 
inadimplência. Essa situação contribuiu para a elitização dos programas habitacionais. Paralelamente, o 
país iniciou um processo de desestabilização econômica, com o choque do petróleo, a elevação da 
inflação, a queda no índice de crescimento, o aumento da dívida externa e a intensificação do 
enfraquecimento do poder de compra do trabalhador (SANTOS, 2000). 
 
19 AZEVEDO, Sérgio de; ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. Habitação e poder: da Fundação da Casa Popular ao Banco Nacional da Habitação. Rio de Janeiro: 
Zahar, 1981. 
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No período do General Ernesto Geisel (1974-1979) o BNH passou a financiar a totalidade da produção 
de moradias promovidas pelas COHABs, além de antecipar o financiamento para as construtoras. As 
COHABs passaram a dar preferência para as famílias com renda entre três a cinco salários mínimos, 
devido à especulação imobiliária no período, que representava um investimento vantajoso, tanto para as 
Companhias que estavam precisando regular seus déficits quanto ao adquirente; no entanto houve 
exclusão, por meio do rigor na seleção dos candidatos, da população entre zero a três salários mínimos. 
A partir do presidente João Figueiredo (1979-1985), o país ingressou em um processo inflacionário 
que o conduziu a uma recessão histórica. O governo passou a adotar uma política contra a crise recessiva 
a fim de diminuir o processo inflacionário que chegou a 110% em 1980, 211% em 1983 e níveis superiores 
a 200% em 1984. A pauperização do trabalhador brasileiro, o arrocho salarial e o aumento do índice de 
desemprego marcaram o período. Em 1984, dos 4,5 milhões de mutuários existentes, 1,1 milhões se 
encontravam em atraso; desses, 30% já estavam em insolvência (mais de três parcelas não pagas). Entre 
os inadimplentes havia ex-favelados e pessoas da classe média (SILVA, 1989). 
Na chamada Nova República, sendo seu primeiro representante José Sarney (19851990), o BNH, 
carro-chefe da política habitacional desde 1964, enfrentava grave crise institucional, pois apresentava 
baixo desempenho social, alto nível de inadimplência, baixa liquidez do sistema e manifestações em nível 
nacional dos mutuários. Apesar de várias tentativas para reverter o quadro deficitário, o BNH foi extinto 
pelo Decreto n. º 2.291, de 21 de novembro de 1986, pois não resistiu às flutuações da economia, 
especialmente no início dos anos 1980, marcada por uma inflação galopante. A falência do BNH, 
conforme Botega (2008), também se deveu aos constantes casos de corrupção ao longo de sua história. 
 
Com o fim do regime militar em 1985, esperava-se uma reestruturação na formulação de uma nova 
política habitacional no país. No entanto, o que ocorreu foi simplesmente a extinção do BNH, perdendo-
se uma estrutura de caráter nacional que tinha acumulado expertise na área, com grupos de técnicos e 
financiamentos em todo o território nacional. Em agosto de 1986, as atribuições do BNH foram 
transferidas à CAIXA, permanecendo a área de habitação vinculada ao Ministério do Desenvolvimento 
Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competência abrangia a política habitacional, de saneamento 
básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto a CAIXA estava vinculada ao Ministério 
da Fazenda (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006). 
Com a crise do SFH e a extinção do BNH criou-se um hiato em relação à PHIS no país, com a 
desarticulação progressiva da instância federal, fragmentação institucional, perda de capacidade 
decisória e redução significativa dos recursos disponibilizados para investimento na área, além da 
ausência de gestão do FGTS por parte de um Conselho Curador, como é previsto em lei (SILVA, 1989). 
Na ausência do BNH, a política habitacional passou a ser tratada de forma dispersa em diversos órgãos 
da estrutura governamental, entre eles a CAIXA, a quem coube o papel de agente operador do FGTS. A 
incorporação das atividades do BNH a este novo órgão estatal fez com que a questão urbana e 
especialmente a habitacional passasse a depender de uma instituição que não tinha como foco principal 
a habitação de interesse social. “Mesmo sendo considerada como agência financeira de vocação social, 
a CAIXA possui paradigmas institucionais de um Banco comercial, como a busca de equilíbrio financeiro 
e o retorno do capital aplicado” (RIBEIRO; AZEVEDO, 1996, p. 81). 
Apesar do significativo número de construções realizadas pelo BNH, um dos fatores negativos estava 
atrelado ao destino do montante da produção de moradias, pois somente 33,5% das unidades 
beneficiaram o público de baixa renda, com o qual o BNH havia se comprometido desde a sua criação, e 
as classes média e alta ficaram com 66,5% do resultado da aplicação de seus recursos financeiros. 
 
A política habitacional, sob o foco social subsidiado pelo BNH, não atingiu os objetivos quanto à 
redução do déficit habitacional junto à população de baixa renda, caracterizando-se por uma gestão 
centralizadora e autoritária, própria da estratégia dos governos militares, bem como pela realização de 
grandes conjuntos habitacionais uniformizados e padronizados em todo o território do nacional, 
desconsiderando as diferenças regionais, geográficas ou culturais. Além disso, os conjuntos eram 
concebidos de forma desarticulada da política urbana, pois se localizavam na periferia das cidades, 
gerando verdadeiros bairros dormitórios. Concebida para atenuar as desigualdades sociais, a política de 
habitação implementada até então terminou por acentuá-las ainda mais, concorrendo para agravar a 
segregação espacial no país (RIBEIRO; AZEVEDO, 1996). 
Com a promulgação da Constituição de 1988, sob o princípio da descentralização, o atendimento da 
habitação de interesse social foi repassado para os estados e municípios, mas “não a contrapartida 
financeira e técnica, tendo em vista que a grande maioria dos municípios brasileiros não dispunha de 
estrutura para dar conta das diferentes políticas públicas” (ALFONSIN, 2003, p. 78). Por outro lado, na 
tentativa de retomar investimentos na área habitacional, quando o vice-presidente Itamar Franco (1992-
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. 46 
1994) assumiu a presidência em razão do impeachment de Collor, dois programas foram lançados, o 
Habitar Brasil e o Morar Município, e ambos tinham por objetivo financiar moradias para a população de 
baixa renda, sob regime de ajuda mútua. Todavia, em razão de exigências legais excessivas, muitos 
municípios não conseguiram captar os recursos disponibilizados. 
O Programa Habitar Brasil foi mantido pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que 
criou a Secretaria de Política Urbana (Sepurb) vinculada ao Ministério do Planejamento e lançou outros 
programas, quais sejam: Pró-moradia, Apoio à Produção, Carta de Crédito Individual e Associativo e 
Programa de Arrendamento Residencial (MATTOSO, 2010). Nesse período avançou o reconhecimento 
sobre a necessidade de regularização fundiária, da ampliação da participação e de uma visão integrada 
da questão habitacional, porém essa nova concepção não foi colocada em prática devido à orientação 
neoliberal do governo e às restrições impostas pelos bancos internacionais (RIBEIRO; AZEVEDO, 1996). 
Nãoobstante os esforços dos governos, no período entre 1995 e 2003, 78,84% dos recursos foram 
destinados a famílias com renda superior a cinco salários mínimos, sendo que apenas 8,47% foram 
destinados para a baixíssima renda, até três salários mínimos, em que se encontra 83,2% do déficit 
quantitativo habitacional (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010). 
 
SÍNTESE DA TRAJETÓRIA HISTÓRICA DO TRABALHO DO ASSISTENTE SOCIAL NA 
POLÍTICA HABITACIONAL E AS DIRETRIZES ATUAIS 
 
A trajetória histórica do Serviço Social na política habitacional no Brasil abre a discussão, em vista de 
que a “historicidade é categoria integrante do método dialético-crítico e através dela pode-se reconhecer 
a ‘processualidade do movimento e da transformação do homem, da realidade e dos fenômenos sociais’” 
(PRATES, 2003). 
As condições do surgimento do Serviço Social “estão vinculadas a uma ordem social e ao projeto 
político que viabilizou sua instauração e desenvolvimento” (MONTAÑO, 2009, p. 45). Por conseguinte, 
“[...] o trabalho social em programas de habitação voltados para a população de baixa renda deve ser 
considerado a partir da análise da política vigente em cada contexto histórico, em sociedades 
determinadas” (RAICHELIS; PAZ; OLIVEIRA, 2008, p. 242). 
Historicamente, a atuação do Serviço Social na política habitacional está intimamente relacionada ao 
trabalho comunitário, com foco na participação e organização comunitária, o qual inicia em seguida à 
formação da profissão no Brasil, com as primeiras escolas nos meados da década de 1930 e com o apoio 
de grupos integrantes da burguesia, respaldados pela Igreja Católica, sendo este conduzido à 
institucionalização e legitimação, com forte influência europeia, especialmente franco-belga, países 
pioneiros na formação em Serviço Social. As primeiras escolas em São Paulo e Rio de Janeiro, 
respectivamente em 1936 e 1937, têm por base a doutrina católica, com ênfase no indivíduo, sendo que 
a questão social era compreendida como um problema de ordem ético-moral (PAZ; TABOADA, 2010). 
Paralelamente, o referido período está mergulhado em um contexto de crise econômica mundial, em 
razão da queda da Bolsa de Valores de 1929 nos Estados Unidos, conjugado a fatores como o 
crescimento urbano com o desenvolvimento industrial e capitalista tardio com o período pós-Segunda 
Guerra Mundial, em que a ONU lançou uma proposta de Desenvolvimento Comunitário para superar o 
subdesenvolvimento e as penúrias pós-guerra, aderindo a este chamamento os governos e os 
profissionais de Serviço Social, em vários países. 
 
No Brasil, experiências locais e isoladas vinham sendo registradas desde 1940, por entidades públicas 
e particulares. O trabalho comunitário mostrava-se mais rápido do que o trabalho individualizado, mesmo 
porque os profissionais e voluntários entravam nas comunidades carentes a fim de minimizar as múltiplas 
necessidades. 
A preocupação do Serviço Social, segundo Souza (1993), era de reconstruir as comunidades urbanas 
que se “desestruturaram” com os novos modos de produção capitalista, mais especificamente com a 
revolução urbano-industrial, que exigia muitas horas de trabalho nas fábricas, mas sem a contrapartida 
financeira, ou seja, com baixos salários. As famílias provenientes do campo ou imigrantes de outros 
países já não desempenhavam as antigas funções de organização econômica de produção. 
Os assistentes sociais, na ótica de Valladares (2005), participaram de modalidades de gestão da 
pobreza marcadas pelo clientelismo, combinando proteção social e controle dos pobres. Esses 
profissionais realizavam inquéritos familiares e levantamentos nos bairros operários, pesquisando suas 
condições de moradia, situação sanitária, econômica e moral (estado civil, promiscuidade, alcoolismo, 
desocupação, etc.). Nessas abordagens, especialmente, sobre a pobreza urbana, a relevância da 
investigação social decorre da compreensão de que a realidade pode ser entendida fundamentalmente a 
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. 47 
partir dos dados empíricos recolhidos e da sua descrição morfológica. Aqui, as determinações estruturais 
e as teorias sociais críticas são desconsideradas. 
Na tentativa de resgatar os vínculos comunitários perdidos e a dignidade humana, os assistentes 
sociais centravam o trabalho na organização e mobilização das comunidades pobres, com base nos 
aportes teórico-metodológicos e técnico-operativos conservadores vigentes no período, com base na 
abordagem de Caso, Grupo e Comunidade. Tratava-se de um trabalho essencialmente coletivo e 
comunitário, sendo que a atuação do Serviço Social na política habitacional fazia uso principalmente do 
Desenvolvimento de Comunidade (DC). 
 
Mediando a relação entre a população desfavorecida e o Estado, o Serviço Social esteve presente 
desde a década de 1940 nos programas direcionados a favelas, em vista do aumento destas por meio do 
avanço do processo de urbanização/industrialização. As favelas cresciam como alternativa de 
sobrevivência para aqueles que, mesmo estando inseridos no mercado formal de trabalho, recebiam 
salários insuficientes para suprir suas necessidades básicas (GOMES; PELEGRINO, 2005). 
No entanto, o trabalho educativo realizado pelo Serviço Social, nestes espaços segregados, partia do 
princípio de que as populações pobres urbanas se apossavam de áreas de forma inapropriada ou 
irregularmente (invasão sem a devida compra). Tal concepção fundamentava-se no movimento higienista, 
ao mesmo tempo em que justificava a manutenção de certas populações à margem da cidade (GOMES; 
PELEGRINO, 2005). 
Desse modo, os assistentes sociais, ao desempenharem um papel de caráter tutelar, exercido através 
da ação educativa e da viabilização da assistência e de outros serviços, se tornavam agentes úteis ao 
disciplinamento dos cidadãos, haja vista o trabalho educativo, já que essas populações eram 
consideradas inadaptadas, incapazes, dependentes, exigindo uma intervenção social (YAZBECK, 1999). 
O acompanhamento aos moradores das favelas realizado pelo Serviço Social, neste período, partia do 
pressuposto de uma relativa incompetência do morador em habitar uma casa, por sua incapacidade de 
gerir corretamente encargos financeiros referentes à sua moradia, à forma de habitá-la, de usar os 
recursos que lhe são oferecidos ou de relacionar-se com os vizinhos. Tratava-se, então, de assisti-lo para 
utilizar de maneira “adequada” sua moradia e não prejudicar o restante da cidade (higiene, limpeza e 
bons modos), com exceção de alguns grupos de profissionais que iniciaram a questionar o paradigma 
hegemônico (GOMES; PELEGRINO, 2005). 
Paradoxalmente ao ufanismo desenvolvimentista, o Brasil vivenciava uma das fases mais difíceis de 
sua história política e o Ato Institucional n. º 5 (AI-5), promulgado em 1968, pelo então presidente General 
Costa e Silva determinou medidas repressivas e toda forma de manifestação coletiva, incluindo o recesso 
do Congresso Nacional, das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais. Neste período houve 
a retomada da remoção de favelas, encabeçada pelo Estado, em várias cidades brasileiras, e os 
assistentes sociais também se fizeram presentes, sem criticar as manobras de expulsão forçada da 
população favelizada. O entendimento geral da época era remover os barracos para sanar os problemas 
de violência e diminuir os problemas de saúde. 
Importa salientar que, em relação ao BNH, desenhavam-se programas voltados à população de baixa 
renda, conforme a afirmação das autoras a seguir: 
 
Nos denominados programas de interesse social registram-se, desde os anos 1970, propostas de 
programas habitacionais considerados especiais ou alternativos destinados à população com renda 
mensal inferior a três salários mínimos, mas seus resultados não foram significativos frente à produção 
habitacional do BNH e do SFH. Esses programas (PROMORAR, PROFILURB, João de Barro, etc.), 
carregavam o estigmade ‘moradia para pobre’ de baixo padrão de qualidade, precário sistema construtivo 
e ausência de serviços de infraestrutura (RAICHELIS; PAZ; OLIVEIRA, 2008, p. 242). 
 
O atendimento por parte do BNH visava à remoção de favelas especialmente localizadas nos centros 
urbanos para áreas e conjuntos habitacionais periféricos, desprovidos de serviços básicos urbanos. 
O Serviço Social de então, começou a rever a questão das remoções forçadas a partir da influência 
do pensamento de Paulo Freire, das mudanças da Igreja Católica, com base do Encontro de Medellin 
(1968), da Teologia de Libertação e principalmente por meio do Movimento de Reconceituação na 
América Latina, sob o crivo da teoria crítico-social, ainda que sob viés estruturalista (RAICHELIS; PAZ; 
OLIVEIRA, 2008). O Movimento de Reconceituação teve uma grande contribuição dos assistentes sociais 
ligados ao trabalho comunitário, tendo em vista que a equipe era formada especialmente por assistentes 
sociais e conhecia os problemas enfrentados pela população que morava em morros e favelas (SOUZA, 
1993). 
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. 48 
As Companhias de Habitação (COHAB) iniciaram seu funcionamento após a instituição do BNH (1964), 
voltadas para atender a população de baixa renda. A atuação dos assistentes sociais se focava no 
acompanhamento aos trabalhadores, desde a constituição das cooperativas habitacionais, execução das 
obras, até a mudança para os novos conjuntos habitacionais, porém os profissionais da área social 
(sociólogos e assistentes sociais) eram considerados pela Instituição, enquanto grau de importância, 
abaixo dos engenheiros, arquitetos e advogados (4 respondentes). 
Em 1972, ocorreu o Primeiro Encontro Nacional dos profissionais da COHAB e, “a partir daí estruturam-
se equipes, definiram-se diretrizes e o arcabouço metodológico do trabalho social em habitação” (PAZ; 
TABOADA, 2010, p. 46). O BNH passou a autorizar as COHABs a incluírem nas prestações dos mutuários 
taxas para cobertura dos gastos relativos à manutenção dos conjuntos habitacionais e seus equipamentos 
comunitários ou para o pagamento de assistentes sociais que atuassem nesse espaço constituído, 
executando um plano de Serviço Social. O trabalho social da época: tinha um caráter mais administrativo, 
pois se preocupava com a seleção da demanda, o acompanhamento da adimplência dos mutuários e a 
organização comunitária, especialmente com a constituição de associação de moradores nos conjuntos 
habitacionais, para que essas pudessem administrar os espaços comunitários construídos nos conjuntos 
habitacionais (centros comunitários, por meio de comodatos) (PAZ; TABOADA, 2010, p. 46). 
 
Neste período já se observava a composição de equipes multidisciplinares, incluindo sociólogos, 
psicólogos e assistentes sociais, porém não havia uma prática comum e corrente entre os agentes 
executores no sentido de seguir uma metodologia de trabalho social (GRUPO A, 4 respondentes). As 
abordagens das equipes sociais junto à população beneficiária eram diferentes, de acordo com a filosofia 
do agente com relação ao programa habitacional e de seus objetivos. Os programas direcionados às 
comunidades pobres focavam as seguintes frentes: “Educação, Saúde, Capacitação profissional, 
treinamento de lideranças e cultura geral” grupo A (4 respondentes). Exemplo disso pode ser dado por 
meio da COHAB de Santa Catarina, em que o Serviço Social na década de 1970 realizou um amplo 
trabalho de desenvolvimento comunitário nos seus conjuntos habitacionais, com vistas a sua recuperação 
física, administrativa e social (GRUPO A). 
A partir de 1975, por orientação do BNH que se propôs a redimensionar sua atuação para a população 
de baixa renda, isto é, até três salários mínimos, bem como a erradicar as sub-habitações localizadas em 
áreas irregulares, sem, no entanto, removê-las, ou seja, urbanizando as áreas já ocupadas, nos 
Programas Habitacionais das Companhias de Habitação e nos Programas de Cooperativas Habitacionais, 
passou a ser exigido o trabalho social. Foram contratados profissionais específicos e criou-se o 
Subprograma de Desenvolvimento Comunitário (SUDEC). Nos programas destinados à população de 
baixa renda – entre os quais: Programa de Erradicação da Sub-habitação (PROMORAR), Programa João 
de Barro, Programa de Lotes Urbanizados (PROFILURB), bem como nos Programas de Saneamento 
para População de Baixa Renda (PROSANEAR) –, “o trabalho social adquiriu um caráter menos 
administrativo e orientava-se no sentido que o mutuário se assumisse como cidadão, com consciência de 
seus direitos e deveres e da importância de sua participação ou protagonismo social” (PAZ; TABOADA, 
2010). 
Mesmo em um período de cerceamento de atividades organizativas, os programas de trabalho social 
objetivavam: a discussão dos direitos e deveres dos cidadãos que adquiriam uma unidade habitacional, 
o acompanhamento da construção dos conjuntos habitacionais, a preparação para mudança, o apoio na 
organização da nova comunidade, a capacitação para viver em condomínio, no caso das construções 
verticalizadas, o apoio, a organização e acompanhamento de grupos de interesses específicos (crianças, 
jovens, mulheres), a constituição de associações de moradores, a discussão do uso e manutenção do 
equipamento comunitário e a integração da comunidade ente si e com o entorno. Cabe ressaltar que, 
majoritariamente os assistentes sociais lideravam e ocupavam postos de chefias e coordenação dos 
programas (PAZ; TABOADA, 2010). 
 
O trabalho social voltado às favelas priorizava a discussão da mudança de vida, na medida em que a 
política habitacional, do ponto de vista governamental, voltada para a população de baixa renda, 
especialmente moradora de favelas, reduziu-se ao atendimento emergencial e à remoção de moradores 
para conjuntos habitacionais na periferia das cidades, desprovidos de serviços públicos. Em muitos 
municípios as ações ficavam sob a responsabilidade de secretarias ou órgãos de assistência social. 
Apesar desse enfoque na política habitacional, a presença de profissionais da área social foi um aliado 
importante na luta por melhores condições de vida ditada pela população empobrecida, especialmente 
nas grandes cidades (PAZ; TABOADA, 2010). 
Na década de 1980, no início das lutas por redemocratização do país, as inúmeras conferências 
internacionais e nacionais influenciaram os assistentes sociais à participação no Movimento Nacional pela 
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. 49 
Reforma Urbana (MNRU) e no Fórum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU), além de assessorar 
diversos movimentos locais, por meio de organizações não governamentais, somando-se a outras 
categorias profissionais e movimentos sociais na defesa à moradia digna e aos recursos da cidade, como 
transporte, luz, água, escolas, creches, etc. Os assistentes sociais que atuavam na política habitacional 
passaram a se “opor ao modelo de remoção” e no foco do trabalho social foi incluída a negociação com 
as famílias para a desocupação de áreas consideradas impróprias para moradia, bem como foi acrescida 
a preocupação com o meio ambiente e com a sustentabilidade das famílias, iniciando-se a discussão de 
programas de geração de trabalho e renda, além de projetos de educação ambiental (PAZ; TABOADA, 
2010). 
 
