apostila dir Administrativo

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Curso Completo de Direito Administrativo 
Profª. Sabrina Araújo Feitoza Fernandes Rocha 
 
Esta apostila não é de autoria pessoal, pois foi produzida através das 
obras de doutrinadores administrativistas dentre eles: Celso Antonio 
Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Hely Lopes 
Meirelles, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Diorgenes Gasparini, 
Marçal Justen Filho, Alexandre Mazza, Marcello Caetano, Alexandre 
Freitas Câmara, José Cretella Júnior e tomou por base a apostila do 
Prof. Marcos Flávio, com os devidos acréscimos pessoais. 
 
 Ponto 1 - O Estado e suas funções - noções indispensáveis 
 
 Antes de adentrarmos nos pontos específicos, se faz premente que 
tenhamos algumas noções indispensáveis sobre a estrutura do Estado. 
 
 O Poder é manifestação da soberania. Tem razão Michel Temer ao 
dizer que se equivocam os que utilizam a expressão "tripartição dos poderes". É 
que o poder tem por características a unidade, a indivisibilidade e a 
indelegalibilidade. A distinção que existe é entre funções e entre os órgãos que 
desempenham tais funções. 
 
 A vontade estatal ou governamental, segundo a teoria clássica 
sistematizada por Montesquieu, manifesta-se através dos Poderes do Estado. O 
princípio da separação dos poderes foi inicialmente concretizado na 
Constituição dos Estados Unidos de 1787. Tornou-se com a Revolução 
Francesa um dogma constitucional, a ponto da Declaração dos Direitos do 
Homem e do Cidadão, em um de seus artigos, declarar que não teria 
constituição a sociedade que não assegurasse a separação de poderes e 
os Direitos do Cidadão. Montesquieu, pensador Francês, em sua obra “O 
Espírito das Leis” (em 1748) expõe a técnica da separação de poderes. O 
inovador princípio da separação dos poderes exerceu influência e ainda exerce 
sobre o moderno Estado de Direito, como princípio constitucional de maior 
importância em oposição ao antigo regime absolutista. OBS: Vale ressaltar que 
a idéia não foi dele, pois desde Aristóteles e depois Look, que este pensamento 
vinha sendo amadurecido. Montesquieu apenas sistematizou e se consagrou 
pela obra já citada. 
 
Atualmente, essa teoria seria melhor denominada de separação das 
funções do Estado. As FUNÇÕES se constituem em especialização de 
tarefas governamentais à vista de sua natureza. Sua finalidade é limitar e 
controlar (uns pelos outros) o funcionamento do Poder. É o chamado 
mecanismo de freios e contrapesos (pode aparecer na prova: sistema de 
checks and balances). A partir da aplicação dos princípios gerais que regem a 
concepção do sistema de freios e contrapesos na Constituição da República, 
não é possível deduzir controles entre os poderes que não estejam expressos 
no texto constitucional. 
 
 
 
 
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❑ Funções típicas (precípuas) X Funções atípicas (secundárias) 
 
Órgão/Funções TÌPICA ATÌPICA 
LEGISLATIVO 
 
LEGISLAR e 
FISCALIZAR 
JULGAR 
ADMINISTRAR 
EXECUTIVO 
 
 ADMINISTRAR 
 
JULGAR 
LEGISLAR 
JUDICIÁRIO 
 
JULGAR ADMINISTRAR 
LEGISLAR 
 
 
 Legislar e Fiscalizar constitui funções típicas do Poder 
Legislativo. A Constituição brasileira prevê detalhadamente a elaboração de leis 
através do processo legislativo (arts. 59 a 69) e de fiscalização contábil, 
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (arts. 70 a 75). As funções 
atípicas do Poder Legislativo são administrar (art. 51, IV; 52, XIII) e julgar (art. 
52, I e II). 
 
 A Função Jurisdicional ou Jurisdição (dizer o direito) visa 
aplicar a lei ao caso concreto para solucionar litígios (conflitos de interesse 
caracterizados por pretensão resistida), impondo a validade do ordenamento 
jurídico de forma coativa, mediante provocação da parte interessada, sempre 
que os interessados não cumpram a lei espontaneamente. Compete ao Poder 
Judiciário. As funções atípicas deste Poder são as de administrar (art. 96, I, c, 
f) e legislar (art. 96, I , a). 
 
 A Função Administrativa, típica do Poder Executivo, diz 
respeito à realização de atos concretos voltados a satisfação das 
necessidades coletivas, tais como a gestão ordinária dos serviços públicos 
de interesse da coletividade. Legislar constitui função atípica deste Poder (art. 
62 e 68). Dito de forma mais completa por José Afonso da Silva (Curso. pág. 
112) o Poder executivo exerce a função executiva, que engloba função de 
governo e a função administrativa. A função de governo está relacionada 
com atribuições políticas, co-legislativas e de decisão. A função administrativa 
compreende as atividades de intervenção, fomento, polícia administrativa e 
serviço público. Outra função atípica do Executivo é a jurisdicional, quando julga 
seus servidores nos processos administrativos disciplinares, por exemplo. 
 
Obs: fazer observação sobre o controle dos atos administrativos pelo 
Poder Judiciário. 
 
PONTO 2 – DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
2.1 – INTRODUÇÃO: conceito, natureza e fins. 
 
 São várias as concepções doutrinárias sobre o conceito do Direito 
Administrativo, de onde surgiu algumas teorias: 
 
Legalista: um conjunto de leis administrativas; 
Poder Executivo: é a reunião de atos do Executivo; 
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Serviço Público: a disciplina, organização e regência da prestação de serviço 
público; 
Teleológica ou finalística: o sistema de princípios que norteiam o atendimento 
dos fins do Estado; 
Negativista: o ramo do direito que regula toda a atividade que não seja legislativa 
e jurisdicional. 
 
 Em síntese: A Administração Pública é um conjunto de pessoas jurídicas, 
distribuídas em órgãos, através de agentes públicos com atribuição legal para o 
exercício da função administrativa que se materializa em toda atividade concreta 
que o Estado realiza, para a consecução dos interesses da coletividade que rege 
(bem-estar coletivo), revestida das prerrogativas do regime jurídico de direito 
público. Como não há uma unanimidade nos conceitos, citaremos abaixo de 
alguns doutrinadores: 
 
➢ Direito Administrativo é conjunto de normas e princípios que 
regem a atuação da Administração Pública. Inclui-se entre os ramos 
do direito público, por tratar primordialmente da organização, meios de 
ação, formas e relações jurídicas da Administração Pública, um dos 
campos da atividade estatal (Odete Medauar, Direito Administrativo 
Moderno, 5ª edição, 2001, editora Revista dos Tribunais, p. 29). 
 
Direito Administrativo é ramo do direito público que disciplina a 
função administrativa e os órgãos que a exercem (Celso Antônio 
Bandeira de Mello, 19ª edição, 2005, editora Malheiros, p. 33). 
 
Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios jurídicos 
que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes 
a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo 
Estado (Hely Lopes Meirelles, 24ª edição, 1999, atualizada por Eurico 
Andrade Azevedo, editora Malheiros, p. 34). 
 
 Podemos conceituar o Direito Administrativo como o ramo do direito 
público dotado do conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao 
funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da administração pública, às 
relações entre esta e seus agentes, ao exercício da função administrativa, 
especialmente às relações com os administrados, e à gestão dos bens públicos, 
tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse público. 
 
 O objeto do direito administrativo abrange todas as relações internas à 
administração pública, regidas por regras de direito público e suas relações 
externas seja com os administrados, seja com os contratados, regidas regras de 
direito público ou privado a depender da situação. 
 
 O direito administrativo pátrio não se encontra codificado, ou seja, em um 
único instrumento normativo, como ocorre com outros ramos do direito. Temos 
um imenso conjunto normativo espalhado dentro da nossa ordem jurídica que 
vai desde a Constituição Federal, indo até os atos infralegais em todas as 
unidades Federativas. 
 
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2.2 – Fontes do Direito Administrativo:As fontes do direito administrativo têm sido apresentadas de forma 
contraditória pela doutrina. Basicamente, a principal fonte deste ramo do direito 
público é a LEI (primária), norma escrita superior dentre todas e impessoal, além 
de outros atos normativos, abrangendo, assim, desde as normas constitucionais 
até as instruções, circulares e demais atos decorrentes do poder normativo 
estatal. 
 
 Outras fontes, secundando a lei, inspiram o direito administrativo, a saber: 
a jurisprudência, a doutrina, os princípios gerais do direito e os costumes. 
 
 É por certo muito difícil conceituar as fontes do Direito. Sendo fonte o lugar 
de onde provém alguma coisa, a expressão “fonte do direito” não pode ser 
entendida senão como o lugar de onde são oriundos os preceitos jurídicos. As 
fontes podem ser classificadas em formais e materiais. Fontes formais são 
aquelas que possuem força vinculante, sendo, obrigatórias para todos. São as 
responsáveis pela criação do direito positivo. Já as fontes materiais não têm 
força vinculante, servindo apenas para esclarecer o verdadeiro sentido das 
fontes formais. 
 
Lei é regra escrita, geral, abstrata, impessoal, que tem por conteúdo 
um direito objetivo no seu sentido material e, no sentido formal, todo 
ato ou disposição emanada do Poder Legislativo. 
 
Costume é toda norma de caráter geral definida pelo uso ou prática 
reiterada e sancionada pela coação em virtude da convicção comum, 
partilhada pelos órgãos do Estado, da sua obrigatoriedade. 
 
