Tema 01 Estado, princípios e poderes da Administração Pública

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DEFINIÇÃO
Os princípios jurídicos do Direito Administrativo e as entidades da
Administração Pública Direta e Indireta e os poderes administrativos.
PROPÓSITO
Compreender o conceito dos princípios jurídicos e o papel
desempenhado na interpretação e na aplicação do Direito
Administrativo, bem como a estrutura da Administração Pública
Direta e Indireta, assim como as características e as repercussões
práticas dos poderes administrativos, facilitará a utilização dos
institutos desse ramo do Direito na atividade profissional pública ou
privada.
PREPARAÇÃO
Antes de iniciar o conteúdo deste tema, tenha em mãos a
Constituição Federal (CRFB), o Código Civil (CC), a Lei 9.784/1999
(Lei do Processo Administrativo Federal), o Decreto-Lei 200/1967 e a
Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais).
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Identificar os princípios expressos e implícitos (reconhecidos) do
Direito Administrativo
MÓDULO 2
Reconhecer as características das entidades da Administração
Pública Direta e Indireta
MÓDULO 3
Identificar os poderes administrativos e suas características
INTRODUÇÃO
Neste conteúdo, estudaremos a importância dos princípios do Direito
Administrativo que pautam a validade da atuação da Administração
Pública. Estudaremos, ainda, as pessoas jurídicas que compõem a
Administração Pública Direta e Indireta, responsáveis pela execução
de atividades estatais e satisfação. Além disso, compreenderemos
as repercussões práticas dos poderes administrativos, buscando
entender as suas características, bem como as transmudações da
ideia de supremacia e indisponibilidade do interesse público,
abordando os principais debates acerca do poder de polícia.
MÓDULO 1
 Identificar os princípios expressos e implícitos
(reconhecidos) do Direito Administrativo
A FORÇA NORMATIVA DOS
PRINCÍPIOS
Após as práticas autoritárias ocorridas durante a Segunda Guerra,
pretensamente legitimadas pelos textos jurídicos então vigentes, o
positivismo jurídico, que supervalorizava a lei e os ideais de
segurança, perde força e cede espaço a um novo paradigma
jusfilosófico: o pós-positivismo.
Segundo Bonavides (2003), o traço característico do pós-positivismo
é o reconhecimento da normatividade primária dos princípios
constitucionais. Vale dizer: os princípios são considerados normas
jurídicas, ao lado das regras, e podem ser invocados para controlar a
juridicidade da atuação do Estado.
É LÍCITO AFIRMAR, PORTANTO,
QUE TODAS AS NORMAS
CONSTITUCIONAIS SÃO NORMAS
JURÍDICAS.
 Fonte: Shutterstock.com | Por BCFC
Quanto à estrutura, as normas podem ser divididas em duas grandes
categorias:
 