Em função da crise econômica que se abateu sobre o SFH, bem como pela abertura adotada pelo 
governo brasileiro da época, o Brasil voltou a socorrer-se de recursos externos para o desenvolvimento 
de seus programas de prestação de serviços públicos (SILVA, 1989). A partir da parceria entre Banco 
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e governo federal brasileiro (neste período o Ministério da 
Fazenda, juntamente com a CAIXA, coordenava a PHIS) o trabalho social passou a ser um elemento 
importante nas intervenções públicas de urbanização, saneamento e construção de novas unidades 
habitacionais. 
SegundoPaz e Taboada (2010), com base no Programa Habitar Brasil-BID, o Ministério das Cidades 
(2003) define a obrigatoriedade do trabalho social nos programas habitacionais, inclusive para os 
programas de saneamento ambiental integrado, que atualmente denomina-se de Programa de 
Aceleração do Crescimento (PAC-2007). A partir da criação do Ministério das Cidades (2003), definiu-se 
a obrigatoriedade do trabalho social na PHIS, sendo responsabilidade do poder público local, estadual ou 
municipal, concebido de forma parceira entre os entes públicos envolvidos em programas ou ações. 
A Portaria n. º 465 dispõe as prerrogativas do PMCMV, mas se estende aos demais programas, 
conforme o chamado Caderno de Orientação Técnico Social (COTS), que prevê a organicidade das 
atividades da equipe técnica social envolvida na execução dos programas de desenvolvimento urbano 
promovidos pelo governo federal. No referido documento, consta a 
Instrução Normativa n. º 8 que se propõe: “[...] orientar as equipes técnicas dos estados, Distrito 
Federal, municípios, entidades organizadoras/construtoras e empresas credenciadas para o 
desenvolvimento do Trabalho Técnico Social nos programas operacionalizados pela CAIXA [...]”, a qual 
é responsável pela avaliação dos projetos enviados pelos estados, municípios e Distrito Federal (CAIXA, 
2010, p. 2). 
O trabalho social deverá ser executado junto às famílias beneficiárias ou comunidades sujeitas à 
intervenção do poder público (PMCMV, Regularização Fundiária ou Reassentamento, ou outro), em 
sintonia com as obras físicas e dando continuidade, por determinado período, no término das obras 
(normalmente de nove a 12 meses pós-obras). 
Tem como objetivo geral: Proporcionar a execução de um conjunto de ações de caráter informativo e 
educativo junto aos beneficiários, que promova o exercício da participação cidadã, favoreça a organização 
da população e a gestão comunitária dos espaços comuns; na perspectiva de contribuir para fortalecer a 
melhoria da qualidade da vida das famílias e a sustentabilidade dos empreendimentos (PORTARIA DA 
PMCMV n. 465, de 3 de outubro de 2011). 
 
Os objetivos específicos do trabalho social na PHIS incluídos na Portaria n. º 465 do PMCMV de 2011 
são os seguintes: 
 
a) disseminar informações detalhadas sobre os programas, o papel de cada agente envolvido e os 
direitos e deveres dos beneficiários; b) fomentar a organização comunitária visando a autonomia na 
gestão democrática dos processos implantados; estimular o desenvolvimento da consciência da 
coletividade e dos laços sociais e comunitários, por meio de atividades que fomentem o sentimento de 
pertencimento da população local; c) assessorar e acompanhar, quando for o caso, a implantação da 
gestão condominial, orientando a sua formação nos aspectos legais e organizacionais; d) disseminar 
noções de educação patrimonial e ambiental, de relações de vizinhança e participação coletiva, visando 
a sustentabilidade do empreendimento, por meio de atividades informativas e educativas e discussões 
coletivas; e) orientar os beneficiários em relação ao planejamento e gestão do orçamento familiar; f) 
estimular a participação dos beneficiários nos processos de discussão, implementação e manutenção dos 
bens e serviços, a fim de adequá-los às necessidades e à realidade local; g) promover articulação do 
trabalho social com as demais políticas públicas e ações de saúde, saneamento, educação, cultura, 
esporte, assistência social, justiça, trabalho e renda, e com os conselhos setoriais e de defesa de direito, 
associações e demais instâncias de caráter participativo, na perspectiva da inserção dos beneficiários 
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. 50 
nestas políticas pelos setores competentes; h) articular e promover programas e ações de geração de 
trabalho e renda existentes na região indicando as vocações produtivas e potencialidades dos grupos 
locais e do território; i) promover capacitações e ações geradoras de trabalho e renda; j) acompanhar, 
junto aos órgãos responsáveis no município, as providências para o acesso dos beneficiários às tarifas 
sociais. 
 
As principais diretrizes são as seguintes: 
 
a) estímulo ao exercício da participação cidadã; b) formação de entidades representativas dos 
beneficiários, estimulando a sua participação e exercício do controle social; c) intersetorialidade na 
abordagem do trabalho social; d) disponibilização de informações sobre as políticas de proteção social; 
e) articulação com outras políticas públicas de inclusão social; f) desenvolvimento de ações visando à 
elevação socioeconômica e à qualidade de vida das famílias e sustentabilidade dos empreendimentos 
(PORTARIA PMCMV n. 465, de 3 de outubro de 2011). 
 
A partir das novas diretrizes do trabalho social estabelecidas pelo Ministério das Cidades, os entes 
federados não poderão acessar os recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, em 
qualquer programa ou ação, sem desenvolver o trabalho social que está organizado em três eixos 
fundamentais: Mobilização e Organização Comunitária (MOC), Educação Sanitária e Ambiental (ESA) e 
Geração de Trabalho e Renda (GTR). O desenvolvimento dos três eixos compõe uma série de ações, 
antes, durante e após a conclusão das obras físicas, objetivando apoiar os moradores no novo espaço 
de moradia. 
 
POLÍTICAS URBANAS 
 
A CONTRIBUIÇÃO DO SERVIÇO SOCIAL NA POLÍTICA URBANA20 
 
No final do século XX, o notável crescimento populacional ocorrido no âmbito dos centros urbanos, 
implicou em um agravamento das desigualdades sociais e econômicas nas cidades, gerando a 
massificação da pobreza e da exclusão. Diante desse cenário, a questão urbana e os processos de 
exclusão social se constituíram em temas de discussões, através das quais se propõe uma reflexão 
acerca do futuro da humanidade no que se refere às condições de vida nas cidades. Trazendo ao foco 
do debate a Política Urbana, este texto apresenta a atuação do Estado frente às sequelas do grande 
crescimento urbano, assim como sua resposta à pressão exercida pela sociedade civil, que, 
paulatinamente, ganha lugar junto ao palco da luta de classes, desempenhando um papel fundamental 
para a conquista do acesso a cidade. Nesse contexto, evidencia-se o Serviço Social como um dos atores 
principais desse processo, trabalhando articulado à sociedade civil e ao Estado, no sentido de promover 
a inclusão à cidade. Tais considerações proporcionam uma visão macro da Política Urbana apresentada 
na realidade brasileira, discutindo ainda a necessidade da participação popular, do posicionamento do 
Estado, e da luta do assistente social quanto à transformação da sociedade. 
 
A Política Urbana pode ser concebida "como produto de contradições urbanas, de relações entre 
diversas forças sociais opostas quanto ao modo de ocupação ou de produção do espaço urbano". Nessa 
perspectiva, esta representa uma ação estatal, com foco na organização e no ordenamento territorial, 
para assegurar as condições necessárias à contínua "reprodução das forças produtivas e das relações 
de trabalho".21 
Segundo Hochman, Arretche e Marques (2008), a Política Urbana em geral é uma política social que 
atua em campos multidisciplinares, com demandas especificas em focos diferentes. Nesse sentido, ela 
pode ser então definida como sendo o campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo colocar o 
governo em ação, e, quando necessário, propor mudanças no rumo dessas ações, ela ainda permite ao 
sistema político-decisório processar as questões de forma paralela, ou seja, impulsiona a realização de 
mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e somente em períodos de 
instabilidade ocorre uma transformação real, de natureza mais profunda22 
Como legitimado pelos Art. 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, compete ao Poder Público 
municipal, zelar pelas políticas de desenvolvimento urbano, que, "conforme diretrizes gerais fixadas em 
leitêm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-
 
20 Gonçalves, Keila Almeida, extraído de: https://www.webartigos.com/artigos/a-contribuicao-do-servico-social-na-politica-urbana/58994/ 
21 LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questão urbana. Trad. de Estela dos Santos Abreu. São Paulo: Martins Fontes, 1997. 
22 HOCHMAN, Gilberto. ARRETCHE, Marta. MARQUES, Eduardo. Políticas Públicas no Brasil. 20º ed. Ed Fiocruz 2008 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 51 
estar de seus habitantes" (BRASIL, 1988). Contudo, diante de tantos direitos constitucionais fundamentais 
positivados, o Direito Urbanístico na visão de Faleiros23, deve pautar-se pela necessidade de sua 
implementação devido à carência notável de gestão eficaz habitualmente vivido no meio social, haja vista 
que o mercado é um mecanismo que mantém a desigualdade de condições. A falta de aplicação e 
qualificação administrativa são pilares de uma política urbana frágil e falha, tornando-se uma utopia frente 
aos direitos fundamentais a serem observados. 
 
Compreendendo então que a urbanização traz consigo vários aspectos contraditórios, entre eles 
destaca-se os seguintes: ao gerar riquezas, desenvolvimento e inovação, também produz pobreza e 
exclusão social. Como reflexo, a grande maioria da população vive em meio à situação caótica dos 
grandes centros urbanos, e nesse sentido, a Política Urbana visa assistir as vítimas do desordenado 
processo de urbanização e industrialização; pessoas marcadas por habitações precárias, pela falta de 
acesso à infraestrutura básica, emprego, transporte, saúde, entre outros, ou seja, aqueles que se 
encontram dentro do processo desigual instaurado nos centros urbanos e, sucessivamente são excluídos 
do acesso igualitário aos bens que a cidade oferece24. 
De acordo com Nakano, para incluir os que hoje vivem nesse contexto é necessário mais do que 
ampliar as suas capacidades de consumo. Nesse sentido, nas palavras de Koga (2002) o grande desafio 
para a Política Urbana é trabalhar a complexidade da exclusão social, trazendo respostas igualmente 
complexas para o seu enfrentamento. Dentro desse universo, é tanto necessária quanto significativa a 
participação do assistente social frente à luta pelo direito à cidade. Ao considerar como objeto de estudo 
da profissão a questão social, observa-se que este objeto está vinculado à luta contra as desigualdades 
sociais, e, portanto, trabalha atrelado às Políticas Urbanas. Contudo, nem sempre foi assim, pois foi 
somente a partir da segunda metade da década de 1960, que, timidamente, a profissão se voltou para 
estas questões. Iamamoto25entende que ao buscar a ruptura com a herança conservadora, o Serviço 
Social identifica-se com a classe trabalhadora, inclusive frente às expressões da questão social. 
Visando uma sociedade mais inclusiva, a luta pelo direito a acessibilidade ao meio físico, encabeça a 
lista de lutas da categoria, ampliando então seu exercício frente à execução das políticas, e 
sucessivamente contribuindo para o exercício de cidadania da população, ou seja, o acesso ao direito à 
cidade. (SASSAKI, 1999) 
Mas será realmente possível unir o urbano dividido? Vários autores acreditam que sim, desde que haja 
ações transformadoras nessas realidades urbanas, e para isso o Estado deve se posicionar fortemente 
empenhando-se em acabar com as violações do direito à cidade, eliminando a insuficiência e a baixa 
qualidade na oferta dos serviços públicos ofertados, inclusive o de assistência social, e deve ainda 
preservar os direitos até então conquistados. Mas o foco principal, de acordo com Koga (2002) está na 
formulação e implementação de políticas públicas descentralizadoras que considerem os sujeitos locais, 
ou seja, que leve em conta a particularidade de cada local; sua cultura, economia, história e contexto 
social. Sendo assim, na concepção de Nakano há que se experimentar mudá-las nos marcos de um 
amplo projeto social e político, promovendo uma reconfiguração estrutural dos seus territórios integrando-
os a todas as esferas. 
Dessa forma, a cidadania constitui uma conquista democrática, permitindo a construção de cidades 
mais justas, entretanto, para que as reais transformações sociais possam acontecer, são requeridas 
rupturas e implementação de novas políticas, processo que se inicia pela via de amplas mobilizações 
sociais e por uma ativa e contínua presença das representações coletivas da cidadania nos espaços 
públicos, pressionando diretamente os governos e atuando nos mecanismos de participação, para então 
ir rumo a uma nova ordem, conforme proposto pelo projeto ético profissional26. 
 
RURAIS27 
 
A imagem do Serviço Social, quando inserido nesse espaço, muitas vezes é associada a tais 
temáticas, o que nos leva a indagar se o estímulo a essas ações, principalmente as relacionadas aos 
grupos produtivos de mulheres, não incentiva a renovação de práticas conservadoras que eram 
desenvolvidas pela profissão em sua gênese: os trabalhos com grupos tinha como objetivo ajustar o 
sujeito e, consequentemente, fortalecer os interesses capitalistas. 
 
23 FALEIROS, Vicente de Paula. A política social do Estado capitalista: as funções da previdência e da assistência sociais. São Paulo: Cortez, 1980. 
24 NAKANO, Kazuo. O futuro das cidades. Para unir o urbano dividido. Revista LE MOND Diplomatic Brasil. Ano 3 ? Número 32 ? Pg. 4-5 - Março 2010 
25 IAMAMOTO, Marilda Vilela. Renovação e Conservadorismo no Serviço Social. Ensaios críticos. 10ª Edição. Editora. Cortez, 2008. 
26 NETTO, José Paulo. Serviço Social e Ditadura: Uma Análise do Serviço Social no Brasil. 7º Edição ? São Paulo; Cortez, 2004. 
27 www.uniara.com.br 
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. 52 
Contudo, como o objeto deste estudo não é especificamente esse, deixar-se-á essa indagação em 
aberto para que se debata em uma nova pesquisa, expondo aqui as possíveis intervenções do/a 
extensionista rural. 
Baseando-se em observações de experiências exitosas, constatadas tanto no ambiente de trabalho 
quanto por meio de referências bibliográficas, pode-se afirmar que as ações e atividades desenvolvidas 
com cooperativas, associações e grupos produtivos de mulheres podem criar um canal que promova não 
apenas a socialização de informações acerca da própria gestão desses (competências e atribuições dos 
membros, estatutos e documentos, financiamento, comercialização etc.), como também de sensibilização 
para efetivação de direitos (sociais, humanos, políticos etc.), por meio da disseminação da própria 
informação de que esses/as agricultores/as familiares têm tal/tais direitos e da apresentação de formas 
de organização. 
 
Controle Social e Metodologia Participativa 
 
As transformações no cenário político, social, cultural e econômico no Brasil tiveram como uma de 
suas consequências a criação da Constituição Federal de 1988, que garante não apenas os direitos 
sociais dos/as trabalhadores/as, sendo eles/as urbanos/as ou rurais, como também impulsiona a 
descentralização nas decisões políticas e a participação social. 
O processo de participação da sociedade faz-se relevante no processo decisório em relação ao 
planejamento, execução e avaliação das políticas públicas. Portanto, afirma-se que isso não se difere 
quando se trata da gestão da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, bem como dos 
serviços de ATER. O protagonismo dos/as agricultores/as familiares precisa ser estimulado e cabe ao/à 
extensionista rural colaborar nesse processo, que se realiza desde a promoção de ações que adotem a 
metodologia participativa até o incentivo à efetivação do Controle Social. 
A metodologia participativa tem grande valia no processo de conhecimento da realidade, de 
organização das ações e da gestão social, bem como na execução e avaliaçãodessas ações. 
Ao adotar tal metodologia, o/a profissional poderá promover a troca de conhecimentos, entre 
extensionistas e agricultores/as familiares, que atingirão não somente o alcance dos processos antes 
citados, como também aproximarão tais sujeitos. Vale ressaltar que dentre as técnicas adotadas aqui está 
a realização do Diagnóstico Rural Participativo (DRP), que é composto por um conjunto de ferramentas 
e de Dinâmicas de Grupo. 
Em relação à participação popular através do Controle Social, mesmo diante de limites e contradições, 
o seu exercício precisa ser estimulado pelo/a extensionista rural, sobretudo pelo Serviço Social, que, além 
de ter ciência de tal importância, é uma/ um das/os profissionais que mais têm debatido e defendido isso. 
Contudo, conforme afirma Souza (2010, p. 74), é preciso não somente “entender os fundamentos que 
explicam o controle social, a dinâmica do capital e a relação de subordinação do trabalho”, como também 
saber que “o controle social pelo trabalho supõe, portanto, a efetividade de seu projeto revolucionário 
através do fortalecimento das lutas sociais que enfrentem os determinantes estruturais do capital”. 
Assessoria e Consultoria a Movimentos Sociais do Campo Segundo Matos (2009), “a distinção entre 
assessoria e consultoria é mínima. Consultoria vem da palavra consultar, que significa pedir opinião. 
Portanto, consultoria é mais pontual que assessoria, que remete a ideia de assistir”. “É somente a partir 
da clareza teórico-política da proposta de assessoria, da pesquisa sobre a instituição ou dos movimentos 
sociais, ou da vida dos usuários de algum serviço que os profissionais de Serviço Social poderão iniciar 
o processo de assessoria e consultoria [...]”. 
Compete ao Serviço Social, como estabelece o Art. 4º, em seu inciso IX, da Lei de Regulamentação 
da profissão, “prestar assessoria e apoio aos movimentos sociais em matéria relacionada às políticas 
sociais, no exercício e na defesa dos direitos civis, políticos e sociais da coletividade”. 
[...] faz-se necessário potencializar propostas de fortalecimento dos movimentos sociais calcadas na 
perspectiva contrária à sociabilidade do capital, objetivando a viabilização prático-política do projeto 
profissional. Nesta pesquisa, têm-se o exemplo significativo das práticas de assessoria aos movimentos 
sociais, instrumentalizando-fortalecendo-capacitando distintos sujeitos coletivos em sua luta cotidiana 
(MORO; MARQUES, 2011, p. 42). 
 
Portanto, o/a assistente social, no âmbito da ATER, poderá assessorar e/ou desenvolver consultoria a 
movimentos sociais do campo, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), a 
Comissão Pastoral da Terra (CPT), o Movimento das Mulheres Camponesas (MMC), dentre outros. 
 