 Vale ressaltar que nos países continentais a facilidade de legislar faz com 
que, de fato, seja quase impossível a formação de uma norma consuetudinária. 
Os preceitos administrativos nascem logo da lei ou, quando comecem a formar-
se por espontâneo e natural consenso da Administração e do público, depressa 
vêm a ser consagrado por lei. Entendo que esse raciocínio pode ser estendido 
ao Brasil. 
 
 Marcello Caetano questiona se a Jurisprudência e a doutrina são fontes 
do direito, considera a Jurisprudência como a orientação seguida na 
resolução de casos concretos e conclui que a jurisprudência é uma forma 
de fixar o sentido da lei, isto é, de interpretá-la e, só por exceção, pode ser 
modo de criação e revelação do Direito, através do suprimento dos casos 
omissos em termos de constituir um costume jurisprudencial. 
 
 Sobre a doutrina, entende que desempenha dois papéis: o de auxiliar 
os órgãos de aplicação do Direito (a própria Administração e o Poder Judiciário) 
e o de influenciar os órgãos de criação do Direito (Poder Legislativo). Em 
qualquer destes papéis, a doutrina desempenha um papel de segunda linha: 
lança idéias, discute teses, comenta casos, constrói sistemas e procura aliciar 
adesões para que as conclusões propugnadas se convertam em decisões 
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práticas. Conclui o autor que a doutrina não é por conseguinte uma fonte 
imediata de Direito, embora seja uma força geradora de soluções jurídicas. 
 
 Minha opinião. Eu entendo que no Brasil a Jurisprudência pode ser 
tomada como fonte do Direito face a eficácia contra todos e o efeito 
vinculante produzido nas ações diretas de inconstitucionalidade (ADINs) e 
nas ações declaratórias de constitucionalidade (ADECONs) relativamente 
aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e 
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF/88, art. 102, §2º). Este 
aspecto foi ainda mais realçado com a Emenda Constitucional nº 45/2004, ao 
estabelecer que o STF possa adotar SÚMULAS com efeito vinculante que 
terão por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas 
constitucionais sobre as quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou 
entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e 
relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica (CF, art. 103-A). 
 
 Sobre o costume cabe classificá-los secundo as espécies existentes: ”I - 
contra legem, é o costume, não admitido pelo ordenamento, contrário ao 
preceito de lei. Esta jamais será revogada, por mais antigo que aquele seja, vez 
que o desuso não conduz á perda de eficácia da lei; II – praeter legem, é aquele 
que é prévio à Lei, ou seja, decorre da deficiência, do que tem origem na lacuna 
da lei; III – secundum legem, é aquele que complementa a lei e por ela é 
textualmente invocado”. Portanto, em nosso ordenamento jurídico não será 
aceita se o costume contrariar a lei. 
 
 Nos termos da Lei de Introdução ao Código Civil: quando a lei for omissa 
o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios 
gerais do direito, etc. 
 
 Podemos concluir que a Lei é a fonte primordial e imediata do Direito 
Administrativo e que o costume, embora reconhecido como fonte do direito 
administrativo, não poderá contrariar a lei, para ser validamente invocado. 
Quanto à doutrina pode-se conceituá-la como fonte material, ou seja, 
secundária, utilizando-se para explicar o sentido das fontes formais. Sobre a 
Jurisprudência já pode ser considerada como fonte formal, em face da 
possibilidade da edição pelo STF das súmulas de efeito vinculante e das 
decisões em sede de controle concentrado de constitucionalidade como já 
demonstrado. 
 
2.3 – Formação do Direito Administrativo. 
 
 Os soberanos não se submetiam a nenhuma regra, a não ser aos 
caprichos de sua própria vontade. Neste sentido, pode-se dizer que o direito 
administrativo é uma conquista dos regimes republicanos e democráticos, 
com a sujeição não só do povo, mas também dos governantes a certas regras 
gerais. 
 Os governantes passaram a ser controlados pela estrita legalidade em 
todos os seus atos. (Princípio da Reserva Legal). 
 
2.4 – Interpretação das normas administrativas. IMPORTANTÍSSIMO 
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 Toda interpretação administrativa deverá atender as seguintes normas: 
a) os atos administrativos têm presunção de legitimidade, salvo prova em 
contrário; presunção relativa; 
b) O interesse público prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as 
garantias constitucionais; e 
c) A administração pode agir com certa discricionariedade, desde que 
observada a legalidade. 
 
 
PONTO 3 – PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
 
 Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, 
típicas que condicionam todas as estruturas subseqüentes. Neste sentido, são 
os alicerces, os fundamentos da ciência. 
 Os Princípios básicos da Administração estão previstos na Constituição 
Federal (art. 37), mas a eles somam-se outros expressos ou implícitos na Carta 
Magna, bem como os doutrinários, todos indispensáveis à aplicação, seja na 
elaboração como na aplicação das normas legais. 
Interesse Público – primário é o bem-estar coletivo, que nem sempre coincide 
com o interesse público secundário, referente aos órgãos estatais; 
Supremacia do interesse público – que sempre estará acima do interesse 
privado; 
 
Princípios Constitucionais (art. 37, caput) L I M P E: 
 
Legalidade – ao administrador somente é dado realizar o quanto previsto na lei; 
reserva legal absoluta; 
 
Impessoalidade – porquanto a atuação deve voltar-se ao atendimento 
impessoal, geral, ainda que venha a interessar a pessoas determinadas, não 
sendo a atuação atribuída ao agente público, mas à entidade estatal; 
 
Moralidade – que encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem 
assim de os atos administrativos atenderem a um só tempo à lei, à moral, à 
equidade, aos deveres de boa administração; 
 
Publicidade – que torna cogente e obrigatória a divulgação e o fornecimento de 
informações de todos os atos da Administração, seja de forma interna ou 
externa, em regra, pois existem exceções permitidas pela própria lei. 
 
Eficiência – impõe a necessidade de adoção pelo administrador, de critérios 
técnicos, ou profissionais, que assegurem o melhor resultado possível. Abolindo-
se qualquer forma de atuação amadorística, obrigando também a entidade a 
organizar-se de modo eficiente. Não basta prestar o serviço público, énecessário 
que se preste da melhor maneira possível. 
 
Princípios doutrinários: 
 
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Indisponibilidade – não cabe ao administrador determinar seus atos que serão 
calcados sempre nas disposições legais. Os bens, direitos e interesses públicos 
são confiados a ele apenas para sua gestão, nunca para a sua disposição. 
 
Continuidade do Serviço Público – os serviços públicos não podem sofrer 
paralisações; é uma atividade ininterrupta. Deste princípio decorrem sub-
princípios, tais como: 
 
Proibição de greve geral; 
Necessidade de suplência, delegação, substituição, etc; 
Impossibilidade dos contratados alegarem a exceptio non adimpleti contractus; 
Faculdade de utilizar os equipamentos dos contratados; 
Admite-se a encampação da concessão de serviço público; 
Admite-se a extinção do contrato de concessão por força da caducidade. 
 
Autotutela – deve a Administração rever os seus próprios atos, seja para 
revogá-los (quando inconvenientes), seja para anulá-los (quando ilegais). É o 
controle interno exercido dentro de cada esfera administrativa. 
 
Tutela ou Controle finalístico – é o exercido apenas sobre os fins para o qual 
foi criada a entidade de colaboração com a Administração Direta. É o controle 
externo finalístico. 
 
Controle judicial – está calcado no princípio da inafastabilidade da jurisdição, 
onde nenhuma lesão ou ameaça a direitos poderá ser excluída a apreciação do 
Poder Judiciário. Lembrar das duas exceções. 
 
Motivação – é a necessária indicação dos pressupostos de fato e dos 
pressupostos de direito, a compatibilidade entre ambos e a correção da medida 
encetada para a prática dos atos administrativos. O detalhamento, 
fundamentação ou justificativa, será maior ou menor conforme o ato seja 
vinculado ou discricionário. 
 
Razoabilidade – ao administrador não é dado interpretar ou aplicar a lei que 
autoriza a sua atuação segundo seus valores pessoais, mas a partir da 
perspectiva do resultado que corresponda à concretização da justiça. O princípio 
não é decorrente da racionalidade, mas da razoabilidade, e atua como limitação 
ao exercício do Poder. Seria a congruência lógica entre as situações postas e as 
decisões administrativas. Vai se atrelar às necessidades da coletividade, à 
legitimidade, à economicidade, etc. 
 
Proporcionalidade – este princípio obriga a permanente adequação entre os 
meios e os fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com 
intensidade superior ao estritamente necessário. O administrador público está 
obrigado a sacrificar o mínimo para preservar o máximo de direitos. 
 
Igualdade – também conhecido como princípio da isonomia, estabelece que o 
administrador público terá que tratar a todos de forma isonômica, para realizar a 
vontade da lei. É sempre bom lembrar que esta isonomia é apenas objetiva, 
formal. 
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Hierarquia – é a possibilidade de orientação, fiscalização e delegação aos 
subalternos como forma de facilitar a execução dos serviços públicos. A doutrina 
costuma dirigir apenas ao Executivo e hoje, depois da emenda Constitucional nº 
45, ao Judiciário; porém, vale ressaltar que em todas as esferas públicas, 
independentemente do Poder que estejamos falando haverá o exercício da 
função administrativa, seja de forma típica, seja de forma atípica. 
 