Fonte:Shutterstock
Existem diversos critérios para estabelecer a distinção entre
princípios e regras, como, por exemplo:
CRITÉRIO DA ABSTRAÇÃO
Os princípios possuem grau de abstração maior que as regras, pois
aqueles admitem uma série indefinida de aplicações, e estas
direcionam-se a situações determinadas.
CRITÉRIO DA APLICAÇÃO E DO
CONFLITO NORMATIVO
Enquanto o conflito entre os princípios é resolvido pelo método da
ponderação, uma vez que são considerados, segundo Alexy (2008),
“mandamentos de otimização” que determinam a realização de algo
na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e
fáticas existentes, o conflito entre regras é resolvido na dimensão da
validade (“tudo ou nada”), ou seja, a regra é válida ou inválida, a
partir dos critérios de hierarquia, especialidade e cronológico, como
afirma Dworkin (1978).
 RESUMINDO
É possível afirmar que os princípios jurídicos condensam os valores
fundamentais da ordem jurídica.
Em razão de sua fundamentalidade e de sua abertura linguística, os
princípios se irradiam sobre todo o sistema jurídico, garantindo-lhe
harmonia e coerência, já que auxiliam inclusive na interpretação das
normas do ordenamento jurídico.
A doutrina tem apresentado diversas classificações em relação aos
princípios jurídicos.
De acordo com Canotilho (2003), por exemplo, a partir do critério da
amplitude de aplicação no sistema normativo, os princípios
podem ser divididos em três categorias:
PRINCÍPIOS GERAIS
São, em regra, importantes especificações dos princípios
fundamentais, possuindo, no entanto, menor grau de abstração e
irradiando-se sobre todo o ordenamento jurídico, como os princípios
da isonomia e da legalidade.
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
São aqueles que representam as decisões políticas estruturais do
Estado, servindo de matriz para todas as demais normas
constitucionais, como, por exemplo, os princípios republicano,
federativo e da separação de poderes.
PRINCÍPIOS SETORIAIS OU ESPECIAIS
São aqueles que se aplicam a determinado tema, capítulo ou título
da Constituição, a exemplo dos princípios da Administração Pública
previstos no art. 37 da CRFB: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Outra classificação utiliza o critério da previsão expressa ou
implícita dos princípios nos textos normativos, conforme aponta
Carvalho Filho (2009):
Princípios expressos
São aqueles expressamente mencionados no texto de uma norma
como, por exemplo, os princípios da Administração Pública, citados
no art. 37 da CRFB.
Princípios implícitos
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São os princípios reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência a
partir da interpretação sistemática do ordenamento jurídico, como os
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, da segurança
jurídica.
No âmbito da legislação infraconstitucional, o art. 2º da Lei n.
9.784/1999 menciona os seguintes princípios, prevendo que a
Administração Pública deva obedecê-los:
Legalidade
Finalidade
Motivação
Razoabilidade
Proporcionalidade
Moralidade
Ampla defesa
Contraditório
Segurança jurídica
Interesse público
Eficiência
Apesar da importância dos princípios jurídicos, revela-se necessária
a utilização de métodos adequados para sua aplicação, evitando-se,
assim, o desprezo às regras vigentes em favor de uma utilização
indevida desses princípios.
Os princípios são mais abertos e não estabelecem uma conduta
determinada a ser cumprida por alguém. Portanto, em razão do
caráter normativo excessivamente aberto e da relativa
indeterminação do respectivo conteúdo, os princípios não podem
servir de fundamento para decisões estatais sem a necessária
justificativa da sua aplicação ao caso concreto.
Com essa preocupação, a Lei 13.655/2018 promoveu uma série de
alterações na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB) para destacar, por exemplo, que nas esferas administrativa,
controladora e judicial não se decidirá com base em valores jurídicos
abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas,
jurídicas e administrativas da decisão, exigindo-se que a motivação
demonstre a necessidade e a adequação da medida imposta ou da
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Vejamos os artigos 20, caput e parágrafo único, e 21, caput e
parágrafo único, da LINDB, inseridos pela Lei 13.655/2018:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se
decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam
consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a
adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato,
ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das
possíveis alternativas.
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou
judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas
consequências jurídicas e administrativas.
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo
deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a
regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem
prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos
atingidos ônus ou perdas que, emfunção das peculiaridades do
caso, sejam anormais ou excessivos.
(LEI 13.655/2018)
 Fonte: Shutterstock | Por rawf8
PRINCÍPIOS DO DIREITO
ADMINISTRATIVO
Os princípios constitucionais expressos do Direito Administrativo (art.
37 da CRFB) são:
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
Ao lado dos princípios expressos, existem os princípios implícitos,
que são aqueles reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência a
partir da interpretação sistemática do ordenamento jurídico, tais
como: razoabilidade, proporcionalidade, finalidade
pública (Supremacia do interesse público sobre o interesse
privado.) , continuidade, autotutela,
consensualidade/participação, segurança jurídica, confiança
legítima e boa-fé (OLIVEIRA, 2020, p. 36; OLIVEIRA, 2013, p. 45-
47).
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade administrativa, previsto no art. 37 da CRFB,
admite dois importantes desdobramentos:
Supremacia da lei
A lei prevalece e tem preferência sobre os atos da Administração.
Reserva de lei
O tratamento de certas matérias deve ser formalizado
necessariamente pela legislação, excluindo a utilização de outros
atos com caráter normativo. É o caso, por exemplo, da definição de
crimes, o que depende de lei.
O princípio da legalidade deve ser reinterpretado a partir do
fenômeno da constitucionalização do Direito Administrativo,
relativizando o conceito da vinculação positiva do administrador à lei.
Em primeiro lugar, não é possível conceber a atividade administrativa
como mera executora mecânica da lei, sem qualquer papel criativo
por parte do aplicador do Direito, sob pena de se tornar
desnecessária a atividade regulamentar.
Em segundo lugar, a legalidade não é o único parâmetro da ação
estatal, que deve se conformar às demais normas consagradas no
ordenamento jurídico.
A legalidade encontra-se inserida no denominado princípio da
juridicidade, que submete a atuação administrativa à lei e ao Direito
(art. 2º, parágrafo único, I, da Lei 9.784/1999).
 ATENÇÃO
Mencionem-se, por exemplo, as decisões do STF que reconheceram
a constitucionalidade do poder normativo do CNJ (STF, ADC 12/DF,
Rel. Min. Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJe-237 18-12-2009) e da
ANVISA (STF, ADI 4.874/DF, Rel(a). Min. Rosa Weber, DJe-019 01-
02-2019), admitindo que, para o exercício das suas funções, tais
instituições possuem o poder de editar normas.
PRINCÍPIO DA
IMPESSOALIDADE
O princípio da impessoalidade, expressamente indicado no art. 37 da
CRFB, possui dois sentidos:
IGUALDADE (OU ISONOMIA)
A Administração Pública deve dispensar tratamento impessoal e
isonômico aos particulares, sendo proibida a discriminação odiosa ou
desproporcional, ressalvado o tratamento diferenciado entre pessoas
que estão em posição fática de desigualdade, com o objetivo de
efetivar a igualdade material. Por exemplo, o art. 37, VIII, da CRFB e
o art. 5º, §2º, da Lei 8.112/1990: reserva de vagas em cargos e
empregos públicos para pessoa com deficiência.
PROIBIÇÃO DE PROMOÇÃO PESSOAL
Segundo o art. 37, §1º, da CRFB, a publicidade dos atos do Poder
Público deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação
social, “dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos” (BRASIL, 1988).
 Fonte: Shutterstock | Por lovelyday12
PRINCÍPIO DA MORALIDADE
O princípio da moralidade, disposto no art. 37 da CRFB, pressupõe
atuação estatal segundo os padrões éticos de probidade, decoro e
boa-fé. Mencione-se, por exemplo, a vedação do nepotismo
constante da Súmula Vinculante 13 do STF, que é a proibição de o
administrador público contratar parentes para cargos em comissão,
isto é, aqueles de livre nomeação e exoneração.
A conceituação do princípio da moralidade não representa tarefa
fácil, em virtude da própria dificuldade em fixar a noção do que é
moralmente legítimo para a sociedade em determinado momento
histórico.
A sua indeterminação semântica, todavia, não é um óbice
intransponível para sua efetivação. Nesse sentido, é possível afirmar
que a moralidade está relacionada com a atuação administrativa
ética, leal e séria.
Por exemplo, a Administração precisa realizar um procedimento de
licitação para efetuar contratações na busca da proposta mais
vantajosa, sendo que a lei estabelece as hipóteses excepcionais em
que não é obrigatória a licitação. Caso a Administração contrate sem
licitação em caso não admitido na lei, tem-se uma violação à
moralidade.
 RESUMINDO
A ordem jurídica consagra vários instrumentos de controle da
moralidade administrativa, como: a ação de improbidade (art. 37, §4º,
da CRFB e Lei 8.429/1992); a ação popular (art. 5º, LXXIII, da CRFB
e Lei 4.717/1965); a ação civil pública (art. 129, III, da CRFB e Lei
7.347/1985); as hipóteses de inelegibilidade previstas no art. 1º da
LC 64/1990, alterada pela LC 135/2010 (Lei da Ficha Limpa); as
sanções administrativas e judiciais previstas na Lei 12.846/2013 (Lei
Anticorrupção).
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade, inserido no art. 37 da CRFB, exige a
ampla divulgação dos atos do Poder Público, ressalvadas as
hipóteses excepcionais de sigilo imprescindíveis, por exemplo, à
segurança da sociedade ou do Estado, bem como à intimidade, vida
privada, honra e imagem.
No Estado Democrático de Direito, a publicidade é a regra e o sigilo
é a exceção. Assim, por exemplo, o STF decidiu que “é legítima a
publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração
Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos
correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias” (Tema 483
da Tese de Repercussão Geral do STF).
A transparência pública depende da implementação do direito
fundamental à informação previsto no art. 5º, XXXIII, da CRFB,
segundo o qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos
informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível
à segurança da sociedade e do Estado” (BRASIL, 1988).
No âmbito infraconstitucional, o direito à informação foi
regulamentado pela Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação –
LAI), cujo art. 3º elenca as seguintes diretrizes:
Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como
exceção;
Divulgação de informações de interesse público,
independentemente de solicitações;
Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia
da informação;
Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na
Administração Pública;
Desenvolvimento do controle social da Administração Pública.
(LEI 12.527/2011)
Qualquer interessado, devidamente identificado, independentemente
de motivação, pode solicitar as informações de interesse público
perante as entidades públicas ou privadas (arts. 1º, 2º e 10 da LAI).
A regra do acesso à informação é excepcionada em duas hipóteses:
Primeira hipótese
Informações classificadas como sigilosas, consideradas
imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado (art. 23 da
LAI).
Segunda hipótese
Informações pessoais relacionadas à intimidade, vida privada, honra
e imagem.
Cabe destacar, ainda, a Lei 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de
Dados, ou simplesmente LGPD), alterada pela Lei 13.853/2019, que
dispõe sobre o tratamento de dados pessoais, inclusive nos meios
digitais, por pessoa natural ou por pessoa jurídica de direito público
ou privado, com o objetivo de proteger os direitos fundamentais de
liberdade e de privacidade e o livre desenvolvimento da
personalidade da pessoa natural.
O tratamento de dados pessoais no âmbito da Administração Pública
deverá ser realizado para o atendimento de sua finalidade pública,
desde que cumpridas duas exigências (art. 23 da LGPD):
1
Informar as hipóteses em que, no exercício de suas competências,
realizam o tratamento de dados pessoais, fornecendo informações
claras e atualizadassobre a previsão legal, a finalidade, os
procedimentos e as práticas utilizadas para a execução dessas
atividades, em veículos de fácil acesso, preferencialmente em seus
sítios eletrônicos.
2
Indicar um encarregado quando realizarem operações de tratamento
de dados pessoais.
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O princípio da eficiência, último princípio expresso no art. 37 da
CRFB, inserido pela EC 19/1998, foi responsável, no plano teórico,
pela substituição da “Administração Pública burocrática” pela
“Administração Pública gerencial”, pautada pela efetividade das
finalidades públicas estatais com a redução de formalidades
excessivas (PEREIRA, 2008, p. 29).
 EXEMPLO
Avaliação especial de desempenho do servidor público para
aquisição da estabilidade (art. 41, §4º, da CRFB); duração razoável
dos processos judicial e administrativo (art. 5º, LXXVIII, da CRFB,
inserido pela EC 45/2004) etc.
 Fonte: Shutterstock | Por igorstevanovic
A IDEIA DE EFICIÊNCIA ESTÁ
INTIMAMENTE RELACIONADA
COM A NECESSIDADE DE OBTER
OS RESULTADOS ELENCADOS
PELO TEXTO CONSTITUCIONAL
DE MANEIRA CÉLERE.
No âmbito da denominada “Administração de Resultados”, a
interpretação e a aplicação do Direito não podem se afastar das
consequências geradas pelas escolhas que são efetivadas pelas
autoridades estatais. Sem deixar de lado a importância de certas
formalidades, estritamente necessárias à formação legítima da
vontade estatal, o Direito passa a se preocupar de maneira
preponderante com os resultados impostos pelo texto constitucional
(OLIVEIRA, 2013, p. 113).
A concretização dos resultados, na medida do possível, deve ser
realizada por meio de processo político-participativo (OLIVEIRA,
2013, p. 113):
PLANEJAMENTO
Planos de ação, orçamento e prioridades, com destaque para a
participação da população por meio de audiências e consultas
públicas;
EXECUÇÃO
Medidas concretas para satisfação dos resultados previamente
delimitados;
CONTROLE
Os órgãos controladores não devem se restringir à legalidade formal
na análise da juridicidade da ação administrativa, devendo levar em
consideração os demais princípios e o alcance dos resultados
esperados.
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PRINCÍPIOS DA
RAZOABILIDADE E DA
PROPORCIONALIDADE
Enquanto o princípio da razoabilidade tem origem no sistema da
common law, especialmente a partir da interpretação do devido
processo legal, o princípio da proporcionalidade tem origem remota
nas teorias jusnaturalistas dos séculos XVII e XVIII, a partir do
momento em que se reconheceu a existência de direitos imanentes
ao homem oponíveis ao Estado.
Em que pese a ausência de previsão expressa na Constituição
Federal de 1988, é possível afirmar a sua consagração implícita a
partir do próprio Estado Democrático de Direito e dos direitos
fundamentais (visão germânica) e, ainda, da cláusula do devido
processo legal (visão norte-americana).
Em âmbito federal, os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade foram previstos expressamente no art. 2º da Lei
9.784/1999.
O princípio da proporcionalidade divide-se em três subprincípios:
ADEQUAÇÃO
A atividade estatal deve ser adequada para cumprir a finalidade em
questão. (Exemplo: o STF considerou desproporcional a exigência
de diploma para o exercício do jornalismo, em razão da violação ao
princípio da proporcionalidade. STF, Tribunal Pleno, RE 511.961/SP,
Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe-213 13.11.2009).
NECESSIDADE
O Poder Público deve adotar, dentro das opções possíveis, a medida
que restringe menos direitos fundamentais e alcança o mesmo
resultado. Exemplo: interditar uma fábrica em vez de determinar a
instalação de filtros para diminuir a poluição aos limites permitidos na
legislação.
PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO
ESTRITO
Ponderação entre princípios conflitantes no caso concreto, evitando
que os custos de uma medida sejam maiores que os seus
benefícios. Exemplo: O STF considerou inconstitucional a lei que
obrigou a pesagem de botijões de gás no momento da venda, sob o
argumento de que a proteção do consumidor não autorizaria a
inviabilização da livre-iniciativa.
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA
DO INTERESSE PÚBLICO
SOBRE O INTERESSE PRIVADO
O princípio da supremacia do interesse público tem sido considerado
um fundamento do Direito Administrativo tradicional que justifica
exorbitâncias em favor do Estado, como, por exemplo, a
possibilidade de desapropriação, a aplicação de sanções aos
particulares.
De acordo com Mello (2006), o interesse público é dividido em duas
espécies:
Interesse público primário
Necessidades coletivas (justiça, segurança e bem-estar).
Interesse público secundário
É o interesse do próprio Estado, do erário, implementado por meio
de atividades administrativas instrumentais (orçamento, pessoal e
patrimônio público).
De acordo com a doutrina tradicional, a supremacia estaria
relacionada ao interesse público primário e não ao interesse público
secundário. Nesse sentido, argumenta-se que o interesse público
genuíno, concebido como dimensão pública dos interesses
individuais, é o denominado “primário”.
O interesse público secundário seria o interesse do Estado. E
somente poderia ser buscado quando coincidente com o interesse
primário.
É IMPORTANTE DIZER QUE
PARCELA DA DOUTRINA TEM
QUESTIONADO A EXISTÊNCIA DO
PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO
INTERESSE PÚBLICO (SARMENTO,
2005).
Argumenta-se, por exemplo, que a interpretação sistemática das
normas constitucionais não revelaria a existência de uma suposta
supremacia do interesse público, além da íntima correlação entre o
interesse público e a satisfação de interesses privados incluídos no
catálogo de direitos fundamentais individuais.
PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE
O princípio da continuidade significa que os serviços públicos devem
ser prestados de forma ininterrupta, ressalvadas as paralisações
admitidas na legislação.
 EXEMPLO
Viabilidade da interrupção dos serviços públicos em caso de
inadimplemento do usuário, após notificação prévia, com fundamento
no art. 6º, §3º, II, da Lei 8.987/1995.
 Fonte: Shutterstock | Por 8ank
NATURALMENTE, A
CONTINUIDADE NÃO IMPÕE QUE
TODOS OS SERVIÇOS PÚBLICOS
SEJAM PRESTADOS DIARIAMENTE
E EM PERÍODO INTEGRAL.
Segundo Oliveira (2013), o serviço público deve ser prestado na
medida em que a necessidade da população se apresenta, sendo
lícito distinguir a necessidade absoluta da necessidade relativa.
Vamos ver como elas se diferenciam:
Necessidade absoluta
Na necessidade absoluta, o serviço deve ser prestado sem qualquer
interrupção, uma vez que a população necessita, permanentemente,
da disponibilidade do serviço. São exemplos: hospitais, distribuição
de água etc.