 
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. 53 
LINHAS DE ATUAÇÃO EM RELAÇÃO ÀS ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO/A ASSISTENTE 
SOCIAL 
 
Assessoria e Consultoria sobre o Serviço Social na ATER A assessoria e/ou consultoria também 
pode/m ser prestada/s por profissionais do Serviço Social, que possuem experiência e/ou desenvolvem 
estudos acerca das questões agrárias e das possíveis práticas do Serviço Social na ATER, a assistentes 
sociais que se encontram inseridos nesse âmbito. 
De acordo com Matos (2009, s/p), que se baseou no que foi afirmado por Vasconcelos (1998), a 
assessoria pode se realizar através da disciplina Estágio Supervisionado, a qual aproximará a academia 
do meio profissional, tornando, dessa forma, mais fácil relacionar teoria e prática tanto nas intervenções 
dos/as profissionais acadêmicos quanto dos/as que se encontram inseridos/as nos demais espaços sócio-
ocupacionais; “é no trabalho de supervisão que os docentes envolvidos tomam contato com a realidade 
institucional e, a partir daí, podem pensá-la e problematizá-la. 
E também nesse processo é possível ao assistente social tomar contato (e interagir) com o debate 
posto na Academia”. 
Portanto, afirma-se que “o assessor, na sua privilegiada posição de agente externo e a partir da sua 
capacidade profissional, pode contribuir apontando caminhos e auxiliando na desvelação de questões 
que a equipe e o profissional, sozinhos, não podem identificar” (MATOS, 2009, s/p). 
Supervisão de Estagiários/as de Serviço Social Conforme as Diretrizes Curriculares do Serviço Social, 
a formação profissional deve capacitar teórico-metodologicamente e ético-politicamente os/as futuros 
profissionais, pois são requisitos indispensáveis para o exercício de atividades técnico-operativas. 
Assim sendo, com base nessa afirmação e nos princípios que essas diretrizes apontam como sendo 
da formação profissional, sobretudo, o que afirma que a indissociabilidade da supervisão acadêmica e 
profissional na atividade de estágio é necessária, assegura-se que o estágio é obrigatório para os/as 
discentes do Serviço Social. 
Diante disso, apresenta-se a supervisão de estagiários/as de Serviço Social como uma das atribuições 
do/a assistente social também quando se está inserido/a na ATER. A supervisão de estagiários/as, 
dependendo do comprometimento dos/as discentes, da supervisão acadêmica e da própria supervisão 
de campo, poderá promover a troca de saberes, além da relação teoria e prática e da apreensão da 
realidade, para melhor intervir nas expressões da questão social. 
Estudo ou Perícia Social: Informação Técnica, Relatório, Laudo e Parecer Social A realização do 
estudo ou perícia social cabe somente ao profissional do Serviço Social, visto que a Lei de 
Regulamentação, em seu Art. 4º, afirma que realizar vistorias, perícias técnicas, laudos periciais, 
informações e pareceres sobre a matéria de Serviço Social são atribuições somente desses/as 
profissionais. 
De acordo com Fávero (2009, s/p), o estudo, também denominado perícia social, é solicitado por um 
juiz, que nomeará um perito, que, nesse caso, será um/a assistente social. A solicitação por essa perícia 
tem a finalidade de oferecer elementos para decisão judicial. “No meio judiciário, o estudo e/ou perícia 
social pode ser realizado por assistente social servidor da instituição, por servidor de outro órgão da 
Administração Pública estadual ou municipal [...] e por perito ou assistente técnico, evidentemente, com 
formação na área”. 
Portanto, nada impede que o/a assistente social que está inserido/a na ATER seja nomeado/a como 
perito social. Assim, para realizar o estudo social e, posteriormente, emitir um parecer, cabe a esse/a 
profissional a escolha de que instrumentos ele/a se utilizará para o conhecimento da realidade e que 
registros irá elaborar para que sejam integrados aos autos processuais. 
Denomina-se informe ou informação técnica, o documento que relata, geralmente de maneira breve, 
alguma informação inicial ou complementar relacionada à ação processual, o que pode variar 
dependendo da dinâmica de cada espaço de trabalho e/ou instância judiciária. O relatório social, por sua 
vez, apresenta de maneira descritiva e interpretativa o registro de uma ou mais entrevistas, iniciais ou de 
acompanhamento. Esse documento também pode ser mais detalhado, dando conta de uma entrevista 
aprofundada, de maneira a registrar os aspectos do caso pertinentes à área de atuação do Serviço Social. 
[...] O laudo é o registro que documenta as informações significativas, recolhida por meio do estudo social, 
permeado ou finalizado com interpretação e análise. Em sua parte final, via de regra, registra-se o parecer 
conclusivo, do ponto de vista do Serviço Social. [...] O parecer social sintetiza a situação, apresenta uma 
breve análise e aponta conclusões ou indicativos de alternativas, que irão expressar o posicionamento 
profissional frente ao objeto de estudo (FÁVERO, 2009, s/p). 
Diante disso, assegura-se que a atuação do/a assistente social na ATER é muito mais ampla do que 
se imagina e que esse/a profissional poderá contribuir para realização de atividades interdisciplinares e 
intersetoriais, assim como estimular oprocesso de participação dos/as trabalhadores/as rurais através do 
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. 54 
Controle Social. Sua formação generalista, baseada em um Projeto Ético Político Profissional, que almeja 
uma nova ordem societária, lhe revela dimensões (ético-políticas, teórico-metodológicas e técnico-
operativas) relevantes para a leitura da realidade e para realização de intervenções que garantam a 
efetivação de direitos sociais, políticos, culturais, humanos e econômicos. 
Desse modo, há de se considerar o caráter de educador/a não formal e a afinidade que a profissional 
tem com ações socioeducativas. Suas práticas devem ter como objetivo principal o fortalecimento da 
autonomia dos homens e mulheres do campo, de forma que a produtividade e a lucratividade não sejam 
os principais motivos de suas ações; deve-se pensar, primeiramente, na qualidade de vida da população 
usuária dos serviços. 
 
O rural brasileiro não é o que muitos pensam: o lugar do atraso, onde as atividades são 
predominantemente agrícolas e seus sujeitos precisam das políticas públicas desenvolvidas somente 
para o campo. 
Esse rural não deve e não precisa se moldar aos costumes urbanos; ele é possuidor de direitos sociais, 
políticos, culturais, humanos e econômicos assegurados a qualquer cidadão/cidadã. 
Desse modo, deve ter acesso a políticas públicas como a da saúde, educação, previdência e 
assistência social. No entanto, sabe-se que as políticas sociais brasileiras têm sido orientadas pelo ideário 
neoliberal e as condições para efetivação dessas são mínimas. A esse respeito, pode-se citar a Política 
Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural, que, apesar de já ter mais de uma década que fora 
idealizada, atravessa, ainda, velhas problemáticas. Os serviços de ATER têm-se reduzido ao 
cumprimento de metas de chamadas públicas ou a atendimentos mediatos e assistências descontínuas, 
visto que seu quadro de extensionistas rurais, pelo menos no caso de Alagoas, se resume a poucos/as 
funcionários/as efetivos/as e a bolsistas que atuam por um período de no máximo dois anos. 
Contudo, apesar de também se constatar a presença de práticas conservadoras nesse âmbito e de se 
correr o risco de estas disseminarem a falsa ideia de que o desenvolvimento sustentável é aquele 
relacionado somente ao econômico, há que se considerar que a ATER, apesar dos impasses, vem 
atravessando um novo momento: a PNATER assegura que seu público é o pequeno agricultor e suas 
ações devem privilegiar a participação e a qualidade de vida dos/as trabalhadores/as rurais. 
Posto isso, percebe-se que, além da atenção do governo a essa política, é relevante o trabalho 
interdisciplinar e intersetorial para sua efetivação. Assim, pode-se reafirmar que por ter uma formação 
profissional generalista e ter claramente estabelecidas suas competências e atribuições na Lei de 
Regulamentação da profissão, o/a assistente social, inserido/a na ATER, poderá desenvolver ações sob 
diversas linhas de atuação, as quais não deverão limitar-se somente ao trabalho com grupos produtivos 
e à socialização de informações acerca de créditos rurais. 
 
Em aspectos legais, a Lei 12.188/2010 institui a Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão 
Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária - PNATER e o Programa Nacional de Assistência 
Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária – PRONATER. 
 
MEIO AMBIENTE28 
 
A questão ambiental é reconhecida atualmente como uma problemática de caráter predominantemente 
social e político. É social, visto que o homem se constrói e se constitui como tal neste espaço, e faz parte 
do meio ambiente, convivendo com todos os demais seres vivos concomitantemente, construindo-o e 
modificando-o ao longo dos anos, uma vez que nenhuma forma de vida existe à parte do sistema a que 
pertence; é político, pois depende em muito das decisões e ações das quais nos valemos diariamente, 
da forma como nos relacionamos com a natureza. Assim, “meio ambiente” não é um espaço exterior ao 
homem, com o qual não se tem nenhuma relação ou responsabilidade; ao contrário, nós – seres humanos 
– somos o meio ambiente, assim como todas as outras vidas deste planeta. 
A questão ambiental, pois, é aqui entendida enquanto o modo pelo qual a sociedade se relaciona com 
o meio em que vive em todas suas facetas. Sob essa perspectiva, relacionando-a com os processos 
sociais e políticos, faz-se uso do termo “questão socioambiental”, para não limitá-la tão somente à relação 
entre flora e fauna. 
Desta forma, a questão socioambiental deve ser expandida para além da ideia de preservação das 
áreas naturais29, como resultado de uma análise das desigualdades sociais na atualidade. 
 
28 SAUER, Mariane. RIBEIRO, Edaléa Maria, acessado da fonte: revistaseletronicas.pucrs.br 
29 SANTOS, Raquel dos. Serviço Social e meio ambiente. Trabalho de Conclusão de Curso de Graduação em Serviço Social, 
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007. 
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. 55 
Estas estão sempre associadas às lutas sociais em prol da defesa do meio ambiente, efetivadas e/ou 
apoiadas por movimentos sociais, campanhas nacionais e mobilizações gerais – uma vez que muitos 
processos de investigação sobre as mudanças ambientais globais minimizam ou reduzem a 
especificidade dos processos sociais e políticos e sua relação com as mesmas. 
A conexão entre o social e o natural se limita, na maioria das vezes, ao propósito de internalizar normas 
ecológicas e tecnológicas às teorias e às políticas econômicas, deixando à margem a análise do conflito 
social e das questões políticas que atravessam o campo ambiental. Os processos de destruição ecológica 
mais devastadores, assim como de degradação socioambiental (perda de fertilidade dos solos, 
marginalização social, desnutrição, pobreza e miséria extrema, dentre outros), têm sido resultado das 
práticas inadequadas do uso do solo e dos recursos naturais, que dependem de padrões tecnológicos e 
de um modelo depredador de crescimento, que maximizam lucros em curto prazo, revertendo seus custos 
sobre os sistemas naturais e sociais30. 
A Conferência das Nações Unidas sobre o Homem e o Meio Ambiente, realizada em 1972, foi um 
marco considerável, dando início a uma série de discussões acerca do meio ambiente no âmbito mundial. 
Nos anos 80 aparecem na cena pública no Brasil movimentos sociais em prol do meio ambiente, visando 
à relação homem-natureza, ocasionados por todo um conjunto de processos econômicos, políticos, 
jurídicos, sociais e culturais – de forma que a questão socioambiental materializa-se enquanto questão 
social no país. 
São exemplos o Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), Movimento Sem-Terra (MST), 
Associação Mineira de Defesa Ambiental (AMDA), dentre outros movimentos em suas mais diversas 
matizes. 
A partir da Conferência das Nações Unidas sobre o Homem e o Meio Ambiente, ocorrida em 1972, a 
questão do meio ambiente passa a ser amplamente publicizada em todo o mundo, inclusive no Brasil. 
Neste período, houve uma intensificação de movimentos sociais, que se fortaleceram politicamente, 
constituindo-se no mundo inteiro um movimento ambientalista de caráter universal com objetivos comuns, 
relacionando o homem e sua relação com o meio ambiente, marcando o início do movimento 
ambientalista. 
Nos anos 70, na Europa tem-se a criação do PNUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio 
Ambiente) e da CMMAD (Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento), contribuindo 
para as discussões a nível mundial. No Brasil, no final dos anos 70, vimos a criação de dois grandes 
movimentos: o MST – visando ao direito à terra, à reforma agrária e à justiça social – e o MAB – visando 
garantia de indenizações e reassentamentos às populações atingidas por barragens, seguindo-se a esse 
a criação da ComissãoRegional dos Atingidos por Barragens (CRAB). 
Ressaltam-se ainda, como forças internas motivadoras da ampliação da temática, a superação do mito 
desenvolvimentista, o aumento da devastação amazônica e a formação de uma nova classe média 
influenciada por debates acerca da qualidade de vida31. 
No início dos anos 80, como resposta à pressão de movimentos, associações e ONGs, e ainda com a 
presença de Organismos Internacionais de Financiamento das Obras, ocorre no Brasil a criação do 
CONAMA (Conselho Nacional de Meio Ambiente), através da Lei 6938/81 – tendo então por finalidade 
definir e implementar a Política Nacional de Meio Ambiente, cujo objetivo foi o de “preservação, melhoria 
e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando a assegurar, no país, condições ao 
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da 
vida humana [...]” (BRASIL, 1981). O CONAMA é um órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional 
do Meio Ambiente (SISNAMA), também criado em 1981, que estabelece um conjunto articulado de 
órgãos, entidades, regras e práticas responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Foi 
a partir deste momento que os estudos dos danos ambientais passaram a ser considerados para toda a 
atividade que cause modificações no meio ambiente. 
O próprio Banco Mundial, cedendo às pressões dos movimentos ambientalistas, passou a orientar 
para a criação de departamentos de meio ambiente junto às empresas do setor elétrico, em sua maioria 
privatizadas e executoras de obras causadoras de impacto ambiental, além de condicionar os 
financiamentos das obras à criação de leis ambientais em diversos países. 
Todas estas ONGs, órgãos e movimentos foram essenciais para a formação de uma nova consciência 
ambiental no seio da sociedade, de modo que, a partir da criação do CONAMA, passou-se a ter um novo 
enfoque para a “questão ambiental”, compreendendo como impacto ambiental qualquer alteração das 
prioridades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de matéria ou 
energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetem a saúde, a segurança e 
 
3030 VIEIRA, P. F.; MAIMON, D. (Org.). As ciências sociais e a questão ambiental: rumo à interdisciplinaridade. Rio de Janeiro/Belém: APED/NAEA, 1993. 
31 VIEIRA, P. F.; MAIMON, D. (Org.). As ciências sociais e a questão ambiental: rumo à interdisciplinaridade. Rio de Janeiro/Belém: APED/NAEA, 1993. 
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o bem estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias 
do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais32 . 
Esta compreensão de impacto ambiental considerando a saúde, a segurança e o bem-estar da 
população envolve necessariamente pensar as consequências sociais decorrentes dos “impactos 
ambientais”, bem como das profissões que têm uma atuação direta e/ou indireta na questão. Daí a 
pertinência de aprofundarmos a relação entre questão socioambiental e Serviço Social. 
 
A questão socioambiental e o Serviço Social 
 
Entendendo a questão socioambiental atual enquanto consequência da incipiente estruturação de 
políticas sociais e econômicas que fazem uso de um modelo de crescimento depredador dos recursos 
naturais, vê-se a possibilidade de atuação do Serviço Social nesta temática enquanto campo emergente 
de intervenção profissional, uma vez que o atendimento aos usuários e suas demandas englobam 
necessariamente o espaço em que estes habitam e os recursos disponíveis para atendê-las. 
As demandas referentes à questão socioambiental se apresentam no dia a dia profissional atreladas 
a situações específicas com as quais o assistente social se depara, entremeadas por questões de Saúde, 
Assistência Social, Habitação, dentre outras. Diante desta configuração, se faz importante que a profissão 
passe às demandas que estão emergindo nos últimos anos, buscando qualificar-se para incorporá-las e 
respondê-las no exercício profissional cotidiano. 
De acordo com Carnevale apud Reigota33, não há isolamento entre o ecológico e o social; estes se 
complementam, mas se faz necessário que o assistente social esteja atento para esse novo campo de 
trabalho sempre voltado para a interdisciplinaridade, uma vez que outros profissionais que trabalham na 
área podem contribuir com a prática profissional do Serviço Social, de modo que haja reciprocidade, 
compartilhando termos, significados e experiências em comum. A sua apreensão crítica pode influenciar 
e modificar práticas conservadoras centradas no estudo das partes e em ações mitigadoras dos impactos 
ambientais. 
Diante disso, cabe perguntar: que competências técnicas, teóricas e políticas o assistente social teria 
para atuar no trato à questão socioambiental? Essas competências articulam os diferentes atores e suas 
demandas junto a construções, desabamentos, programas de habitação e pesquisas em geral – em que 
o estudo socioeconômico seja parte imprescindível –, oferecendo respostas às consequências sociais 
advindas dos impactos ambientais, bem como formulação de políticas públicas para tal fim? O assistente 
social está pronto para lidar com as demandas que se colocam atualmente na área socioambiental? Ao 
pensar em uma situação do cotidiano do assistente social, pode-se apontar a questão de moradias 
localizadas em “áreas de risco” (áreas insalubres, sem condições sanitárias ou próximas a encostas). 
Estas significam alternativas de vida para pessoas que, não tendo onde viver, foram ocupando morros e 
locais periféricos, de forma que é tarefa do poder público responder e encontrar soluções viáveis para 
estes sujeitos, seja através de remanejamento populacional, contenção de encostas, dentre outras 
soluções viáveis. 
Seja por conta da construção de empreendimentos de infraestrutura habitacional, urbanização em 
geral, situações de calamidade, ou questões que versam sobre Assistência Social, Saúde, Educação, 
dentre outros, no momento em que políticas públicas buscam responder às necessidades da população, 
espaços tradicionais e novos espaços consolidam-se. Em se tratando de uma área de atuação ainda 
nova, os assistentes sociais são desafiados a se atualizar e a se apropriar das novas demandas. O ato 
de intervir nessa realidade implica necessariamente pensar as consequências ambientais de nossas 
ações; ademais, intervir na realidade significa pensar novas formas de combate à fome, desigualdade e 
subalternidade, o que, por sua vez, implica pensar a forma como as políticas sociais estão estruturadas, 
tendo em vista a sustentabilidade da vida social. 
Desta forma, existem temáticas que atravessam a prática do assistente social no âmbito 
socioambiental que são de extrema importância para seu aprofundamento e qualificação profissional na 
área. Exemplo destas são a Política Nacional de Meio Ambiente, legislações do CONAMA e instrumentais 
como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e outros assuntos relacionados, como a temática da 
sustentabilidade. 
Diante disso, cabe ressaltar que a temática “sustentabilidade” nunca esteve tão em foco a nível mundial 
como atualmente. A Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada pelas Nações 
Unidas em 1983, e citada anteriormente, definiu desenvolvimento sustentável em relatório publicado 
como o desenvolvimento que visa a satisfazer as necessidades da geração atual sem comprometer a 
 
32 CONAMA. Resolução CONAMA n. 001. 1986. Disponível em: www.mma.conama.gov.br/conama. Acesso em: 18 ago. 2010 
33 CARNEVALE, Bárbara. O tratamento dado pela categoria profissional à questão ambiental: um estudo dos encontros nacionais de 
pesquisa em Serviço Social e Congressos Brasileiros de Assistentes Sociais. Trabalho de conclusão de curso. Florianópolis, 2009. 
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. 57 
capacidade das gerações futuras e possibilitar que as pessoas atinjam um nível satisfatório de 
desenvolvimento social e econômico e de realização humana e cultural, fazendo, ainda, um uso racional 
dos recursos naturais (ONU, 1987). É a partir da criação desta comissão e do uso do termo 
“desenvolvimento sustentável” que é definido o foco à nova Conferência das Nações Unidas, desta vez 
denominada Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 
1992 no Rio de Janeiro (RIO 92), na qual refletiu-se sobre a questão ambiental e o desenvolvimento 
econômico, vinculando meio ambiente e economia. 
O termo “desenvolvimento sustentável” é muito controverso e existem diversas posições acerca dele. 
Concorda-se aqui com Brugger34 que a raiz do problema já inicia no uso da palavra “desenvolvimento”, 
sendo interpretada na atual lógica do sistema capitalista como sinônimo de crescimento, quando na 
verdade são termos muito diferentes. A explicação atual da tendência neoliberal para a associação entre 
desenvolvimento e crescimento parte do pressuposto de que o mercado é o maior mecanismo de recursos 
econômicos e da satisfação das necessidades dos indivíduos e sustenta que a intervenção estatal é 
antieconômica e antiprodutiva, pois desestimula o capital a investir e os trabalhadores a trabalhar, não 
consegue eliminar a pobreza, tornando-a pendente das ações estatais, considerando a intervenção 
estatal como uma violação à liberdade econômica, moral e política. 
Entretanto, entende-se que a questão não se dá dessa forma, sendo que o mercado não pode – e não 
quer – controlar as relações sociais, que não são alvo de seus interesses. O termo “crescimento” é de 
cunho quantitativo, ao contrário do que se entende aqui por desenvolvimento. Este, segundo Brugger, 
deveria incluir os aspectos éticos do termo, e não apenas números. Desenvolvimento é entendido 
enquanto melhoria das condições de vida (humana e não humana) de forma real e aplicável, integrando 
o social e o ecológico, e não apenas dados acerca do crescimento econômico de uma população – que 
podem mascarar o real significado de “desenvolvimento”. Crescimento econômico não resulta 
necessariamente em desenvolvimento se os recursos gerados não forem utilizados para o fim específico 
de desenvolver, no sentido de melhorar as condições de vida. 
Dessa forma, a maneira pela qual o termo vem sendo apreendido e divulgado na atualidade traz a 
ideia de um desenvolvimento dentro do sistema capitalista em que vivemos, para que sejam realizados 
ajustes estruturais em seu interior, realizando uma mitigação dos danos causados. Esta posição ignora o 
fato de o próprio sistema ser uma forma depredadora dos recursos naturais, no qual o consumo é o foco 
central, enquanto que muitas vezes é colocada como escolha a diminuição no padrão de desenvolvimento 
e consumo justamente naqueles países menos desenvolvidos, que não constituem a raiz do problema. 
Ocorre, portanto, a culpabilização do pobre, colocando a pobreza como principal causa da degradação 
ambiental, quando na verdade a pobreza é apenas um reflexo do sistema produtivo, no qual o pobre – 
enquanto parcela numerosa da população –, na busca pela sua sobrevivência, acaba fazendo uso 
intensivo dos recursos naturais35. Desvia-se assim o foco da verdadeira raiz do problema, que é a 
estruturação das políticas sociais e econômicas no atual sistema produtivo e não a pobreza em si. 
Existem, portanto, diferentes formas de interpretação acerca do meio correto para obtenção da dita 
sociedade ecologicamente sustentável, concepções que vão desde a mera realização de ajustes até a 
posição que defendo, de mudança da atual lógica produtiva. Entretanto, faz-se uso aqui do termo 
“desenvolvimento sustentável” – apesar da compreensão que comumente se faz dele – pela falta de outro 
termo que exprima a continuidade da vida humana em equilíbrio com as demais vidas no planeta. 
Para tanto, o termo aqui é entendido enquanto “aquele que invoca uma nova ética onde se faz 
necessária uma redefinição do que seja o ‘bem-estar’, material e espiritual, em função da maioria da 
população, revertendo concomitantemente o presente estado de degradação da vida” 
 Ou seja, a lógica de construção do sistema em si já não funciona, pode-se dizer que a questão não é 
sobre se o termo que é apropriado ou não, mas sim a interpretação que se faz sobre ele. Faz-se 
necessária, portanto, uma profunda reflexão acerca do tema, para que ele seja apreendido de forma 
crítica e ampliada, de maneira que não seja apenas um mascaramento das relações de degradação que 
continuam a se perpetuar. 
Em pesquisa anteriormente realizada, buscando explicitar a inserção dos assistentes sociais na área 
socioambiental, as demandas colocadas e os desafios, identificou-se a inserção destes em fins dos anos 
80, momento em que se verifica a ampliação das discussões acerca da questão ambiental no Brasil. 
Nesse estudo também constatou-se que é no setor privado que a demanda para intervenção 
profissional em responder à questão socioambiental mais se explicita. Demandas estas que também se 
identificam nas poucas produções teóricas existentes. Estas se explicitam através da sua inserção em 
empresas ambientais que prestam serviço terceirizado para empresas construtoras de empreendimentos 
 