Poder-dever de agir ou dever-poder de agir - o administrador público está 
gerenciando o que não é seu e sob a égide da lei, assim está obrigado a agir 
conforme os ditames legais, não tendo opção de escolhas. 
 
Especialidade – as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou 
modificar os objetivos para os quais foram constituídas. Sempre atuarão 
vinculadas e adstritas aos seus fins ou objeto social. Ex: não se admite que uma 
Autarquia criada para o fomento do turismo possa vir a atuar, na prática, na área 
da saúde, ou em qualquer outra diversa daquela legal e estatutariamente fixada. 
 
Presunção de legitimidade, de legalidade ou de veracidade – para 
concretizar o interesse público que norteia a atuação da Administração, suas 
decisões são dotadas do atributo da presunção de legitimidade e de legalidade, 
tornando-as presumivelmente verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto 
à legalidade. 
 
Princípio da ampla defesa e do contraditório – Trata-se de exigência 
constitucional, prevista no art. 5º, inciso LV: "aos litigantes, em processo judicial 
ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e 
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes". 
 
• Contraditório – é a garantia que cada parte tem de se manifestar sobre 
todas as provas e alegações produzidas pela parte contrária. 
 
• Ampla defesa – é a garantia que a parte tem de usar todos os meios 
legais para provar a sua inocência ou para defender as suas alegações. 
 
 
Princípio da segurança jurídica – O princípio também pode ser nominado 
como o da estabilidade das relações jurídicas, e tem em mira garantir certa 
perpetuidade nas relações jurídicas estabelecidas com ou pela Administração. 
Ao administrador não é dado, sem causa legal que justifique, invalidar atos 
administrativos, desfazendo relações ou situações jurídicas. Este princípio veda 
a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração 
Púbica. Além da exigência constitucional, art. 5º, XXXVI, de ter que respeitar o 
direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. 
 
Conforme consta do art. 2º, inciso XIII, das respectivas leis: 
 
Nos processos administrativos serão observados, entre outros, critérios de 
interpretação da norma administrativa de forma que melhor garanta o 
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atendimento de fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de 
nova interpretação. 
 
PONTO 4 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
 
 Administração Pública em sentido amplo abrange os órgãos de 
governo, que exercem função política, e também órgãos e pessoas jurídicas 
que exercem função meramente administrativa. Dentro deste contexto a 
função política deve ser entendida como a encarregada de fixar as políticas 
públicas e a função meramente administrativa, a encarregada de executar as 
políticas públicas. Podemos resumir o conceito genérico de Administração 
pública da seguinte forma: onde quer que o Estado esteja, agindo nesta 
qualidade. 
 
 Administração Pública em sentido estrito só inclui os órgãos e pessoas 
jurídicas que exercem função meramente administrativa, de execução dos 
programas de governo. Ficam excluídos os órgãos políticos e as funções 
políticas, de elaboração das políticas públicas. 
 
 Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico é o 
conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o nosso ordenamento 
jurídico identifica como administração pública, não importando a atividade que 
exerçam, desde que, de alguma forma desempenhem função administrativa. 
 O Brasil adota o critério formal de administração pública, juridicamente, 
aquilo que nosso direito assim considera, não importa a atividade que exerça. 
Daí ser integrada pelo que se denomina Administração Direta e Indireta. 
 
 Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional 
representa o conjunto de atividade que costumam ser consideradas próprias da 
função administrativa, ou seja, o que é realizado e não obrigatoriamente quem 
a exerce. Daí, serem usualmente apontadas como atividades próprias da 
Administração Pública: serviço público (prestações concretas que representam 
melhorias à população em geral), polícia administrativa (quando o estado 
restringe ou condiciona a atividade privada em prol do coletivo), fomento 
(incentivos à iniciativa privada de utilidade púbica, como concessão de 
benefícios ou incentivos fiscais) e intervenção (abrangendo toda forma de 
intervenção do estado no setor privado, exceto a sua atuação direta como agente 
econômico. 
 
 A organização político-administrativa brasileira compreende a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos nos termos 
da Constituição (CF/88, art. 18, caput).A administração Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da União 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios 
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”(CF/88, 
art. 37, caput) 
 
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 Assim, em uma primeira classificação a Administração Pública 
compreende a : 
• Administração Federal; 
• Administração Estadual, 
• Administração do Distrito Federal; e 
• Administração Municipal. 
 
Cada uma destas Administrações se subdivide em: 
 
• Administração Direta e 
• Administração Indireta. 
 
 O regime jurídico-administrativo tem fundamento em dois postulados 
básicos (e implícitos), a saber, o princípio da supremacia do interesse público 
e o princípio da indisponibilidade do interesse público. Do primeiro derivam 
todas as prerrogativas especiais de que dispõe a administração pública, as quais 
a ela são conferidas tão somente na estrita medida em que necessárias à 
satisfação dos fins públicos. Tais prerrogativas consubstanciam os chamados 
poderes administrativos, que serão tratados no próximo capítulo. 
 Como decorrência da indisponibilidade do interesse público, a Constituição 
e as leis impõem ao administrador público alguns deveres específicos e 
peculiares, preordenados a assegurar que a sua atuação se dê em benefício do 
interesse público, são os chamados deveres administrativos. A doutrina de um 
modo geral enumera como alguns dos principais deveres impostos aos agentes 
administrativos pelo ordenamento jurídico: 
 
• Poder-dever de agir – implica ao mesmo tempo um poder para 
desempenhar as correspondentes funções públicas e um dever de 
exercício dessas funções. Enquanto no direito privado o poder de agir é 
mera faculdade, no direito administrativo é uma imposição. Em 
decorrência disso, os poderes administrativos são irrenunciáveis e a 
omissão do agente, diante de situação que exigem sua atuação, 
acarretará abuso de poder, pela omissão ilegal. 
 
• Dever de eficiência – erigido a princípio constitucional, traduz-se na 
exigência de elevado padrão de qualidade na atividade administrativa, 
que perpassa por atuação pautada na celeridade, perfeição técnica, 
economicidade, coordenação, controle, entre outros atributos. 
 
• Dever de probidade – exigência de uma atuação pautada na ética, 
honestidade e boa-fé, em consonância com o princípio da moralidade 
administrativa. A CF no seu art. 37, § 4º reza que sem prejuízo da ação 
penal cabível, os atos de improbidade acarretarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens 
e o ressarcimento ao erário, não se aplicando aos agentes políticos 
segundo a tese do STF, que estão sujeitos ao regime dos crimes de 
responsabilidade. 
 
• Dever de prestar contas – como mero gestor de bens e interesses alheios 
(POVO), os agentes públicos ou quem faças as vezes, deverão prestar 
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contas de tudo que faz e administram sob pena de responsabilidade, tudo 
com fundamento na CF no art. 70 e seu parágrafo único. 
 
4.1 - ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 
• A Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na 
estrutura da chefia do Executivo e na estrutura dos órgãos 
auxiliares da chefia do Executivo. 
 
 
Atenção: Ao falarmos da Administração Direta é inevitável citarmos os 
órgãos públicos. 
 
❑ UMA PALAVRA SOBRE OS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
 Para Hely Meirelles órgãos públicos “são centros de competência 
instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, 
cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Por isso mesmo, 
os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos 
do corpo e não das partes". 
 
 Sabemos que personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir 
direitos e obrigações. Os órgãos desprovidos de personalidade jurídica própria 
são entes despersonalizados. 
 
 Assim, os órgãos, na área de suas atribuições e nos limites de sua 
competência funcional, expressam não a sua própria vontade, mas, a 
vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, 
manifestados através de seus agentes (pessoas físicas). 
 
 No entanto, e isto é muito importante, embora não tenham personalidade 
jurídica, alguns órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, 
quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por 
mandado de segurança. Essa prerrogativa é denominada de capacidade 
judiciária ou capacidade processual. 
 
 Importante: cabe ressaltar, porém, que essa excepcional capacidade 
processual só é aceita em relação aos órgãos mais elevados do Poder Público, 
de natureza constitucional, quando defendem suas prerrogativas e 
competências. Beneficia os chamados órgãos independentes e autônomos, 
não alcançando os demais órgãos hierarquizados (superiores e subalternos). 
 
 Classificação: são várias as classificações adotadas na teoria dos órgãos, 
porém vamos utilizar a do saudoso Hely Lopes Meirelles por entendermos a mais 
completa e a que mais é utilizada pelas bancas examinadoras de concursos. 
 
• Quanto a sua estrutura, os órgãos podem ser: simples ou complexos; 
Simples: também denominado unitários, são constituídos por um só 
centro de competência. Ex: Juízo de primeiro grau. 
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Composto: reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado da 
desconcentração administrativa. É o que ocorre com os Ministérios e as 
Secretarias. 
 
• Quanto a sua atuação funcional, os órgãos podem ser: singulares ou 
colegiados; 
Singulares: também denominado unipessoal, são aqueles que as 
decisões são atribuídas a um único agente, seu chefe e representante. 
Ex: Presidência da República. 
Colegiado: também denominado pluripessoais, são aqueles que as 
decisões se dão mediante obrigatória manifestação conjunta de seus 
membros. Ex: Os Tribunais e o Congresso Nacional. 
 