Necessidade relativa
Na necessidade relativa, o serviço público pode ser prestado
periodicamente, em dias e horários determinados pelo Poder
Público, considerando as necessidades intermitentes da população.
Por exemplo: biblioteca pública, museus, quadras esportivas etc.
PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA
De acordo com o princípio da autotutela, a Administração Pública
deve anular os seus atos ilegais e revogar os demais atos que se
tornarem inconvenientes ou inoportunos para o interesse público, na
forma da súmula 473 do STF e do art. 53 da Lei 9.784/1999.
Em âmbito federal, o art. 54 da Lei 9.784/1999 impõe o prazo
decadencial de cinco anos para que a Administração anule seus atos
administrativos, quando geradores de efeitos favoráveis para os
destinatários, salvo comprovada má-fé.
Verifica-se, portanto, que a Administração Pública perde o direito de
anular os atos favoráveis ao particular, ainda que ilegais. Trata-se da
denominada convalidação involuntária do ato administrativo ilegal,
pois o salvamento do ato independe da vontade da Administração.
A exceção se dá, por exemplo, em relação aos atos ilegais quando
configurada a má-fé do particular, na forma da ressalva contida no
art. 54 da Lei 9.784/1999. Por exemplo, imagine que foi praticado um
ato por um agente público mediantecorrupção provocada por
particular. A verificação do ocorrido, após o prazo de cinco anos,
permitiria a anulação do ato pela Administração, uma vez
comprovada tal conduta, que possui evidente má-fé.
De acordo com a súmula 633 do STJ:
A Lei 9.784/99, especialmente no que diz respeito ao prazo
decadencial para revisão de atos administrativos no âmbito da
administração pública federal, pode ser aplicada de forma subsidiária
aos Estados e municípios se inexistente norma local e específica
regulando a matéria.
PRINCÍPIOS DA
CONSENSUALIDADE E DA
PARTICIPAÇÃO
Em atenção à necessidade de maior legitimidade democrática na
gestão pública, a atuação administrativa tem sido pautada, muitas
vezes, pela consensualidade como, por exemplo, o Termo de
Ajustamento de Conduta e os acordos de leniência, e pela
participação administrativa, como as consultas e audiências públicas.
Segundo Oliveira (2013), em vez de impor unilateralmente a sua
vontade aos particulares, a Administração Pública deve buscar, na
medida do possível, o diálogo com os destinatários da decisão
administrativa. Trata-se da substituição da “Administração autoritária”
por uma “Administração consensual”.
 
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 Fonte: Shutterstock | Por panitanphoto
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, COM
ESSA NOVA FISIONOMIA, DEIXA
DE LADO OS ATOS UNILATERAIS
DE IMPOSIÇÃO E PASSA A SE
UTILIZAR DE INSTRUMENTOS
CONSENSUAIS, COMO OS
CONTRATOS, PARA A
SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES
PÚBLICAS.
A participação do cidadão na atuação administrativa é a forma de se
concretizar o princípio do Estado Democrático de Direito, conferindo
uma legitimidade renovada (e reforçada) à Administração. Não se
trata, todavia, do abandono da democracia representativa, mas
apenas da necessidade de implementação de mecanismos
adequados para compensar o deficit democrático do sistema
representativo.
Não por outra razão, existe uma tendência à processualização da
atividade administrativa, com o cidadão participando da elaboração
da decisão administrativa. Por exemplo, vê-se uma crescente
utilização de audiências públicas pela Administração Pública antes
da prática de atos ou da implementação de políticas que tenham
grande impacto para a sociedade, como é o caso da implantação de
um novo Plano de Saneamento Básico para um estado.
O processo administrativo, como sede de diálogo entre a
Administração e o administrado, permite a melhor composição dos
diversos interesses públicos e privados, eventualmente conflitantes,
superando, na medida do possível, o caráter unilateral da atividade
administrativa.
Os objetivos da participação procedimental podem ser assim
resumidos:
PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO
A participação implica racionalizar uma decisão mediante a conquista
de informações pelo administrado e o controle popular da ação
administrativa (transparência).
PRINCÍPIO DO ESTADO DE DIREITO
Há uma maior previsibilidade, por parte do administrado, em relação
à decisão administrativa que será tomada, facilitando a intervenção e
defesa de seus interesses no procedimento administrativo em tempo
útil.
PRINCÍPIO DO ESTADO SOCIAL
A participação passa a ser um meio de realização do bem comum,
funcionando como importante instrumento de autodeterminação e
emancipação dos indivíduos e grupos sociais.
A FUNÇÃO COMPENSATÓRIA
A participação tem a capacidade de trazer para o procedimento
administrativo a resolução de conflitos (decisão dialogada),
compensando o deficit natural dos meios contenciosos
(procedimentalização da solução dos conflitos).
A PREVENÇÃO DE EXPECTATIVAS
DECISÓRIAS
Trata-se de uma função mais sociológica do que jurídica, pois a
participação permite diminuir o descontentamento potencial que a
decisão pode gerar.
Vamos entender melhor como funciona a Consensualidade na
Administração Pública:
PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA
JURÍDICA, DA CONFIANÇA
LEGÍTIMA E DA BOA-FÉ
O princípio da segurança jurídica admite dois sentidos:
OBJETIVO
Estabilização do ordenamento jurídico (art. 5º, XXXVI, da CRFB).
SUBJETIVO
Proteção da confiança e da boa-fé das pessoas.
O princípio da segurança jurídica, em virtude de sua amplitude, inclui
na sua concepção a confiança legítima e a boa-fé, com fundamento
constitucional implícito na cláusula do Estado Democrático de Direito
(art. 1º da CRFB) e na proteção do direito adquirido, do ato jurídico
perfeito e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CRFB).
No âmbito infraconstitucional, o princípio da segurança jurídica é
mencionado no art. 2º da Lei 9.784/1999.
Igualmente, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro
(LINDB), com as alterações promovidas pela Lei 13.655/2018,
demonstra a importância da segurança jurídica em diversos
dispositivos, a saber:
Art. 23: necessidade de regime de transição nos casos de
interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo
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indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de
direito.
Art. 24: nas esferas administrativa, controladora ou judicial, a
revisão de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa cuja produção já se houver completado levará em
conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com
base em mudança posterior de orientação geral, se declarem
inválidas situações plenamente constituídas.
Art. 30: as autoridades públicas devem atuar para aumentar a
segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio
de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a
consultas que terão caráter vinculante em relação ao órgão ou à
entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
 EXEMPLO
Como exemplos de aplicação dos princípios da segurança jurídica,
temos: a proteção da confiança legítima e a boa-fé, o
reconhecimento do direito à nomeação e posse do candidato
aprovado dentro das vagas previstas no edital do concurso público.
VERIFICANDO O
APRENDIZADO
1. OS PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
REPRESENTAM PARÂMETROS FUNDAMENTAIS
PARA A JURIDICIDADE DA ATUAÇÃO ESTATAL. COM
RELAÇÃO AOS REFERIDOS PRINCÍPIOS, ASSINALE
A ALTERNATIVA CORRETA:
A) A violação aos princípios constitucionais, expressos ou implícitos,
não acarreta a invalidação da atuação administrativa.
B) De acordo com o princípio da legalidade, é legítima a criação de
sanções por mero ato infralegal, independentemente de previsão
legal.
C) Segundo o princípio da legalidade, deve ser considerada ilegal a
edição de atos jurídicos contrários à lei.
D) A Administração Pública encontra-se vinculada aos princípios
constitucionais expressos, mas não aos denominados princípios
constitucionais implícitos.
E) O princípio da segurança jurídica não é reconhecido no plano
infraconstitucional.
2. DE ACORDO COM OS PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS DA MORALIDADE E DA
PUBLICIDADE, É LÍCITO AFIRMAR:
A) O princípio da moralidade se confunde com o princípio da
legalidade, exigindo-se apenas a compatibilidade da atuação
administrativa com a lei, independentemente dos aspectos éticos
envolvidos.
B) De acordo com o STF, é vedado o nepotismo na Administração
Pública.
C) O princípio da publicidade deve ser considerado absoluto,
inexistindo a possibilidade de sigilo no Estado Democrático de
Direito.
D) Conforme entendimento do STF, a Administração não pode
divulgar, em seu sítio eletrônico, os nomes dos seus servidores e as
respectivas remunerações.
E) O princípio da publicidade não como presta como
desenvolvimento do controle social da Administração Pública.
GABARITO
1. Os princípios do Direito Administrativo representam
parâmetros fundamentais para a juridicidade da atuação estatal.
Com relação aos referidos princípios, assinale a alternativa
correta:
A alternativa "C " está correta.
 