34 BRÜGGER, Paula. Desenvolvimento sustentável e educação ambiental: alternativa ou eufemismo? Revista Perspectiva, 
Florianópolis, n. 17, 1993. 
35 SILVA, Maria das Graças e. Questão ambiental e desenvolvimento sustentável: um desafio ético-político ao serviço social. São Paulo: Cortez, 2010. 
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causadores de impacto ambiental – principalmente usinas hidrelétricas. Aí identificou-se quatro Meio 
ambiente e Serviço Social: desafios ao exercício profissional principais demandas que chegam ao 
profissional de Serviço Social: remanejamento da população atingida, educação ambiental, comunicação 
social e monitoramento. 
As demandas nesta área vão desde o processo de licenciamento ambiental do empreendimento, 
durante seu processo de implantação, até o momento posterior à formação do reservatório, através das 
ações de monitoramento da população descritas anteriormente, bem como a elaboração de um 
diagnóstico socioeconômico. 
Desafios e perspectivas do Serviço Social na esfera socioambiental Tendo em vista os dados 
explicitados acima, observa-se que a profissão vem incorporando as demandas socioambientais em 
espaços sócio-ocupacionais do setor privado há aproximadamente 30 anos. Entretanto, tal experiência é 
desconhecida no meio acadêmico e profissional em geral. Já no setor público a intervenção profissional 
é bastante recente, principalmente a partir da consolidação da política urbana no início dos anos 1990, 
com a implantação de programas habitacionais. Assim, estando a profissão inserida tanto no âmbito 
privado quanto público, cabe ao assistente social realizar uma leitura atenta da realidade – conforme 
pautado em seu projeto ético-político – seja em forma de pareceres sociais, estudos socioeconômicos, 
trabalhos de grupos, dentre outras atividades em situações que envolvam o meio social em conflito com 
o meio físico. São instrumentais que perpassam a prática profissional da profissão, já apropriados 
historicamente em diversas subáreas de atuação. 
Assim, é de extrema importância a realização, no meio socioambiental, de estudos socioeconômicos 
bem fundamentados sobre as comunidades locais e a capacitação para que possam enfrentar as 
questões que emergem, através do programa de comunicação social, realizando orientações acerca de 
informações técnicas sobre os efeitos do empreendimento para as comunidades, e da formação de 
lideranças para a garantia dos direitos das mesmas, incentivando a articulação com parcerias como MAB, 
CRAB e demais movimentos ambientalistas36.Verifica-se o quanto o Serviço Social se faz importante neste âmbito, garantindo os direitos da 
população durante todo o processo de construção da usina hidrelétrica, mediando e conciliando 
interesses que são, na maioria das vezes, antagônicos. Dessa forma, a leitura e análise que o assistente 
social faz da realidade é muito importante, uma vez que as demandas individuais trabalhadas em campo 
podem gerar demandas coletivas, que devem ser levadas ao encontro de novas conquistas sociais. O 
estudo deve envolver ainda, de acordo com Colito (apud PINTO, 1999), a subjetividade e as 
representações que os sujeitos constroem, compreendendo-os enquanto sujeitos de emoções, 
sentimentos e valorações, visando à forma como tudo é pensado e simbolizado, de modo a compreender 
a realidade dinâmica e contraditória dos processos sociais, que trazem em si muitos significados ocultos, 
que cabe ao profissional desvelar. Essa mediação é essencial quando existe um conflito – no caso destes 
empreendimentos, conflito de interesses entre a população e a concessionária do empreendimento –, e 
o meio ambiente passa a ser objeto de conflito quando traz consigo um impacto ambiental que enfrenta 
valores sociais, éticos e políticos. 
Ou seja, o conflito passa a existir uma vez que o impacto ocasionado no meio ambiente por conta da 
construção de empreendimentos interfere na vida e no direito humano. Este impacto resulta em 
consequências ambientais, sendo estas os impactos gerados também para a população, na medida em 
que esse impacto é permeado pelas lutas econômicas e políticas, se tornando assim objeto de conflitos 
sociais. No caso da construção das usinas hidrelétricas, tendo por base Colito (1999), o conflito pode 
surgir por conta de diversos fatores, como a questão do remanejamento das famílias, o tamanho dos lotes 
em que elas serão reassentadas, valor da terra e benefícios indenizatórios a serem pagos, cobertura real 
dos prejuízos, as novas moradias a serem construídas (tipo, tamanho, material), dentre outros. 
Cabe ressaltar que o estudo socioeconômico é considerado competência da profissão desde 1993, 
garantido por lei através da elaboração da Lei de Regulamentação da Profissão. É utilizado pelo 
assistente social em diversas áreas, como em prefeituras, hospitais e diversos órgãos públicos e ONGs, 
para concessão de benefícios. Assim, o estudo socioeconômico realizado pelo assistente social possibilita 
um olhar social sobre as situações postas, com base no referencial teórico da profissão – aprofundado 
em políticas públicas e direitos sociais –, voltando-se para as necessidades humanas. Faz-se uso, 
portanto, de uma visão estrutural, em que todo o contexto político, social e econômico é levado em conta, 
não se atendo a critérios rígidos e sim compreendendo cada situação como única e singular. 
O assistente social busca – na maioria das vezes – conciliar os interesses de ambas as partes, visando 
sempre o melhor para as famílias atingidas. A sua atuação é muito importante dentro dos programas 
estabelecidos, uma vez que pode lutar pela garantia dos direitos das famílias atingidas, lutando pela 
 
36 COLITO, Maria Clementina Espiler; PAGANI, Angela Maria de Melo. Conversando sobre as questões ambientais e o Serviço Social. 
Serviço Social em Revista, Londrina, vUniversidade Estadual de Londrina, v. 1, n. 2, 1999 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 59 
ampliação dos critérios utilizados pelos empreendimentos para concessão dos benefícios, e considerando 
as especificidades de cada situação, quando profissionais de outras áreas podem muitas vezes não 
atentar para tal. 
Entretanto, observou-se, na pesquisa realizada, como maiores desafios a falta de reconhecimento 
legal e órgão fiscalizador e regulamentador do meio social, dificultando a ação junto ao empreendedor. 
Isto porque, quanto ao meio ambiente, tem-se em Santa Catarina a FATMA e a nível nacional o IBAMA 
– a quem o empreendedor deve satisfação quanto ao meio ambiente. Mas no tocante à população não 
há nenhum órgão específico controlando, o que deixa muitas questões à mercê da parcialidade, uma vez 
que, não havendo um órgão fiscalizador do meio social, ocorre que os estudos técnicos realizados pelos 
assistentes sociais, quando enviados aos órgãos ambientais, carecem de análise técnica, pois nem o 
IBAMA nem a FATMA dispõem de assistente social no quadro de funcionários. 
 
Pode-se compreender o quanto ainda há para avançar no que concerne à atuação socioambiental do 
Serviço Social, de modo a apreender as novas demandas e os desafios aqui apontados. Compreende-se 
que os desafios colocados à profissão são diversos, conforme as diferentes questões que se colocam no 
dia a dia profissional. 
Os desafios que se põem ao Serviço Social giram em torno de duas questões centrais elencadas: a 
questão do reconhecimento legal e a falta de um órgão fiscalizador do meio social no que se refere à 
construção de empreendimentos. Sem um órgão fiscalizador, não se efetiva uma análise técnica dos 
estudos que são realizados em campo pelos assistentes sociais. Todos estes fatores fazem com que a 
garantia dos direitos fique fragilizada; por um lado, pode se perceber que existe a pressão dos 
movimentos sociais buscando a garantia dos direitos da população e, por outro, a falta de parâmetros 
definidos a nível legal faz com que os direitos e deveres do empreendedor fiquem muito vulneráveis e 
passíveis de diversas interpretações. Soma-se a isso a falta de um espaço de representação da categoria 
profissional junto aos órgãos oficiais, fato que se mostrou bastante preocupante na fala das profissionais, 
para a definição da implementação e fiscalização das ações profissionais e garantia da inserção do 
Serviço Social na área. Estes são dois desafios conectados, pois uma vez que se consiga a fiscalização 
do meio social nas ações geradoras de impacto ambiental, se poderá lutar pela inserção do assistente 
social neste espaço de fiscalização. 
Ademais, a partir da análise realizada em torno da questão socioambiental, afirma-se a necessidade 
de ampliação do campo de trabalho na área para além do trabalho específico junto à construção de 
empreendimentos. Esta ampliação se deve muito, também, à atuação dos conselhos estaduais e federais 
da profissão, de forma a incentivar e fiscalizar a atuação socioambiental do Serviço Social, se colocando, 
pois, como um desafio aos próprios conselhos. Desta forma, entende-se que a Meio ambiente e Serviço 
Social: desafios ao exercício profissional atuação destes pode se dar principalmente a partir de dois lócus, 
em concordância com as propostas informadas pelo CRESS-SC. 
Primeiramente junto aos órgãos ambientais, orientando para a contratação de assistentes sociais, de 
forma a caracterizar a importância destes na realização de pareceres e análises referentes ao meio 
socioambiental, legitimando este novo espaço de atuação e, também, fazendo convênios e parcerias com 
as empresas para fornecer suporte técnico na gestão social do processo de avaliação ambiental. Os 
conselhos podem atuar também junto às universidades, mostrando as lacunas no processo de formação 
dos profissionais para atuação na área socioambiental, incentivando a implementação das grades 
curriculares e implantando cursos específicos de capacitação, visando à discussão acerca destas 
questões. A falta de produção teórica é outro aspecto relevante, pois acaba fazendo com o que os 
profissionais não se sintam aptos a trabalhar na área, chegando até os campos de atuação bastante 
despreparados – conforme se observou nas falas das entrevistadas – e fazendo também com que as 
empresas deem preferência a profissionais que possuam instrumentais teóricos acerca da temática, um 
mínimo de propriedade teórica, quando da abertura de vagas para contratação. 
Um dos elementos que contribuem para isto é a insuficiência desta discussão durante a formação 
profissional, podendofazer com que os profissionais que iniciam na área não aprofundem suas 
concepções acerca de meio ambiente e o que se entende por questão socioambiental, pois chega-se até 
a faculdade com concepções próprias que acabam se consolidando sem haver discussão crítica das 
mesmas, sem serem problematizadas efetivamente. 
A ampliação do debate se torna essencial, portanto, pois muito da posição que assumimos atualmente 
com relação à atuação profissional – em todas as áreas de atuação – em grande parte se deve aos 
momentos de discussão e aprofundamentos teóricos que ocorrem dentro da universidade, que fazem 
com que se desenvolva um senso crítico para a leitura da realidade. 
Entende-se, por fim, que é justamente a ampliação do debate que poderá fazer com que os 
profissionais possam compreender a questão socioambiental de maneira estrutural, sem que as 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 60 
possibilidades de atuação se limitem somente à reparação de danos decorrentes da construção de usinas 
hidrelétricas, conforme vem ocorrendo. Desta forma, se torna primordial que se pense na construção de 
uma nova ordem societária, na qual se busque a sustentabilidade da vida humana no planeta, visando à 
luta pela continuidade da mesma – de acordo com o conceito de sustentabilidade aqui elaborado 
integrando direitos sociais e ambientais. 
Essa nova ordem somente pode se tornar possível com o fortalecimento dos movimentos sociais no 
bojo da sociedade, pois a sociedade civil unida possui uma força motriz inigualável; somos nós enquanto 
sujeitos sociais que fazemos a atual ordem: fomos nós que a constituímos e nós que a perpetuamos, e 
só cabe a nós o poder de transformá-la. 
 
Amparo Legal 
A Lei 6.938 de 1981 dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente 
 
Questões 
 
01. A distribuição de responsabilidade nas diferentes instâncias de governo, conforme a lei n.9.394/96, 
é a seguinte: educação superior, ensino médio, ensino fundamental, educação infantil. 
 
( ) Certo ( ) Errado 
 
02. O CONAMA é um órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente 
(SISNAMA), também criado em 1984, que estabelece um conjunto articulado de órgãos, entidades, regras 
e práticas responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. 
 
( ) Certo ( ) Errado 
 
03. Com relação às políticas rurais, julgue o item abaixo: 
Denomina-se informe ou informação técnica, o documento que relata, geralmente de maneira breve, 
alguma informação inicial ou complementar relacionada à ação processual 
 
( ) Certo ( ) Errado 
 
Respostas 
 
01. Resposta: certo 
A distribuição de responsabilidade nas diferentes instâncias de governo, conforme a lei n.9.394/96, é 
a seguinte: 
- Educação superior: União, estados e iniciativa particular. 
- Ensino médio: União, estados, municípios e particular. 
- Ensino fundamental: União, estados, municípios e particular. 
- Educação infantil: União, municípios e particular. 
 
02. Resposta: errado 
O CONAMA é um órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), 
também criado em 1981, que estabelece um conjunto articulado de órgãos, entidades, regras e práticas 
responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Foi a partir deste momento que os estudos 
dos danos ambientais passaram a ser considerados para toda a atividade que cause modificações no 
meio ambiente. 
 
03. Resposta: certo 
Denomina-se informe ou informação técnica, o documento que relata, geralmente de maneira breve, 
alguma informação inicial ou complementar relacionada à ação processual, o que pode variar 
dependendo da dinâmica de cada espaço de trabalho e/ou instância judiciária. 
 
 
 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 61 
 
 
Prezado candidato, este assunto foi estudado no tópico: 2. Políticas Públicas no Estado 
brasileiro: Trajetória histórica. Configurações. Determinações dos modelos e alcance das políticas 
públicas, subtópico: Determinações dos modelos e alcance das políticas públicas. 
 
 
 
Participação Popular de acordo com a Constituição Federal e políticas públicas 
 
As Políticas Públicas são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado 
diretamente ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar 
determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado seguimento social, cultural, étnico 
ou econômico. 
As políticas públicas correspondem a direitos assegurados constitucionalmente ou que se afirmam 
graças ao reconhecimento por parte da sociedade e/ou pelos poderes públicos enquanto novos direitos 
das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens materiais ou imateriais. 
Como exemplo de políticas públicas temos: a educação e a saúde, consideradas como direitos 
universais de todos os brasileiros, asseguradas mediante previsão expressa na Constituição Federal. 
As formulação das políticas públicas pode ocorrer principalmente por iniciativa dos poderes executivo, 
ou legislativo, separada ou conjuntamente, a partir de demandas e propostas da sociedade, em seus 
diversos seguimentos. 
Nesse sentido, a participação da sociedade na formulação, acompanhamento e avaliação das políticas 
públicas em alguns casos é assegurada na própria lei que as institui, como no caso da Educação e da 
Saúde, onde a sociedade participa ativamente mediante os Conselhos em nível municipal, estadual e 
nacional. 
Audiências públicas, encontros e conferências setoriais são também instrumentos utilizados nos 
últimos anos como forma de envolver os diversos seguimentos da sociedade em processo de participação 
e controle social. 
As políticas públicas normalmente estão constituídas por instrumentos de planejamento, execução, 
monitoramento e avaliação, encadeados de forma integrada e lógica, da seguinte forma: 1. Planos, 2. 
Programas, 3. Ações e 4. Atividades. 
Os planos estabelecem diretrizes, prioridades e objetivos gerais a serem alcançados em períodos 
relativamente longos. Os programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais e específicos focados 
em determinado tema, público, conjunto institucional ou área geográfica. Ações visam o alcance de 
determinado objetivo estabelecido pelo Programa, e a atividades, por sua vez, visa dar concretude à 
ação. 
 
Políticas públicas e direitos fundamentais. 
 
A concretização dos direitos fundamentais a partir de políticas públicas infraconstitucionais passa, 
inicialmente, pela análise da compatibilidade entre tais políticas e o sistema constitucional de proteção 
aos direitos fundamentais, devendo ser concluído que as políticas públicas definidas legislativamente, 
devem otimizar os mandamentos constitucionais fundamentais, favorecendo a sua aplicabilidade imediata 
e impondo aos poderes públicos a impossibilidade de retrocesso social em termos daquilo que já foi 
alcançado, com objetivo de alcançar sempre o progresso de novas possibilidades de concretização. 
Eventual omissão do poder público na garantia de direitos fundamentais (liberdade, segurança, saúde, 
moradia, educação, lazer, proteção integral às minorias etc.) impõe controle judicial efetivo, fundamentado 
nos princípios da proteção eficiente, da cláusula impeditiva de retrocesso e do dever de maximização dos 
efeitos diante das possibilidades fáticas e preservando o núcleo essencial mínimo (mínimo existencial) de 
cada direito fundamental ou humano. 
Igualmente deve ser lembrado que, ao Legislativo cabe a tarefa de concretizar, em nível político 
legislativo, a partir do texto da norma constitucional, através de decisões políticas com densidade 
Processos de formulação, gestão, monitoramento, avaliação e controle social 
das políticas públicas. 
 
O direito constitucional à participação popular no âmbito das políticas públicas. 
 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 62 
normativa, os atos legislativos, os preceitos da Constituição37. Posteriormentelhe incumbe o dever 
democrático de produzir leis simples e acessíveis às camadas sociais mais carentes, num diálogo aberto 
à participação ativa de todos os destinatários da norma. 
Em nível executivo, com base no texto da norma constitucional e das subsequentes concretizações 
desta a nível legislativo (também a nível regulamentar, estatutário), desenvolve-se o trabalho 
concretizador, de forma a obter uma norma de decisão solucionadora dos problemas concretos.38 
 
Direito-garantia ao mínimo existencial. 
O mínimo existencial deve ser visto como a base e o alicerce da vida humana. Trata-se de um direito 
fundamental e essencial, vinculado à Constituição Federal, e não necessita de Lei para sua obtenção, 
tendo em vista que é inerente a todo ser humano. Como conceito de mínimo existencial, temos que se 
refere ao “conjunto de condições materiais essenciais e elementares cuja presença é pressuposto da 
dignidade para qualquer pessoa. Se alguém viver abaixo daquele patamar, o mandamento constitucional 
estará sendo desrespeitado”.39 
No caso de o Poder Público abster-se de cumprir, total ou parcialmente, o dever de implementar 
políticas públicas definidas no texto constitucional, transgride a própria Constituição.40 A inércia estatal 
configura desprezo e desrespeito à Constituição e, por isso mesmo, configura comportamento 
juridicamente reprovável. 
 
Reserva do possível e custo dos direitos. 
Segundo Ingo Wolfgang Sarlet41, a reserva do possível apresenta tríplice dimensão: a) efetiva 
disponibilidade fática dos recursos para a efetivação dos direitos fundamentais; b) a disponibilidade 
jurídica dos recursos materiais e humanos, que guarda íntima conexão com a distribuição de receitas e 
competências tributárias, orçamentárias etc; c) proporcionalidade da prestação, em especial no tocante 
à sua exigibilidade e, nesta quadra, também da sua razoabilidade. 
A reserva do possível, nas suas diversas dimensões, está ligada diretamente às limitações 
orçamentárias que o Estado possui. Para se determine a razoabilidade de determinada prestação estatal 
é importante pensar no contexto: a saída adequada para A deve ser a saída adequada para todos os que 
se encontram na mesma situação que A. 
Trata-se, também, de atenção ao princípio da isonomia, capitulado no artigo 5º da Constituição. 
Alguns autores denominam este princípio como a reserva do “financeiramente possível”, relacionando-
o com a necessidade de disponibilidade de recursos, principalmente pelo Estado, para sua efetiva 
concretização. 
Aponta-se este princípio como limitador de certas políticas públicas. Por exemplo, não seria possível 
a edição de uma lei para aumentar o valor do salário mínimo, se tal medida implicasse negativamente e 
de forma desastrosa nas contas da previdência social, outros gastos públicos. Certamente, medidas não 
razoáveis ou em desacordo com o momento e evolução históricos implicam resultados contrários à 
própria eficácia dos direitos. 
A cláusula da reserva do possível não pode servir de argumento, ao Poder Público, para frustrar e 
inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição. A noção de “mínimo 
existencial” é extraída implicitamente de determinados preceitos constitucionais (CF/88, art. 1º, III, e art. 
3º, III), e compreende um complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir 
condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito 
geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição 
de direitos sociais básicos. 
 
Participação Popular42 
 
A Constituição Federal de 1988 classificou o Brasil como um Estado Democrático de Direito, elegendo 
a democracia como um dos pilares desse novo modelo de Estado, distinguindo-se dos demais (liberal e 
social) justamente por prever a participação popular nos atos decisivos no exercício do poder. 
 