• Quanto à posição estatal, os órgãos podem ser: independentes, 
autônomos, superiores ou subalternos. 
Independentes: são os diretamente previstos no texto Constitucional, 
representando os Poderes Estatais e são representados por agentes 
políticos. Ex: Câmara dos Deputados, Senado Federal, Presidência da 
República, STF, STJ e demais Tribunais, Ministério Público, Tribunais de 
Contas etc. 
Autônomos: situam-se na cúpula da Administração, hierarquicamente 
logo abaixo dos órgãos independentes, possuindo ampla autonomia 
administrativa, financeira e técnica, pois são órgãos diretivos. Ex: 
Ministérios, Secretarias de Estados, a Advocacia- Geral da União etc. 
Superiores: são aqueles que possuem competências de direção, controle 
e decisão, porém estão sujeitos ao controle hierárquico de uma chefia 
mais alta e não possuem autonomia administrativa e financeira. Ex: 
Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes etc. 
Subalternos: são todos aqueles que apenas executam as ordens 
recebidas e detêm reduzido poder decisório. Ex: as seções de expediente, 
de pessoal, de material, de portaria etc. 
 
 
❑ CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA: 
 
• Existência de vínculo de subordinação, denominado de hierarquia, que 
liga os órgãos que a compõem - tal vínculo parte do chefe do 
Executivo para seus auxiliares diretos e destes para seus 
subordinados, no âmbito dos órgãos que chefiam, e assim por 
diante; 
 
• Generalidade e diversidade de atribuições. 
 
4.2 - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
4.2.1 Composição 
 
 A Administração Indireta se constitui das entidades dotadas 
de personalidade jurídica própria e compreende as autarquias, as 
13 
 
fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de 
economia mista e as associações públicas (consórcios Públicos). 
 
4.2.2 Características básicas da administração indireta: 
 
• Inexistência de vínculo de subordinação, ou seja, inexistência de 
hierarquia, entre as entidades e a Administração Direta (Pessoa 
Jurídica de Direito Público que as criou). Os poderes centrais exercem 
um controle (o nome desse controle varia entre os autores: controle 
administrativo, tutela, supervisãoministerial, supervisão, controle 
finalístico etc) apenas nos termos e limites expressos em lei, uma vez 
que não há hierarquia entre as integrantes da Administração Indireta e 
o ente federado que as instituiu. Para fins de concurso este controle 
não se assemelha ao controle hierárquico. 
 
• Especialidade das atribuições de cada entidade; 
 
4.2.3 - O controle administrativo sobre as entidades da Administração Indireta 
visa: 
• A realização dos objetivos fixados na lei que autorizou a sua 
criação; 
• A harmonia com a política e a programação do Governo no setor 
de atuação da entidade; 
• A eficiência administrativa. 
 
DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
 DescEntralização é a distribuição de competências entre Entidades de 
uma para outra pessoa, ou seja, pressupõe a existência de duas pessoas, 
entre as quais se repartem as competências. 
 
 DescOncentração é a distribuição de competências entre Órgãos dentro 
da mesma pessoa jurídica, para descongestionar, desconcentrar, um volume 
grande de atribuições e permitir o seu mais adequado e racional desempenho. 
 
4.2.4 – AUTARQUIA: características 
 
• criada por lei específica: 
 
CF/88, art. 37, com redação dada pela EC nº 19, de 04.06.1998: 
XIX: "somente por lei específica poderá ser criada autarquia" e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias 
das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de 
qualquer delas em empresa privada; 
 
• pessoa jurídica de direito público que inicia-se com a vigência da Lei que a 
criou; Posteriormente, há a necessidade de serem adotadas diversas 
14 
 
providências concretas para possibilitar a efetiva entrada em operação da 
autarquia. O decreto de “instalação” ou “implantação” aprova e veicula o 
regulamento da entidade, sua estrutura regimental, o seu quadro de cargos e 
funções ou autoriza o Ministro de Estado, ou a própria diretoria da entidade, a 
aprovar o regimento interno da autarquia. 
 
• o seu pessoal é ocupante de cargo público (estatutário), no entanto, após 
a Emenda Constitucional nº 19/98, poderá admitir pessoal no regime de 
emprego público; Obs: na apreciação da Adin 2135/DF – 02/08/07 o STF 
suspendeu a eficácia da Ec nº 19 por violar o devido processo legislativo não 
tendo sido apreciada em dois turnos pela Câmara dos Deputados. Assim, o 
caput do art. 39 da CF está suspenso, voltando a vigorar a redação anterior 
que falava expressamente em regime jurídico único, até a decisão de mérito. 
 
• regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio 
renda e serviços relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, 
VI, "a", e §2º). 
 
• desempenha serviço público descentralizado, atividades típicas de 
Estado. 
 
• Patrimônio – seu patrimônio inicial é formado a partir da transferência de 
bens, móveis e imóveis, do ente federado que a criou, que passam a pertencer 
a autarquia até o dia de sua extinção. Extinguindo-se a autarquia, todo o seu 
patrimônio é reincorporado ao ativo da pessoa política a que ela pertencia. 
 A criação e extinção de autarquias deve ser feito pelo mesmo modo, devido 
o princípio da simetria das formas jurídicas, e é de iniciativa privativa dos 
chefes do executivo, em face do disposto no art. 61, § 1º, II, “e” da CF. Se 
outro Poder estatal desejar criar uma autarquia, a iniciativa da lei respectiva 
será do Poder correspondente. 
 Ex: Banco Central do Brasil – BACEN; Instituto Nacional de Seguro Social 
– INSS; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA; 
Comissão de Valores Imobiliários – CVM; Instituto Brasileiro do Meio 
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA; os Conselhos 
fiscalizadores de profissões regulamentadas são autarquia, exceto a OAB por 
decisão do STF (ADIn 3.026/DF, rel. Min. Eros Grau. 08/06/06). 
 
• Controle do desempenho – será realizado apenas o controle finalístico 
pela Entidade Estatal que a criou, pela ausência de hierarquia e por serem 
pessoas jurídicas distintas da pessoa política instituidora. Elas são criadas para 
exercerem competências específicas, com autonomia administrativa. É 
oportuno registrar que, sem prejuízo desse controle finalístico, também 
denominado de controle ministerial, previsto em lei, as autarquias – bem como 
as demais entidades da administração indireta, e mesmo os órgãos da 
administração direta – têm a possibilidade de ampliar sua autonomia 
gerencial, orçamentária e financeira, mediante a celebração de contrato de 
gestão com o Poder Público, nos termos do § 8° do art. 37 da CF. 
 O contrato de gestão tem por objetivo a fixação de metas de 
desempenho para a entidade, a qual se compromete a cumpri-la, nos prazos 
estipulados, fazendo jus, em contrapartida, à mencionada ampliação de 
15 
 
autonomia. O atingimento das metas estabelecidas será aferido pelo Poder 
Público segundo critérios objetivos de avaliação de desempenho descritos no 
próprio contrato de gestão. As autarquias que celebram este contrato de gestão 
poderão, através de decreto, ser qualificadas como agências executivas, nos 
termos da Lei 9.649/98, no seu art. 51, que também prever esta possibilidade 
para as fundações públicas. 
 A Lei acima citada reza: O Poder Executivo poderá qualificar como 
Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes 
requisitos: 
 I – ter o plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento 
institucional em andamento; 
 II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério 
supervisor. 
 
• Juízo competente – as autarquias federais, nos litígios comuns, sendo 
autora, rés, assistentes ou oponentes, têm sua causas processadas e julgadas 
na Justiça Federal ( CF, art. 109,I); 
 
• Privilégios processuais – gozam de todos os privilégios processuais 
outorgados à Fazenda Pública; 
 
• Prescrição quinquenal – as dívidas e direitos em favor de terceiros 
contra autarquias prescrevem em cinco anos; 
 
• Imunidade tributária – gozam da chamada imunidade tributária 
recíproca, que veda a instituição de impostos sobre seu patrimônio, SUS rendas 
e sobre os serviços que elas prestem, desde que estejam vinculados a suas 
finalidades essenciais, ou às que destas decorram (CF, art. 150, VI, a”, e § 2º). 
OBS IMPORTATE: O STF tem decidido que a imunidade também alcança a 
exploração, pela autarquia, de atividades estranhas aos seus fins próprios, 
desde que a renda decorrente dessa exploração seja integralmente destinada 
à manutenção ou ampliação das finalidades essenciais da entidade. 
 
• Responsabilidade Civil – extracontratual ou objetiva. 
 
 
 
4.2.5 - FUNDAÇÃO PÚBLICA: características 
 
 Pela nova perspectiva que envolve esta temática, podemos conceituar a 
Fundação Pública como a entidade da Administração indireta, instituída pelo 
poder público mediante a personificação de um patrimônio que, dependendo da 
forma de criação, adquire personalidade jurídica de direito público ou 
personalidade jurídica de direito privado, à qual a lei atribui competências 
administrativas específicas, a serem definidas em lei complementar (sua 
vocação teórica são atividades de interesse social). 
 Identificamos, portanto, três elementos essenciais no conceito de 
fundação: 
a) a figura do instituidor, que faz a doação patrimonial, ou seja, separa um 
determinado patrimônio para destiná-lo a uma finalidade específica; 
16 
 
b) o objeto consistente em atividade de interesse social; 
c) a ausência de fins lucrativos. 
 