Os princípios constitucionais, expressos e implícitos, vinculam a
Administração Pública. O princípio da legalidade, no sentido de
supremacia da lei, significa que os atos e negócios jurídicos
praticados pela Administração devem respeitar a legislação vigente,
sob pena de invalidação pela própria AdministraçãoPública e
perante o Poder Judiciário.
2. De acordo com os princípios constitucionais da moralidade e
da publicidade, é lícito afirmar:
A alternativa "B " está correta.
 
O princípio da moralidade exige a compatibilidade da atuação estatal
com os padrões éticos compartilhados pela sociedade. A vedação do
nepotismo na Administração Pública encontra-se consagrada na
súmula vinculante 13 do STF e fundamentada, por exemplo, no
princípio constitucional da moralidade administrativa.
MÓDULO 2
 Reconhecer as características das entidades da
Administração Pública Direta e Indireta
TRANSFORMAÇÕES DO
ESTADO E A ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA
É possível perceber que a organização do Estado tem se tornado
cada vez mais complexa, notadamente pela necessidade de
atendimento dos interesses heterogêneos encontrados em uma
“sociedade do risco” (BECK, 2008), pluralista e organizada em rede
(CASTELLS, 1999).
ATUALMENTE, A ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA DEVE SER
REPENSADA E MODERNIZADA,
POIS ELA REPRESENTA O
APARATO INSTRUMENTAL PARA
QUE SEJAM PROMOVIDOS OS
FINS ESTATAIS.
A organização estatal concentrada e burocratizada não responde aos
anseios da atualidade, revelando-se necessária a intensificação do
diálogo entre as entidades administrativas e os particulares. Da
mesma forma, propugna-se pela revisão da concepção do Estado
como uma organização piramidal, fundada exclusivamente na
hierarquia.
 Fonte: Shutterstock | Por Gajus
Em razão da pluralidade da sociedade contemporânea e da
aproximação entre o Estado e a sociedade, a organização
administrativa liberal, marcada pelo unitarismo (centralização) e pela
imperatividade, é substituída por uma administração “pluricêntrica”
ou “multiorganizativa” (CASSESE, 2000, p. 189-190), caracterizada
pela adoção de diversos modelos organizativos e pela busca do
consenso.
No âmbito interno da Administração, a estrutura deve ser
caracterizada por relações de coordenação (e não, necessariamente,
subordinação) entre as entidades administrativas e os órgãos
públicos (por exemplo: acordos de cooperação, contratos de gestão)
com a finalidade de racionalizar a atividade estatal.
Nas relações com os particulares, existe, na atualidade, a tendência
de substituição da denominada administração “autoritária” – que
impõe a vontade estatal ao cidadão por meio de atos unilaterais –
por uma administração “consensual”, com legitimidade democrática
reforçada, que busca na parceria a legitimidade e a eficiência
administrativa.
A grande reforma da Administração Pública brasileira foi
implementada na década de 1990, a partir da alteração da legislação
em vigor. Podem ser mencionadas, por exemplo, as Emendas
Constitucionais 06/1995 e 07/1995, que abriram a economia para o
capital estrangeiro, e as Emendas Constitucionais 05/1995, 08/1995
e 09/1995, que atenuaram os monopólios estatais.
No referido período histórico, o governo federal instituiu o Programa
Nacional de Desestatização (PND) por meio da Lei 8.031/1990,
substituída, posteriormente, pela Lei 9.491/1997.
O aparelho estatal foi reduzido e a “Administração Pública
burocrática” foi substituída pela “Administração Pública gerencial” a
partir da Reforma Administrativa instituída pela EC 19/1998.
 
Fonte:Shutterstock
Enquanto a Administração Pública burocrática se preocupa com
os processos, a Administração Pública gerencial é orientada para
a obtenção de resultados (eficiência), sendo marcada pela
descentralização de atividades e avaliação de desempenho a partir
de indicadores definidos em contratos (contrato de gestão ou de
desempenho).
Segundo Pereira (2008), no processo de reforma da Administração
Pública brasileira, foram definidos os quatro setores do aparelho
estatal:
O NÚCLEO ESTRATÉGICO
Responsável pela elaboração das leis, pela definição das políticas
públicas e pelo seu respectivo cumprimento (exemplo: atividade
legislativa, jurisdicional e político-administrativa).
ATIVIDADES EXCLUSIVAS
Envolvem atividades em que a presença do Estado é fundamental,
seja por imposição constitucional, seja pela necessidade do exercício
do poder de autoridade (exemplo: atividade de polícia, de regulação,
serviços públicos etc.).
SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS
São aqueles prestados para a coletividade e que não exigem o poder
de autoridade do Estado, razão pela qual podem ser prestados pelo
setor privado e pelo setor “público não estatal” (exemplo: saúde,
educação etc.).
SETOR DE PRODUÇÃO DE BENS E
SERVIÇOS PARA O MERCADO
Envolve as atividades econômicas lucrativas (exemplo: empresas
estatais).
Em relação aos quatro setores do aparelho estatal indicados, o
núcleo estratégico é inerente ao Estado e não pode ser exercido pela
iniciativa privada, o que não impede eventuais participações de
cidadãos na elaboração das políticas públicas.
Quanto às atividades exclusivas, que não exijam o exercício da
autoridade estatal, admite-se a delegação à iniciativa privada por
meio dos contratos de concessão e permissão de serviços públicos
(art. 175 da CRFB).
No tocante aos serviços não exclusivos, que pertencem ao Estado e,
também, à iniciativa privada, a execução seria, prioritariamente,
realizada pela iniciativa privada, com os incentivos da Administração
Pública.
Por derradeiro, a atividade de produção de bens e serviços ao
mercado seria executada, normalmente, pela iniciativa privada, em
atenção aos princípios constitucionais da livre-iniciativa e da
subsidiariedade, admitindo-se, excepcionalmente e nos limites
fixados no art. 173 da CRFB, a prestação da atividade econômica
pela Administração Pública por meio das empresas públicas e
sociedades de economia mista, quando constatado o interesse
coletivo relevante ou imperativo de segurança nacional.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
PRINCÍPIO FEDERATIVO E
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE
PODERES
A organização administrativa pressupõe o respeito aos princípios
constitucionais federativo e da separação de poderes.
Quanto ao princípio federativo, a forma federativa do Estado
brasileiro acarreta a descentralização política do poder entre os
diferentes níveis de governo. O Estado Federal brasileiro reconhece
a existência de três níveis de poder político:
 
Fonte:Shutterstock
A autonomia dos entes federados é marcada por três características
básicas:
AUTO-ORGANIZAÇÃO
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Os entes possuem diploma constitutivo e competências legislativas
próprias.
AUTOGOVERNO
Cada ente organiza o respectivo governo e elege seus
representantes.
AUTOADMINISTRAÇÃO
Capacidade de organização e prestação de serviços administrativos
a partir da divisão constitucional, bem como a previsão de receitas
tributárias próprias.
A característica da autoadministração denota a autonomia dos entes
federados para organizar e prestar as atividades estatais indicadas
no ordenamento jurídico. A escolha da melhor forma organizativa,
portanto, depende da decisão autônoma de cada ente.
 EXEMPLO
Assim, no campo do transporte público:
União possui competência para prestar o transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, “e”, da
CRFB);
Os estados prestam o transporte intermunicipal;
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javascript:void(0)
E os municípios, o transporte coletivo intramunicipal (art. 30, V,
da CRFB).
Cada ente decidirá se o respectivo transporte será prestado
diretamente pela própria Administração Pública ou indiretamente
pela iniciativa privada, nesse último caso, por meio de contrato de
concessão ou permissão.
 Fonte: Shutterstock | Por Alf Ribeiro
Em relação ao princípio da separação de poderes, as funções
estatais são divididas entre os três poderes:
Judiciário
Legislativo
Executivo
É oportuno destacar que a referida divisão considera o critério da
preponderância da função exercida. Assim, cada um dos poderes
exerce, de maneira típica, a função que lhe dá o nome e, de maneira
atípica, as funções que são normalmente desempenhadas pelos
outros poderes.
Por exemplo, o Poder Judiciário exerce, tipicamente,a atividade
jurisdicional, consistente na solução de litígios e, de forma atípica,
exerce função normativa e função administrativa.
A partir do princípio da separação de poderes, a organização
administrativa necessária ao exercício das funções estatais será
realizada no interior de cada poder. Cabe, assim, ao Poder Judiciário
a instituição de novos órgãos jurisdicionais, como os tribunais
regionais, as varas especializadas, as câmaras. Igualmente, o
Legislativo deve se organizar para prestar, com eficiência, as suas
atividades como, por exemplo, a criação de comissões temáticas.
FUNÇÃO NORMATIVA E FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA
FUNÇÃO NORMATIVA
Exemplo: elaboração do Regimento Interno dos tribunais – art.
96, I, “a”, da CRFB.
FUNÇÃO ADMINISTRATIVA
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Exemplo: organização dos seus serviços administrativos internos
e concessão de férias aos juízes e serventuários – art. 96, I, “a” e
“f”, da CRFB.
ORGANIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA:
DESCONCENTRAÇÃO E
DESCENTRALIZAÇÃO
Em razão da forma federativa do Estado brasileiro, os entes
federativos (União, estados, DF e municípios) possuem autonomia
para execução de determinadas atividades públicas a partir da
repartição constitucional de competências. A prestação eficiente das
referidas atividades pressupõe planejamento e organização por parte
de cada ente.
Nesse contexto, a organização administrativa pode ser
implementada por meio de duas técnicas:
 