37 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002. p. 1206. 
38 CANOTILHO, 2002, p. 1206. 
39 BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 3ª ed. – São Paulo: 
Saraiva, 2011, p. 202. Cf., a propósito, Ana Paula de Barcellos, A eficácia jurídica dos princípios constitucionais: o princípio da dignidade da pessoa humana, 2002, 
p. 305: “Esse núcleo, no tocante aos elementos matérias da dignidade, é composto pelo mínimo existencial, que consiste em um conjunto de prestações mínimas 
sem as quais se poderá afirmar que o indivíduo se encontra em situação de indignidade (...) Uma proposta de concretização do mínimo existencial, tendo em conta 
a ordem constitucional brasileira, deverá incluir os direitos à educação fundamental, à saúde básica, à assistência no caso de necessidade e ao acesso à justiça”. 
40 ADI 1.484/DF, Rel. Min. Celso de Mello. 
41 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia Horizontal dos Direitos Fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10ª ed. 
Rev. Atual. E ampl. – Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, 287. 
42 http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6652 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 63 
Nesse sentido, a democracia é uma forma de governo no qual o poder e a responsabilidade cívica são 
exercidos por todos os cidadãos, diretamente ou através dos seus representantes livremente eleitos. De 
acordo com Débora Nunes (2006, p. 14) “num país onde o poder de decisão foi historicamente 
monopolizado pelos representantes de uma elite econômica muito restrita, a participação da população 
significa uma democratização desse poder.” 
Desse modo, a participação popular tornou-se a essência do Estado Democrático de Direito, motivo 
pelo qual a constituição vigente, também denominada “Constituição Cidadã”, inovou criando diversos 
mecanismos que possibilitassem o exercício da democracia direta e participativa, sendo que, para alguns 
casos (orçamento participativo), obrigou a sua observância para realização da própria gestão pública. Por 
conseguinte, a noção de cidadania ganha outro significado, ampliando a atuação da sociedade, que 
anteriormente se restringia à escolha dos governantes. 
Visando a democratização do poder público, a carta política transferiu competência legislativa aos 
entes federativos, passando, inclusive, os municípios a legislarem sobre o “interesse local”, conforme 
inciso I do artigo 30 da Constituição Federal. 
 
Malgrado haja divergência acerca do conceito de “interesse local”, para o presente trabalho, destaca-
se a definição dada por Roque Carrazza (2002, p.157), o qual entende como “tudo aquilo que o próprio 
município, por meio de lei, vier a entender de seu interesse.” E ainda “(...) interesses dos municípios são 
os que atendem, de modo imediato, às necessidades locais, ainda que com alguma repercussão sobre 
as necessidades gerais do Estado ou do País.” 
Com essa previsão na carta política surgiram diversos fóruns de debates para dirimir conflitos, no 
intuito de promover o desenvolvimento de determinada região, haja vista que este passou a ser 
compreendido, não só com cunho econômico, mas também social. 
 
Tal fenômeno” pode ser exemplificado com a introdução de um capítulo sobre a política urbana, 
prevendo como obrigatório, para determinados municípios, a elaboração de um Plano Diretor, além de 
estabelecer a função social da cidade e da propriedade urbana, como forma de garantir o acesso a terra 
urbanizada, segurança e bem estar, com direito à moradia, à infra-estrutura e ao saneamento básico, 
tudo de forma participativa, justa e igualitária. 
Para tanto, o Estatuto da Cidade, importante diploma que representou avanços sociais, elencou quatro 
formas de participação, dentre as quais, ressalta os Conselhos Municipais, que são instituídosatravés de 
Lei Orgânica, compostos por integrantes da sociedade civil local, atuando na legitimidade dos interesses 
locais. Em suma, é um órgão colegiado que participa de todo o processo de decisão até o estabelecimento 
das metas a serem transpostas no plano diretor daquela localidade. 
Para Maria da Glória Benevides, citada por José Arlindo Soares (1998, p. 75): “a própria Constituição 
de 1988 incorporou o princípio da participação popular direta na administração pública e ampliou a 
cidadania política, estabelecendo vários mecanismos de reforços às iniciativas populares.” 
Desse modo, a gestão pública passa a contar com a participação daqueles que não detém obrigações 
legais para com o Estado. Há necessidade de intervenção da população na tomada de decisões em prol 
de políticas de melhoria do local, ocorrendo mudança significativa no paradigma, que antes previa as 
tomadas de decisões apenas pelos representantes do governo. Com o novo modelo, as decisões passam 
a ser tomadas de “baixo para cima”, ou seja, a sociedade civil, em conjunto com o Poder Público, traça 
as metas a serem atingidas, uma vez que são os cidadãos que desfrutam cotidianamente, detentores das 
reais necessidades locais. 
Posto isso, a participação popular é vista como uma possibilidade de indivíduos e/ou grupos sociais 
intervirem em favor de seus interesses, nas decisões relacionadas à escolha e gestão de políticas 
públicas, sendo assim, um modelo clássico de democratização. É também um processo educativo de 
formação constante, que exige o exercício da cidadania, cujo sujeito ativo tem “direitos e deveres”, que 
são difundidos entre aqueles que participam de fato, de todo o processo de desenvolvimento local. 
 
O artigo 14 da Constituição Federal traz sobre o tema: 
 
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com 
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: 
I - plebiscito; 
II - referendo; 
III - iniciativa popular. 
 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 64 
Considerando a ineficiência do poder público para oferecer condições plenas para o exercício da 
participação popular, severas críticas são feitas aos processos vigentes, tendo em vista a possibilidade 
de manipulação do Poder Público, uma vez que se encontram integrantes, como no caso do Conselho, 
com déficit educacional, para desempenhar funções, configurando-se, a maioria, em meros “atores 
partícipes”, que não têm a dimensão exata do “poder emprestado” para defesa dos interesses 
(necessidades) da sociedade. 
Esse cenário propicia a atuação ímproba de alguns governantes, nascendo uma brecha para legitimar 
condutas que atendam aos interesses privados daqueles, não sendo, portanto, de caráter público, 
desencadeando daí, uma das formas do processo conhecido como “pseudoparticipação”. 
A crítica também é feita aos financiadores externos, Banco Mundial e Banco Interamericano, que 
exigem a participação popular, no intuito de alcançar credibilidade e legitimação dos processos, para 
projetos cujo fim seria o desenvolvimento local. 
Além disso, a atuação das instituições da democracia brasileira, muitas vezes, é prejudicada pelas 
condições sob as quais operam, tendo em vista a existência do padrão de desigualdades sociais, 
econômicas e culturais que permeia toda a sociedade. 
Desse modo o avanço obtido no que se refere à institucionalização dos direitos dos cidadãos, observa-
se, na prática, carência quanto à capacidade requerida, para o seu efetivo exercício, pois há um visível 
desconhecimento dos direitos por parte da comunidade. 
Ademais, a maior crítica recai sob a ideia da participação vinculada ao período eleitoral, principalmente 
em época de campanha, que funciona como “moeda de troca”, em favor do voto. Para muitos autores, o 
desconhecimento apontado anteriormente restringe a noção de participação somente para os períodos 
eleitorais, denunciando a democracia estritamente eleitoreira. 
Nota-se que em todos os processos maculados pela “pseudoparticipação” há flagrante desvirtuamento 
da função precípua da participação popular, que é assegurar o exercício da cidadania, através das 
intervenções no processo decisório, em prol do desenvolvimento local. 
Nessa linha, é comum nos municípios o estímulo a participação popular e não cidadã, visando obter 
interesses sócio-políticos do grupo no poder, ou seja, utilizam-se aspectos vinculados à racionalidade 
substantiva, por exemplo, a participação da comunidade nas decisões, para se alcançar fins específicos 
de determinada classe no poder. 
Embora as críticas apontadas sejam de extrema relevância e mereçam análises minuciosas a cada 
caso concreto, o fato é que, apesar da constituição estar em vigor há, apenas, vinte anos, as pesquisas 
revelam que, paulatinamente, os ditames constitucionais ganham espaço na sociedade civil, observando-
se o aumento do envolvimento da população no processo de tomada de decisão local. 
Essa ideia da participação popular no processo decisório, ainda em sustentação, tornou-se possível a 
divisão do poder, aumentando o número de pessoas participando de todo o processo de tomada de 
decisão, proporcionando um aumento no atendimento aos anseios locais. 
 
“Há dois caminhos interligados. Um se refere ao aperfeiçoamento do arranjo político brasileiro, visando 
a produção de loci institucionalizados e permanentes de interlocução entre os processos de 
representação e aqueles de participação política. O outro se refere ao enfrentamento do padrão de 
desigualdades que atravessa a sociedade brasileira e que resulta em uma distribuição muito perversa de 
recursos políticos, entendidos como recursos materiais e de poder. Ambos os caminhos somente serão 
trilhados se formos capazes de construir uma coalizão política comprometida com tais metas e, ademais, 
portadora de recursos suficientes para implementá-las.” 
 
De tudo quanto foi exposto, é possível inferir que a participação popular afigura-se como uma das 
garantias do Estado Democrático de Direito, sendo necessário que, para sua efetivação, o Poder Público 
ofereça condições para que a sociedade exerça, plenamente, a cidadania, entendida como a realização 
dos direitos e deveres previstos pelo ordenamento, exigindo, desde já, mudanças na atual estrutura 
política brasileira. 
 
Questões 
 
01. (MC - Todos os Cargos – CESPE). Acerca dos princípios fundamentais e dos direitos e garantias 
fundamentais instituídos pela Constituição Federal de 1988 (CF), julgue o item a seguir. 
A participação popular, por intermédio do plebiscito, consiste na participação direta do povo no 
exercício da soberania popular. 
 
( ) Certo ( ) Errado 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 65 
02. Considerando a ineficiência do poder público para oferecer condições plenas para o exercício da 
participação popular, severas críticas são feitas aos processos vigentes, tendo em vista a possibilidade 
de manipulação do Poder Público 
 
( ) Certo ( ) Errado 
 
Respostas 
 
01. Resposta: certo 
CF 
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com 
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: 
I - plebiscito; 
II - referendo; 
III - iniciativa popular. 
 
02. Resposta: certo 
Considerando a ineficiência do poder público para oferecer condições plenas para o exercício da 
participação popular, severas críticas são feitas aos processos vigentes, tendo em vista a possibilidade 
de manipulação do Poder Público, uma vez que se encontram integrantes, como no caso do Conselho, 
com déficit educacional, para desempenhar funções, configurando-se, a maioria, em meros “atores 
partícipes”, que não têm a dimensão exata do “poder emprestado” para defesa dos interesses 
(necessidades) da sociedade. 
 
 
 
Espaços de controle social e o parecer do assistente social43 
 
A resposta do Estado Capitalista para o combate das expressões da questãosocial por meio de 
políticas públicas foi uma estratégia para amenizar os conflitos sociais. Conflitos estes advindos da 
relação entre capital x trabalho, explicitados na ordem do dia através das reivindicações feitas pela classe 
trabalhadora. Estas respostas foram materializadas através das políticas públicas social, esta entendida 
como: “Concessões/conquista mais ou menos elásticas, a depender da correlação de forças na luta 
política entre os interesses das classes sociais e seus segmentos envolvidos”.44 
Vale ressaltar que a política social2 cumpre um papel importante num país como o Brasil, país este 
permeado de contradição, ao ofertar ações que garantem os direitos sociais à classe que vive do trabalho, 
estes direitos são conquistados através de lutas coletivas. 
De acordo com Behring ao estudar sobre as políticas sociais é necessário analisá-la entendendo que 
é resultado de relações complexas e contraditórias na relação entre o Estado e a sociedade civil no âmbito 
dos conflitos e lutas de classes que envolvem o processo de produção e reprodução do capitalismo, nos 
seus grandes ciclos de expansão e estagnação, ou seja, problematiza-se o surgimento e o 
desenvolvimento das políticas sociais no contexto da acumulação capitalista e das lutas de classes, com 
perspectiva de demonstrar seus limites e possibilidades. 
Em relação à constituição dos espaços de democratização das políticas públicas no Brasil a literatura 
sobre a referida temática evidencia que estes espaços foram fomentados na década de 1980, período 
este rico de mobilização da sociedade civil em busca da democratização da sociedade brasileira, 
anteriormente o país tinha passado por um período ditatorial, que dificultava a liberdade de expressão e 
mobilização. 
As mobilizações da década de 1980 estavam em torno do processo da Constituinte em que a 
sociedade civil lutou para que fossem garantidas igualdades sociais, tendo como culminância a 
promulgação da Constituição Federal de 1988, considerada como “Constituição Cidadã”. Esta instituiu 
espaços de controle social no país, sendo estes regulamentados posteriormente através da aprovação 
das diversas legislações que versam sobre as políticas setoriais. 
 
43 Noronha, Juscelia Antunes. Extraído de: http://cress-mg.org.br/hotsites/Upload/Pics/59/592f874f-705e-4422-94cf-0c24cb9d9374.pdf 
44 BEHRING, Elaine Rossette. Política Social no contexto da crise capitalista. In: Serviço Social: Direitos Sociais e Competências Profissionais. Brasília, 
CFESS/ABEPSS, 2009. 
Mecanismos e instâncias de participação e controle social. 
 
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. 66 
Dentre estes espaços de controle social encontram-se os Conselhos de Direitos e de Políticas Setoriais 
e as Conferências, segundo Raichelis45 os conselhos de políticas públicas constituem uma das principais 
inovações democráticas no campo da participação popular nas decisões políticas. Em relação a esta 
discussão Bravo (2009, p.395) descreve que: 
 
Esses mecanismos foram propostos num contexto de mobilização da sociedade civil, do processo 
Constituinte e promulgação da Constituição de 1988, que introduziu avanços que buscaram corrigir as 
históricas injustiças sociais acumuladas secularmente, mas incapazes de universalizar direitos tendo em 
vista a longa tradição de privatizar a coisa pública pelas classes dominantes. Bravo46 
 
É importante frisar que a garantia deste aparato legal esta sustentado na luta cotidiana travada pela 
sociedade civil, com a presença de movimentos sociais e de movimentos de categorias profissionais, 
estando inseridos neste espaço os assistentes sociais. 
De acordo com Raichelis47 quando conceitua controle social como sendo este um elemento constitutivo 
da esfera pública, esta esfera implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade 
política, Viabilizando a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras 
que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas 
decisões, segundo critérios pactuados. Raichelis. 
 
 Ainda segundo a autora, os Conselhos enquanto espaço de controle social “são canais importantes 
de participação coletiva e de criação de novas relações políticas entre governos e cidadãos e, 
principalmente, de construção de um processo continuado de interlocução pública” (RAICHELIS). 
Revalida-se com o debate que argumenta que os conselhos constituem-se de um espaço rico, por 
possibilitar o debate e o protagonismo da sociedade civil, ao acompanhar as ações tanto no âmbito do 
planejamento quanto da implementação da política, tanto para fiscalizar as ações, como para propor 
ações que de fato respondam as demandas apresentadas pela população. Assim: Raichelis48 
Pela sua composição paritária entre representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza 
deliberativa de suas funções e como mecanismos de controle social sobre as ações estatais, pode-se 
considerar que os Conselhos aparecem como um constructo institucional que se opõe à histórica 
tendência clientelista, patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro. Raichelis (2007, p. 77-78) 
 
No entanto ao analisar os conselhos, enquanto espaço de controle social, é necessário considerar que 
este espaço é um espaço contraditório que pode tanto ampliar os espaços democráticos como também 
legitimar o poder dominante e cooptar os movimentos sociais, para preservar o status quo. 
Os conselhos são espaços contraditórios, podem se constituir em espaços de participação e controle 
social a perspectiva de ampliação da democracia, como também em mecanismos de legitimação do poder 
dominante e cooptação dos movimentos sociais. Vão legitimar ou reverter o que está posto (CORREIA, 
2012, p. 305). 
 
Raichelis (2007) contribui para o debate, ao argumentar que é necessária a busca de novos espaços 
de controle social em que nestes espaços sejam garantidos espaços de cooperação da sociedade civil. 
Os espaços de controle social garantido de acordo com a Constituição Federal de 1988 são construtos 
novos que ainda precisam ser revigorado para que de fato signifique uma nova institucionalidade nas 
ações públicas que possam envolver distintos sujeitos no âmbito estatal e social, espaço este rico para a 
atuação dos profissionais de Serviço Social (RAICHELIS, 2007). 
Explorando a organização e a abrangência das atuais políticas sociais brasileiras, pode-se ter uma 
noção e fornecer uma perspectiva das políticas e programas que compõem hoje o conjunto da ação social 
do Estado brasileiro em nível federal, isolando suas principais formas de atuação, suas propensões e 
inquietações, tal qual o perfil de sua cobertura. 
Na fátua intenção de realização de um resgate, será minudado um esforço no sentido de emergir 
também, as três vertentes históricas a partir das quais se organizou o Sistema Brasileiro de Proteção 
Social (SBPS). 
A primeira delas, visando enfrentar a questão social tal como se conformava na República Velha, 
configurou-se por meio da política social de cunho corporativo, organizada durante a década de 1930 e 
 
45 RAICHELIS, Raquel. Democratizar a gestão das políticas sociais: Um desafio a ser enfrentado pela sociedade civil. In: Serviço Social E Saúde: Formação e 
Trabalho Profissional. São Paulo, OPAS, OMS, Ministério da Saúde, Cortez, 2007 
46 BRAVO, Maria Inês. O trabalho do assistente social nas instâncias públicas de controle democrático. In: Serviço Social: Direitos Sociais e Competências 
Profissionais. Brasília, CFESS/ABEPSS, 2009. 
47 Idem 
48 Idem 
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. 67 
assentada nos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) e na Consolidação das Leis do Trabalho 
(CLT). 
A segunda estabelecida na antiga tradição caritativa e filantrópica e voltada ao atendimentode certas 
situações de pobreza passa a ser objeto, após a década de 1930, da atuação do Estado. 
 Por último, as políticas sociais assentadas na afirmação de direitos sociais da cidadania que, apesar 
dos esforços anteriores, somente em 1988 se consolidará no país. 
A estes três diferentes paradigmas juntou-se, na década de 1960, um conjunto de intervenções sociais 
do governo federal ancoradas em sistemas de remuneração de fundos públicos. 
Destarte a questão social é considerada pela sociedade como responsabilidade tão e somente do 
governo. 
 Por outro lado os problemas sociais passaram a ser encarados como decorrentes da carência de 
recursos materiais e intelectuais, assim como da pobreza. Esta, por sua vez, vista como causa individual 
e de responsabilidade de cada um. 
 
ARGUMENTAÇÃO E ANÁLISE 
 
A política social brasileira cresceu de forma mais expressiva, exatamente nos momentos mais avessos 
a instituição da cidadania, durante os regimes autoritários e diante do governo de coalizão conservadora. 
Se tratando ao aparecimento das políticas sociais brasileiras, de acordo com Yazbek: “Podemos 
encontrar em 1923 com a Lei Elói Chaves, uma legislação precursora de um sistema público de proteção 
social com as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs)”. 
Mas, é na primeira metade dos anos de 1930, que a questão social se inscreve no pensamento 
dominante como legítima, expressando o processo de “formação e desenvolvimento da classe operária 
e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte 
do empresariado e do Estado. (Iamamoto, 1995; 77 – 10 ed.)”. 
 Neste período, são criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) na lógica do seguro 
social e nesta década situamos a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), o Salário Mínimo, a 
valorização da saúde do trabalhador e outras medidas de cunho social, embora com caráter controlador 
e paternalista. 
Progressivamente, o Estado amplia sua abordagem pública da questão, criando novos mecanismos 
de intervenção nas relações sociais como legislações laborais, e outros esquemas de proteção social 
como atividades educacionais e serviços sanitários, entre outros. “YAZBEK49.” 
Para atender as famílias dos pracinhas combatentes da 2ª Guerra Mundial foi criado em 1974 a LBA 
– Legião Brasileira de Assistência, a princípio era um atendimento materno infantil, depois com o 
crescimento da demanda e do desenvolvimento econômico e social, que se mostrava que a sociedade 
estava em vulnerabilidade social à gestão pública da LBA foi se espalhando em todos os Estados e no 
Distrito Federal e trabalhava com a seguinte linha programática: 
Assistência social, Assistência judiciária, Atendimento médico-social e materno infantil, Distribuição de 
alimentos para gestantes, crianças e nutrizes, Assistências integrais a crianças, adolescentes e jovens 
(creches e abrigos), Qualificação e iniciação profissional, Liberação de instrumentos de trabalho, 
Orientação advocatícia para a regularização e registro de entidades, Programas educacionais para o 
trabalho, Geração de renda, Projetos de desenvolvimento social local (serviços de microempresas – 
creches, cooperativas e outros) Assistência ao idoso (asilos e centros de convivência), Assistência à 
pessoa portadora de deficiência, Assistência ao desenvolvimento social e comunitário, Programa nacional 
de voluntariado; Dessa forma a instituição se adequava a sua linha programática aos ciclos de vida das 
populações mais vulneráveis, na ótica de promover o desenvolvimento social e comunitário. 
É dever e responsabilidade do Estado à garantia de amparo mínimo aos cidadãos avaliados 
necessitados ou desamparados economicamente e socialmente. Assim, pela primeira vez, em um 
documento legal brasileiro, os chamados “excluídos” são mencionados como cidadãos, destinatários da 
norma, titulados de diretos e sujeitos do processo jurídico político. 
Dessa forma percebe - se que a Constituição de 1988 estabeleceu politicamente a assistência social 
e a LOAS organizou-se como política social pública, em um campo novo, o dos direitos, da 
universalização dos acessos e da responsabilidade estatal, colocados na esfera da ordem social, tendo 
como base o primeiro trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça social. 
Em 1990 devido às crises das políticas sociais, a população e afins, se manifestaram, com isso ouve 
a criação do projeto de Reconstrução Nacional, que tomou totalmente a ideia neoliberal, causando a 
 