• criação autorizada por Lei específica e Lei complementar irá definir as 
áreas de sua atuação - CF/88, art. 37, XIX, com redação da EC nº 19, de 
04.06.1998; + art. 41, V do CC. 
• Patrimônio personalizado 
• é pessoa jurídica de direito público ou privado; 
• o seu pessoal é ocupante de cargo público (estatutário),no entanto, após 
a Emenda Constitucional nº 19/98, poderá admitir pessoal no regime de 
emprego público; Obs: na apreciação da Adin 2135/DF – 02/08/07 o STF 
suspendeu a eficácia da Ec nº 19 por violar o devido processo legislativo não 
tendo sido apreciada em dois turnos pela Câmara dos Deputados. Assim, o 
caput do art. 39 da CF está suspenso, voltando a vigorar a redação anterior 
que falava expressamente em regime jurídico único, até a decisão de mérito 
do STF. 
• o regime tributário é de imunidade de impostos no que se refere ao 
patrimônio renda e serviços relacionados a suas finalidades essenciais 
(CF/88, art. 150, VI, "a", e §2º). 
• Regime jurídico da Fundação de Direito Público – tendo em conta o 
entendimento jurisprudencial e doutrinário dominante segundo o qual as 
fundações públicas com personalidade jurídica de direito público são, 
simplesmente, uma espécie do gênero autarquia (fundação autárquica ou 
Autarquia fundacional), não há dúvida de que a essas entidades são 
estendidos os mesmos poderes, privilégios e restrições que a ordem jurídica 
confere às autarquias, anteriormente estudadas. 
• Regime jurídico da Fundação de Direito Privado – diante das inúmeras 
controvérsias doutrinárias e muito pouca jurisprudência conclusiva sobre as 
Fundações Públicas de direito privado só é possível apontar algumas 
características próprias destas fundações que as distinguem das fundações 
públicas de direito público 
a) Só adquirem personalidade jurídica com a inscrição dos seus atos 
constitutivos no registro público competente; 
b) Não podem desempenhar atividades que exijam o exercício de poder de 
império, como os atos autoexecutórios, de poder de polícia etc; 
c) Não têm poder normativo; 
d) Seus bens não se enquadram como bens públicos. Apesar disso, se 
estiverem prestando serviço público, pelo princípio da continuidade não 
podem ser penhorados. 
e) Não estão sujeitas ao regime de precatórios judiciais; 
f) Não podem ser sujeitos ativos tributários, ou seja, exigir tributos; e 
g) Não têm a prerrogativa de cobrar suas dívidas mediante o processo 
especial de execução judicial estabelecido na Lei 6.830/80. 
 
4.2.6 - EMPRESA PÚBLICA: características 
 
• tem sua criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, com 
redação dada pela EC nº 19; 
• é pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações próprios 
distintos da pessoa que a instituiu; 
17 
 
• o seu pessoal é ocupante de emprego público, e necessita realizar 
concurso público para investidura. 
• o seu regime tributário é o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 
173, §1º, II, e §2º); 
• explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88) ; 
embora também possa prestar serviços públicos (CF/88, art. 175); 
• não estão sujeitas a falência – A Lei nº 11.101/05, que disciplina a 
recuperação judicial, a recuperação extrajudicial e a falência do empresário e 
da sociedade empresária, é literal em seu Art. 2o :“Esta Lei não se aplica 
a: I – empresa pública e sociedade de economia mista”; 
 
Forma de organização societária - qualquer das formas admitidas em 
direito; 
Composição do capital - a titularidade do capital é pública. No entanto, 
desde que a maioria do capital com direito a voto permaneça de propriedade 
da União, admite-se a participação de outras pessoas de direito público 
interno a exemplo de Estados e Municípios, bem como de suas entidades da 
administração indireta. 
Foro para solução dos conflitos - justiça federal (CF/88, art. 109,I) 
 
 
4.2.7 - SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
 
• tem sua criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, com 
redação dada pela EC nº 19; 
• é pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações 
próprios distintos da pessoa que a instituiu; 
 
Forma de organização societária - unicamente sob a forma de sociedade 
anônima; 
Composição do capital - a titularidade do capital pode ser pública e 
privada; 
Foro para solução dos conflitos - justiça estadual (CF/88, art. 109,I) 
 
• o seu pessoal é ocupante de emprego público, e necessita realizar 
concurso público para investidura. 
• o seu regime tributário é o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, 
§1º, II, e §2º); 
• explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88); 
embora também possa prestar serviços públicos (CF/88, art. 175);. 
• não estão sujeitas a falência – A Lei nº 11.101/05, que disciplina a 
recuperação judicial, a recuperação extrajudicial e a falência do empresário 
e da sociedade empresária, é literal em seu Art. 2o :“Esta Lei não se aplica 
a: I – empresa pública e sociedade de economia mista”, qualquer que 
seja o seu objeto; 
• regime jurídico – é de natureza híbrida se sujeitando ao direito privado e ao 
direito público a depender da natureza de seu objeto e de suas atividades-fim 
desenvolvidas. 
 
18 
 
 
PRINCIPAIS DIFERENÇAS E SEMELHANÇAS ENTRE SOCIEDADE E 
EMPRESA PÚBLICA PELA PERSPECTIVA DE SUAS ATIVIDADES 
 
EP e SEM – ATIVIDADES 
ECONÔMICAS 
EP e SEM – SERVIÇOS 
PÚBLICOS 
Criação autorizada em lei 
específica (CF, art. 37, XIX) 
Criação autorizada em lei 
específica (CF, art. 37, XIX) 
Personalidade Jurídica de 
direito privado 
Personalidade Jurídica de 
direito privado 
Sujeição a controle finalístico 
(tutela) pela Administração 
Pública Direta 
Sujeição a controle finalístico 
(tutela) pela Administração 
Pública Direta 
Atividade sujeita 
predominantemente ao regime 
de direito privado (CF, art. 173) 
Atividade sujeita 
predominantemente ao regime 
de direito público (CF, art. 175) 
Não podem gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às 
empresas privadas (CF, art. 173, 
§ 2º). Vedação não aplicável no 
caso de monopólio. 
 
Podem gozar de privilégios 
fiscais exclusivos. 
Não fazem jus à imunidade 
tributária recíproca (CF, art. 150, 
VI, “a”, e § 2º). 
Fazem jus à imunidade tributária 
recíproca (STF) 
Exigência de concurso público 
para a contratação de pessoal 
(CF, art. 37,II) 
Exigência de concurso público 
para a contratação de pessoal 
(CF, art. 37,II) 
Pessoa permanente sujeito a 
regime trabalhista (empregados 
públicos, regidos pela CLT). 
Pessoa permanente sujeito a 
regime trabalhista (empregados 
públicos, regidos pela CLT). 
Remuneração do pessoal não 
sujeita ao teto constitucional, 
exceto se a entidade receber 
recursos públicos para 
pagamento de despesas de 
pessoal ou de custeio em geral 
(CF, art. 37, XI, e § 9º ). 
Remuneração do pessoal não 
sujeita ao teto constitucional, 
exceto se a entidade receber 
recursos públicos para 
pagamento de despesas de 
pessoal ou de custeio em geral 
(CF, art. 37, XI, e § 9º ). 
É inconstitucional a exigência 
de aprovação prévia do Poder 
 
É inconstitucional a exigência 
de aprovação prévia do Poder 
Legislativo como condição para 
a nomeação, pelo Chefe do 
Poder Executivo, de dirigentes 
da entidade (STF). 
Legislativo como condição para 
a nomeação, pelo Chefe do 
Poder Executivo, de dirigentes 
da entidade (STF). 
Sujeitas a controle pleno pelo 
Poder Legislativo (CF, art. 49, X). 
Sujeitas a controle pleno pelo 
Poder Legislativo (CF, art. 49, X). 
Todos os seus atos estão 
sujeitos a controle de legalidade 
ou legitimidade pelo Poder 
Todos os seus atos estão 
sujeitos a controle de legalidade 
ou legitimidade pelo Poder 
19 
 
Judiciário, desde que 
provocado (CF, art. 5º, XXV). 
Judiciário, desde que 
provocado (CF, art. 5º, XXV). 
Sujeitas a controle pelos 
tribunais de contas, inclusive à 
“tomada de contas especiais” 
(CF, art. 71, II), 
Sujeitas a controle pelos 
tribunais de contas, inclusive à 
“tomada de contas especiais” 
(CF, art. 71, II), 
Não sujeitas ao art. 37, § 6º, da 
CF (responsabilidade civil 
objetiva). 
Sujeitas ao art. 37, § 6º, da CF 
(responsabilidade civil 
objetiva). 
Não sujeitas a licitação para 
contratos relativos a suas 
atividades-fim. Sujeitas a 
licitação nas demais hipóteses. 
Previsão constitucional de 
regime própriode licitação. (CF, 
art. 173, § 1º, III). 
 
 
Sujeitas a licitação sem 
quaisquer peculiaridades. 
Não sujeitas a falência (Lei 
11.101/05, art. 2º, I) 
Não sujeitas a falência (Lei 
11.101/05, art. 2º, I) 
 
Seus bens não se enquadram 
como bens públicos; estão 
sujeitos a regime de direito 
privado. 
Seus bens não se enquadram 
como bens públicos, mas os 
que forem diretamente 
empregados na prestação do 
serviço público podem sujeitar-
se a restrições próprias dos 
bens públicos. 
 
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE SOCIEDADE E EMPRESA PÚBLICA 
 
• forma de organização societária: a sociedade de economia mista só 
poderá ser Sociedade Anônima, ficando submetida às regras contidas na 
Lei 6.404/1976, disciplinadora da matéria. A empresa pública poderá 
estruturar-se sob qualquer das formas admitidas em direito (sociedade 
por cotas de responsabilidade limitada, sociedade anônima, etc). 
 