Fonte:Shutterstock
Na desconcentração, existe uma especialização de funções dentro
da sua própria estrutura estatal sem que isso implique a criação de
uma nova pessoa jurídica, como, por exemplo, o Ministério da
Justiça, a Secretaria Estadual de Saúde, a Secretaria Municipal de
Educação.
Tal como ocorre no âmbito das empresas criadas na iniciativa
privada, os entes da federação, que são pessoas jurídicas de direito
público, também possuem seus respectivos organogramas, ou seja,
a distribuição interna e a especialização de funções nos diversos
órgãos que integram a sua estrutura.
A descentralização acarreta a transferência da atividade para outra
pessoa, física ou jurídica, integrante ou não do aparelho estatal.
Existem dois caminhos para implementar a descentralização
administrativa:
Legal
A transferência da atividade é efetivada por meio da lei, por exemplo,
Administração Pública Indireta – autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista, fundações estatais, na forma do art.
37, XIX, da CRFB.

Negocial
A descentralização é realizada por contrato, por exemplo,
concessionárias e permissionárias de serviços públicos, na forma do
art. 175 da CRFB.
 Fonte: Shutterstock | Por Chokniti Khongchum
Parcela da doutrina propõe, ainda, a análise da organização
administrativa a partir de três setores:
1º SETOR
Estado, assim considerados os entes federativos e as pessoas
jurídicas por eles criadas (Administração Pública Direta e
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Administração Pública Indireta).
2º SETOR
Mercado, composto por entidades da iniciativa privada que buscam o
lucro (concessionárias e permissionárias de serviços públicos).
3º SETOR
Sociedade civil, compreendida como entidades da iniciativa privada
sem fins lucrativos e que desenvolvem atividades de relevância
social (Serviços Sociais Autônomos – Sistema S, Organizações
Sociais – OS, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
– OSCIPs, Organizações da Sociedade Civil – OSCs etc.).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DIRETA E INDIRETA
A Administração Pública compreende as pessoas jurídicas e seus
respectivos órgãos que executam atividades administrativas. De
acordo com o ordenamento jurídico (art. 37 da CRFB e art. 4º do DL
200/1967), a Administração Pública é dividida em dois grupos:
DIRETA
Engloba os entes federativos (União, Estados, DF e Municípios) e
seus respectivos órgãos (Ministérios e Secretarias, por exemplo).
INDIRETA
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javascript:void(0)
Engloba as pessoas jurídicas públicas (autarquias e fundações
estatais de direito público) e privadas (empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações estatais de direito
privado) que são instituídas pelos respectivos entes federativos.
ENTIDADES DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INDIRETA
As entidades da Administração Pública Indireta são pessoas jurídicas
(entidades administrativas), criadas por descentralização legal e
vinculadas ao respectivo ente federado. De acordo com Oliveira
(2020), são características comuns das referidas entidades:
Reserva legal
O art. 37, XIX, da CRFB exige lei específica para instituir ou para
autorizar a criação dessas entidades.
Controle ou vinculação
As entidades administrativas são vinculadas ao respectivo ente
federado e submetem-se ao controle previsto em lei.
Em razão do princípio da reserva legal, as entidades administrativas
somente poderão desempenhar as atividades que estiverem,
especialmente, previstas na respectiva lei de criação ou autorizativa,
sob pena de invalidação da atuação que exorbitar dos limites legais.
Segundo Oliveira (2020), o controle (ou vinculação) exercido pelos
entes federados sobre as entidades da Administração Pública pode
ser dividido em quatro espécies:
CONTROLE POLÍTICO
Os dirigentes das entidades administrativas são, normalmente,
escolhidos e nomeados pela autoridade competente da
Administração Direta. A exoneração desses dirigentes é ad nutum,
ou seja, não depende de motivação.
CONTROLE ADMINISTRATIVO E
FINALÍSTICO
As entidades administrativas devem atender às finalidades que
justificaram a sua instituição e que constam da respectiva legislação.
CONTROLE FINANCEIRO
As entidades da Administração Indireta são destinatárias de recursos
orçamentários e as respectivas contas serão controladas pelos
órgãos competentes, inclusive pelo respectivo Tribunal de Contas.
CONTROLE JURÍDICO
O órgão da advocacia pública (Advocacia-Geral da União,
Procuradorias dos Estados e Procuradorias dos Municípios) que
exerce função essencial à Justiça (arts. 131 e 132 da CRFB) é
responsável pelo controle jurídico do respectivo ente federativo e
suas entidades da Administração Pública Indireta, sendo
implementado por meio de atuação consultiva e de representação
judicial das referidas pessoas jurídicas, garantindo, inclusive, a
coerência na ação estatal.
No tocante ao controle jurídico, o STF já decidiu que os mencionados
órgãos da advocacia pública não teriam atribuições em relação às
respectivas empresas públicas e sociedades de economia mista, que
devem contar com corpo próprio de advogados (STF, ADI 3.536/SC,
Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 02.10.2019), até porque elas
aplicam, no que couber, o regime de direito privado.
Por fim, não se deve confundir a vinculação (controle ou tutela) entre
as entidades administrativas e o ente central com a subordinação
(hierarquia), pois esta existe apenas entre órgãos da mesma pessoa
jurídica. Por isso, a hierarquia existe em qualquer desconcentração
administrativa, seja entre órgãos da Administração Direta, seja no
interior de uma entidade da Administração Indireta.
Entre pessoas jurídicas distintas, no entanto, em razão da autonomia
dessas entidades, não existe hierarquia, mas somente os controles
previstos expressamente na legislação. Em consequência, não existe
hierarquia na descentralização administrativa, mas apenas
instrumentos de vinculação (controle ou tutela).
Oliveira (2020) aponta que a tutela e a hierarquia, espécies de
controles administrativos, possuem algumas diferenças básicas:
1
A tutela não se presume (depende de previsão legal); a hierarquia é
inerente à organização interna dos Entes federados e das entidades
administrativas (não depende de previsão legal).
2
A tutela pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, onde uma
exerce o controle sobre a outra (fruto da descentralização
administrativa); a hierarquia existe no interior de uma mesma pessoa
(relaciona-se com a ideia de desconcentração).
AUTARQUIAS
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público,instituídas por
lei, que executam atividades típicas de Estado, tais como o poder de
polícia e a prestação de serviços públicos. São exemplos de
autarquias: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Agência
Reguladora de Telecomunicações (ANATEL) etc.
Os servidores das autarquias submetem-se à prévia aprovação em
concurso público e são regidos, normalmente, pelo regime
estatutário (em âmbito federal, a Lei 8.112/1990).
Os bens que integram o patrimônio das autarquias são “públicos”,
motivo pelo qual somente podem ser alienados após o cumprimento
das exigências legais e não podem ser penhorados ou adquiridos por
usucapião.
Devido à personalidade jurídica de direito público, a ordem jurídica
reconhece determinadas prerrogativas às autarquias, como, por
exemplo:
Imunidade tributária (art. 150, § 2º, da CRFB)
Vedação de instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os
serviços das autarquias, desde que “vinculados a suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes” (BRASIL, 1988).
Prerrogativas processuais
Prazos dobrados para todas as suas manifestações processuais, na
forma do art. 183 do CPC/2015 etc.
A responsabilidade civil das autarquias é objetiva, ou seja, independe
da comprovação de culpa ou dolo por parte dos respectivos agentes
públicos, na forma do art. 37, §6º, da CRFB.
Algumas autarquias possuem regime jurídico especial. É o que
ocorre com as denominadas agências reguladoras (ANEEL,
ANATEL, ANP, ANVISA etc) que possuem maior autonomia
administrativa, além da prerrogativa de fixação de normas técnicas,
fiscalização, resolução de conflitos e aplicação de sanções nos
respectivos setores regulados.
EMPRESAS ESTATAIS:
EMPRESAS PÚBLICAS E
SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA
As empresas públicas e sociedade de economia mista integram o
gênero “empresas estatais”. A Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais)
dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
EMPRESA PÚBLICA
De acordo com Oliveira (2020), a empresa pública é pessoa jurídica
de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada por
autorização legal, sob qualquer forma societária admitida em direito,
cujo capital é formado por bens e valores oriundos de pessoas
administrativas, que prestam serviços públicos ou executam
atividades econômicas.
 EXEMPLO
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
Empresa de Correios e Telégrafos (ECT), Caixa Econômica Federal.
Segundo o art. 3º, parágrafo único, da Lei das Estatais, o controle
societário deve pertencer ao ente federado.
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
Segundo Oliveira (2020), a sociedade de economia mista é pessoa
jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta,
criada por autorização legal, sob a forma de sociedade anônima, cujo
capital é formado por bens e valores oriundos de pessoas
administrativas e de particulares, com controle acionário do Estado,
que prestam serviços públicos ou executam atividades econômicas.
 EXEMPLO
Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS), Banco do Brasil S.A. O
controle societário deve permanecer com os Entes federados ou com
entidades da Administração Pública Indireta (art. 4º da Lei das
Estatais).
 Fonte: Shutterstock | Por beeboys
O regime jurídico aplicado às duas espécies de empresas estatais é
idêntico, ressalvadas as três diferenças aqui indicadas:
COMPOSIÇÃO SOCIETÁRIA
Enquanto nas empresas públicas apenas as pessoas administrativas
participam da formação do capital social, nas sociedades de
economia mista os sócios são entidades estatais e particulares,
mantendo-se o controle societário com o sócio estatal.
FORMA SOCIETÁRIA
As empresas públicas admitem qualquer forma societária
reconhecida e as sociedades de economia mista devem ser,
necessariamente, sociedades anônimas na forma do arts. 4º e 5º da
Lei 13.303/2016 e do art. 235 da Lei 6.404/1976.
FORO COMPETENTE PARA
JULGAMENTO DAS AÇÕES JUDICIAIS
As ações judiciais envolvendo as empresas públicas federais devem
ser julgadas na Justiça Federal (art. 109, I, da CRFB) e as ações
judiciais relacionadas às demais empresas públicas e às sociedades
de economia mista (federais, estaduais, distritais e municipais)
devem ser submetidas à Justiça Estadual (súmula 556 do STF).
Postas de lado as três diferenças mencionadas, as empresas
públicas e as sociedades de economia mista possuem
características comuns.
A criação de empresas estatais ocorre com o registro dos
respectivos atos constitutivos, após a autorização conferida por lei
específica (art. 37, XIX, da CRFB e art. 45 do Código Civil). Cada
empresa estatal depende de lei específica autorizativa para ser
instituída.
As empresas estatais podem instituir empresas subsidiárias (art. 37,
XX, da CRFB), bastando a autorização legal genérica para que a
empresa estatal crie quantas subsidiárias entender necessárias.
As empresas estatais podem prestar atividades
econômicas (Exemplo: PETROBRAS) e serviços
públicosy (Exemplo: Empresa de Correios e Telégrafos – ECT) . A
atividade desenvolvida pela empresa estatal gera impactos no
regime jurídico aplicável: enquanto prepondera o regime público para
os serviços públicos, prevalece o regime privado para as atividades
econômicas.
Os empregados das empresas estatais submetem-se à aprovação
em concurso púbico, mas são regidos pela CLT. Não obstante a
ausência de estabilidade, tem sido exigida a motivação na demissão
dos referidos empregados.
Os bens que compõem o patrimônio das empresas estatais são
privados (art. 98 do CC), o que não impede a aplicação do regime de
direito público aos bens afetados à prestação dos serviços públicos.
Assim, por exemplo, a possibilidade de penhora dos bens das
empresas estatais é afastada, excepcionalmente, nas situações em
que os bens são necessários à sua continuidade.
A natureza da responsabilidade civil das empresas estatais depende
da atividade desenvolvida:
Objetiva (independentemente de culpa ou dolo)
Estatais que prestam serviços públicos (art. 37, §6º, da CRFB).