49 YAZBEK, Maria Carmelita (Org) Projeto de revisão curricular da Faculdade de Serviço social da PUC/SP. In: Serviço Social e Sociedade n. 14. São Paulo, 
Cortez, 1984 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 68 
diminuição drástica do gasto social e até mesmo realizando mudanças de conteúdo nitidamente 
regressivo na Carta Constitucional recém-anunciada. 
 Nesse Governo, o espaço social foi dividido, tanto no ponto de vista da sua coordenação quanto da 
sua capacidade, acontecendo um resgate do assistencialismo, do clientelismo e do populismo. 
Somente com o impeachment de Fernando Collor, já no Governo de Itamar Franco no ano de 1993 
que a LOAS, vetada no governo anterior é sancionada, depois de passar por intensas mobilizações 
sociais. No entanto, mediante o crescimento alcançado com a publicação da Constituição, fazia-se 
imprescindível a aprovação de leis orgânicas que viessem a regulamentar e institucionalizar tais 
conquistas. 
Desta forma, a lei 8742/1993, Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS é sancionada em sete de 
dezembro de 1993, com o intuito de regulamentar os artigos 203 e 204 promulgados na Constituição 
Federal de 1988 e ainda introduzir um novo significado a Assistência Social enquanto Política Pública de 
Seguridade, direito do cidadão e dever do Estado, previno-lhe um sistema de gestão descentralizado e 
participativo, cujo eixo é posto na criação do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS. 
Com as mudanças verificadas na sociedade, na questão trabalhista, o problema da pobreza tomou 
outro rumo, separando-se dos problemas do cidadão, que era aquele que contribuía financeiramente com 
os cofres públicos. 
 A seguridade social brasileira é uma política formulada no contexto da redemocratização do Estado 
na década de 1980 e apresentada institucionalmente na Assembleia Nacional Constituinte de 1988, e que 
veio para responder as demandas de reestruturação da política social no Brasil. 
 Nessa perspectiva, a seguridade social desenhou um novo modelo de condução das políticas sociais, 
com a formulação de um ministério e orçamento único para o conjunto dos setores integrantes do sistema 
de seguridade social, a saúde, a previdência e assistência social. 
Em resumo: o SBPS pode ser compreendido como um conjunto de políticas sociais que, se originam 
se desenvolve e se agrupam em quatro diferentes eixos estruturantes das políticas sociais, conforme 
resumido adiante. 
- O emprego assalariado contributivo e, mais recentemente, o trabalho socialmente útil, mas não 
necessariamente assalariado, em suas mais variadas e heterogêneas formas: política previdenciária 
contributiva (assalariados do setor privado, funcionários públicos estatutários e militares), política 
previdenciária parcial e indiretamente contributiva (segurados especiais em regime de economia familiar 
rural), políticas de proteção ao trabalha - Políticas Sociais no Brasil: Organização, Abrangência e Tensões 
da Ação Estatal 255 do assalariado formal (abono salarial e seguro-desemprego), políticas de proteção 
ao trabalhador em geral (intermediação de mão-de-obra, qualificação profissional e concessão de 
microcrédito produtivo popular), e políticas agrária e fundiária. 
- A assistência social, a segurança alimentar e o combate direto à pobreza: política nacional de 
assistência social (BPC para idosos e pessoas portadoras de necessidadesespeciais, abaixo de certa 
linha monetária de pobreza, programas e ações especiais para crianças e jovens em situação de risco 
social), ações de segurança alimentar (merenda escolar, ações emergenciais como a distribuição de 
cestas básicas etc.), e ações de combate direto à pobreza (Programa Fome Zero, cujo carro-chefe é o 
Programa Bolsa Família, de transferência direta de renda sujeita a condicionalidades). 
- A cidadania social incondicional: política nacional de saúde pública, que se organiza a partir do SUS 
e o conjunto de programas que lhe diz respeito, e política nacional para o ensino fundamental. 
- A infraestrutura social: políticas nacionais de habitação, inclusive ações; De urbanismo, e 
saneamento básico, inclusive ações de meio ambiente. 
Para além de um mero recurso de análise, acredita-se que a utilização dos Eixos Estruturantes das 
Políticas Sociais ajuda a clarificar os termos do debate corrente sobre a temática no Brasil. Ao evidenciar 
as tensões e contradições fundamentais em torno de cada eixo de políticas, e entre os diferentes eixos, 
tem-se facilitada a compreensão acerca das dinâmicas que regem as políticas sociais, assim como dos 
diversos discursos e projetos em disputa. Considera-se que esforços nesse sentido são cada vez mais 
necessários, visando contribuir para o debate acerca das reformas do SBPS, componente fundamental 
na construção de um Estado mais democrático e uma sociedade menos desigual. 
 
Ao estudar sobre a inserção dos assistentes sociais nos espaços de controle social percebe-se que a 
participação destes profissionais pode contribuir para ampliar os espaços democráticos, segundo 
Raichelis50 os assistentes sociais tem destaque por participaremnos diversos conselhos, no entanto esta 
participação demanda uma qualificação teórica - metodológico e ético - político e um comprometimento 
com o projeto ético-político profissional. A participação dos assistentes sociais que, como é sabido, tem 
 
50 RAICHELIS, Raquel. Democratizar a gestão das políticas sociais: Um desafio a ser enfrentado pela sociedade civil. In: Serviço Social E Saúde: Formação e 
Trabalho Profissional. São Paulo, OPAS, OMS, Ministério da Saúde, Cortez, 2 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
. 69 
sido uma das categorias com maior presença nos Conselhos em suas diferentes áreas. A contribuição 
dos assistentes sociais para fazer avançar a esfera pública no campo das políticas sociais é irrecusável. 
Mas, impõe-se à profissão e aos profissionais a colaboração cada vez mais qualificada, tanto do ponto 
de vista teórico-metodológico como sobretudo ético-político, para atuar nos Conselhos e Fóruns, em seus 
vários níveis, notadamente no plano municipal, onde as forças das elites locais se faz presente51 
 
De acordo com Bravo52: 
Ao pensar a atuação dos profissionais de Serviço Social nas instâncias de controle social supõe a 
necessidade de analisar-se este espaço localizado no contexto atual do desenvolvimento da sociedade 
capitalista, bem como quais as respostas profissionais que esta categoria vem produzindo para dar 
resposta às manifestações da questão social neste espaço. (BRAVO). 
 
Segundo a autora supracitada pensar o trabalho profissional dos assistentes sociais nessas instâncias 
supõe uma dupla dimensão: 
 
Analisar o controle democrático no contexto macros societário, que vem alterando as políticas sociais 
com retração dos direitos sociais, e às respostas técnico-profissionais e ético-políticas dos agentes 
profissionais (BRAVO). 
A atuação do assistente social deve estar pautada no Projeto Ético-Político Profissional, a luz dos 
princípios éticos que norteiam a profissão dentre eles: 
Reconhecimento da liberdade como valor ético central e das demandas políticas a ela inerentes - 
autonomia, emancipação e plena expansão dos indivíduos sociais; Defesa intransigente dos direitos 
humanos e recusa do arbítrio e do autoritarismo; Ampliação e consolidação da cidadania, considerada 
tarefa primordial de toda sociedade, com vistas à garantia dos direitos civis sociais e políticos das classes 
trabalhadoras; Defesa do aprofundamento da democracia, enquanto socialização da participação política 
e da riqueza socialmente produzida; Posicionamento em favor da equidade e justiça social, que assegure 
universalidade de acesso aos bens e serviços relativos aos programas e políticas sociais, bem como sua 
gestão democrática.53 
 
Concorda-se com Iamamoto (2006, p. 20) quando afirma que a atuação do assistente social na 
contemporaneidade tem vários desafios, um deles “é desenvolver sua capacidade de decifrar a realidade 
e construir propostas de trabalho criativas e capazes de preservar e efetivar direitos, a partir de demandas 
emergentes no cotidiano. Enfim ser um profissional propositivo e não só executivo”. 
Para o assistente social trilhar este caminho de concretizar o que está posto no 
Projeto Ético-Político Profissional é necessário que o mesmo seja “culto e atento às possibilidades 
descortinadas pelo mundo contemporâneo, capaz de formular, avaliar e recriar propostas ao nível das 
políticas sociais e da organização das forças sociais da sociedade civil. Um profissional informado, crítico 
e propositivo, que aposte no protagonismo da sociedade civil”54. 
Entende-se que a categoria dos assistentes sociais tem muito a contribuir com os espaços de 
democratização da política social em nosso país. Os mesmos podem inserir-se nestes espaços 
duplamente, sejam como conselheiros ou como assessores, sendo as duas inserções permeadas por 
demandas ricas a serem potencializadas. Para a autora, os assistentes sociais podem ter uma dupla 
inserção nesses espaços: uma essencialmente política, quando participam enquanto conselheiros, e 
outra que caracteriza o novo espaço sócio ocupacional, quando desenvolvem ações de assessoria aos 
conselhos ou alguns de seus segmentos (usuários, trabalhadores e poder público) (BRAVO, 2009, p. 
394). 
 O assistente social em seu cotidiano profissional pode promover ações que viabilize o acesso e defesa 
a direitos civis, sociais e políticos, pode favorecer a participação de cidadãos e cidadãs em processos 
decisórios que lhes dizem respeito, pode ampliar o acervo de informações necessárias aos usuários para 
que os mesmos obtenham serviços e direitos sociais, estimular a vivência e a aprendizagem, bem como 
estimular processos democráticos nas situações e relações quotidianas (IAMAMOTO, 2006, p. 111). 
A autora Iamamoto55, baseada na pesquisa sobre o perfil dos assistentes sociais realizada pelo CFESS 
em 2005, retrata que os assistentes sociais têm uma expressiva presença nos espaços dos Conselhos 
 
51 Idem 
52 BRAVO, Maria Inês. O trabalho do assistente social nas instâncias públicas de controle democrático. In: Serviço Social: Direitos Sociais e Competências 
Profissionais. Brasília, CFESS/ABEPSS, 2009. 
53 BRASIL. Código de ética do/a assistente social. Lei 8.662/93 de regulamentação da profissão. Brasília, Conselho Federal de Serviço Social/CFESS, 2011. 
54 IAMAMOTO, Marilda Villela. Serviço Social na Contemporaneidade: trabalho e formação profissional. São Paulo, Cortez, 2006. 
55 IAMAMOTO, Marilda. O significado do trabalho do assistente social nos distintos espaços sócio-ocupacionais. In: Serviço Social: Direitos Sociais e 
Competências Profissionais. Brasília, CFESS/ABEPSS, 2009. 
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. 70 
de Direitos ou de Políticas Sociais, 30,44%, como profissionais e militantes de base que se envolvem no 
exercício democrático do acompanhamento da gestão e avaliação da política, dos planos que as orientam 
e dos recursos destinados a sua implementação. Corrobora-se com Raichelis (2007) quando a mesma 
afirma que a atuação do assistente social nos espaços de controle social é fundamental em dupla direção: 
 
Impulsionare ampliar o movimento que se organiza em torno da defesa de direitos e das políticas 
sociais, propondo novas estratégias para o enfretamento das demandas sociais, no interior do aparato 
institucional onde os assistentes sociais são cada vez mais requisitados a transcender funções executivas 
para desempenhar papéis de formulação e gestão de políticas e programas sociais; Ao mesmo tempo, 
colaborar para o adensamento da pesquisa e da produção teórica no âmbito das políticas sociais, 
articulada à análise das tendências macrossocietárias que iluminem estrategicamente os rumos a ser 
perseguidos (RAICHELIS). 
 
 A participação popular e cidadã, com caráter democrático e descentralizado, se dão em cada esfera 
do governo, abrangendo o processo de gestão político-administrativo financeira e técnico-operativa. O 
controle do Estado deve ser exercido pela sociedade na busca de dar garantia dos direitos fundamentais 
e dos princípios democráticos. 
Os Conselhos Setoriais de políticas públicas e suas respectivas Conferências são espaços 
privilegiados para esta participação, além de outros também importantes, como a mídia e os conselhos 
profissionais. As Conferências avaliam a situação das políticas públicas e da garantia de direitos, definem 
diretrizes e avaliam os seus avanços. Os Conselhos têm, dentre outras, a responsabilidade de formular, 
deliberar e fiscalizar a política de atendimento e normatizar, disciplinar, acompanhar e avaliar os serviços 
prestados pelos órgãos e entidades encarregados de sua execução. Avanços na organização e 
fortalecimento da participação da população são necessários, buscando a integração das políticas sociais 
nos níveis federal, estadual e municipal. 
A consolidação de novas representações e práticas das famílias e da sociedade acerca dos direitos e 
deveres deve estar baseada numa mudança cultural, fundamentada em processos participativos, no 
exercício do controle social das políticas públicas e na ética da defesa e promoção de direitos. 
Evidente é que esse processo de fortalecimento da cidadania e da democracia é longo e demorado, 
cabendo aos Conselhos Setoriais num primeiro momento, se apresentarem à sociedade e incentivarem 
a participação desta nos debates relativos às políticas públicas a serem implementadas em prol da 
população, inclusive no que diz respeito à inclusão, nas propostas de leis orçamentárias, dos recursos 
que para tanto se fizerem necessários. Vale lembrar que a “mobilização da opinião pública, no sentido da 
indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade” no processo de discussão e solução 
dos problemas que afligem a população constitui-se em algumas das diretrizes da política de atendimento 
traçada pelos Estatutos e que a participação popular no processo de elaboração das propostas de leis 
orçamentárias pelo Executivo, assim como de discussão e aprovação pelo Legislativo, é expressamente 
prevista na Lei Complementar nº. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e Lei nº. 10.257/00 (Estatuto 
das Cidades), bastando apenas que os espaços democráticos já assegurados pelo ordenamento jurídico 
Pátrio sejam efetivamente ocupados pela sociedade organizada. 
Os assistentes sociais têm de fato muito a contribuir para fortalecer os espaços de controle social das 
políticas públicas, pois, pode fomentar ações que possibilitem uma rica inserção da população usuária 
nestes espaços, buscando democratizar estes espaços. 
 
Justifica que é necessária a inserção dos assistentes sociais nos conselhos, pois, entendemos que 
estes profissionais podem impulsionar e ampliar o movimento que se organiza em torno da defesa de 
direitos e das políticas sociais, propondo novas estratégias para o enfrentamento das demandas sociais, 
bem como, podem contribuir para o adensamento da pesquisa e da produção teórica no âmbito das 
políticas sociais, articulada à análise das tendências macrossocietárias que possibilite iluminar os rumos 
a ser perseguidos (RAICHELIS, 2007). 
A presente discussão pretendeu contribuir para o debate sobre os espaços sócio ocupacionais do 
Serviço Social, refletindo sobre a atuação do assistente social nos espaços de controle social, 
compreendendo que o debate não se esgota neste trabalho e não é concluso, sendo necessário continuar 
sobre a investigação da atuação do assistente social neste espaço sócio ocupacional, para subsidiar esta 
categoria que tem muito a contribuir para a democratização das políticas públicas e a garantia dos direitos 
sociais da população a qual presta seu serviço. 
 
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Mecanismo de Apoio do Ministério Público e Controladoria Geral da União5657 
 
O controle social adquiriu força jurídica no Brasil com a publicação da Constituição Federal de 1988, 
também conhecida como Constituição Cidadã, que, elaborada sob grande influência da sociedade civil 
através de emendas populares, estabeleceu a descentralização e a participação popular como marcos 
no processo de elaboração das políticas públicas, particularmente nos campos das políticas sociais e 
urbanas, consagrando, assim, uma conjuntura favorável à participação da sociedade nos processos de 
tomada das decisões políticas fundamentais ao bem-estar da população (Controladoria-Geral da União – 
Controle Social, 2012) 
Segundo OLIVEIRA (2001 apud ALCÂNTARA, 2000, p. 1), o Controle Social corresponde ao “poder 
legítimo utilizado pela população para fiscalizar a ação dos governantes, indicar soluções e criar planos 
e políticas em todas as áreas de interesse social”. 
De acordo com a Cartilha “Controle Social” da Controladoria Geral da União: “O controle social pode 
ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no 
controle das ações da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da 
corrupção e de fortalecimento da cidadania” (Controladoria-Geral da União – Controle Social, 2012, p. 
16). 
Cunha (2003) define controle social como “a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir 
nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos 
de ação do município, estado ou do governo federal”. 
 
São fundamentais ações de pressão, monitoramento, fiscalização, exposição pública de um tema e 
mesmo o acionamento de órgãos como o Ministério Público, para exercer auditorias e punir atos ilegais 
por parte do poder público. Por exemplo, os movimentos de moradia, em todo o País, participam de canais 
institucionais (como conselhos e conferências), mas sabem que é necessário também o monitoramento, 
a fiscalização e a pressão por fora desses canais, muitas vezes acionando órgãos da Justiça. Se esses 
movimentos não agirem desta maneira, o direito à moradia – que é um direito relativamente novo no Brasil 
– nunca será efetivado de fato. 
 
Questões 
 
01. (Prefeitura de Itapevi/SP - Assistente Social – SHDIAS). Qual é a denominação que se dá ao 
processo de participação popular que visa, definir, executar e acompanhar as políticas públicas e as 
políticas de governo é chamado de: 
(A) Integração social. 
(B) Controle social. 
(C) Ação social e comunitária. 
(D) Controle das políticas. 
 
02. (UFSBA - Assistente Social – UFMT/2017). Um dos eixos estruturantes das políticas públicas 
brasileiras, a partir da Constituição Federal de 1988, é a descentralização político-administrativa que 
garante a participação popular em seu processo de execução. Qual nome se dá a essa participação? 
(A) Desenvolvimento Social 
(B) Gestão Social 
(C) Controle Social 
(D) Proteção Social 
 
Respostas 
 
01. Resposta: B 
De acordo com Raichelis quando conceitua controle social como sendo este um elemento constitutivo 
da esfera pública, esta esfera implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade 
política, Viabilizando a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras 
que conduzem asnegociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas 
decisões, segundo critérios pactuados. 
 
 
 
56 https://www.aedb.br/seget/arquivos/artigos16/21324209.pdf 
57 http://epsm.nescon.medicina.ufmg.br/dialogos3/Biblioteca/Artigos_pdf/Controle_Social_das_politicas_publicas-REPENTE_Instituto_Polis.pdf 
1455069 E-book gerado especialmente para ANDRE FERNANDES DA SILVA
 
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02. Resposta: C 
A participação popular e cidadã, com caráter democrático e descentralizado, se dão em cada esfera 
do governo, abrangendo o processo de gestão político-administrativo financeira e técnico-operativa. O 
controle do Estado deve ser exercido pela sociedade na busca de dar garantia dos direitos fundamentais 
e dos princípios democráticos. 
 
 
 
A Economia é a ciência social que estuda a produção, distribuição e consumo de bens e serviços. Ela 
estuda as formas de comportamento humano resultantes da relação entre as necessidades dos homens 
e os recursos disponíveis para satisfazê-las. Assim sendo, esta ciência está intimamente ligada à política 
das nações e à vida das pessoas, sendo que uma das suas principais funções é explicar como funcionam 
os sistemas econômicos e as relações dos agentes econômicos, propondo soluções para os problemas 
existentes. A ciência econômica está sempre analisando os principais problemas econômicos: o que 
produzir, quando produzir, em que quantidade produzir e para quem produzir. Cada vez mais, esta ciência 
é aplicada a campos que envolvem pessoas em decisões sociais, como os campos: religioso, industrial, 
educação, política, saúde, instituições sociais, guerra, etc. Macroeconomia e microeconomia são as 
principais divisões da ciência econômica. 
A microeconomia é o ramo que estuda o comportamento dos agentes econômicos (unidades 
individuais) em relação ao mercado consumidor, empresas, donos dos recursos de produção. Chamada 
também por teoria dos preços, um exemplo de seu trabalho é o estudo das alterações do comportamento 
de empresas e pessoas em casos de oscilações de preços. A macroeconomia estuda o desempenho 
global, ou seja, a economia como um todo. Produção de bens e serviços, taxas de inflação, taxas de 
desemprego, poupança, consumo, investimentos e governo. É a economia das cidades, nações, dos 
grandes sistemas econômicos. É ela que estuda e propõe soluções, por exemplo, para situações de 
desemprego em massa, ou grandes crises de um dado mercado. Além dos resultados da atuação desta 
ciência em questões diretamente a ela ligadas, como dinheiro ou produção ou mercado financeiro, a 
economia influencia diretamente e indiretamente outras áreas da sociedade, seja a política, que está a 
ela intimamente ligado, ou seja, a qualidade de vida das pessoas. 
A palavra Economia origina-se do grego em que oikos significa casa ou patrimônio e momos regra ou 
norma. Etimologicamente referia-se, pois, à administração doméstica. Com o fim de dar-lhe sua 
conotação atual acrescentou-se a palavra economia o adjetivo política (do grego polis, cidade). Dessa 
forma deixava-se claro que a economia tinha como objetivo específico a sociedade e não o indivíduo ou 
a unidade familiar. Um tempo depois, surge a tendência de utilizar a denominação mais simples 
Economics ou Économique por analogia com outras ciências como Physics e Physique. Nos primeiros 
essa nova denominação teve ampla aceitação, encontrando, porém, sérias resistências na França. No 
Brasil não se registra nenhum movimento semelhante. Quando muito se pode assinalar o largo emprego 
da palavra economia, isoladamente, para significar Economia Política. A palavra economia, também 
utilizada para designar a realidade econômica: economia brasileira, economia inglesa, etc. outras vezes 
emprega-se o vocabulário para significar a parte não consumida da renda nacional ou dos rendimentos 
individuais. Posto que bastante difundido na linguagem corrente, este último emprego é unanimemente 
condenado pelos economistas que preferem utilizar, em tais casos, o termo "poupança" corresponde ao 
francês épargne e ao inglês savings. A definição de Economia Política varia os autores. 
 