• composição do capital: a sociedade de economia mista é constituída por 
capital público e privado. A empresa pública é constituída apenas por 
capital público. 
 
• foro judicial: para solução dos conflitos da empresa pública federal é a 
justiça federal; da sociedade de economia mista é a justiça estadual 
(CF/88, art. 109, I). 
 
DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS AS SOCIEDADES DE ECONOMIA 
MISTA E AS EMPRESAS PÚBLICAS 
 
 A atuação do Poder Público com Estado-empresário é excepcional, só 
admissível “quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei” (CF, art. 173, caput) e no 
caso de atividades econômicas sujeitas a regime constitucional de monopólio 
(CF, art. 177). 
20 
 
 
CF/88 Art. 173.................................................................. 
 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da 
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou 
de prestação de serviços, dispondo sobre: 
 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, 
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas 
e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e 
alienações, observados os princípios 
da administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal, com a participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
 
§ 2.º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às do setor privado. 
 
 ------------------------------------------------------------------------------------------------- 
§ 4.º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação 
dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos 
lucros. 
 
§ 5.º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da 
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às 
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a 
ordem econômica e financeira e contra a economia popular. 
 
 
 
4.2.8 – ASSOCIAÇÃO PÚBLICA: NOVA ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO 
INDIRETA 
 
 A Lei nº 11.107/2005 dispõe sobre normas gerais para a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos 
para a realização de objetivos de interesse comum. O citado diploma legal 
apresentou um novo integrante da Administração Indireta, trata-se da 
associação pública, pessoa jurídica de direito público. Explica-se: o consórcio 
público poderá constituir uma associação pública ou uma pessoa jurídica 
de direito privado. Quando constituir uma pessoa jurídica de direito 
público, esta integra a administração indireta de todos os entes da 
Federação consorciados. 
21 
 
Lei nº 11.107/2005 Art. 6º -----------------------------------------------------
---------------------§ 1o O consórcio público com personalidade 
jurídica de direito público integra a administração indireta de 
todos os entes da Federação consorciados. 
 
 Eis um tema importantíssimo. Está criada uma nova pessoa jurídica, uma 
associação pública, com personalidade jurídica de direito público, integrante das 
Administrações Indiretas dos Estados, Municípios e da União, quando estes 
formarem consórcios públicos. No, entanto, dispõe o art. 1º, § 2o, que a União 
somente participará de consórcios públicos em que também façam parte 
todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios 
consorciados. 
 Prevista no art. 241 da CF, foi regulamentada através do Decreto 6.017 
de 17.01.07 e será constituído mediante contrato, cuja celebração dependerá de 
prévia subscrição de protocolo de intenções dos entes públicos aderentes. 
 
4.2.9 – AGÊNCIAS REGULADORAS 
 
Alguns questionamentos fundamentais: 
 
a) As agências integram a Administração Pública? SIM 
b) As agências são uma espécie nova de pessoa jurídica? NÃO, elas são 
as já conhecidas autarquias, só que em regime especial. 
 
 As agências reguladoras em verdade são as conhecidas Autarquias, 
integrantes da Administração Indireta, qualificadas como Autarquias em 
regime especial, cuja principal atribuição é regulamentar e controlar a 
prestação dos serviços públicos quando delegados a empresas privadas através 
dos instrumentos da concessão e da permissão. Praticamente, a única 
peculiaridade das agências reguladoras e o que as tornam “especiais” é o 
fato de os seus dirigentes serem nomeados pelo Presidente da República, 
após a aprovação pelo Senado Federal, com garantia de mandato com prazo 
determinado. 
É importante transcrever o art. 4º da Lei 11.182/05, para demonstrar a 
vagueza e generalidade do legislador ao tratar sobre esta figura: 
 
A natureza de autarquia especial conferida à ANAC é 
caracterizada por independência administrativa, autonomia 
financeira, ausência de subordinação e mandato fixo de 
seus dirigentes. 
 
 São exemplos de autarquias em regime especial o Banco Central do Brasil 
– ACEN e a Universidade de São Paulo – USP. As agências reguladoras federais 
(ANATEL, ANEEL, ANP, ANA, ANTT, ANAC ETC), foram todas idealizadas para 
terem maior autonomia perante o Poder Executivo, quando comparadas às 
demais autarquias, sujeitas ao “regime geral” do Decreto-Lei 200/67. 
 Faz-se mister diferençar “agências reguladoras” de “agências executivas”: 
aquelas têm sido criadas sempre como autarquias sob o regime especial (pelo 
menos as federais) e só estão obrigadas a celebrar contrato de gestão se houver 
tal exigência na respectiva lei instituidora; estas podem set autarquias “comuns” 
22 
 
ou “especiais”, ou ainda fundações públicas, que obrigatoriamente celebram 
contrato com o Poder Público e podem, ou não, atuar na área de regulação. 
 
 Comparações necessárias entre as agências reguladoras e as 
agências executivas. 
 
AGÊNCIAS REGULADORAS AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
Não se trata de uma nova 
espécie de entidade integrante 
da administração pública 
indireta. 
Não se trata de uma nova 
espécie de entidade integrante 
da administração pública 
indireta. 
São autarquias sob regime 
especial. 
Podem ser autarquias ou 
fundações públicas. 
Trata-se de denominação 
utilizada pela doutrina e em leis 
administrativas. 
Trata-se de qualificação formal, 
prevista na Lei 9.649/98, art. 51 e 
52. 
Não é uma qualificação formal, 
atribuída por algum ato 
administrativo, com 
consequências jurídicas 
definidas. O grau de autonomia 
da entidade depende dos 
instrumentos específicos que a 
respectiva lei instituidora 
estabelecer. 
A qualificação formal como 
“agência executiva” tem 
consequências jurídicas 
definidas (ampliação de 
autonomia) e é conferida à 
autarquia ou à fundação pública 
mediante decreto. 
 
 
Não existe a figura da 
“desqualificação” de agência 
reguladora. 
Pode ocorrer a desqualificaçãoda entidade, mediante decreto, 
caso ela descumpra exigências 
estabelecidas na legislação ou 
no contrato de gestão. A 
desqualificação em nada afeta a 
natureza da entidade, que 
continua sendo a mesma 
autarquia ou fundação pública. 
Atuam especificamente na área 
de regulação. 
Não é prevista alguma área 
específica de atuação. 
 
Pode, ou não, haver norma, na 
lei instituidora, impondo a 
celebração de contrato de 
gestão com o poder público. 
A celebração de contrato de 
gestão com o poder público é 
condição obrigatória para a 
obtenção de qualificação. 
Exige-se, ainda, que a entidade 
tenha um plano estratégico de 
reestruturação e de 
desenvolvimento institucional 
em andamento. 
É possível uma agência 
reguladora ser qualificada como 
agência executiva, caso 
preencha os requisitos legais e 
requeira a qualificação. 
 
Uma autarquia qualificada como 
agência executiva pode, ou não, 
ser uma agência reguladora. 
23 
 
 
 
5 – AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 
 
5.1 – ORIGEM DOUTRINÁRIA: O TERCEIRO SETOR 
 
 Para Maria Sylvia Zanella di Pietro os teóricos da Reforma do Estado 
incluem as atividades desenvolvidas pelas Organizações Sociais e as 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público-OSCIP no chamado 
terceiro setor. O primeiro setor seria o do chamado setor público estatal 
propriamente dito. O segundo setor seria o das empresas privadas que 
exercem atividade econômica. O chamado terceiro setor seria conhecido como 
o setor público não-estatal. 
 
 As Organizações Sociais são pessoas jurídicas de direito privado, sem 
fins lucrativos, constituídas por particulares, assim qualificadas quando 
atendam aos requisitos previstos na lei federal nº 9.637, de 15.05.1998, e 
firmam com o Poder Público Contratos de Gestão. 
 
5.2 - CARACTERÍSTICAS DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS - lei federal nº 
9.637, de 15.05.1998 
Art. 1o O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais 
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades 
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento 
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à 
saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. 
• Não integram a Administração Pública (nem Direta, nem Indireta); 
 
• É pessoa jurídica de direito privado, criada por particulares, sem 
fins lucrativos (art. 1º); 
 
• Formação de vínculo através de instrumento denominado de 
Contrato de Gestão, que será submetido ao Ministro de Estado da 
área de atividade (art. 6º);. 
 
• Poderão receber recursos orçamentários e bens públicos 
necessários ao cumprimento do contrato de gestão (art. 12); 
 
• É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor 
para as Organizações Sociais com ônus para a origem (art. 14, 
caput); 
 
• É dispensável a licitação para a celebração de contratos de 
prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas 
no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades 
contempladas no contrato de gestão (lei 8.666/93, art. 24, XXIV); 
 
24 
 
• A execução do contrato de gestão será fiscalizada pelo órgão ou 
entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade 
fomentada, cujos responsáveis ao tomarem conhecimento de qualquer 
irregularidade ou ilegalidade, na utilização de recursos ou bens de 
origem pública por organização social, dela darão ciência ao Tribunal 
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (arts. 8º 
e 9º); 
 
• O conselho de administração da Organização Social deve estar 
estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, e ser 
composto por 20 a 40% de seus membros por representantes do 
Poder Público (art. 3º, I, “a”). 
 