Subjetiva (exige demonstração de dolo ou culpa)
Estatais que prestam atividade econômica (art. 173, §1º, II, da
CRFB).
 SAIBA MAIS
Excepcionalmente, a responsabilidade das estatais que exploram
atividade econômica será objetiva na forma da lei específica como,
por exemplo, a responsabilidade objetiva nas relações de consumo.
De acordo com o STF, o regime dos precatórios (art. 100 da CRFB)
deve ser aplicado às empresas estatais prestadoras de serviços
públicos próprios do Estado e de natureza não concorrencial (Tema
253 da Tese de Repercussão Geral do STF).
A Suprema Corte entende que as estatais estão submetidas ao
controle dos tribunais de contas (STF, Tribunal Pleno, MS 25.092/DF,
Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 17.03.2006, p. 6).
O STF reconhece imunidade tributária (art. 150, VI, “a”, da CRFB) às
estatais de serviços públicos e às estatais que exercem atividades
monopolizadas, não alcançando, todavia, aquelas que exploram
atividades econômica em regime de concorrência com as empresas
privadas (Temas 235, 385 e 437 da Tese de Repercussão Geral do
STF).
Por fim, em que pese a controvérsia sobre o tema, o art. 2º, I, da Lei
11.101/2005 dispõe que as empresas públicas e as sociedades de
economia mista não estão sujeitas à falência.
 Fonte: Shutterstock | Por wutzkohphoto
FUNDAÇÕES ESTATAIS
Tradicionalmente, as fundações são consideradas pessoas jurídicas,
sem fins lucrativos, cujo elemento essencial é a utilização do
patrimônio para satisfação de objetivos sociais, definidos pelo
instituidor.
As fundações podem ser instituídas por particulares (art. art. 44, III, e
arts. 62 a 69 do CC) ou pelos entes federativos (nesse último caso,
as fundações serão “estatais” e integrarão a Administração Pública
Indireta, na forma do art. 37, XIX, da CRFB e art. 4º, II, “d”, do DL
200/1967).
De acordo com oSTF (Tema 545 das Teses de Repercussão Geral
do STF), as fundações estatais podem ser instituídas da seguinte
forma:
1
Pessoas jurídicas de direito público: fundações estatais de direito
público ou fundações autárquicas como, por exemplo: Fundação
Oswaldo Cruz (FIOCRUZ).
2
Pessoas jurídicas de direito privado: fundação estatal de direito
privado como, por exemplo: Fundação Nacional do Índio (FUNAI).
Segundo Di Pietro (2007), a dicotomia em referência gera impactos
no regime jurídico aplicado às fundações.
O quadro elucida alguns pontos importantes:
FUNDAÇÕES ESTATAIS
Direito público Direito privado
As fundações estatais de
direito público são instituídas
por lei.
As fundações estatais de
direito privado são criadas
pelo registro dos atos
constitutivos, após a
autorização legal.
REGIME DE PESSOAL
Direito público Direito privado
Os servidores das fundações
estatais de direito público são
submetidos ao regime
estatutário (em âmbito
federal, a Lei 8.112/1990).
Os servidores das fundações
estatais de direito privados
são celetistas, aprovados por
concurso público.
PATRIMÔNIO
Direito público Direito privado
Os bens das fundações
estatais de direito público são
Os bens das fundações
estatais de direito privado
públicos, com as mesmas
características apontadas
para os bens autárquicos
(alienação condicionada pela
lei, impenhorabilidade,
impossibilidade de aquisição
por usucapião).
encontram-se submetidos ao
direito privado.
 Atenção! Para visualizaçãocompleta da tabela utilize a rolagem
horizontal
 COMENTÁRIO
A responsabilidade civil das fundações estatais, públicas ou
privadas, será objetiva, na forma do art. 37, §6º, da CRFB. As
“fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público” (fundações
estatais de direito público e fundações estatais de direito privado)
possuem imunidade em relação aos impostos incidentes sobre o
patrimônio, a renda e os serviços vinculados às suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes (art. 150, VI, “a”, e §2º, da
CRFB).
No vídeo a seguir, falaremos sobre as diferentes espécies de
entidades da Administração Indireta:
VERIFICANDO O
APRENDIZADO
1. EM RELAÇÃO ÀS ENTIDADES DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA, É CORRETO
AFIRMAR:
A) As autarquias possuem natureza de pessoas jurídicas de direito
público e são criadas por lei com a finalidade de prestação de
atividade típica de Estado.
B) Os bens das autarquias são privados e podem ser livremente
penhorados.
C) De acordo com o STF, as fundações instituídas pelos entes
federativos são, necessariamente, pessoas jurídicas de direito
privado e os seus servidores submetem-se à CLT.
D) A responsabilidade civil das fundações estatais é subjetiva, em
razão da aplicação do Código Civil.
E) As entidades administrativas são sempre vinculadas à União e
submetem-se ao controle previsto em lei.
2. RESSALVADOS OS CASOS PREVISTOS NA
CONSTITUIÇÃO, A EXPLORAÇÃO DIRETA DE
ATIVIDADE ECONÔMICA PELO ESTADO SÓ SERÁ
PERMITIDA QUANDO NECESSÁRIA AOS
IMPERATIVOS DA SEGURANÇA NACIONAL OU A
RELEVANTE INTERESSE COLETIVO, CONFORME
DEFINIDOS EM LEI. QUANTO ÀS EMPRESAS
PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA,
ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:
A) As empresas públicas e sociedades de economia mista são
pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração
Pública Indireta.
B) As empresas públicas e as sociedades de economia mista devem
ser instituídas obrigatoriamente como sociedades anônimas.
C) Os empregados das empresas estatais podem ser contratados
livremente, independentemente de concurso público.
D) Todas as ações judiciais propostas em face das sociedades de
economia mista federais devem ser julgadas na Justiça Federal.
E) Os bens que integram o patrimônio das autarquias podem ser
penhorados ou adquiridos por usucapião.
GABARITO
1. Em relação às entidades da Administração Pública Indireta, é
correto afirmar:
A alternativa "A " está correta.
 