Sistemas econômicos 
 
Os Sistemas econômicos são um ramo da economia que estuda os métodos e instituições pelas quais 
sociedades determinam a propriedade, direção e alocação dos recursos econômicos e as suas 
respectivas trajetórias de desenvolvimento econômico. Um sistema econômico de uma sociedade é a 
unidade de análise. Entre sistemas contemporâneos em diferentes partes do espectro organizacional são 
os sistemas socialistas e os sistemas capitalistas, nos quais ocorre a maior parte da produção, 
respectivamente em empresas estatais e privadas. Entre esses extremos estão as economias mistas. Um 
elemento comum é a interação de influências políticas e econômicas, amplamente descritas como 
economia política. Sistemas econômicos comparados é a área que estuda a performance e o 
comportamento relativos de diferentes economias ou sistemas. 
3. Realidade Socioeconômica Brasileira e Local: Noções sobre crescimento 
econômico e desenvolvimento social. 
 
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. 73 
Um sistema econômico pode ser definido como sendo a forma política, social e econômica pelo qual 
estar organizada uma sociedade. Engloba o tipo de propriedade, a gestão da economia, os processos de 
circulação das mercadorias, o consumo e os níveis de desenvolvimento tecnológico e da divisão do 
trabalho. De conformidade com sua definição, os elementos básicos de um sistema econômico são: 1) 
os estoques de recursos produtivos ou fatores de produção, que são os recursos humanos (trabalho e 
capacidade empresarial), o capital, a terra, as reservas naturais e a tecnologia; 2) o complexo de unidades 
de produção, que são constituídas pelas empresas e; 3) o conjunto de instituições políticas, jurídicas, 
econômicas e sociais, que constituem a base de organização da sociedade. 
Quanto à classificação, atualmente, se conhece a existência de dois sistemas econômicos distintos: o 
capitalismo e o socialismo. O sistema capitalista ou economia de mercado é regido pelas forças de 
mercado, predominantemente a livre iniciativa e a propriedade privada dos fatores de produção. O 
sistema capitalista predomina na maioria dos países industrializados ou em fase de industrialização e sua 
economia baseia-se na separação entre trabalhadores juridicamente livres, que dispõem, apenas da força 
de trabalho e a vendem em troca de salário, e capitalistas, os quais são proprietários dos meios de 
produção e contratam os trabalhadores para produzir mercadorias (bens dirigidos para o mercado) 
visando à obtenção de lucros. 
 
Desenvolvimento e Subdesenvolvimento 
 
O termo subdesenvolvimento surgiu na literatura econômica e política a partir da segunda metade 
do século XX, logo após o generalizado processo de descolonização que ocorreu na Ásia e na África. 
Com a libertação política, promovida muitas vezes por meio de conturbadas guerras e conflitos, surgiram 
novos países independentes, todos marcados por graves problemas socioeconômicos, quase sempre 
associados à pobreza extrema: altas taxas de mortalidade, baixa expectativa de vida, analfabetismo, 
subnutrição, fome crônica, etc. A partir dessa época, portanto, o mundo passou a notar ainda mais as 
fortes desigualdades existentes entre os países, o que acabou se tornando tema de profundos estudos e 
reflexões teóricas sobre as origens do subdesenvolvimento e também sobre as razões do 
desenvolvimento. 
O desenvolvimento e o subdesenvolvimento são realidades opostas, porém, inseparáveis, resultantes 
do processo de expansão do capitalismo em escala planetária. 
 
Principais diferenças entre desenvolvimento e subdesenvolvimento: 
 
Desenvolvimento 
O desenvolvimento de um país ocorre quando há um crescimento de sua economia acompanhado 
pela melhoria no padrão de vida da população. Sendo assim, os paísesdesenvolvidos são aqueles que, 
no plano econômico, se destacam pelo alto grau de industrialização e também pela supremacia 
econômica e tecnológica, e que, no plano social, apresentam uma população que desfruta e melhores 
condições de vida. 
Subdesenvolvimento 
O subdesenvolvimento, por sua vez, se expressa pelo atraso e dependência econômica e tecnológica 
em que um país se encontra em relação às demais nações, associados às precárias condições de vida e 
que está submetida grande parte de sua população. 
 
 
 
IDH: Indicador de Desenvolvimento 
 
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. 74 
 
 
Na tentativa de medir o nível de desenvolvimento de cada país de maneira mais abrangente, a ONU, 
por meio do Pnud (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), passou a considerar um 
conjunto de indicadores que retrata a situação econômica e social bem como as condições de vida de 
suas populações, como o nível de renda, o grau de analfabetismo e escolarização, as taxas de 
mortalidade, a expectativa de vida, entre outros. 
A partir da combinação desses indicadores socioeconômicos foi possível verificar o nível de 
desenvolvimento de um país, expresso por seu Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). O cálculo 
desse índice resulta um valor entre zero e um, e quanto mais próximo de zero for o IDH, menos 
desenvolvido é o país, e quanto mais próximo de um for o IDH, mais desenvolvido é o país. Nas 
publicações do Relatório de Desenvolvimento Humano do Pnud, os países são agrupados em quatro 
categorias, conforme seja maior ou menor o valor de seu IDH: muito elevado, levado, médio e baixo. 
O cálculo do IDH sintetiza os diversos índices de desenvolvimento humano, pois ele leva em 
consideração três importantes dimensões necessárias para o desenvolvimento de um país. Observe: 
 
 
 
Embora o IDH nos ajude a estabelecer comparações importantes sobre as diferenças de 
desenvolvimento existentes entre os países do mundo, sendo inclusive de grande valia para o 
estabelecimento de políticas voltadas para a promoção do desenvolvimento socioeconômico, é 
necessário cautela ao analisar esses dados a fim de se evitar interpretações distorcidas, ou esmo 
equivocadas, a respeito da realidade de determinado país. Isso pode ocorrer, por exemplo, pelo fato de 
o cálculo do IDH expressar apenas uma média não sendo capaz, por isso, de retratar as desigualdades 
existentes no interior de um mesmo país. Isso fica claro ao verificar a realidade do nosso próprio país, 
que tinha IDH calculado em 0,730 (segundo dados da ONU referentes a 2012). Esse número, no entanto, 
não revela as profundas desigualdades socioeconômicas que marcam a sociedade brasileira ao longo de 
sua história, fazendo com que uma expressiva parcela da população sobreviva em condições 
extremamente precárias. 
 
Referências Bibliográficas: 
 
MARTINEZ, Rogério; et. al. Novo olhar: Geografia. 1ª edição. São Paulo: FTD. 
 
Sobral 
 
Em 2015, o salário médio mensal era de 1.9 salários mínimos. A proporção de pessoas ocupadas em 
relação à população total era de 24.8%. Na comparação com os outros municípios do estado, ocupava 
as posições 16 de 184 e 7 de 184, respectivamente. Já na comparação com cidades do país todo, ficava 
na posição 2500 de 5570 e 894 de 5570, respectivamente. Considerando domicílios com rendimentos 
mensais de até meio salário mínimo por pessoa, tinha 44.2% da população nessas condições, o que o 
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. 75 
colocava na posição 172 de 184 dentre as cidades do estado e na posição 2237 de 5570 dentre as 
cidades do Brasil. 
 
 
 
Economia 
A partir da segunda metade do século XIX, nasce em Sobral a atividade industrial promovendo a 
transformação da economia da cidade. Inicialmente, o primeiro impulso industrial se dá com o 
aparecimento das primeiras fábricas na cidade, como a CIDAO e a Fábrica de Tecidos Ernesto 
Deocleciano26. A primeira era dedicada ao beneficiamento de produtos regionais como a oiticica e o 
algodão enquanto a segunda se dedicava ao ramo têxtil. No fim da segunda metade do século XIX, 
Fortaleza ganha destaque na rede urbana cearense tornando-se um centro coletor da produção regional 
e distribuidor de produtos importados, passando então a competir com os municípios de Sobral, Aracati, 
Crato e Icó. Este fato se deve à construção da via férrea. 
Apesar de perder relativamente sua vitalidade econômica devido aos rearranjos da rede urbana 
cearense e pela melhoria significativa no setor de transportes que minimizou a distância com a capital do 
Ceará, a cidade de Sobral, já em meados do século XX, passa por mudanças expressivas na vida política, 
econômica, cultural e religiosa com a construção de grandes obras de infraestrutura. Nesse período a 
figura de Dom José Tupinambá da Frota foi relevante e intensa. Ele foi responsável por vitalizar e 
impulsionar o desenvolvimento da cidade de Sobral por mais de vinte anos, com a construção de grandes 
obras, a maioria obras públicas. 
Com o advento das políticas intervencionistas surgem as ideias de modernização do território 
nordestino baseadas principalmente no desenvolvimento industrial. Iniciativas de caráter nacional como 
a SUDENE foram implantadas para diminuir as disparidades regionais. Cabe destacar aqui as iniciativas 
a nível estadual como a Companhia de Desenvolvimento do Ceará (CODEC), o I – Plano de Metas 
Governamentais (PLAMEG), do então Governador Virgílio Távora e em Sobral o Projeto Universitário de 
Desenvolvimento Industrial do Nordeste, o PUDINE. 
Essas tentativas de industrializar o Estado foram marcadas por uma mudança no padrão de 
crescimento das cidades, principalmente as chamadas cidades médias que veem alterados seu padrão 
de incremento populacional com o aumento de suas taxas de urbanização. Isso, aliado à crescente 
participação do poder público, provocou impactos na política, economia e sociedade cearense, que se 
perpetua até os dias atuais. 
Sobral reforça nesse período seu papel de centro de comércio e serviços para atender não só a 
população urbana que vive na sede do município, mas também, a população de sua área de influência. 
Cabe lembrar que nos anos 1970 e 1980 foram implementadas na cidade importantes políticas públicas 
voltadas para a educação, saúde e infraestrutura o que acelerou o crescimento da população aumentando 
sua taxa de urbanização. 
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. 76 
As principais atividades que impulsionaram o aumento das taxas de urbanização da cidade e 
mantiveram Sobral como centro de destaque na rede urbana cearense foram o comércio, os serviços e 
as atividades administrativas. 
Apesar de a atividade industrial ainda existir na cidade ela se apresenta com pouco peso até os anos 
1990. 
As relações entre a cidade de Sobral e as cidades ao seu entorno se dinamizam cada vez mais 
pautadas pelo setor terciário. O IBGE (1972) que categoriza as cidades brasileiras de acordo com suas 
funções urbanas colocou Sobral como cidade de 2º nível na rede urbana do Ceará. Anos mais tarde, em 
1987, um estudo do mesmo órgão aponta Sobral como capital regional, ao lado de Juazeiro do Norte e 
Crato. 
A partir da década de 1990, com a expansão dos sistemas técnicos, as atividades terciárias vão se 
diversificar e se fortalecer na cidade de Sobral. 
Impulsionado pelo poder público local, o ideal de modernização chega a Sobral alinhado ao discurso 
apregoado pelo Governo Estadual. A administração do prefeito Cid Ferreira Gomes, que permaneceu no 
poder por oito anos (1997 – 2004) contribuiu para mudanças significativas no uso do território sobralense, 
com a implantação de um projeto de modernização para a cidade. Esse projeto é marcado pela renovação 
da materialidade do território e pela inserção de novas práticas políticas. Com a construção de objetos 
técnicos, observa-se a realização de ações que visam à inclusão do município em um circuito de relaçõesnão só com espaços contíguos mas também com outros espaços mais distantes. 
Destacamos as transformações ocorridas na economia urbana de Sobral que dinamizaram os fluxos 
da cidade com sua região de influência. Cabe salientar que o investimento industrial mais significativo 
ocorrido na cidade foi a implantação da indústria de calçados Grendene S/A. 
 
Questões 
 
01. (SEDUC/PI – Professor de Geografia – NUCEPE/2015) Leia as afirmativas que tratam das 
questões inerentes à reorganização do espaço mundial. 
I – Do final do século XIX até a Segunda Guerra Mundial a ordem estabelecida constituía-se na 
multipolaridade, caracterizada por disputas por territórios, mercados e recursos. 
II – O cenário mundial, após o conflito da segunda grande guerra, possibilitou o desenvolvimento de 
nações superpoderosas que tomaram para si a responsabilidade de dividir o mundo em duas partes, 
construindo uma ordem mundial bipolar. 
III – Após o período da guerra-fria, o mundo se organizou em megablocos ou blocos regionais, que 
passaram a dominar as relações de poder no cenário mundial. 
IV – No cenário político internacional atual, um dos blocos econômicos em destaque, o BRICS, é 
formado por países em desenvolvimento que se uniram para fortalecerem sua economia e soberania. 
As afirmações CORRETAS somente estão contidas em: 
(A) II e IV. 
(B) III. 
(C) I, II e III. 
(D) I, II e IV. 
(E) I e IV. 
 
02. (IF/RS – Professor de Geografia – IF/RS/2015) A recuperação da economia mundial, que se inicia 
em fins dos anos 1930, chega a um impasse com o término da Segunda Guerra Mundial. Ela estava 
fortemente baseada na expansão de gastos militares e concentrada nos Estados Unidos. Para que se 
sustentasse, era necessário resolver os diversos problemas deixados pelo fim da hegemonia britânica, 
que estavam travando a expansão do mercado mundial. 
(Fonte: MARTINS, C. E. Globalização, dependência e neoliberalismo na América Latina, 2011, p.5). 
A partir do exposto pelo autor, era fundamental, para mudar o cenário em tela: 
(A) estabelecer um novo padrão monetário internacional, que reativasse os créditos e sistemas de 
pagamento internacionais, associado a políticas de recuperação da economia europeia e sua capacidade 
de importação, reequilibrando a divisão internacional do trabalho. 
(B) estabelecer um novo padrão monetário internacional baseado na reorganização econômica dos 
países afetados pela crise, em especial dos periféricos, no intento de prosseguir com a divisão 
internacional do trabalho organizada pelo capitalismo histórico. 
(C) promover a recuperação das economias europeias por meio de uma dinamização da indústria e 
criação de blocos regionais, bem como delinear novas estratégias de conquistas territoriais para equilibrar 
a renda perdida com a independência das ex-colônias. 
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. 77 
(D) persuadir ideologicamente os países semiperiféricos e periféricos a adotarem políticas econômicas 
keynesianistas, articuladas com welfare state, para coibir movimentos nacionalistas e o avanço do 
comunismo, em especial da América Latina. 
(E) impedir, através de barreiras protecionistas, o avanço dos produtos primários dos países periféricos 
e semi-periféricos, com o objetivo de criar um ambiente de instabilidade política e econômica diante da 
ameaça, sobretudo na América Latina, de instalação da social democracia. 
 
03. (SEDUC/PI – Professor de Geografia – NUCEPE/2015) A ofensiva do capitalismo no contexto 
mundial pós-Segunda Guerra Mundial, impulsionada pela expansão geográfica de seu modo de produção 
e pela crise do socialismo, também se fez presente na economia brasileira. 
Assinale a alternativa que trata CORRETAMENTE sobre esta questão. 
(A) Mesmo com o pouco interesse do mercado consumidor interno em relação aos produtos norte-
americanos e europeus, bons negócios do mundo capitalista industrializado chegaram ao contexto 
brasileiro. 
(B) O processo de endividamento externo do Brasil diminui como esperado no funcionamento da 
economia capitalista internacional para os países menos desenvolvidos. 
(C) A economia brasileira passou por um período de crescimento significativo a partir de sua inserção 
no modo de produção capitalista, saindo de uma crise financeira difícil. 
(D) Neste período, são estabelecidas perspectivas de novos negócios no Brasil em função da mão de 
obra disponível e de baixo custo. 
(E) A participação brasileira no capitalismo mundial trouxe como consequência para a economia um 
aumento da produção interna voltada para a importação de bens industrializados. 
 
Respostas 
 
01. C/ 02. A/ 03. D 
 
 
 
Acumulação, trabalho e desigualdades sociais58 
 
Entre o fim do feudalismo e o começo do capitalismo, houve um período denominado de pequena 
produção mercantil. Ali já havia uma incipiente circulação de dinheiro e de mercadorias, mas a mercadoria 
ainda não havia se convertido na forma geral de todos os produtos, portanto, trocáveis por dinheiro. 
No entanto, lê-se: “Mercadoria e dinheiro são, ambos, premissas elementares do capital, mas apenas 
sob certas condições se desenvolvem até chegar à capital”. Com isso, está se afirmando que mercadoria 
e dinheiro não são especificidades do capitalismo. Mercados de vários tipos existiram através da História, 
quando as pessoas trocavam ou vendiam o excedente da sua produção. Mas, deve-se observar que, 
nesta sociedade, ambos assumem um conteúdo distinto para o trabalhador e para o capitalista. Se 
perguntarmos ao trabalhador o que acontece com o seu dinheiro, ele vai responder imediatamente, numa 
única palavra: “some, desaparece ou evapora-se”. Diferentemente, o dinheiro em poder do capitalista se 
multiplica. O processo que consubstancia essa multiplicação é que vai explicar a acumulação. Mas, para 
isso, vejamos, antes, o que é mercadoria. Isso vai nos permitir concluir que a produção e a circulação de 
mercadorias não pressupõem para a sua existência o modo capitalista de produção. Para Marx, a 
mercadoria é, antes de tudo, um objeto externo, uma coisa, a qual pelas suas propriedades satisfaz 
necessidades humanas de qualquer espécie. A natureza dessas necessidades, se elas se originam do 
estômago ou da fantasia, não altera nada na coisa. Aqui também não se trata de como a coisa satisfaz a 
necessidade humana, se imediatamente, como meio de subsistência, isto é, objeto de consumo, ou se 
indiretamente, como meio de produção. 
 
Adiante, acrescenta: “Quem com seu produto satisfaz sua própria necessidade cria valor de uso, mas 
não mercadoria. Para produzir mercadoria, ele não precisa produzir apenas valor de uso, mas valor de 
uso para outros, valor de uso social”. E complementa: “Para tornar-se mercadoria, é preciso que o produto 
seja transferido a quem vai servir como valor de uso por meio da troca”. 
 
58 Texto adaptado de TAVARES, M. A. Acumulação, trabalho e desigualdades sociais. 
Desigualdades econômicas e sociais. 
 
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. 78 
Ora, isso significa dizer que o produto do trabalhador individual, quando destinado a um terceiro, 
mediante a troca, se constitui mercadoria. Mas isso não significa que essa relação de troca constitua uma 
relação capitalista. Mesmo quando a troca é mediada pelo dinheiro, entre dois trabalhadores, ao final, o 
dinheiro vai ser trocado por outra mercadoria, ficando, portanto, na esfera da circulação simples. Já a 
mercadoria que é produzida sob o domínio do capital vai constituir um processo mais complexo, que pode 
ser traduzido no ciclo produção-circulação-consumo, que a lógica da acumulação impõe seja ininterrupto. 
Assim, a porção de trabalho não-pago – mais-valia – contida na mercadoria vai se transformar em dinheiro 
para, o mais rapidamente possível, voltar ao processo de acumulação de capital. 
Como se pode ver, o processo de produção capitalista não é simplesmente produçãode mercadorias, 
mas um processo que absorve trabalho não pago. “O processo de produção é a unidade imediata entre 
o processo de trabalho e o processo de valorização, do mesmo modo por que seu resultado imediato, a 
mercadoria, é a unidade imediata entre o valor de uso e o de troca”. Ao vender a força de trabalho ao 
capitalista, por um dia, semana, quinzena, mês ou ano, tudo o que for produzido pelo trabalhador, no 
período determinado, pertence ao capitalista, embora essa produção seja sempre superior ao valor pago 
pela venda de sua força de trabalho. O que o capitalista recebe em troca do salário é o valor de uso dessa 
força de trabalho, é todo o trabalho vivo que ela pode fornecer. “O processo de trabalho é um processo 
entre coisas que o capitalista comprou, entre coisas que lhe pertencem”. O trabalhador não para de 
trabalhar quando produz o valor correspondente ao pagamento da sua força de trabalho. Se fosse assim, 
tratava-se de um processo simples de formação de valor. Esse processo é prolongado, tornando-se 
processo de valorização, isto é, processo de extração da mais-valia. É um processo que se realiza sob a 
direção do capitalista com o fim de fazer de dinheiro mais dinheiro. Ou melhor, de transformar dinheiro 
em capital. 
 