• NOVIDADE de 2016 – entendimentos sobre Organização Social 
 
Na ADI 1923/DF, o Plenário do STF deu interpretação conforme a 
Constituição a diversos dispositivos da Lei 9.637/98, deixando 
explícitas as seguintes conclusões: 
 
- o procedimento 
 
Entendimentos sobre Organizações Sociais 
Na ADI 1923/DF, o Plenário do STF deu interpretação conforme a Constituição a diversos 
dispositivos da Lei 9.637/98, deixando explícitas as seguintes conclusões: 
a) o procedimento de qualificação das organizações sociais deve ser conduzido de 
forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF, 
e de acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o disposto no art. 20 da Lei 9.637/98; 
b) a celebração do contrato de gestão deve ser conduzida de 
forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF; 
c) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei 8.666/1993, art. 24, XXIV) e 
outorga de permissão de uso de bem público (Lei 9.637/1998, art. 12, § 3º) são válidas, mas 
devem ser conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios 
do “caput” do art. 37 da CF; 
d) a seleção de pessoal pelas organizações sociais deve ser conduzida de 
forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do “caput” do art. 37 da CF, 
e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e 
e) qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo Tribunal 
de Contas da União, da aplicação de verbas públicas deve ser afastada. 
Links: ADI 1923/DF, artigo Prof. Herbert Almeida 
 
 
6 - ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO 
 
 As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, também são 
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, constituídas por 
particulares, assim qualificadas quando atendam os requisitos previstos 
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ADI%24%2ESCLA%2E+E+1923%2ENUME%2E%29+OU+%28ADI%2EACMS%2E+ADJ2+1923%2EACMS%2E%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/al38b8e
http://www.estrategiaconcursos.com.br/blog/contrato-de-gestao-com-organizacoes-sociais-possivel-tema-de-questao-discursiva-para-o-tcu/
25 
 
na lei federal nº 9.790, de 23.03.1999, e firmam com o Poder Público Termos 
de Parceria. 
 
 
❑ PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE Organização Social e OSCIP 
 
• Participação de agentes do Poder Público: obrigatória nas 
Organizações Sociais; permitida nas OSCIP; 
• Instrumento de formalização: contrato de gestão nas Organizações 
Sociais; Termo de parceria nas OSCIP; 
• Exigências de ordem contábil/fiscal: balanço patrimonial, 
demonstrativo do resultado do exercício, declaração de isenção do IR, 
entre outros para as OSCIP; não há tal exigência para as Organizações 
Sociais. 
• Substituição na realização das atribuições da Administração Pública 
para as Organizações Sociais, o que não ocorre com as OSCIP. 
 
7 - ENTIDADES PARAESTATAIS 
 
 O tradicionalíssimo Hely Lopes Meirelles, e neste aspecto, leia-se 
Fundação Carlos Chagas, entende por entidades paraestatais as pessoas 
jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública Indireta 
(empresas públicas, sociedades de economia mista, as fundações de direito 
privado instituídas pelo Poder Público), além destes os serviços sociais 
autônomos. Entende o autor que tais entidades constituem meio termo entre 
o público e o privado. 
 
 Em meio à enorme divergência doutrinária, o administrativista Celso 
Antônio Bandeira de Mello, entende que a expressão abrange pessoas 
privadas que colaboram com o Estado desempenhando atividade não lucrativa 
e à qual o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a serviço 
delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por 
exemplo. Não abrange as sociedades de economia mista e empresas públicas; 
trata-se de pessoas privadas que exercem função típica (embora não 
exclusiva do Estado), como as de amparo aos hipossuficientes, de 
assistência social, de formação profissional (SESI, SESC, SENAI). 
 
 Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, a expressão entidades 
paraestatais inclui além dos serviços sociais autônomos (SESI, SESC, 
SENAI), também as entidadesde apoio (em especial as fundações, as 
associações e cooperativas), as chamadas organizações sociais e as 
organizações da sociedade civil de interesse público. 
 
Segundo a Jurisprudência do STJ (CC 41246 / SC; CONFLITO DE 
COMPETENCIA 2004/0001457-4): Os serviços sociais autônomos, 
embora compreendidos na expressão entidade paraestatal, são pessoas 
jurídicas de direito privado, categorizadas como entes de colaboração 
que não integram a Administração Pública, mesmo empregando 
recursos públicos provenientes de contribuições parafiscais. 
 
26 
 
O CONTRATO DE GESTÃO 
 
 Estudamos que o contrato de gestão é o instrumento que estabelece 
o vínculo entre o poder público e as ORGANIZAÇÕES SOCIAIS, conforme 
dispõe a Lei federal nº 9.637, de 15.05.1998. 
 
 No entanto, o contrato de gestão é instrumento que também pode ser 
utilizado no âmbito da própria administração pública, neste caso, o contrato de 
gestão destina-se a ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
 
Vejamos a previsão constitucional: 
 
CF/ Art. 37, § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades 
da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre 
seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de 
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade 
dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal." 
 
 
PONTO 5 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
 
5.1 - CONCEITO 
 
 São traços que tipificam o direito administrativo, colocando a 
administração pública numa posição privilegiada, vertical, na relação 
jurídico-administrativa. Abrange o conjunto das prerrogativas (vantagens, 
privilégios) e restrições (que são os limites) a que está submetida a 
administração pública e que não se encontram nas relações entre 
particulares. 
 
5.2 – ALGUMAS DAS PRERROGATIVAS: 
 
a) Constituição dos particulares em obrigações por meio de ato 
unilateral (multas, por exemplo), bem como modificar, unilateralmente, 
situações estabelecidas. 
 
 Exemplo 1: o § 1º do art. 65 da lei nº 8.666/93, de licitações e contratos, 
determina: 
 
 “o contratado fica obrigado a aceitar, nas 
mesmas condições contratuais, os acréscimos ou 
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou 
compras até 25% (vinte e cinco por cento) do valor 
inicial atualizado do contrato... “ 
 
27 
 
 Exemplo 2: uso da propriedade particular, no caso de iminente perigo 
público, conforme determina a Constituição no art. 5º, XXV. 
 
 Exemplo 3: ato de desapropriação (também conhecido por ato de 
expropriação ou ato expropriatório), autorizada pela Constituição, art. 5º, 
XXIV e 22, II. 
 
b) Os atributos dos atos administrativos: Presunção de legitimidade dos 
atos públicos que são plenamente lícitos até que se prove em contrário, 
cabendo a quem alegar o defeito a sua comprovação; Imperatividade dos 
atos administrativos que são impostos mesmo sem a concordância das 
partes envolvidas, bem como, de regra, a auto-executoriedade que 
desobriga a administração solicitar ordem judicial para suas ações; 
autorizam até mesmo, em alguns casos, e desde que observado o princípio 
da proporcionalidade, a utilização da força, coercibilidade. Exemplo: a 
vigilância sanitária pode apreender remédios falsificados e alimentos 
imprestáveis ao consumo. Neste exemplo temos caracterizado o exercício 
do Poder de Polícia da Administração Pública. 
 
c) Exercício da autotutela - este princípio autoriza a Administração a rever 
seus próprios atos: ANULANDO-OS quando ilegais; ou REVOGANDO-OS 
quando apresentarem-se inconvenientes ou inoportunos. Evidentemente 
que este princípio não retira a possibilidade do Poder Judiciário anular os 
atos da Administração quando ilegais (Súmula 473 do STF). 
 
c) Princípio da continuidade do serviço público – por este princípio o 
Estado, por desempenhar funções essenciais ou necessárias à coletividade, 
não pode deixar parar o serviço público. Daí decorre o inciso IX, art. 37, da 
Constituição Federal: contratação temporária (sem a realização de concurso 
público) para atender a necessidade temporária de excepcional interesse 
público. 
 
d) Processos Judiciais com prazos maiores para a Administração. 
 A Lei 13.105/2015, o novo Código de Processo Civil estabelece que: 
 
Art. 183. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas 
respectivas autarquias e fundações de direito público gozarão de prazo em dobro 
para todas as suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir 
da intimação pessoal. 
§ 1o A intimação pessoal far-se-á por carga, remessa ou meio eletrônico. 
 
Possível vislumbrar uma alteração significativa para os prazos processuais 
previstos à Fazenda Pública, pois apesar de haver uma diminuição do prazo para 
contestar, que até março de 2015 era em quadruplo, ou seja, de 60 dias, será 
reduzido para 30 dias, ocorrerá uma ampliação para os demais prazos, uma vez 
28 
 
que no antigo CPC os prazos diferenciados eram apenas para contestar e 
recorrer. 
 
Diversamente, o Novo CPC estabelece prazo em dobro para todas as 
manifestações processuais da Fazenda Pública. 
 
 Podemos resumir dizendo: 
 
✓ A Administração Pública e o particular (também chamado de 
administrado) não estão no mesmo pé de igualdade ou no 
mesmo nível. Dessa desigualdade ou supremacia decorrem 
privilégios. Sempre que houver conflito entre o interesse público e o 
particular, prevalecerá o interesse público. 
 
✓ Todavia, o exercício das PRERROGATIVAS NÃO AUTORIZA a 
Administração a agir com arbitrariedade. Fica vedado o uso de tais 
instrumentos para atingir FINALIDADES que não sejam as do BEM 
COMUM. Caso isso aconteça os atos administrativos estarão 
viciados e poderão ser anulados. 
 