Os entes federativos podem instituir pessoas jurídicas que
exerceram atividades estatais descentralizadas. Se optarem pela
instituição de autarquias, a personalidade jurídica será,
necessariamente, de direito público. Igualmente, a instituição
dependerá de lei específica e as atividades que serão
desempenhadas são consideradas “típicas de estado”.
2. Ressalvados os casos previstos na Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos
em lei. Quanto às empresas públicas e sociedades de economia
mista, assinale a alternativa correta:
A alternativa "A " está correta.
 
A interpretação sistemática e integrativa do direito fundamental à
liberdade de expressão legitima o reconhecimento de participação
popular na fiscalidade e construção dos atos dos agentes públicos,
reflexo do pluralismo político previsto no artigo 1º, inciso V, do texto
constitucional. O exercício do direito à liberdade de expressão exige
o reconhecimento da igualdade do outro como corolário do direito à
diferença. A censura às manifestações políticas e religiosas constitui
uma afronta ao direito fundamental, à liberdade de expressão,
especialmente se não houver conteúdo ofensivo, indigno ou odioso
na sua manifestação.
MÓDULO 3
 Identificar os poderes administrativos e suas características
PODERES ADMINISTRATIVOS
Os poderes administrativos são decorrência dos princípios basilares
que regem a Administração Pública, com destaque para o princípio
da supremacia do interesse público e para o princípio da
indisponibilidade do interesse público.
PODER HIERÁRQUICO
 
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É o poder de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as
funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes,
estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu
quadro de pessoal.
Algumas dessas relações podem ser identificadas como:
CONCENTRAÇÃO X
DESCONCENTRAÇÃO
Com base no poder hierárquico, uma entidade pode concentrar seu
poder, criando órgãos específicos e outorgando, a cada um deles,
parcelas de suas atribuições.
Exemplo: no campo da saúde, a União pode concentrar seu poder
no Ministério da Saúde. Do mesmo modo, mediante a
desconcentração, a União pode criar unidades de
saúde/ramificações dentro do Ministério da Saúde, distribuindo
parcelas de competência para tais unidades.
DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO
A delegação consiste na atribuição de parcela de competência de
um órgão para outro – é decorrência do poder hierárquico, mas, não
necessariamente, pressupõe subordinação hierárquica. “O ato de
delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites
da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição
delegada” (Art. 14. § 1º, Lei 9.784/1999).
Avocação é o inverso da delegação. Entidade administrativa com
poder decisório conclama, temporariamente, para si, parcela das
atribuições de órgão subordinado.
Pressupõe-se a existência de subordinação hierárquica entre quem
avoca e quem tem seu poder avocado. “Será permitida, em caráter
excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior” (Art. 15, Lei 9.784/1999).
REVISÃO DE ATO PRATICADO POR
SUBORDINADO
Decorrência do poder hierárquico. Nessa seara, insere-se o tema da
Autotutela Administrativa – súmulas 346 e 473 do STF e art. 53 da
Lei 9.784/1999.
SÚMULA 346
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos.
SÚMULA 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciação judicial.
Em relação ao prazo que a administração tem para anularo ato
administrativo:
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 
Prazo da autotutela – Art. 54 da Lei 9.784/1999: “O direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-
fé”. Tal regra aplica-se aos estados e municípios, de acordo com o
que dispõe a Súmula 633/STJ: “A lei 9.784/1999, especialmente no
que diz respeito ao prazo decadencial para a revisão de atos
administrativos no âmbito da Administração Pública federal, pode ser
aplicada, de forma subsidiária, aos estados e municípios se
inexistente norma local e específica que regule a matéria”. Entrada
em vigor – 01/02/1999 – STJ, Corte Especial – MS 9.112/DF.
 
Excedido o prazo decadencial de 5 anos, ainda é possível à
Administração Pública anular os próprios atos, caso o ato a ser
anulado afronte diretamente a Constituição Federal – exemplo da
investidura sem concurso público – STF, MS 26.860: “In casu, a
situação de flagrante inconstitucionalidade não pode ser amparada
em razão do decurso do tempo ou da existência de leis locais que,
supostamente, agasalham a pretensão de perpetuação do ilícito. 5. A
inconstitucionalidade prima facie evidente impede que se consolide o
ato administrativo acoimado desse gravoso vício em função da
decadência”.
 
Excedido o prazo decadencial de 5 anos, uma segunda possibilidade
de a Administração Pública anular os próprios atos decorre da
situação em que houve concessão indevida de anistia política
(ausência de perseguição política – informativo 956 STF)
PODER REGULAMENTAR
 
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Decorrente do poder hierárquico, o poder regulamentar consiste na
possibilidade de os chefes do poder executivo editarem atos
administrativos gerais e abstratos, ou gerais ou concretos, expedidos
para dar fiel execução à lei.
Vale destacar as seguintes regras sobre tal poder:
O decreto autônomo inova na ordem jurídica, despicienda lei stricto
sensu, em matéria de organização e funcionamento da
Administração Pública. O decreto autônomo tem respaldo no
supracitado inciso VI:
I
Quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção
de órgãos públicos.
II
Ou nas hipóteses em que se pretende a extinção de funções ou
cargos públicos, quando vagos.
PODER DE POLÍCIA
Art. 84, IV, CF – decretos e regulamentos para sua fiel
execução

Art. 84, VI, CF – decreto autônomo
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Condiciona, restringe, limita o exercício de direitos.
Pode ser entendido:
EM SENTIDO AMPLO
Enquanto toda ação restritiva do Estado
EM SENTIDO ESTRITO
Ação dos agentes da administração – atos administrativos
Exemplos de poder de polícia:
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Foto: kateafter / Shutterstock.com
Interdição de um estabelecimento comercial que vende produtos
vencidos.
 
Foto: Joa Souza / Shutterstock.com
Proibição de construção de edifícios mais altos do que o gabarito
permite – por exemplo, proibição de construção de edifícios acima de
seis andares no plano piloto do DF; aqui, trata-se de intervenção do
Estado na propriedade, limitando a ação dos particulares que
constroem na região.
 
Foto: BW Press / Shutterstock.com
Lei do Silêncio, que impede que se faça barulho acima de x decibéis
a partir das 22h da noite – essa é uma limitação do direito particular
em prol do interesse público.
 
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Multa de trânsito.
Conceito legal de poder de polícia
Vale destacar que há um conceito legal de poder de polícia no artigo
78 do CTN, em virtude da previsão de uma taxa de polícia.
Vejamos a previsão:
CONSIDERA-SE PODER DE POLÍCIA
ATIVIDADE DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA QUE, LIMITANDO OU
DISCIPLINANDO DIREITO, INTERESSE
OU LIBERDADE, REGULA A PRÁTICA
DE ATO OU ABSTENÇÃO DE FATO, EM
RAZÃO DE INTERESSE PÚBLICO
CONCERNENTE À SEGURANÇA, À
HIGIENE, À ORDEM, AOS COSTUMES,
À DISCIPLINA DA PRODUÇÃO E DO
MERCADO, AO EXERCÍCIO DE
ATIVIDADES ECONÔMICAS
DEPENDENTES DE CONCESSÃO OU
AUTORIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO, À
TRANQUILIDADE PÚBLICA OU AO
RESPEITO À PROPRIEDADE E AOS
DIREITOS INDIVIDUAIS OU COLETIVOS.
PARÁGRAFO ÚNICO. CONSIDERA-SE
REGULAR O EXERCÍCIO DO PODER DE
POLÍCIA QUANDO DESEMPENHADO
PELO ÓRGÃO COMPETENTE NOS
LIMITES DA LEI APLICÁVEL, COM
OBSERVÂNCIA DO PROCESSO LEGAL
E, TRATANDO-SE DE ATIVIDADE QUE A
LEI TENHA COMO DISCRICIONÁRIA,
SEM ABUSO OU DESVIO DE PODER.
(LEI Nº 5.172/1966)
Ciclos do poder de polícia
ORDEM
É o comando normativo vinculado ao poder de polícia. A ordem pode
ser diretamente restritiva ou habilitadora da ação de polícia.
CONSENTIMENTO
Envolve a anuência com o exercício de determinadas atividades
privadas ou com a utilização privativa de bens. Esse ato de
consentimento pode ser, em matéria de poder de polícia:
a. Licença – ato de consentimento vinculado que reconhece e
declara uma situação preexistente ao consentimento – a licença gera
direito subjetivo ao particular.
b. Autorização – ato de consentimento precário e discricionário.
Pode, em regra, ser revogado a qualquer tempo sem gerar direito de
indenização ao beneficiário do ato de consentimento estatal (em
regra envolve interesse do particular).
c. Permissão – ato de consentimento precário e discricionário (em
regra, envolve interesse público estatal)
FISCALIZAÇÃO
É a verificação em concreto das duas primeiras fases do ciclo do
poder de polícia. É inerente ao poder de polícia a fiscalização do
cumprimento dos requisitos previstos nos comandos legais ou
fixados em concreto nos atos de consentimento. Exemplo: vigilância
sanitária, fiscalização do meio ambiente, do trânsito etc.
SANÇÃO
Envolve a penalização de infrações praticadas pelos particulares.
Ciclos do poder de polícia
 ATENÇÃO
As taxas de polícia decorrem apenas do exercício efetivo de
atividade fiscalizatória e da emanação de atos de consentimento.
Isso significa que as hipóteses de incidência da taxa devem ser
devidamente individualizadas pela lei de cada unidade da federação,
não se confundindo com a totalidade das etapas do poder de polícia.
Delegação do poder de polícia
EM QUAL MEDIDA É POSSÍVEL
TERMOS A DELEGAÇÃO DO PODER DE
POLÍCIA?
REsp 817.534 – "5. Somente os atos relativos ao consentimento e à
fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à
sanção derivam do poder de coerção do Poder Público. 6. No que
tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares
estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro – aplicação de
multas para aumentar a arrecadação".
 SAIBA MAIS
Atos de consentimento e de fiscalização são tidos como atos
materiais, instrumentais ou preparatórios – atividades de apoio ao
poder de polícia, e por isso podem ser delegados.
CASO BHTRANS – TEMA 532 – STF: “É constitucional a delegação
do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito
privado integrantes da Administração Pública Indireta de capital
social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço
público de atuação própria do Estado e em regime não
concorrencial”.
Atributos do poder de polícia
Discricionariedade
Hely Lopes Meirelles (2013) definia o poder de polícia como um
poder administrativo essencial e ontologicamente discricionário, de
modo que seriam atributos inerentes ao poder de polícia a sua
inespecificidade, coercibilidade e autoexecutoriedade. A partir da
Revolução Francesa e do Iluminismo, começam a se delinear
tendências de limitação da atividade de polícia. O Estado de Direito e
o seu corolário, princípio da separação dos poderes, pretendem
superar o brocardo latino voluntas regis suprema lex est (a vontade
do rei é a lei suprema) pelo império da lei e primado dos direitos
individuais. A submissão da Administração à rule of law tem por
objetivo primeiro a domesticação do poder de polícia, por meio das
formas jurídicas do direito administrativo. No entanto,a simples
afirmação da natureza sublegal do poder de polícia revelou-se
insuficiente para conter-lhe o potencial autoritário e adequá-lo aos
novos parâmetros do Estado de direito.
 