Para isso, não basta ao capital extrair trabalho não-pago do trabalhador. Mais-valia estocada não gera 
capital, mas crise. É preciso que a mais-valia se realize no mercado, que seja transformada em dinheiro. 
Do contrário, se as mercadorias não são vendidas, o ciclo é interrompido e o objetivo do capital não é 
atingido. Isso explica, inclusive, porque são utilizados tantos artifícios para a venda das mercadorias. 
Quando não são vendidas dentro de um tempo determinado, diminui-se o preço, criam-se sistemas de 
créditos, parcelam-se pagamentos, oferecem-se prêmios para atrair compradores etc. Sem contar que, 
hoje, produção e venda já conseguem andar juntas, uma vez que algumas mercadorias são vendidas 
antes mesmo de serem fabricadas. 
Mas, retomando a nossa proposta inicial, faz-se necessário trazer ao debate as operações econômicas 
ocorridas na pequena produção mercantil, constitutiva da chamada acumulação primitiva, pela qual foi 
possível a geração de um volume de recursos suficientes para separar os meios de produção dos 
produtores e transformá-los em trabalhadores assalariados, sob o domínio do capital. 
 
No começo, trocava-se mercadoria por mercadoria (M – M). Depois, tornou-se necessário introduzir o 
dinheiro para facilitar as trocas (M – D – M). O uso do dinheiro não mudou o caráter da operação, uma 
vez que, nos dois extremos, permanecia a mercadoria. Com o passar dos tempos, surgiu a figura do 
comerciante, que comprava as mercadorias para revender no mercado, evidentemente por um preço 
maior que aquele que comprou. Observa-se que a operação mudou. Ela não começa nem termina na 
mercadoria, mas sim no dinheiro, que aparece nos dois extremos, sendo o valor do último maior que do 
primeiro (D – M – D). Essa operação é geradora do que Marx vai chamar de Capital Comercial, relação 
pela qual são feitas encomendas a uma série de produtores diretos, as quais são, depois, reunidas e 
vendidas. Nesta transação, também podiam ser adiantados matéria-prima ou dinheiro. 
Outra categoria econômica daquele momento de transição é o Capital Usurário, pelo qual se 
adiantavam dinheiro, matérias-primas, instrumentos de trabalho ou ambos aos produtores diretos, sob a 
forma de dinheiro. Esse adiantamento, feito sob juros extorsivos, acabava por transformar dinheiro em 
capital. Contudo, ainda não havia capitalismo. A existência de capital comercial e de capital usurário 
consubstanciava tão-somente a transição para o capitalismo. A sociedade só se torna capitalista quando 
o capital domina a produção, ou seja, quando a força de trabalho torna-se mercadoria e o assalariamento 
passa a ser base desta sociedade. 
 
Como teria se dado essa separação que transforma os meios de subsistência e os meios de produção 
em capital e os produtores diretos em trabalhadores assalariados? 
 
Trata-se de um longo processo que inclui métodos econômicos e extraeconômicos, a exemplo da 
expropriação agrária e dos cercamentos na Inglaterra, que, progressivamente, vai sendo disseminado por 
todo o mundo, em momentos e de modo diferentes. A partir do século XIII e nos XIV e XV, em algum 
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. 79 
ponto de antigas cidades romanas, começaram a aparecer pessoas pobres que esperavam poder vender 
os seus serviços a comerciantes e empresários. Era uma população errante, sem raízes, que, para 
sobreviver, começava a alugar seus braços. Entre os mesmos séculos, estendendo-se até o século XVIII, 
a lenta decadência do feudalismo, na Europa ocidental, vai provocando a dissolução dos séquitos feudais 
e muitos antigos criados se tornam mendigos. Na sequência, camponeses ingleses foram expulsos das 
terras, tendo em vista o desenvolvimento da indústria de lã. A expropriação dos lavradores da base 
fundiária tem como objetivo limpá-la de seres humanos, para que as antigas terras aráveis fossem 
transformadas em prados para a criação de carneiros. As aldeias iam sendo arrasadas pelo fogo e 
transformadas em grandes pastagens. E, por fim, na Europa central e oriental, na Ásia, na América Latina 
e na África do 
Norte, os antigos artesãos foram destruídos pela indústria moderna, que ia abrindo caminho pelo 
mundo todo, ao mesmo tempo em que ia impondo aos antigos produtores diretos a condição de 
trabalhadores assalariados. 
Aproximadamente entre 1780 e 1870, teriam se operado as transformações que assinalam o 
estabelecimento da sociedade capitalista burguesa, constituindo a era do capitalismo industrial ou 
concorrencial, fase do estabelecimento das formas capitalistas da sociedade liberal. Inicialmente, ainda 
não havia muito capital acumulado, o que explica que as empresas fossem pequenas e administradas 
pelos próprios donos. Esse período é marcado pela Revolução Industrial e, óbvio, pelo advento da 
máquina. 
Aqui, cabe que se explicite a luta do capital para adequar a base técnico-material ao seu propósito de 
expansão e acumulação. Três formas de produção de mercadorias traduzem essa trajetória: a 
cooperação simples, a manufatura e a grande indústria. “A atividade de um número maior de 
trabalhadores, ao mesmo tempo e no mesmo lugar para produzir a mesma espécie de mercadoria, sob o 
comando do mesmo capitalista, constitui historicamente o ponto de partida da produção capitalista”. Na 
oficina do mestre-artesão, um mesmo indivíduo executava diferentes operações, sem que houvesse 
separação entre as funções intelectuais e manuais do trabalho. 
 
Depois, na manufatura, o caráter coletivo começa a prevalecer sobre o individual, mas a diferença é 
apenas quantitativa. A manufatura diversifica os instrumentos de trabalho para adaptá-los às funções dos 
trabalhadores parciais, todavia essas mudanças não atendem às necessidades de valorização do valor, 
dado que a habilidade artesanal continua sendo a base da produção. Mesmo assim, com uma divisão do 
trabalho que se constituía apenas na decomposição da atividade artesanal, em que o trabalho coletivo 
era a combinação de muitos trabalhadores parciais, já se potencializava a produção e a mais-valia. Mas, 
a base material manufatureira era limitada, por um lado, internamente, pela folha de salários, pois só 
podia aumentar a produção se aumentasse proporcionalmente o número de trabalhadores, e, por outro, 
externamente, pela extensão do mercado. Essa forma de produção ainda não era suficiente para o 
propósito da acumulação e expansão. Para que o capital se impusesse como força social dominante, era 
preciso inverter os papéis entre os trabalhadores e os meios de produção. Em lugar de os trabalhadores 
usarem os meios de produção, estes é que deveriam usar a força de trabalho. Esse processo se 
desenvolve na manufatura e se completa na grande indústria,“que separa do trabalho a ciência como 
potência autônoma de produção e a força a servir ao capital”. 
Na grande indústria, esses limites desaparecem, pois o movimento global depende da máquina, que 
tanto reduz a necessidade de trabalho vivo, como pode substituir trabalhadores sem nenhuma interrupção 
no processo de trabalho. É a máquina que vai determinar de quantos trabalhadores necessita para fazê-
la funcionar. A partir dessa inversão, a produção deixa de ser subordinada à habilidade do operário para 
ser uma aplicação tecnológica da ciência. Multiplica-se, então, a divisão do trabalho, e os trabalhadores 
passam a ser órgãos qualitativamente diferentes do trabalhador coletivo, submetidos a um processo de 
trabalho que, por razões objetivas, independe da sua vontade e da sua habilidade, porque, salvo algumas 
exceções, a máquina impõe, geralmente, o trabalho socializado. “O caráter cooperativo do processo de 
trabalho torna-se agora, portanto, uma necessidade técnica ditada pela natureza do próprio meio de 
trabalho”. 
 
Com o advento da máquina, o trabalhador “livre” só existe no momento da compra/venda da força de 
trabalho, na esfera da circulação, quando o capital se confronta com o trabalho individual juridicamente 
livre. No segundo momento, na esfera da produção, o trabalho perde o caráter individual juridicamente 
livre e só pode confrontar-se com o seu opositor como trabalho coletivo. Assim, a “liberdade” e a 
“igualdade” do trabalhador só existem no ato da venda de sua força de trabalho, tornando-se o trabalhador 
absolutamente impotente, em termos de escolha, no processo de produção. Ou seja, “por trás da 
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liberdade/igualdade dos trocadores, mascaradas pelas próprias relações mercantis, esconde-se a 
exploração sofrida pelos trabalhadores na esfera da produção”. 
Dado que a acumulação é central ao debate, deve-se observar que, na gênese do capitalismo, a 
acumulação primitiva levou pelo menos três séculos, para que muitos trabalhadores fossem reunidos e 
comandados por um só capitalista. Como vimos, no capitalismo concorrencial, a empresa ainda era 
familiar. Até o início do século XIX, a unidade econômica e todo o sistema de produção baseavam-se 
nela; o mercado era local ou, no máximo, nacional, características que traduzem um desenvolvimento 
ainda incipiente da acumulação capitalista. Mas, entre a fase concorrencial e a monopolista, foram 
necessários apenas cem anos, aproximadamente, porque a essa altura já tinha se tornado possível, por 
um lado, a concentração de capital, como resultado do processo acumulativo de cada capital e, por outro, 
a centralização de capital, reunindo e transformando muito pequenos capitais em uns poucos grandes. 
 
Acompanhar a relação entre o estágio da acumulação de capital e as formas de exploração do trabalho 
é imprescindível à compreensão da desigualdade. À medida que o capitalismo vai se desenvolvendo, 
muda a empresa, o mercado, o processo de produção, a gestão do trabalho e, também, os mecanismos 
mediante os quais o Estado cumpre o seu papel de ‘comitê para os negócios da burguesia’. Não muda a 
função do Estado, mas as formas usadas por esse também são históricas. São estruturas distintas, mas 
o fim é sempre a acumulação. Observe-se que a aplicação da ciência ao processo produtivo vai, num 
crescendo, determinando a divisão do trabalho, com o que a subordinação deste ao capital tende a 
crescer também progressivamente. 
A partir de 1870, o capital entra na sua fase de expansão e amadurecimento, a fase dos monopólios. 
Isso não significa que a concorrência é inteiramente cancelada, contudo, livre concorrência, no sentido 
preciso de franco liberalismo, só foi permitida à Inglaterra, por ter sido a primeira a industrializar-se. Na 
fase monopolista, toma forma a estrutura da indústria moderna e das finanças capitalistas. O surgimento 
das empresas de sociedade anônima, os cartéis e outras formas de combinação são expressões da 
concentração e centralização do capital. O capitalismo monopolista abrange o aumento de organizações 
monopolistas, a internacionalização do capital, a divisão internacional do trabalho, o imperialismo, o 
mercado mundial do capital, as mudanças na estrutura do poder estatal. Há uma reorganização da vida 
social, alterando papéis femininos e transferindo-se para o mercado quase todas as atividades 
tradicionalmente a cargo da família. Com isso, aumenta a necessidade de instituições, como escolas, 
hospitais, prisões, manicômios e, também, de assistência social. Não é por acaso que o surgimento do 
Serviço Social como profissão coincide com esse momento. 
 
Nessa fase, a indústria automobilística faz história, demonstrando ser estratégica para a acumulação 
capitalista. Os métodos de produção ali inaugurados articulam um modelo de desenvolvimento que vai 
ser adotado pelo sistema produtivo de quase todo o mundo, até os anos 1970, quando este entra em 
crise, sendo sucedido por outro modelo, também oriundo do mesmo ramo da economia. Referimo-nos ao 
Fordismo e ao Toyotismo. 
 
Do fordismo ao toyotismo 
 
Dois principais aspectos do capitalismo monopolista consubstanciam o decisivo desenvolvimento no 
processo de produção. São eles: a revolução técnicocientífica, baseada na utilização sistemática da 
ciência, e a gerência científica. A junção entre a gerência científica (Taylorismo) e a revolução técnica 
(Fordismo) vai se expressar no taylorismofordismo. Enfim, monopólios, gerência científica, revolução 
técnicocientífica e todo o movimento para a organização da produção em sua base moderna andam 
juntos. Essas mudanças ensejam novos e diferentes processos de trabalho e, também, uma nova 
distribuição ocupacional da população empregada. 
Como já dissemos antes, a indústria automobilística é determinante para o desenvolvimento capitalista. 
O automóvel é uma mercadoria complexa, cuja cadeia de produção envolve, além da extração de 
matérias-primas, diversos setores econômicos, representando cerca de 10% do emprego, 10% do 
produto nacional bruto (PNB) e 15% do comércio externo, nos principais países do mundo. Essa indústria 
tornou-se uma questão de Estado: sua instalação é motivo de disputa entre governos, dado que cria 
empregos, permite o desenvolvimento de uma malha industrial, melhora a balança comercial e aumenta 
a arrecadação de impostos. A competição na indústria automobilística implica uma guerra entre as 
principais nações do planeta. Observe-se que o setor está concentrado em cinco países: Japão, Estados 
Unidos, Alemanha, França e Itália. 
No fordismo, como em outros momentos, o Estado desenvolve políticas completamente afinadas com 
as exigências de produtividade e lucratividade das empresas. O contrato era a expressão jurídica da 
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igualdade capitalista. Mas, não se pode entender o fordismo apenas como uma mera ampliação ou 
operacionalização dos princípios de administração científica de Taylor. Trata-se de uma proposta 
diferenciada de controle do trabalho pelo capital, que transcende os limites do espaço fabril, interpondo-
se nas questões familiares, na sexualidade, na moralidade. 
 
Assim, o fordismo penetrou a sociedade como um novo sistema de reprodução da força de trabalho, 
permitindo, temporariamente, para os trabalhadores dos países centrais uma renda satisfatória, traduzida 
no consumo dos produtos em massa. O ideário de que a expansão da produtividade capitalista era 
compatível com as necessidades individuais e sociais da classe trabalhadora articula um novo modo de 
viver, um novo tipo de trabalhador, ideologicamente submisso aos padrões de consumo, às regras 
familiares e ao Estado. Graças a determinadas formas institucionais, o fordismo foi capaz de assegurar a 
estabilidade e a acumulação capitalista, por aproximadamente 25 a 30 anos. Entretanto, no início dos 
anos 1970, esse regime de acumulaçãoentra em crise, tendo como consequência, para a classe 
trabalhadora, o aumento do desemprego. 
Coube aos governos Thatcher (Inglaterra) e Reagan (Estados Unidos) a implementação de uma 
política de apoio ao capital industrial e financeiro, consubstanciada no processo da reestruturação 
produtiva do capital. A longa fase de acumulação do período fordista, a introdução de novas tecnologias 
e o apoio dado ao capital industrial e financeiro pelos principais Estados capitalistas, sob a forma de 
políticas de liberalização, desregulamentação e privatização, prepararam o terreno para a movimentação 
do capital em âmbito internacional. Com isso, a globalização da economia, assumida pela quase 
totalidade dos governos ocidentais, adquire proporções gigantescas, sendo apresentada como se 
estivéssemos “frente a um processo em relação ao qual a sociedade mundial contemporânea, em seus 
diversos componentes – os países e, entre esses, as classes sociais –, não teria opção a não ser se 
adaptar”. 
 
O novo sistema de produção ― o toyotismo ― se opõe {“rigidez fordista”, assumindo as características 
do regime que fora progressivamente implantado na Toyota ― empresa japonesa de automóvel ― entre 
1950 e 1970, na tentativa de encontrar um método produtivo adaptado à situação do Japão. O toyotismo 
― também denominado métodos flexíveis, método kanban ou just-in-time ―, em lugar de aprofundar a 
integração vertical da indústria fordista, que controlava diretamente o processo de produção do 
automóvel, de cima a baixo, desenvolve relações de subcontratação, pelas quais a empresa nuclear 
aproveita-se dos custos salariais mais baixos das subcontratadas. Esse sistema de organização da 
produção, baseado na flexibilidade do trabalho e dos trabalhadores, vai ser imposto a todos os países 
capitalistas, a partir dos anos 1980 e, para os mais tardios, nos anos 1990. 
A globalização iguala a todos. Argumenta-se que as mudanças técnico-organizacionais são 
imprescindíveis à inserção dos países periféricos à economia internacional, ignorando-se as 
especificidades de cada um. Ao igualar todos os países, sugere-se que há viabilidade para todos, que 
todos podem ser igualmente desenvolvidos, o que contraria a lógica do capital. Os países com maior 
capacidade de centralização e concentração exploram as desigualdades nacionais e aproveitam todas 
as vantagens oferecidas pela reestruturação produtiva do capital, enquanto os demais se submetem a 
uma hierarquia econômica e política e sofrem os efeitos dessa dominação. 
 
No caso do Brasil, é imperativo considerar o desenvolvimento desigual e combinado do capitalismo 
brasileiro. A expansão do capitalismo no Brasil não reproduz o modelo clássico dos países desenvolvidos. 
Quando o capitalismo europeu já estava na fase monopolista, o brasileiro acumulava mediante o trabalho 
escravo. No entanto, a globalização da economia propõe um modo único de gestão e organização do 
trabalho para todo o mundo capitalista, como se houvesse um modelo universal que pudesse ser 
transposto mecanicamente a todas as realidades. Igualar realidades tão díspares justifica-se tão-somente 
na possibilidade de os países centrais levarem adiante políticas próprias. Ou seja, preservar a 
desigualdade mediante tais políticas. 
Dado que não é possível, aqui e agora, detalhar os meandros das políticas macroeconômicas e como 
elas se expressam no Brasil, vamos nos deter apenas na flexibilização, cujos desdobramentos para a 
classe trabalhadora se revelam principalmente nos processos de terceirização, como um dos 
componentes das mudanças técnico organizacionais. Mas, antes, convém, ao menos, apontar alguns dos 
setores atingidos pela reestruturação do capital, como Educação, Previdência, Sindicatos e o próprio 
Estado, submetidos a reformas que respondem pelo aumento das desigualdades sociais. 
A terceirização é um mecanismo que permite ao capital a busca incessante pelo menor custo. Graças 
aos avanços tecnológicos, é possível, hoje, fragmentar a produção de uma mercadoria, a tal ponto de 
projetá-la num continente e executá-la em outro. Sob o discurso de que o trabalho flexível gera mais 
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oportunidades para a classe trabalhadora, capital e Estado criam mecanismos que enfraquecem a forma 
contratual de trabalho com carteira assinada e proteção social, substituindo-a por formas aparentemente 
autônomas, como a cooperativa, o trabalho domiciliar, a prestação de serviços, o trabalho parcial, 
temporário etc., transferindo custos variáveis e fixos para o trabalhador e ainda, em muitos casos, 
usurpando direitos sociais. 
 
Contudo, os nossos governos, ao invés de resistirem às linhas de conduta determinadas pelos países 
centrais, não só as aceitam como contribuem para a implantação das políticas, permitindo ao capital 
financeiro e aos grupos multinacionais explorarem os nossos recursos econômicos, humanos e naturais. 
Em nome da flexibilidade, funções nucleares já se inscrevem nas atividades terceirizadas, seja nas 
empresas privadas ou nos serviços públicos. Mas, em lugar da pretensa igualdade, que permeia o 
discurso da globalização, acentua-se o caráter excludente do padrão de acumulação, sobretudo nos 
países periféricos, como o Brasil. 
 
Contudo, desigualdade é inseparável de pobreza e de falta de emprego, portanto, inerente ao 
capitalismo, dado que, nesta sociedade, é impensável o pleno emprego. Ora, se a força de trabalho é a 
única mercadoria de que dispõe o trabalhador, ele precisa vendê-la no mercado, para com o dinheiro 
adquirido comprar do capitalista as mercadorias de que precisa para a sua sobrevivência. 
Mas, historicamente, os meios de produção têm sido revolucionados, no sentido de, cada vez menos, 
o capital precisar de trabalho vivo. À medida que a ciência vai sendo mais intensamente aplicada à 
produção, a mercadoria força de trabalho é, proporcionalmente, maior do que as necessidades de 
valorização do capital, implicando o desemprego de milhares de trabalhadores. 
Qualquer mercadoria em excesso tem o seu preço rebaixado. Não é diferente com a força de trabalho. 
O fato de existir muita força de trabalho disponível coloca os trabalhadores numa condição defensiva e 
subordinada em relação ao capital. Este se aproveita da condição desfavorável dos trabalhadores para 
pôr em prática uma exploração predatória, pela qual qualquer ocupação, por mais instável e eventual, é 
tomada como emprego. 
 
Nesse contexto, resta àqueles que não conseguem, nem de forma precária, ingressar no mercado de 
trabalho, recorrer às políticas sociais. Seria correto demarcar a sua insuficiência. No entanto, como disse 
o economista Chico de Oliveira, em recente entrevista, referindo-se ao Programa Bolsa Família, como 
diante de tanta desigualdade alguém vai se pôr contra um programa que destina alimentação aos mais 
pobres? Em sã consciência, ninguém pode sugerir que a fome pode esperar. Contudo, deve-se ressaltar 
que programas dessa natureza mesmo que reduzam a pobreza, local e individualmente, não eliminam a 
desigualdade. Ao contrário, a aceitação dessas medidas é uma forma de consentimento que consolida a 
desigualdade, como se esta fosse, de fato, natural. 
 
Discriminação e pobreza 
 
Pobreza no Brasil contemporâneo e formas de seu enfrentamento59 
 
O entendimento é de que o sistema de produção capitalista, centrado na expropriação e na exploração 
para garantir a mais-valia, e a repartição injusta e desigual da renda nacional entre as classes sociais são 
responsáveis pela instituição de um processo excludente, gerador e reprodutor da pobreza, entendida 
enquanto fenômeno estrutural, complexo, de natureza multidimensional, relativo, não podendo ser 
considerado como mera insuficiência de renda é também desigualdade na distribuição da riqueza 
socialmente produzida; é não acesso a serviços básicos; à informação; ao trabalho e a uma renda digna; 
é não a participação social e política. (Maria