5.3 - RESTRIÇÕES: 
 
▪ Concurso público para admissão aos cargos e 
empregos públicos; 
▪ Licitação pública para escolha de quem vai 
contratar com a Administração. 
▪ As decisões do STF em sede de controle 
concentrado e com a edição de Súmulas com efeito 
vinculantes. 
 
 
• As pessoas administrativas (autarquias, fundações, etc) não têm 
disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e 
realização. Os interesses públicos não se encontram a livre disposição de 
quem quer que seja em um Estado Democrático de Direito. 
 
• Observância da Finalidade Pública - a Administração está sujeita a 
perseguir em todos os seus atos uma finalidade pública (interesse 
público), sob pena de nulidade do ato administrativo. 
 
• Observância da Legalidade - a Administração em toda a sua trajetória há 
de estar submissa à Lei. Princípio da reserva legal. 
 
• Obrigatoriedade de dar Publicidade - a Administração há que ser 
transparente em sua atuação, dando publicidade aos seus atos para que 
possam produzir efeitos. 
 
• Observância da Impessoalidade - a Administração não pode agir baseada 
em critérios pessoais, subjetivos, discriminatórios. Tem que adotar 
critérios objetivos. 
29 
 
 Para Celso Antônio Bandeira de Mello, o regime jurídico administrativo 
pode ser resumido em apenas dois Princípios essenciais: 
 
• SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O INTERESSE 
PARTICULAR; 
• INDISPONIBILIDADE, PELA ADMINISTRAÇÃO, DOS INTERESSES 
PÚBLICOS; 
 
 
PONTO 6 – PODERES ADMINISTRATIVOS: USO E ABUSO DE 
PODER 
 
 Os Poderes Administrativos são inerentes à Administração Pública e 
possuem caráter instrumental, ou seja, são instrumentos de trabalho 
essenciais para que a Administração possa desempenhar as suas funções 
atendendo o interesse público. Os poderes são verdadeiros poderes-deveres, 
pois a Administração não apenas pode como tem a obrigação de exercê-los. 
 
6.1 - CLASSIFICAÇÃO DOS PODERES 
 
• Poder Vinculado 
• Poder Discricionário 
• Poder Hierárquico• Poder Disciplinar 
• Poder Regulamentar 
• Poder de Polícia 
 
6.1.1 - PODER VINCULADO 
 
 É o Poder que tem a Administração Pública de praticar certos atos "sem 
qualquer margem de liberdade". A lei encarrega-se de prescrever, com 
detalhes, se, quando e como a Administração deve agir, determinando os 
elementos e requisitos necessários. 
 
Ex: A prática de ato (portaria) de aposentadoria de servidor público. 
 
Poder vinculado ou regrado é aquele conferido a Administração para a 
prática de ato de sua competência, determinando os requisitos necessários à 
sua formação. 
A legalidade é o princípio basilar que norteia toda a seara do direito 
público impondo ao administrador a aplicação de seu comando de acordo com 
todos os elementos especificados no seu texto. 
O poder vinculado atinge a atuação administrativa sempre que a 
manifestação do ato administrativo depender do preenchimento de requisitos 
que retiram do administrador qualquer margem de liberdade no que tange 
determinada medida, vez que a lei enunciou estritamente sobre a competência 
do agente, a finalidade a ser perseguida pelo ato, a forma de sua exteriorização, 
o motivo que lhe desencadeará execução e o objeto a ser atingido. 
30 
 
O agente público fica totalmente preso ao enunciado legal, dele não 
podendo se desviar, ultrapassar, ou omitir sob hipótese nenhuma. 
Relegando qualquer dos elementos vinculantes do ato, este será nulo e 
assim poderá ser declarado pela própria Administração (autotutela) ou pelo 
Judiciário (Princípio da inafastabilidade da Jurisdição), porque a vinculação é 
matéria de legalidade. 
Obs: Estabelecer a diferença entre Legalidade x Reserva Legal. 
 
6.1.2 - PODER DISCRICIONÁRIO 
 
 É aquele pelo qual a Administração Pública de modo explícito ou implícito, 
pratica atos administrativos com determinada margem de liberdade de 
escolha de sua conveniência, oportunidade e conteúdo. 
 
 A discricionariedade é a liberdade de escolha dentro de limites 
permitidos em lei, não se confunde com arbitrariedade que é ação contrária ou 
excedente da lei. 
 
 Ex: Autorização para porte de arma; Exoneração de um ocupante de cargo 
em comissão. 
 
A Discricionariedade não poderá atingir qualquer requisito de validade do 
ato, já que é a lei que determina o espaço em que poderá incidir tal parcela de 
liberdade, pois existem elementos que mesmo em se tratando de atos 
discricionários são regrados por natureza, tais como competência do a agente, 
a finalidade pública e a forma de sua materialização no mundo jurídico. 
O poder discricionário recai na seara do mérito administrativo no que se 
refere à seleção da conveniência, oportunidade e conteúdo naquilo que diz 
respeito ao objeto e motivo do ato, levando-se em consideração os critérios de 
boa administração e bom senso que devem conduzir toda a atividade da 
Administração. Pode-se com isso afirmar que a discricionariedade do poder é 
relativa e parcial, pois subsiste apenas no âmbito permitido pela lei. 
Discricionariedade é liberdade de ação administrativa, dentro dos limites 
dispostos em lei, sendo inegável a legitimidade do instituto, que não há que se 
confundir com a arbitrariedade que é conduta excedente ou contrária a lei, 
sendo, portanto, ação ilegal e ilegítima. 
 
6.1.3 - PODER HIERÁRQUICO 
 
Poder Hierárquico é aquele de que dispõe a Administração Pública para 
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação 
de seus agentes, estabelecendo relação de subordinação entre os servidores 
de seu quadro de pessoal. No seu exercício dão-se ordens, fiscaliza-se, delega-
se e avoca-se. 
A hierarquia é elemento típico da organização de toda Administração 
pública, estabelecendo a relação de subordinação existente entre os vários 
31 
 
órgãos e agentes do executivo imprescindível ao funcionamento adequado da 
atividade administrativa. 
O poder hierárquico tem por objeto ordenar, coordenar, controlar e 
corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração 
Pública. Ordena as atividades da Administração, repartindo e escalonando as 
funções entre os agentes do poder, de modo que cada um possa exercer 
eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funções no sentido de 
obter o funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do mesmo órgão; 
controla, velando pelo cumprimento da lei e das instruções e acompanhando a 
conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela 
ação revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores. 
Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organização e 
aperfeiçoamento do serviço e age como meio de responsabilização dos agentes 
administrativos, impondo-lhes o dever de obediência. Os subordinados devem 
estrita obediência às ordens superiores a menos que estas se revelem 
manifestamente ilegais. 
Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, 
tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, de delegar e avocar 
atribuições e a de rever os atos dos inferiores. 
 Fiscalizar é vigiar permanentemente os atos praticados pelos 
subordinados, com o intuito de manter a legalidade, perenidade e celeridade do 
serviço; delegar é conferir a outrem atribuições que originariamente competiam 
ao delegante; avocar é chamar para si funções originariamente atribuídas a um 
subordinado; rever atos dos superiores hierárquicos é apreciar tais atos em 
todos os seus aspectos (competência, objeto, oportunidade, conveniência, 
justiça, finalidade e forma), verificando se o ato é passível de realizar legalmente 
e legitimamente seus fins. 
 
6.1.4 - PODER DISCIPLINAR 
 
 É aquele através do qual a lei permite à Administração Pública aplicar 
penalidades às infrações de seus servidores e demais pessoas sujeitas à 
disciplina administrativa e ligadas à disciplina dos órgãos e serviços da 
Administração, a exemplo dos que celebram contratos. O regime jurídico da 
licitação e dos contratos administrativos confere à Administração a prerrogativa 
de aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste, 
garantida a prévia defesa, no prazo de cinco dias úteis (§ 2º, art. 87) 
 
 Maria Sylvia adverte que o pode disciplinar não abrange sanções 
impostas a particulares não sujeitos à disciplina interna da Administração, 
porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu fundamento no 
poder de polícia do Estado. 
 
 Poder disciplinar não se confunde com Poder Hierárquico. No Poder 
hierárquico a administração pública distribui e escalona as funções de seus 
órgãos e de seus servidores. No Poder disciplinar ela responsabiliza os seus 
servidores pelas faltas cometidas. 
 
32 
 
O poder disciplinar confere a Administração a possibilidade de punir 
internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas 
à disciplina de seus órgãos e de seus serviços. 
 O poder disciplinar se relaciona intimamente com o poder hierárquico na 
medida em que no uso do poder hierárquico a Administração Pública distribui e 
escalona as suas funções executivas, cabendo ao poder disciplinar o controle do 
desempenho dessas funções e da conduta interna de seus servidores, 
responsabilizando-os, administrativamente, pelas faltas cometidas. Constata-se 
na atuação desse poder o interesse da Administração Pública de manter sob 
controle o funcionamento da máquina administrativa no que diz respeito à 
atividade de cada um de seus agentes, vez que as infrações funcionais por estes 
praticadas, podem ser punidas pela própria Administração através de sanções 
específicas. 
A aplicação de tais medidas depende da regular apuração da falta 
disciplinar e da concessão da oportunidade de ampla defesa ao acusado, apesar 
de não estar a autoridade administrativa adstrita às formalidades processuais 
inerentes ao judiciário. Pode o agente competente se utilizar de meios simples e 
consentâneos com a finalidade de apurar a falta e impor a pena adequada. 
Inadmissível é que deixe de indicar claramente