Foto: Arquivo público do Estado de São Paulo / Wikimedia Commons
/ Domínio público
 Hely Lopes Meirelles
 ATENÇÃO
Deve-se ter em mente a noção de que o exercício de poder de
polícia sempre estará em alguma medida vinculada aos direitos e
garantias fundamentais; entra em cena aquela noção da intensidade
de vinculação à juridicidade, devendo-se dar menor importância à
dicotomia de atos vinculados e atos discricionários.
Autoexecutoriedade
Os atos praticados em poder de polícia podem ser autoexecutórios,
ou seja, não precisam de uma vontade externa para produzir efeitos,
com a exceção das penalidades de natureza pecuniárias.
 
Foto: BW Press / Shutterstock.com
Executoriedade – meio de coerção direta. Ex.: dissolver
passeata tumultuosa.

Exigibilidade – meio de coerção indireta. Ex.: envio da
multa; estímulo gerado pelo Poder Público, por ex.,

Coercibilidade/Imperatividade/Obrigatoriedade
Sujeição geral do particular, independentemente da sua
concordância.
 
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PODER DISCIPLINAR
É a possibilidade de a Administração aplicar punições aos agentes
públicos. Trata-se de um poder interno e não permanente.
mediante envio da multa correspondente a uma dada
irregularidade perpetrada pelo particular, para que a
irregularidade não ocorra noutras oportunidades.
 
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Poder de polícia X Poder disciplinar: Supremacia geral x
Supremacia especial.
No caso do poder de polícia, tem-se a subordinação geral dos
particulares em relação ao Estado. No caso do poder disciplinar,
estabelece-se relação especial de um servidor público ou particular
contratado com a Administração Pública punitiva.
 
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A multa como sanção disciplinar, segundo dispõe o art. 86, § 2º e
3º da Lei nº 8.666/1993, será descontada da garantia dada pelo
particular ao Poder contratante, ou, até mesmo, do pagamento
devido pela Administração Pública. Logo, tanto na aplicação, quanto
na cobrança da multa, poderá estar presente o atributo da
executoriedade. No que tange à multa de trânsito (poder de
polícia, e não disciplinar), sua cobrança não é autoexecutória. Isso
porque, para ser cobrada, depende de ordem judicial.
PODER DE POLÍCIA VS.
REGULAÇÃO
Segundo Alexandre Aragão (2013), o Estado desempenha a
regulação tanto quando tem vínculo genérico com o administrado
(livre iniciativa da atividade econômica em sentido estrito) quanto no
caso de possuir vínculo específico (serviços públicos prestados
mediante concessão ou permissão). Sob essa perspectiva, o
conceito de poder de polícia se aproxima do conceito de regulação,
apesar de não o alcançar in totum por não abranger a regulação dos
serviços públicos e outros aspectos a ela inerentes, tais como o da
composição de conflitos.
PODER DE POLÍCIA VS. DIREITOS
FUNDAMENTAIS
Para Gustavo Binenbojm (2016), há três hipóteses típicas em que os
direitos fundamentais constituem barreiras ao poder de polícia do
Estado.
A primeira, quando a medida de polícia contraria frontal e
literalmente o âmbito de proteção de um direito fundamental.
A segunda, quando (i) inexiste um fim constitucionalmente legítimo
apto a justificar a restrição ao direito fundamental ou (ii) mesmo
quando presente a finalidade constitucional, trata-se de medida de
polícia que não ultrapassa os exames inerentes ao dever de
proporcionalidade (adequação, necessidade, proporcionalidade em
sentido estrito).
 EXEMPLO
Na Representação n. 930, o STF julgou inconstitucional lei que
condicionava o exercício da profissão de corretor de imóveis à
inscrição no Conselho Federal da categoria. Ao constatar que o
ofício em questão não exigia, por sua natureza, qualificação técnica
específica, o Tribunal considerou que a exigência do registro
profissional era destituída de fundamento constitucional, sendo
odiosamente voltada à consecução de privilégios e à reserva de
mercado, mediante restrição do número de profissionais habilitados.
Por fim, resta abordar uma terceira hipótese na qual os direitos
fundamentais assumem o papel de normas negativas de
competência ao Estado. Trata-se aqui dos limites dos limites,
elaborado no direito alemão a partir do art. 19, II, da Lei Fundamental
de Bonn. Nesses casos, a eficácia bloqueadora do poder de polícia
decorre da proteção do núcleo irredutível dos direitos fundamentais
contra investidas excessivas do poder de polícia, tais como o
esbulho e a desapropriação indireta.
No esbulho, o Estado apossa-se de bem alheio, sem cumprir o
devido procedimento expropriatório, afetando-o a algum fim público.
Já na desapropriação indireta (ou regulação expropriatória, ou, ainda
regulatory taking), por via transversa, o Estado acarreta o
esvaziamento econômico ou a inviabilidade do uso do bem,
descumprindo o dever de repartição equânime dos ônus sociais.
Nesses casos, exige-se o pagamento de justa indenização ao
proprietário (INFORMATIVO 662-STJ).
Ao lado da eficácia bloqueadora, vê-se a eficácia habilitadora do
poder de polícia pelos direitos fundamentais em prol da sua
proteção ou promoção. A polícia de trânsito constitui caso
exemplar, com que o Estado, ao impor medidas restritivas, visa a
assegurar a liberdade de locomoção. Já nas relações estabelecidas
entre particulares, surgem os chamados direitos de proteção, que se
contrapõem ao dever estatal de buscar zelar pela liberdade de
locomoção de terceiros, bem como pela sua integridade física e
patrimonial. Tem-se, aqui, campo propício para a aplicação da
chamada public function theory, que atingiu o seu apogeu no
julgamento do caso Marsh vs. Alabama, decidido pela Suprema
Corte norte-americana, em 1946.
Nesse precedente, entendeu-se que uma empresa privada não
poderia impedir a pregação por Testemunhas de Jeová na área de
sua propriedade, em razão da incidência dos direitos fundamentais.
Ou seja, o poder de polícia restringiu parcialmente a autonomia
privada da empresa a fim de proteger a liberdade de expressão e
religiosa dos pregadores nos espaços públicos da pequena cidade,
posto que não são estatais.
 
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PODER DE POLÍCIA E
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA
PROPRIEDADE
Em sua concepção clássica, o direito de propriedade caracteriza-se
por ser absoluto, exclusivo e perpétuo. O caráter absoluto
atribuiria ao proprietário os poderes de usar, gozar e dispor do bem
de forma irrestrita. Contudo, na nova ordem constitucional, o direito
de propriedade perdeu seu caráter absoluto, tendo em vista a função
social da propriedade (art. 5°, XXIII, CF). Atualmente, o caráter
absoluto do direito de propriedade se refere apenas à sua
oponibilidade erga omnes.
Um dos fundamentos da intervenção é o Poder de Polícia
(especialmente nas limitações): art. 78, CTN; além da função social
da propriedade (art. 5º, XXII, XXIII, 182, § 2º, 186, 170, III)
INTERVENÇÕES RESTRITIVAS
Imposições de restrições e condicionamentos ao uso da propriedade
sem, no entanto, atingir seu conteúdo essencial. Alexandre de
Aragão (2013) classifica as limitações administrativas não como
intervenções do estado na propriedade, mas como meros
condicionamentos ao exercício de direitos, ou seja, a própria
definição do conteúdo dos direitos a serem regularmente exercidos
pelos indivíduos, com vistas ao convívio harmônico em sociedade.
Para ele, a figura aproxima-se mais do exercício do poder de
polícia do que das intervenções estatais na propriedade. Pelo
seu caráter de condicionamento, que não atinge o núcleo essencial
dos direitos, não são, a priori, indenizáveis. Podem traduzir
imposição de fazer, de se abster ou deixar de fazer. São elas:
limitações stricto sensu – recuos; muro e passeio; alinhamento;
nivelamento; restrições de uso decorrentes de lei de zoneamento;
gabaritos; imposição de limpeza de terreno;